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摘要：
實(shí)踐十號蒸發(fā)對流實(shí)驗(yàn)以微重力環(huán)境中的蒸發(fā)相變流體界面過程為主要研究內(nèi)容，利用空間微重力條件下浮力對流消失和熱毛細(xì)對流起主導(dǎo)作用的特殊環(huán)境，實(shí)驗(yàn)研究置于加熱底板的蒸發(fā)液滴相變過程中表面蒸發(fā)與表面張力驅(qū)動(dòng)對流的耦合機(jī)理。利用研制的空間蒸發(fā)對流裝置完成了在軌工況的科學(xué)匹配實(shí)驗(yàn)，得到了不同工況（溫度、液滴大小、加熱底板材料）下蒸發(fā)液滴形貌和熱流量、蒸發(fā)速率等變化規(guī)律。為后續(xù)空間實(shí)驗(yàn)結(jié)果的比對分析提供了前期結(jié)果。
關(guān)鍵詞：
液滴，相變傳熱，熱毛細(xì)效應(yīng)，微重力，空間實(shí)驗(yàn)
1、科學(xué)實(shí)驗(yàn)的研究目標(biāo)和研究意義
“蒸發(fā)與流體界面效應(yīng)空間實(shí)驗(yàn)研究”（SJ-10-A1-1）是我國實(shí)踐十號科學(xué)實(shí)驗(yàn)衛(wèi)星的微重力流體物理實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目之一，項(xiàng)目前期與法國空間研究中心（CNES）開展了IMPACHT合作項(xiàng)目的落塔和失重飛機(jī)等聯(lián)合實(shí)驗(yàn)研究[1-2]。該項(xiàng)目針對空間應(yīng)用兩相流體與傳熱系統(tǒng)的工程背景和國際微重力流體物理研究熱點(diǎn)，利用空間長時(shí)間微重力環(huán)境研究具有蒸發(fā)相變界面的流體系統(tǒng)熱、質(zhì)傳輸特性，實(shí)驗(yàn)觀測研究液滴蒸發(fā)過程中的相變蒸發(fā)效應(yīng)與表面張力驅(qū)動(dòng)對流的相互作用規(guī)律。主要科學(xué)研究內(nèi)容如下：（1）利用微重力條件，獲得“蒸發(fā)-熱毛細(xì)對流”界面熱、質(zhì)輸運(yùn)的實(shí)驗(yàn)結(jié)果，認(rèn)識空間蒸發(fā)界面現(xiàn)象和傳熱傳質(zhì)的特殊規(guī)律；（2）研究重力變化對蒸發(fā)相變傳熱過程的影響，為相關(guān)空間兩相系統(tǒng)與相變傳熱的工程應(yīng)用提供基礎(chǔ)理論。
2、空間實(shí)驗(yàn)的研究內(nèi)容簡介
本項(xiàng)目將利用所研制的蒸發(fā)對流空間實(shí)驗(yàn)裝置系統(tǒng)（“蒸發(fā)對流箱”），搭載SJ10衛(wèi)星開展空間長時(shí)間微重力環(huán)境下蒸發(fā)液滴相變傳熱過程中的熱質(zhì)傳輸特性，觀測液滴蒸發(fā)傳熱過程與表面張力驅(qū)動(dòng)對流的耦合作用現(xiàn)象。實(shí)現(xiàn)空間微重力環(huán)境中的附壁（控溫固壁底座）液滴成形和蒸發(fā)過程；實(shí)現(xiàn)空間蒸發(fā)液滴實(shí)驗(yàn)參數(shù)（如底座加熱溫度溫度、液滴注入體積、蒸發(fā)氣體環(huán)境等）的在軌控制，達(dá)到預(yù)定實(shí)驗(yàn)工況，觀測空間液滴蒸發(fā)過程中的形貌與接觸角變化，獲得空間液滴蒸發(fā)速率、熱流量和溫度等科學(xué)實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)。
3、空間實(shí)驗(yàn)裝置與地面對比實(shí)驗(yàn)
研究項(xiàng)目組已完成了空間蒸發(fā)對流實(shí)驗(yàn)裝置系統(tǒng)的電性件、鑒定件和飛行件（見圖1-2）研制工作，分別完成了相關(guān)的系統(tǒng)級試驗(yàn)和地面科學(xué)匹配實(shí)驗(yàn)，獲得了地面蒸發(fā)液滴形貌變化（見圖3-4）等科學(xué)實(shí)驗(yàn)結(jié)果，并將與未來的在軌空間實(shí)驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行比對分析，定量分析重力變化對蒸發(fā)傳熱傳質(zhì)規(guī)律的影響。
4、結(jié)論
關(guān)鍵詞：低效用地 再開發(fā) 難題 政策 突破
中圖分類號：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）11（a）-0205-02
為積極應(yīng)對復(fù)雜嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢，有效破解土地要素制約，2013年2月，國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》（國土資發(fā)[2013]3號），確定包括浙江省在內(nèi)的10個(gè)省份開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)。2014年5月，浙江省政府印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的意見》（浙政發(fā)[2014]20號），包括嘉興市在內(nèi)的低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作全面開展。
1 基本概況
嘉興市位于浙江省東北部、杭嘉湖平原腹地，與滬、杭、蘇、甬等城市相距均不到一百公里，地理位置優(yōu)越，素有“魚米之鄉(xiāng)、絲綢之府”的美譽(yù)。全市陸域面積3915平方公里，現(xiàn)有常住人口455.8萬，下轄南湖、秀洲2個(gè)區(qū)，平湖、海寧、桐鄉(xiāng)3個(gè)市，嘉善、海鹽2個(gè)縣，并有嘉興經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、嘉興出口加工區(qū)、嘉善經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、平湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等4個(gè)國家級開發(fā)區(qū)。2013年，全市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值3147.66億元，完成固定資產(chǎn)投資1910.15億元，實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入517.49億元。
嘉興是典型的水網(wǎng)平原地區(qū)，全市農(nóng)用地面積占陸域面積的60.78%。境域內(nèi)無低丘緩坡，沿海灘涂極少，土地后備資源十分有限。在全市現(xiàn)有的166萬畝建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)、村莊及工礦建設(shè)用地約為145萬畝，占87%，而國有建設(shè)用地約為66萬畝，占40%，其中約有10%土地為城鎮(zhèn)低效用地。
2 必要性
（1）土地開發(fā)利用強(qiáng)度逼近極限。改革開放30多年以來，嘉興市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速增長，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的同時(shí)，也消耗了大量土地資源。全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地占國土面積比例為26.4%，列浙江省第一，已接近1/3的生態(tài)極限，而浙江全省建設(shè)用地占國土面積比例僅為11.7%，發(fā)達(dá)國家一般不超過15%，都市圈不超過25%。城鎮(zhèn)和工業(yè)的快速擴(kuò)張，造成農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間不斷被擠占，土地后備資源開發(fā)潛力越來越小。
（2）土地供需矛盾依然突出。從嘉興市目前發(fā)展階段特征看，尚處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速推進(jìn)時(shí)期，土地資源的需求仍然十分旺盛。按照GDP增幅預(yù)測，每年需要建設(shè)用地3萬畝以上，對照浙江省下達(dá)新增建設(shè)占用土地指標(biāo)，平均每年只有1.3萬畝，且有逐年遞減趨勢。因而土地供需矛盾將持續(xù)顯現(xiàn)，開展城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)、盤活存量土地將在保障發(fā)展中的作用更加突出。
（3）耕地占補(bǔ)平衡難度持續(xù)加大。自1997年以來，嘉興市通過土地開發(fā)、整理、復(fù)墾和整治，累計(jì)墾造耕地40萬余畝。目前，全市農(nóng)地整理工程已基本完成，很難再由此新增耕地。而各地沿海可用灘涂大部分已實(shí)施了圍墾造地，尚可進(jìn)行灘涂圍墾的區(qū)域已不多，且新圍墾地塊大部分以滿足建設(shè)用地需求為主，今后耕地占補(bǔ)平衡難度進(jìn)一步加大。
（4）土地利用效益整體不高。從嘉興工業(yè)稟賦看，中小企業(yè)占比大，在3.4萬家工業(yè)企業(yè)中，99.4%為中小微企業(yè)，而且傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比例高，紡織、絲綢、服裝、化纖、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依然超過半壁江山，產(chǎn)業(yè)層次低、生產(chǎn)方式粗放顯得較為突出。一是投資強(qiáng)度偏低。近三年，全市工業(yè)用地平均實(shí)際投資強(qiáng)度僅為184萬元/畝，低于浙江省平均水平12個(gè)百分點(diǎn)；二是產(chǎn)出效率不高。根據(jù)工業(yè)企業(yè)績效調(diào)查，嘉興市工業(yè)用地畝均稅收為9.64萬元/畝，低于全省平均水平，有較大提升空間。
3 存在困難及問題
2012年以來，嘉興市全面啟動(dòng)以“兩退兩進(jìn)”（退低進(jìn)高、退二進(jìn)三）為主要內(nèi)容的低效用地再開發(fā)工作，在盤活存量，緩解土地要素制約方面，取得了初步成效。但囿于現(xiàn)行土地法律、法規(guī)的限制，在實(shí)施過程中，經(jīng)常碰到一些問題和困惑，主要有以下幾點(diǎn)。
（1）低效用地界定標(biāo)準(zhǔn)不明確。現(xiàn)行法律法規(guī)和政策均沒有明確低效利用建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)，因而在具體工作中，鎖定低效用地存在不確定性，尤其對于合法經(jīng)營的企業(yè)，要其騰退土地顯得“底氣不足”。同時(shí)，對于“進(jìn)高”項(xiàng)目，國家層面也沒有明確統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地在執(zhí)行中把握的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，存在難于操作性。
（2）低效用地再開發(fā)政策不明朗。
①“退二進(jìn)三”受到政策限制。在實(shí)施“兩退兩進(jìn)”工作尤其是“退二進(jìn)三”過程中，部分企業(yè)希望自我拆除建筑物重新建造，而按照目前土地法律法規(guī)，如要重新建造必須在拆除建筑物，處理好權(quán)屬關(guān)系，達(dá)到凈地后重新公開出讓。一方面拆遷難度大、成本高、周期長，不確定性因素多；另一方面實(shí)行公開出讓，原有企業(yè)主也不一定能競得土地，因而直接影響兩個(gè)主體積極性發(fā)揮。
②歷史遺留用地處置沒有突破。在“兩退兩進(jìn)、三改一拆”等工作過程中，有的地塊由于歷史原因，存在違法用地現(xiàn)象，如按現(xiàn)行法律法規(guī)，實(shí)行一刀切處置，則程序繁瑣、處理難度大，既影響低效用地再開發(fā)和“三改一拆”工作的順利推進(jìn)，又影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。
③“零星”建設(shè)用地改造有障礙。在實(shí)施低效用地再開發(fā)過程中，考慮到地塊改造的整體性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，需要把周邊零星地塊（邊角地、夾心地、廢棄地等）一并納入改造。但按照現(xiàn)行法律、法規(guī)，“零星”土地需要單獨(dú)辦理供地手續(xù)，操作性和實(shí)用性較差。
4 低效用地再開發(fā)政策突破
2013年2月28日，國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》（國土資發(fā)[2013]3號），啟動(dòng)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作。在政策有很大突破，主要體現(xiàn)在地類認(rèn)定、供地方式、零星地塊改造和收益分配上。
4.1 破解了低效用地認(rèn)定難題
城鎮(zhèn)低效用地必須位于市、縣（市、區(qū)）的中心城區(qū)及建制鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界內(nèi)，且必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)屬無爭議。主要包括以下幾點(diǎn)。
（1）布局散亂的存量建設(shè)用地。包括需要納入改造的城鎮(zhèn)舊住宅區(qū)、舊廠礦和城中村；及在全國第二次土地調(diào)查中土地利用現(xiàn)狀圖或衛(wèi)星影像圖（或航片、正射影像圖）為建設(shè)用地，屬違法違章建筑拆除后空置土地。
（2）利用粗放的存量建設(shè)用地。建設(shè)用地利用及產(chǎn)出強(qiáng)度明顯低于節(jié)約集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)的土地；產(chǎn)業(yè)落后、企業(yè)經(jīng)營困難需要退出的產(chǎn)業(yè)用地。
（3）用途不合理的存量建設(shè)用地。不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策導(dǎo)向要求，屬于國家產(chǎn)業(yè)目錄規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；因城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整，需“退二進(jìn)三”或用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)的產(chǎn)業(yè)用地。
4.2 破解了歷史遺留問題處理的難題
歷史遺留違法用地因形成原因復(fù)雜，牽涉面廣，處理起來需慎之又慎。低效用地再開發(fā)政策對這些歷史遺留違法用地提出了分三個(gè)階段處理的意見：一是用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前的，由市、縣人民政府國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門出具符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃的審核意見書，依照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》進(jìn)行確權(quán)；二是用地行為發(fā)生在1987年1月1日至第二次土地調(diào)查（2009年12月31日前）之間的，已與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并進(jìn)行補(bǔ)償，迄今被征地農(nóng)民無不同意見的，可按照土地管理法律法規(guī)和政策規(guī)定落實(shí)處理（處罰）后，按現(xiàn)行征地工作要求、補(bǔ)償安置政策和土地利用現(xiàn)狀辦理用地報(bào)批手續(xù)；三是用地行為發(fā)生在2010年1月1日以后的，按照現(xiàn)行政策規(guī)定辦理。
4.3 破解了土地供應(yīng)手續(xù)辦理的難題
低效用地再開發(fā)政策明確：除經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等項(xiàng)目，須由政府主導(dǎo)實(shí)施收回、征收、收購儲備后重新供地外，其他需要實(shí)施再開發(fā)的地塊，允許以協(xié)議出讓方式辦理供地手續(xù)。實(shí)施“退二進(jìn)三”的土地，建筑面積的30%可按幢、或?qū)幼鳛樽钚》指顔卧獙ν怃N售。該政策的實(shí)施，對破解“退二進(jìn)三”過程中供地方式單一問題，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)三產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展提供強(qiáng)有力的土地政策支持。
4.4 破解了零星土地開發(fā)改造的難題
城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)地塊涉及“零星土地”（邊角地、夾心地、插花地）等新增建設(shè)用地的，可以統(tǒng)一納入再開發(fā)改造。除經(jīng)營性房地產(chǎn)用地外，單宗用地面積不超過3畝且累計(jì)不超過再開發(fā)改造項(xiàng)目用地總面10%的“零星土地”，經(jīng)批準(zhǔn)可以和鄰宗地一并集中再開發(fā)，并按照再開發(fā)地塊的供地方式辦理供地，大大簡化了審批手續(xù)。
4.5 破解了土地收益分配的難題
城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過程中，對通過征收農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)施舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造的，土地出讓純收益可按不高于60%的比例，依照有關(guān)規(guī)定專項(xiàng)支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于新農(nóng)村建設(shè)；由政府收回、收購的存量建設(shè)用地，在依法補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，市、縣人民政府可以給予原土地權(quán)利人一定的獎(jiǎng)勵(lì)。由此，就兼顧了政府、企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織等不同主題的利益，調(diào)動(dòng)各方的積極性，共同促進(jìn)再開發(fā)地塊的有效利用。
5 結(jié)語
城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)對加快轉(zhuǎn)變土地利用方式、有效破解土地資源制約，著力優(yōu)化國土空間布局、切實(shí)改善城鄉(xiāng)環(huán)境面貌、全力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級有著重要意義。試點(diǎn)地區(qū)要認(rèn)真把握時(shí)機(jī)，用足用好政策，建立完善有領(lǐng)導(dǎo)、有分工、有政策、有監(jiān)督、有考核的“低效用地再開發(fā)”工作機(jī)制，強(qiáng)有力地全面推進(jìn)，著力盤活存量建設(shè)用地，破解土地要素制約難題。
參考文獻(xiàn)
[1] 國土資源部.《關(guān)于開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》（國土資發(fā)[2013]3號）[Z].
【關(guān)鍵詞】 循證護(hù)理； picc； 并發(fā)癥
外周置入中心靜脈導(dǎo)管（picc）具有留置時(shí)間長、創(chuàng)傷小、操作方便等優(yōu)點(diǎn)[1]，近年來廣泛應(yīng)用于臨床，在輸液、化療以及腸外營養(yǎng)等方面均發(fā)揮著重要作用[2]。但是picc長期留置可能引起各種并發(fā)癥，輕則影響治療；重則需要重新置管，不僅給患者帶來軀體的痛苦，而且增加了經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)。本研究通過對53例picc術(shù)后患者實(shí)施循證護(hù)理，取得不錯(cuò)效果，現(xiàn)報(bào)告如下。
1 資料與方法
1.1 一般資料 選取2011年1月-2012年4月期間在筆者所在醫(yī)院行picc術(shù)患者100例，隨機(jī)分為兩組。觀察組53例，男36例，女17例；年齡33～74歲，平均（52.81±4.38）歲；右上肢置管38例，左上肢置管15例；貴要靜脈置管40例，肘正中靜脈置管11例，頭靜脈置管2例。對照組47例，男32例，女15例；年齡35～73歲，平均（53.17±4.52）歲；右上肢置管33例，左上肢置管14例；貴要靜脈置管36例，肘正中靜脈置管10例，頭靜脈置管1例。所有患者均為癌癥化療患者。兩組患者在性別、年齡、置管位置等方面比較差異無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（p>0.05），具有可比性。
1.2 方法 對照組實(shí)施常規(guī)護(hù)理，主動(dòng)協(xié)助患者完善術(shù)前準(zhǔn)備，術(shù)后密切觀察患者病情變化，出現(xiàn)問題及時(shí)報(bào)告醫(yī)生。觀察組患者在對照組基礎(chǔ)上實(shí)施循證護(hù)理。查閱資料，總結(jié)picc術(shù)后患者容易出現(xiàn)的并發(fā)癥，對其發(fā)生原因進(jìn)行分析，提出問題，制定相應(yīng)的護(hù)理計(jì)劃。穿刺前對患者的凝血功能進(jìn)行評價(jià)，選擇粗直的大血管進(jìn)行穿刺，穿刺點(diǎn)應(yīng)距離肘關(guān)節(jié)和一定距離，力求一針見血，待拔出導(dǎo)絲后應(yīng)立即對局部進(jìn)行按壓[3]。正壓封管可以有效預(yù)防導(dǎo)管堵塞，護(hù)理人員應(yīng)熟練掌握操作技術(shù)，化療患者在應(yīng)用各種藥物之間應(yīng)使用生理鹽水對導(dǎo)管進(jìn)行沖洗，以免產(chǎn)生結(jié)晶；不同成分輸注時(shí)先輸白蛋白、脂肪乳以及營養(yǎng)液等物質(zhì)，用生理鹽水沖洗導(dǎo)管以后再輸其他液體，沖管時(shí)注意轉(zhuǎn)動(dòng)導(dǎo)管，以完全沖走沉積在導(dǎo)管下方的脂肪乳；盡量不經(jīng)導(dǎo)管采血；即使不輸液，也要每周對導(dǎo)管進(jìn)行一次沖洗并對肝素帽進(jìn)行更換；如果已經(jīng)發(fā)生堵管，可通過尿激酶稀釋液溶栓抽吸進(jìn)行治療[4]。在進(jìn)行穿刺時(shí)以右路靜脈為宜，左側(cè)路徑血管長且彎，容易對血管內(nèi)膜造成損傷；操作過程中嚴(yán)格遵循無菌原則，動(dòng)作要輕柔、緩慢，置管后于穿刺點(diǎn)上方貼透明敷貼，并在3 d內(nèi)對上臂進(jìn)行常規(guī)熱敷，30 min/次，3次/d。體外部分的導(dǎo)管應(yīng)呈s形進(jìn)行固定，以蝶形交叉的方式對連接器進(jìn)行固定；更換敷貼的時(shí)候要從下往上揭開，進(jìn)行消毒以后應(yīng)待其干燥后再貼膜；置管以后對外置導(dǎo)管的長度和穿刺時(shí)間進(jìn)行詳細(xì)記錄。囑患者穿著寬松的衣服，穿刺側(cè)肢體不宜過度活動(dòng)，如果有大量出汗，應(yīng)對敷貼進(jìn)行更換，對于配合度較差的患者可以使用約束帶。導(dǎo)管一旦脫出，不可再次送入體內(nèi)。
1.3 觀察指標(biāo) picc術(shù)后并發(fā)癥發(fā)生情況。
1.4 統(tǒng)計(jì)學(xué)處理 采用spss 13.0軟件對所得數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，計(jì)量資料用 （x±s）表示，采用t檢驗(yàn)；計(jì)數(shù)資料采用 字2檢驗(yàn)，p<0.05為差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。
2 結(jié)果
觀察組患者術(shù)后并發(fā)癥明顯少于對照組，兩組比較差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（p<0.05）。詳見表1。
3 討論
隨著醫(yī)學(xué)模式的不斷轉(zhuǎn)變，護(hù)理模式也發(fā)生了改變。循證護(hù)理又稱實(shí)證護(hù)理，是護(hù)理人員通過查閱資料，獲取最好的研究依據(jù)的同時(shí)與自身專業(yè)技能和臨床經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，并充分考慮到患者的愿望和價(jià)值，將三者進(jìn)行完美結(jié)合制定出來的適合的完整的護(hù)理方案[5]。
picc置管術(shù)在臨床應(yīng)用逐漸增多，其并發(fā)癥也越來越受到人們的關(guān)注。穿刺部位出血多發(fā)生于置管后1～2 d，多由過粗的穿刺針對過細(xì)的血管進(jìn)行穿刺導(dǎo)致[6]，也可由于局部反復(fù)穿刺或者凝血功能異常而發(fā)生。picc尖端至上腔靜脈具有較長的路徑和較為狹窄的管徑，相對容易發(fā)生導(dǎo)管堵塞，此外長期應(yīng)用高糖藥物以及脂肪乳劑可以導(dǎo)致沉積物堵塞導(dǎo)
腔，如果輸液完畢后不能進(jìn)行有效的管腔沖洗，即會(huì)發(fā)生堵塞；也有人認(rèn)為患者劇烈咳嗽的情況下可引起靜脈壓升高，導(dǎo)管內(nèi)血液發(fā)生凝固而引起堵管[7]。腫瘤患者行picc術(shù)后相對容易發(fā)生機(jī)械性靜脈炎，多于置管成功后2周內(nèi)出現(xiàn)，表現(xiàn)為上臂疼痛，局部紅腫熱痛，一方面與患者體質(zhì)差，靜脈回流不暢而引起靜脈壓力增加，管壁通透性升高有關(guān)[8]，同時(shí)也與置管過程中滑石粉等異物顆粒進(jìn)入血液對血管壁造成刺激有關(guān)[9]；picc置管以后，血液回流速度進(jìn)一步減緩，而導(dǎo)管作為異物對血管壁產(chǎn)生刺激，從而收縮血管，引起靜脈炎。換藥時(shí)未能妥善固定導(dǎo)管、患肢活動(dòng)度過大以及出汗等因素均可導(dǎo)致導(dǎo)管移位或脫出[10]。
針對上述產(chǎn)生并發(fā)癥的原因，通過查閱資料以及結(jié)合護(hù)理經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)患者實(shí)際情況制定出相應(yīng)的護(hù)理計(jì)劃并實(shí)施。
循證護(hù)理模式將傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)型護(hù)理向科學(xué)型護(hù)理轉(zhuǎn)變，護(hù)理人員通過評判性的思維，將理論知識與實(shí)際經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，在不斷的學(xué)習(xí)中完善護(hù)理方法，提高解決問題的能力和護(hù)理質(zhì)量。本研究中觀察組患者并發(fā)癥發(fā)生率明顯低于對照組。說明循證護(hù)理模式可以有效降低picc術(shù)后并發(fā)癥的發(fā)生幾率。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：
土地整治；舊城改造
中圖分類號：F2
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1672-3198（2012）07-0055-01
土地開發(fā)一直是我國關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)工作，2011年國務(wù)院及其下屬機(jī)構(gòu)出臺了大量關(guān)于土地整治的文件，2011年土地政策的基調(diào)是惠民，一方面在農(nóng)村土地整治方面需要以農(nóng)民利益為重，所有土地整治行為都要圍繞著對“三農(nóng)”優(yōu)惠來展開，確保耕地的紅線不被觸及。另一方面城區(qū)土地整治要以確保保障性用房為主，堅(jiān)持房地產(chǎn)宏觀調(diào)控不動(dòng)搖。有限于文章的篇幅，本文研究的重點(diǎn)是城區(qū)土地整治開發(fā)，在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控下如何采取土地整治措施。
1 土地整治與地方財(cái)政
從目前來看，土地出讓相關(guān)行為是地方財(cái)政收入的支柱。2011年全國土地出讓金超過2.7萬億元，在房地產(chǎn)調(diào)控趨嚴(yán)的背景下出讓金整體再創(chuàng)新高。而土地出讓之后的房地產(chǎn)開發(fā)也是地方財(cái)政收入的一個(gè)主要?jiǎng)?chuàng)收點(diǎn)。房地產(chǎn)行業(yè)涉及的稅收除所得稅外，所有大額稅收收入都由地方政府支配。因此土地整治工作對于地方政府而言具有非同尋常的意義。但是由于土地牽涉的利益面比較廣，在整個(gè)流程中如果稍微處理得不妥當(dāng)就會(huì)導(dǎo)致矛盾激化。國家在城區(qū)土地整治尤其是拆遷方面出臺了一系列的政策，防止拆遷中出現(xiàn)的各種問題。然而在我們實(shí)際操作過程中，我們卻看到了大量的暴力事件出現(xiàn)，整個(gè)社會(huì)的和諧受到影響。國土整治應(yīng)該是一項(xiàng)綜合性的工作，我們需要考慮的不應(yīng)當(dāng)僅僅是財(cái)政收入，更應(yīng)當(dāng)將地區(qū)的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及生態(tài)環(huán)境放在首位，要結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及技術(shù)條件來確定整治的策略。
2 土地整治的特點(diǎn)
第一點(diǎn)正如前文所述，土地整治具有綜合性，它的出發(fā)點(diǎn)不能太單一，要符合整個(gè)地區(qū)規(guī)劃以及與社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)。在進(jìn)行整治時(shí)會(huì)對不同部門產(chǎn)生不同的影響，在這種情況下，我們要正確衡量各種利弊。不同層面土地整治所應(yīng)當(dāng)考慮的范圍也不一致，因此這種綜合性在目標(biāo)和考慮因素方面都具有多樣性的特點(diǎn)。
第二是具有戰(zhàn)略性，這一點(diǎn)是由其目標(biāo)的綜合性特點(diǎn)而決定的。我們在進(jìn)行土地整治中，應(yīng)當(dāng)站在整個(gè)區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，做出正確的決策。土地整治開發(fā)應(yīng)當(dāng)朝著有利于國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善整體環(huán)境的方向發(fā)展，在一定時(shí)期內(nèi)，土地整治將會(huì)是該地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)基礎(chǔ)性的舉措，對其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向有著重要的影響。
第三點(diǎn)是地域性，土地都是不動(dòng)產(chǎn)，并且有明顯的區(qū)域劃分，因此具有明顯的區(qū)域性。而不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件差異較大，需要考慮很多的因素。在全局統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，應(yīng)對每個(gè)地區(qū)采取靈活處理，因地制宜的方式。
3 目前房地產(chǎn)土地整治存在的問題
3.1 單一部門行動(dòng)，缺乏部門間的配合
土地整治一般是由國土資源相關(guān)部門負(fù)責(zé)，但是在土地整治過程中，涉及的工作卻非常復(fù)雜。比如說土地整治具有目標(biāo)性，土地的整治是整個(gè)區(qū)域規(guī)劃的結(jié)果，為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到基礎(chǔ)性的作用。在土地出讓時(shí)，相關(guān)的市政配套必須跟上。而這一點(diǎn)單靠國土機(jī)關(guān)是無法完成的，它實(shí)際上履行的職能主要是進(jìn)行規(guī)劃，進(jìn)行土地平整等工作，對于其他配套必須依靠其他部門互相合作來完成。但在現(xiàn)實(shí)中，我們卻會(huì)發(fā)現(xiàn)經(jīng)常出現(xiàn)這種情況，一般在新區(qū)，市政配套不齊全的地區(qū)，國土部門在出讓土地的時(shí)候往往會(huì)向開發(fā)商釋放出一定的信息，比如市政配套改善等等。而在土地出讓之后，負(fù)責(zé)市政工作的其他部門往往不能跟上，市政配套延遲，導(dǎo)致開發(fā)商項(xiàng)目落成后難以實(shí)現(xiàn)預(yù)定功能。在南寧市某小區(qū)在交房后居然還沒有與市政燃?xì)夤艿赖嚷?lián)通，造成購房者叫苦不迭的現(xiàn)象。這種行為造成了政府部門的失信，更重要的是對群眾的利益帶來嚴(yán)重的損害。
3.2 土地整治，惠民措施不足
房地產(chǎn)已經(jīng)成為了社會(huì)不和諧的因素，為了維護(hù)社會(huì)安定，政府部門對房地產(chǎn)進(jìn)行了非常嚴(yán)厲的宏觀調(diào)控，一方面對需求和供給進(jìn)行了雙打壓，而在另一方面大力開發(fā)保障性住房，滿足低收入者的住房需求。2011年在中央的強(qiáng)壓下，1000萬套保障性住房開工得到了保障，但這個(gè)數(shù)據(jù)是一個(gè)不真實(shí)的數(shù)據(jù)。2010年房地產(chǎn)行業(yè)火爆的時(shí)候，全國商品房開工也僅僅八百萬套，在沒有利益驅(qū)動(dòng)下是難以保障1000萬套保障性住房開工。目前由于實(shí)行招牌掛形式出讓土地，廉租房等用地在整個(gè)土地出讓中所占的比例較低，大部分廉租房都屬于配套。廉租房價(jià)格低，該用地出讓難以讓開發(fā)商的青睞，地方政府缺乏動(dòng)力保障廉租房用地，難以從中獲利。
3.3 資金缺乏，后續(xù)管理不足
在土地整治中，往往涉及居民的拆遷補(bǔ)償問題。由于地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地出讓金，對于居民的拆遷補(bǔ)償往往難以獲得居民滿意。這種情況下，暴力拆遷在社會(huì)上屢見不鮮，對整個(gè)社會(huì)造成了極其惡劣的影響。開發(fā)商囤地現(xiàn)象非常嚴(yán)重，政府部門將土地出讓之后對后續(xù)監(jiān)督不力，開發(fā)商以各種理由來進(jìn)行囤地，大型開發(fā)商儲備的土地一般都在其開發(fā)量的五倍以上。開發(fā)商的囤地行為使政府對房地產(chǎn)行業(yè)的調(diào)控力度減弱，無法通過土地的收放來調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場。
4 土地開發(fā)整治的調(diào)整
4.1 調(diào)整土地開發(fā)整治方向，確保保障性用房用地保障性住房是房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的一個(gè)主要措施，加大保障性住房用地的供應(yīng)。我們可以采取以下幾種方法來加大保障性住房用地供應(yīng)，一方面加大出讓土地中保障性用房的用地比例，比例可以提高到20%甚至以上，另一措施就是政府免費(fèi)提供土地，引進(jìn)開發(fā)商進(jìn)行建房，可允許開發(fā)商按規(guī)定的租金對外出租或安裝約定價(jià)格出售。保障性住房用地的增加，會(huì)降低地方財(cái)政收入，但正如前文所述，土地整治的特點(diǎn)是綜合性、戰(zhàn)略性，我們的最終目標(biāo)是有利于整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。在目前環(huán)境下，滿足低收入居民住房的供需，讓房價(jià)回歸理性是我們在土地整治的首要任務(wù)。
4.2 加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)
在土地整治中，各個(gè)政府部門之間要加強(qiáng)配合。國土局在土地出讓時(shí)放出的各種規(guī)劃信息要跟進(jìn)落實(shí)，確保各項(xiàng)市政配套跟上。在進(jìn)行居民拆遷時(shí)，更需要各個(gè)部門合作妥善安置，不能讓居民在拆遷過程中利益受損。
4.3 加強(qiáng)土地整治后續(xù)監(jiān)督管理
目前我們在土地出讓中一般會(huì)約定土地動(dòng)工日期，以控制土地的開發(fā)節(jié)奏。但在現(xiàn)實(shí)中，很多開發(fā)商拿地之后不按照約定時(shí)間動(dòng)工，囤積大量土地。目前宏觀調(diào)控下，對這類型土地進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督能夠擴(kuò)大房產(chǎn)的供給，推動(dòng)房價(jià)的降低。對于短期囤地的行為，我們可以給予警告或者一定量的罰款促使開發(fā)商進(jìn)行開發(fā)，如果開發(fā)商長時(shí)間不采取行動(dòng)，甚至可以考慮將土地收回，重新投入市場進(jìn)行出讓。
4.4 積極進(jìn)行舊城改造，提升城市整體形象
目前很多城市用地緊張，像深圳等城市甚至出現(xiàn)了無地可用的狀況，但在城中心，卻有大量破舊低矮的房屋存在，城中心配套完善，是極其重要的土地。但是由于涉及到巨大的拆遷工作，開發(fā)商往往不愿意進(jìn)行開發(fā)。在此情況下，政府應(yīng)當(dāng)充當(dāng)主導(dǎo)地位，積極推動(dòng)舊城改造。提高土地的利用效率，擴(kuò)大供給，降低房價(jià)。由于舊城改造需要大量的補(bǔ)償金，一般情況下政府不應(yīng)當(dāng)再收取土地出讓金。在拆遷工作中，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，積極在居民與開發(fā)商之間協(xié)調(diào)工作，妥善處理矛盾，嚴(yán)禁發(fā)生暴力拆遷等不和諧的事件。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞：地方財(cái)政 財(cái)政可持續(xù)性 跨期預(yù)算約束
引言
1994年分稅制改革基本構(gòu)建了我國財(cái)政分級分權(quán)框架，使我國地方政府在提供公共服務(wù)、促進(jìn)地方和諧發(fā)展等方面有了一定的主體地位，這與世界各國的分權(quán)化大趨勢相一致（Oates，1999）。然而實(shí)踐證明地方財(cái)政預(yù)算約束不力、地方領(lǐng)導(dǎo)利益短視以及我國事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上移的不規(guī)范財(cái)政關(guān)系等成為導(dǎo)致我國地方財(cái)政困境的關(guān)鍵原因。因此結(jié)合我國國情研究我國地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展對于控制地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、防范地方財(cái)政危機(jī)以及發(fā)揮地方財(cái)政職能，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。
近些年地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展引起了國內(nèi)外學(xué)者的極大關(guān)注，相關(guān)研究成果比較豐富，尤其是對地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的理解上較為一致，都比較注重地方財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展（郭代模、楊濤，1999；張雪平，2002；匡小平，2004；翟璐、金明玉，2012等）。但在評價(jià)方法上尚未達(dá)成一致意見，并且他們的研究均沒有系統(tǒng)回答地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展所要解決的問題，這正是本文研究的價(jià)值所在。本文通過梳理國內(nèi)外財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)有文獻(xiàn)，探索我國地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的研究新思路，旨在為我國地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展研究提供理論支持。
現(xiàn)有文獻(xiàn)對財(cái)政可持續(xù)性的解釋及相應(yīng)衡量標(biāo)準(zhǔn)
對財(cái)政可持續(xù)性的關(guān)注，最初主要以國家財(cái)政為研究對象，由政府部門和學(xué)界分別從實(shí)踐和理論兩方面展開：一方面，越來越多的國家政府部門從實(shí)踐的角度分析和預(yù)測國家財(cái)政的長期挑戰(zhàn)，如挪威財(cái)政部自1993年開始每四年提供一份《挪威經(jīng)濟(jì)長期前景》報(bào)告，預(yù)測未來50年的財(cái)政長期挑戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)前景與政策選擇。此后丹麥的《持續(xù)性未來》、澳大利亞的《代際公告》、新西蘭的《長期財(cái)政狀況報(bào)告》、英國的《長期公共財(cái)政報(bào)告》、德國的《公共財(cái)政持續(xù)性報(bào)告》以及《美國政府綜合長期財(cái)政預(yù)測報(bào)告》、《瑞士公共財(cái)政長期持續(xù)》、《老齡化與荷蘭公共財(cái)政的持續(xù)性》等，盡管報(bào)告的名稱不同，但均是通過預(yù)測財(cái)政未來的收入、支出來評價(jià)財(cái)政長期持續(xù)性。另一方面，學(xué)界也將此作為重點(diǎn)課題加以長期不懈地研究，目前西方已有較為成熟的理論和方法，而我國學(xué)者對財(cái)政可持續(xù)性的研究更多地集中在運(yùn)用西方現(xiàn)有理論和方法檢驗(yàn)我國財(cái)政的可持續(xù)性。梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)，對財(cái)政可持續(xù)性的理解與衡量主要有以下兩大類：
（一）運(yùn)用會(huì)計(jì)方法對財(cái)政可持續(xù)性的衡量和解釋
最早提出“財(cái)政可持續(xù)”概念的Buiter（1985）從政府償債角度將其闡釋為“作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國家財(cái)政的存續(xù)狀態(tài)或能力”。并運(yùn)用會(huì)計(jì)方法計(jì)算和衡量滿足可持續(xù)財(cái)政條件的政府償債能力。實(shí)際上，此前Domar（1944）通過簡單的數(shù)學(xué)論證提出最優(yōu)債務(wù)負(fù)擔(dān)率，已經(jīng)包含了財(cái)政可持續(xù)的思想，即將“債務(wù)增長率不超過經(jīng)濟(jì)增長率”作為財(cái)政可持續(xù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。Buiter將Domar“保持當(dāng)前債務(wù)負(fù)擔(dān)率”的財(cái)政可持續(xù)狹隘思想向前推進(jìn)，提出了“保持當(dāng)前政府凈值”的廣義標(biāo)準(zhǔn)，但由于計(jì)算手段及數(shù)據(jù)限制，Olivier Blanchard（1990）退回到Domar的財(cái)政可持續(xù)思想，他將財(cái)政的可持續(xù)性界定為財(cái)政收入水平確定條件下，可預(yù)見未來時(shí)期內(nèi)的凈債務(wù)占GDP比重恒定的財(cái)政收支狀態(tài)。并在此基礎(chǔ)上，提出“基本預(yù)算缺口”和“稅收缺口”等較為容易操作的指標(biāo)。Ariyo（1993）和Dinh（1999）進(jìn)一步沿此思路，將可能的經(jīng)濟(jì)增長率和真實(shí)利率以及一定的通貨膨脹情況下，不通過提高債務(wù)負(fù)擔(dān)率就能彌補(bǔ)的赤字稱為可持續(xù)赤字，即可持續(xù)財(cái)政的判斷標(biāo)準(zhǔn)為實(shí)際赤字小于可持續(xù)赤字的財(cái)政。國際上著名的《馬斯特里赫條約》據(jù)此方法規(guī)定了歐共體成員加入歐盟組織的入圍標(biāo)準(zhǔn)，即財(cái)政赤字率小于等于3%，債務(wù)負(fù)擔(dān)率小于等于60%。然而，這些研究是對已經(jīng)存在狀態(tài)的總結(jié)和檢驗(yàn)，因此在財(cái)政可持續(xù)研究中忽略了經(jīng)濟(jì)自身波動(dòng)難以預(yù)測的現(xiàn)實(shí)，只能就債論債。同時(shí)，以上研究以市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制、機(jī)制比較健全的歐美國家為例，沒有充分考慮或有負(fù)債，而在不同的國家或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)負(fù)債的可能性不同。
為彌補(bǔ)這些缺陷，學(xué)者們做了如下嘗試：Barnhill & Kopits（2003）運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值法考察政府凈值的概率分布，進(jìn)而通過政府凈值概率分布考察財(cái)政的可持續(xù)性。顯然這種方法突破了以往就債論債的觀點(diǎn)。Mendoza（2004）提出了“自然債務(wù)限度”（Natural Debt Limit，NDL），即政府可能出現(xiàn)的最差財(cái)政盈余或赤字時(shí)的債務(wù)負(fù)擔(dān)率，是一種比較保守的政府償債能力，而非政府能夠承受的最大債務(wù)負(fù)擔(dān)率，也非最優(yōu)債務(wù)負(fù)擔(dān)率。不過，如果用政府償債能力表示財(cái)政可持續(xù)的話，顯然需要回答的是政府在最差條件下的償債能力，而非最優(yōu)條件下的償債能力，因此用比較保守的“自然債務(wù)負(fù)擔(dān)率”表示政府的償債能力更有意義。
從單純計(jì)算上看，這類方法比較簡單，但需要設(shè)立判斷標(biāo)準(zhǔn)。對于社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)性質(zhì)以及全球經(jīng)濟(jì)參與度等各不相同的國家，其標(biāo)準(zhǔn)自然不同，也正是這種難以確定的標(biāo)準(zhǔn)，增加了該類方法的實(shí)際操作難度，因此這類方法沒有得到國際上的普遍采納。
（二）運(yùn)用“跨期預(yù)算約束”對財(cái)政可持續(xù)性的衡量和解釋
從計(jì)量模型上看，運(yùn)用跨期預(yù)算約束對財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的評價(jià)中，具體有兩種常用方法：第一，通過非蓬齊博弈規(guī)則檢驗(yàn)政府債務(wù)或赤字的平穩(wěn)性。采用該方法的學(xué)者有Hamilton & Flavin（1986）、Wilcox（1989）和Wickens & Uctum（1993），其中Wilcox和Wickens & Uctum分別對歐美國家政府債務(wù)的時(shí)間序列進(jìn)行考察，并檢驗(yàn)這些國家債務(wù)的非蓬齊博弈條件，認(rèn)為理性人只有在一國政府最終的債務(wù)現(xiàn)值為零時(shí)才選擇購買政府債券，否則理性人不購買政府債券而選擇現(xiàn)時(shí)消費(fèi)，因此只有滿足非蓬齊博弈條件（債務(wù)增長率小于利息率）時(shí)，該國財(cái)政是可持續(xù)的，反之則需要調(diào)整財(cái)政政策來滿足財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。Hamilton & Flavin（1986）對此提出疑義，他們運(yùn)用回歸分析法檢驗(yàn)了美國20世紀(jì)60年代至80年代的發(fā)債路徑，發(fā)現(xiàn)美國財(cái)政在該段時(shí)期內(nèi)通過以債養(yǎng)債的財(cái)政融資方式，同樣在不滿足非蓬齊博弈條件，而滿足蓬齊博弈條件下能夠持續(xù)運(yùn)行。可見，在某些特定情況下，政府可以進(jìn)行蓬齊博弈。這說明：“跨期預(yù)算約束”的實(shí)質(zhì)，即由于政府可以通過借貸來解決當(dāng)期的預(yù)算不平衡，因此政府不必保持每一期的預(yù)算平衡， 但如果要實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展就必須保證跨時(shí)期的預(yù)算平衡；運(yùn)用非蓬齊博弈規(guī)則的前提是理性經(jīng)濟(jì)人和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有效。理性經(jīng)濟(jì)人在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行動(dòng)態(tài)有效時(shí)，自然會(huì)出現(xiàn)利率大于經(jīng)濟(jì)增長率，經(jīng)濟(jì)增長率大于等于債務(wù)增長率，從而利率大于債務(wù)增長率的情況；當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行動(dòng)態(tài)無效時(shí)或者人們非理性時(shí)，利率小于經(jīng)濟(jì)增長率，而經(jīng)濟(jì)增長率大于等于債務(wù)增長率，則利率可能大于、等于甚至小于債務(wù)增長率，因此會(huì)出現(xiàn)蓬齊博弈規(guī)則下的財(cái)政可持續(xù)。由此可見，政府可以順利通過借貸解決預(yù)算不平衡的前提條件是借貸市場成熟、有效，并且人們處于理性狀態(tài)，這使得該方法不能適用于所有國家或地區(qū)。
第二，通過協(xié)整模型檢驗(yàn)財(cái)政收入與財(cái)政支出間的長期協(xié)整關(guān)系。采用該方法的學(xué)者有Trehan & Walsh（1988）、Hakkio & Rush（1991）、Quintos（1995）、Bravo & Silvestre（2002），他們認(rèn)為滿足財(cái)政可持續(xù)的跨期預(yù)算約束條件應(yīng)該是財(cái)政收入與財(cái)政支出之間存在長期協(xié)整關(guān)系。Quintos認(rèn)為財(cái)政收入與財(cái)政支出之間的協(xié)整向量 [-1，β] ，滿足0
從以上衡量標(biāo)準(zhǔn)看，對財(cái)政可持續(xù)性的理解僅僅考慮了財(cái)政本身的可持續(xù)性，沒有將財(cái)政和經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合，沒有充分考慮經(jīng)濟(jì)不確定性對財(cái)政收支的影響以及財(cái)政收支對經(jīng)濟(jì)的影響。而現(xiàn)實(shí)中財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)是緊密結(jié)合的，因此這里需要辨析兩個(gè)概念，即財(cái)政可持續(xù)性和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。
“財(cái)政可持續(xù)”僅僅涉及財(cái)政自身的可持續(xù)（楊志宏，2010）。而財(cái)政可持續(xù)發(fā)展是財(cái)政可持續(xù)性概念的延伸，它除了財(cái)政自身的可持續(xù)性外，還包括財(cái)政對于經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境、社會(huì)等系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的支撐作用（翟璐、金明玉，2012）。也就是說對財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的理解應(yīng)該采用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，即在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源環(huán)境形成的系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展背景下予以分析、研究財(cái)政的本質(zhì)與功能，因此筆者認(rèn)為在界定財(cái)政可持續(xù)發(fā)展時(shí)要把握以下三點(diǎn)：首先，財(cái)政最基本的功能是提供公共物品和公共服務(wù)，即要樹立公共財(cái)政的思想。其次，財(cái)政提供公共物品或公共服務(wù)的目的是促進(jìn)社會(huì)更和諧地發(fā)展。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，人們生活水平的日益提高，自然要求財(cái)政提供更多、更高級別的公共物品和公共服務(wù)，因此財(cái)政應(yīng)該是發(fā)展的，即要樹立發(fā)展財(cái)政的思想。最后，財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展還應(yīng)該考慮代際公平問題。有鑒于此，筆者將財(cái)政可持續(xù)發(fā)展重新界定為：政府在不影響代際公平的前提下，合理組織資金以彌補(bǔ)其維護(hù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展所需提供公共物品和公共服務(wù)支出的過程。
地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的研究框架
財(cái)政聯(lián)邦主義理論認(rèn)為，中央財(cái)政和地方財(cái)政在一國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)運(yùn)行中應(yīng)發(fā)揮不同的作用：中央財(cái)政主要在調(diào)控經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定物價(jià)、維護(hù)社會(huì)秩序和保障國家安全等宏觀領(lǐng)域發(fā)揮作用；而擁有信息優(yōu)勢的地方政府更加知道當(dāng)?shù)鼐用竦钠?，因此地方?cái)政應(yīng)該在合理配置資源，提升地方經(jīng)濟(jì)效率方面發(fā)揮作用。這為各國分權(quán)化改革提供了依據(jù)，但實(shí)踐證明地方政府在經(jīng)濟(jì)效率的追逐中，由于其短視行為，可能會(huì)增加同級財(cái)政競爭的“用腳投票”（Tiebout，1956）成本和外部性成本（Gordon，1983），從而影響宏觀資源配置效率，使地方政府從“援助之手”變?yōu)椤奥訆Z之手”（陳抗、Arye L Hillman、顧清揚(yáng)，2002），最終影響地方可持續(xù)發(fā)展?？梢姡胤截?cái)政可持續(xù)發(fā)展應(yīng)是地方政府在不影響代際公平的前提下，滿足其財(cái)政責(zé)任的長期能力（契布曼，2008）。據(jù)此定義，地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該解決如下問題：一是自身的平衡、可持續(xù)問題。依據(jù)系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，而這個(gè)子系統(tǒng)由于其具有財(cái)政調(diào)節(jié)功能，因而在促進(jìn)整個(gè)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展中處于關(guān)鍵地位。可見，地方財(cái)政自身的平衡、可持續(xù)是其發(fā)揮財(cái)政職能的基礎(chǔ)和保障。二是市場失靈問題。地方財(cái)政作為政府調(diào)控手段，在市場失靈時(shí)，合理配置資源，提高地方經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。三是基礎(chǔ)設(shè)施、基本保障等公共物品及公共服務(wù)的提供問題。地方財(cái)政從本質(zhì)上講屬于公共財(cái)政，理應(yīng)發(fā)揮公共財(cái)政職能，即要根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要提供公共物品和公共服務(wù)，一方面吸引更多的資源流入本地，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)；另一方面，通過收入分配等手段，促進(jìn)本地社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。四是地方政府融資的代際公平問題。地方財(cái)政既要滿足地方當(dāng)前財(cái)力分配的現(xiàn)實(shí)需要，又不會(huì)損害財(cái)力的未來需要及后代人的利益（郭代模、楊濤，1999）。有鑒于此，地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展研究應(yīng)包括如下內(nèi)容：
（一）地方財(cái)政自身的平衡和可持續(xù)
反映地方財(cái)政收入滿足當(dāng)?shù)刎?cái)政支出需要程度的財(cái)政自給能力系數(shù)常被用來衡量地方財(cái)政自身的平衡狀況（鄭斌，2008），但該指標(biāo)屬于靜態(tài)指標(biāo)，不能反映地方財(cái)政的可持續(xù)性。對此，筆者認(rèn)為需要從三個(gè)方面加以研究：第一，地方財(cái)政收入的可持續(xù)性。地方財(cái)政收入、地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)以及地方財(cái)政收入的產(chǎn)業(yè)來源是影響地方財(cái)政自身可持續(xù)發(fā)展的主要因素（李芳，2010）。據(jù)此應(yīng)該研究地方財(cái)政收入與地方經(jīng)濟(jì)增長之間的因果關(guān)系與協(xié)整關(guān)系、地方財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)和地方財(cái)政收入的產(chǎn)業(yè)來源。第二，地方財(cái)政支出的可持續(xù)性。地方財(cái)政支出的方向與效率影響政府配置資源解決市場失靈效率，因此放在下文論述。第三，地方財(cái)政收入、支出的平穩(wěn)性。依據(jù)前文對財(cái)政可持續(xù)性衡量標(biāo)準(zhǔn)和解釋的梳理，地方財(cái)政的可持續(xù)可以通過協(xié)整模型檢驗(yàn)財(cái)政收入與財(cái)政支出間的長期協(xié)整關(guān)系來評價(jià)。
（二）解決市場失靈問題
地方政府運(yùn)用地方財(cái)政配置資源主要有三種方式：轉(zhuǎn)移支付，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等手段為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展搭建平臺，引導(dǎo)資源在產(chǎn)業(yè)間流動(dòng)；通過地方財(cái)政政策配置資源，比如稅收制度等。前面兩種方式主要涉及財(cái)政支出問題，第三種方式則涉及財(cái)政政策或制度，因此需要研究地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、地方財(cái)政支出效率、地方財(cái)政支出與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的因果關(guān)系及協(xié)整關(guān)系、地方財(cái)政支出對產(chǎn)業(yè)調(diào)整的支持、地方財(cái)政政策或制度。
（三）解決公共物品及公共服務(wù)提供問題
該問題主要涉及的是地方財(cái)政的支出問題，重點(diǎn)研究財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、財(cái)政支出效率以及財(cái)政支出對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持等指標(biāo)。由于在上文已經(jīng)述及，此處不再贅述。
（四）解決政府融資代際公平問題
地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展中最為關(guān)鍵的是解決地方政府履行其財(cái)政責(zé)任的資金問題，即地方政府的融資問題。一般而言，地方政府的融資方式包括取得財(cái)政收入以及債務(wù)融資。其中財(cái)政收入可持續(xù)性研究已做分析，此處重點(diǎn)探討地方政府的債務(wù)融資。按照負(fù)債經(jīng)營理論，地方政府負(fù)債融資既會(huì)影響代際間的公平，又可能通過負(fù)債經(jīng)營提高地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效益，因此地方政府在通過債務(wù)融資時(shí)應(yīng)權(quán)衡利弊。依據(jù)跨期預(yù)算約束條件，在二者權(quán)衡比較時(shí)關(guān)鍵看實(shí)際利率與經(jīng)濟(jì)增長率孰高孰低，當(dāng)名義利率扣除通貨膨脹率后的實(shí)際利率高于經(jīng)濟(jì)增長率時(shí)會(huì)影響代際公平，即扣除經(jīng)濟(jì)增長紅利后的當(dāng)期地方政府負(fù)債利息將會(huì)影響債務(wù)到期時(shí)的財(cái)政支付；相反，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長率高于實(shí)際利率時(shí)，顯然政府應(yīng)該抓住機(jī)遇發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。
根據(jù)地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該解決的問題以及解決方法，筆者將地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展研究框架歸納為表1。
結(jié)論
綜上，應(yīng)用會(huì)計(jì)方法對財(cái)政可持續(xù)性的衡量和解釋，盡管方法簡單，但由于地方性差異使得難以形成統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，因此有時(shí)并不具有實(shí)際操作性；跨期預(yù)算平衡表明財(cái)政可持續(xù)性是跨時(shí)期的財(cái)政平衡，其中非蓬齊博弈規(guī)則和蓬齊博弈規(guī)則旨在通過檢驗(yàn)政府債務(wù)或赤字的平穩(wěn)性來指導(dǎo)政府創(chuàng)造財(cái)政可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)條件，而財(cái)政收入、支出協(xié)整檢驗(yàn)則通過財(cái)政收支的自身關(guān)系指出財(cái)政可持續(xù)的可行條件。這些研究為地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展研究提供了理論指導(dǎo)和十分有用的計(jì)量方法，但沒有揭示地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的實(shí)質(zhì)。本文通過對地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的重新闡釋，指出地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是地方財(cái)政幫助地方政府履行財(cái)政責(zé)任，實(shí)現(xiàn)地方可持續(xù)發(fā)展的能力，因此研究地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展應(yīng)該采用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，從地方財(cái)政應(yīng)該解決的問題入手，在解決地方財(cái)政自身可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，發(fā)揮地方財(cái)政職能。
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關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；以租代征；土地管理法；建設(shè)用地；憲法
中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494-（2012）01-0119-05
一、“以租代征”：一個(gè)值得認(rèn)真研究的土地流轉(zhuǎn)法律問題
目前，很多學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地以“以租代征”的方式流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重?cái)_亂了國家的土地管理秩序，逃避了國家對土地利用的監(jiān)管，危害了國家的土地財(cái)政及耕地安全，應(yīng)該予以嚴(yán)厲打擊，而目前 “以租代征”之所以屢禁不止，說明國家對“以租代征”懲處力度還不夠，因此，為徹底解決“以租代征”，必須加大打擊力度[1]。
然而，初步的調(diào)查結(jié)果顯示，“以租代征”之所以滋生并在全國各地迅速蔓延，并非國家對“以租代征”行為“懲處不嚴(yán)、打擊不力”，而是沒有從本源上去查找病因，因而未能 “對癥下藥”。調(diào)查結(jié)果表明，以租代征”之所以產(chǎn)生并迅速蔓延，根源在于建設(shè)用地的國家壟斷制度和嚴(yán)格的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度本身存在不合理之處。根據(jù)《土地管理法》第43、44、45條之規(guī)定，除興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅和興建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)可以使用集體土地以外，所有的建設(shè)用地均需使用國有土地，而農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為國有用地，首先需要省級政府或國務(wù)院進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批，然后再辦理土地征收手續(xù)，只有土地征收手續(xù)辦完了，法律意義上的合法國有土地使用權(quán)才得以產(chǎn)生。由于國家既要力保18億畝耕地紅線不被突破，又要滿足日益增長的建設(shè)用地需求，中央政府能夠提供的國有土地指標(biāo)不僅有限，而且價(jià)格也大大超過農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、私營企業(yè)的實(shí)際承受能力。這些有限的國有土地指標(biāo)被層層分解，等到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，國有土地指標(biāo)基本上也就沒有了，即便有一些指標(biāo)，其價(jià)格也不是個(gè)體企業(yè)、私營企業(yè)所能支付得起的。為求生存和發(fā)展，一些企業(yè)只能鋌而走險(xiǎn)，選擇“以租代征”方式使用土地。
當(dāng)然，根據(jù)《土地管理法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、私營企業(yè)可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的名義使用集體土地，但是，集體農(nóng)用土地如果轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，同樣要經(jīng)過嚴(yán)格的土地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，同樣要支付高昂的土地占用費(fèi)。農(nóng)民個(gè)體企業(yè)、私營企業(yè)既耗不起時(shí)間來等待漫長的、繁瑣的土地審批，也交不起高昂的土地占用費(fèi)。如果一切都按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定來舉辦企業(yè)，絕大多數(shù)農(nóng)民通過舉辦企業(yè)來發(fā)家致富的夢想是根本無法實(shí)現(xiàn)的。因此，對所有的“以租代征”行為一概以違法論處，表面上看似嚴(yán)格執(zhí)法，但實(shí)際上卻等于直接剝奪了一些農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、私營企業(yè)生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)，從而違反憲法平等原則，實(shí)際上對這些企業(yè)的所有者造成事實(shí)歧視[2]。所以，本文認(rèn)為，要根治“以租代征”問題，應(yīng)當(dāng)在憲法平等原則和權(quán)利保障原則的指引下，修改《土地管理法》，取消國家建設(shè)用地國家壟斷制度，在符合國家總體規(guī)劃的前提下，允許集體土地自由進(jìn)入土地市場，最終建立起以“市場交易為主、國家強(qiáng)制征收為輔”的建設(shè)用地國家管理制度，而不應(yīng)當(dāng)對“以租代征”行為一概以違法論處。
二、“以租代征”的成因分析
(一)現(xiàn)行建設(shè)用地國家壟斷制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)用國家審批制度不合理
1．農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、私營企業(yè)很難以合法方式取得用地指標(biāo)?，F(xiàn)行《土地管理法》第43規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第17條也明確規(guī)定“承包方要維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！睆纳鲜龇l中可以清晰地看出，我國在土地管理方面實(shí)行的是土地用途的嚴(yán)格管制制度和建設(shè)用地國家壟斷制度。根據(jù)上述法律規(guī)定，只有為滿足興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）公共設(shè)施建設(shè)等三種用地需要，才能使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，其他任何形式的將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的行為均為非法行為。
然而，國家為了確保耕地總量不降低和保持糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定和持續(xù)提高，一直實(shí)行上述嚴(yán)格的土地用途國家管制制度和建設(shè)用地國家審批制度，國家建設(shè)用地指標(biāo)一直是由中央政府分配給省級地方政府，省級地方政府再將用地指標(biāo)逐級分配到市（地）、縣級地方政府的，市（地）、縣級政府對于有限的國有土地用地指標(biāo)，往往用在能夠體現(xiàn)出本地政府政績的重點(diǎn)項(xiàng)目和重大項(xiàng)目或交通、醫(yī)院、教育、綠化等公共建設(shè)上，等到了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府這一級，幾乎沒有什么指標(biāo)了。還有一些省份把指標(biāo)全部或大部分直接留在省里，這樣更加劇了指標(biāo)緊張和與基層政府的矛盾。
調(diào)查資料顯示，很多縣級城市，通過招商引資，形成了合作意向，但因?yàn)槟貌坏接玫刂笜?biāo)，很多項(xiàng)目無法落實(shí)，極大影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。以2011年為例，2011年全國計(jì)劃供地指標(biāo)共670萬畝，但31個(gè)省(區(qū)、市)全年用地需求總計(jì)就達(dá)到1616萬畝，31個(gè)省(區(qū)、市)普遍反映，供地計(jì)劃只能滿足其三分之一的用地需求，其中有8個(gè)省份今年的用地缺口超過40萬畝，像新疆用地需求預(yù)計(jì)將達(dá)120萬畝以上[3]。河南省每年建設(shè)用地約45萬畝，但國家建設(shè)用地指標(biāo)卻只有17.5萬畝，合法用地差額為28.5萬畝，面對這28.5萬畝國家合法用地建設(shè)需求，河南省政府只能面臨兩種選擇：一是堅(jiān)決執(zhí)行國家的建設(shè)用地指標(biāo)政策，不允許任何企業(yè)違法占地；二是默許一些企業(yè)違法用地，滿足用地需要。由于個(gè)體企業(yè)、私營企業(yè)在目前的土地管理法制體制下，不可能以合法的方式獲得國家建設(shè)用地指標(biāo)，要使用集體土地，也在時(shí)間上等不起、耗不起，更交不起價(jià)格不菲的集體土地占用費(fèi)。為求生存和發(fā)展，農(nóng)民只能鋌而走險(xiǎn)，選擇“以租代征”這種違法用地方式。
2.國有建設(shè)用地審批程序不合理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第44條之規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為國有用地，有權(quán)審批主體是省政府和國務(wù)院，審批程序是用地單位提出用地申請，而在提出用地申請時(shí)，需要計(jì)劃、規(guī)劃、環(huán)保、消防、地災(zāi)、環(huán)評、文物保護(hù)等多個(gè)部門的審批手續(xù)，而且，主管部門以有限的人手管理全省，乃至全國征地審批，其工作量和效率也可想而知。這樣一圈下來，批塊地時(shí)間需要一年左右，甚至更長。在現(xiàn)代社會(huì)中，商機(jī)稍縱即逝，如果坐等用地手續(xù)辦完再開辦企業(yè)，商機(jī)也許早就過去了。一些企業(yè)因此只好先和農(nóng)民簽一個(gè)租地合同，干起來再說。調(diào)查資料顯示，某村有100多畝的邊角地，不能種，但地類還是耕地，村里派專人辦手續(xù)，三年沒辦下來。種不能種，用不能用，地就是動(dòng)不了[4]。目前，這樣的例子在基層很常見，以致形成了這樣的用地規(guī)則：先占后批，或者說“先上車，后買票”，如果國家發(fā)現(xiàn)了就采取罰款等補(bǔ)救措施，如果國家發(fā)現(xiàn)不了，就可能一直這樣下去。囿于信息和人力限制，中央政府對如此眾多的“以租代征”，既不可能隨時(shí)發(fā)現(xiàn)，也不可能隨時(shí)“打擊”，因此，盡管這種國家土地轉(zhuǎn)用的國家審批制度的制定目的是為了保有耕地總量和保障糧食產(chǎn)量的逐步提高，但實(shí)踐已經(jīng)證明，這種制度的實(shí)踐效果不理想。
（二）土地資源總體規(guī)劃不合理
目前，土地利用總體規(guī)劃已成為加強(qiáng)宏觀調(diào)控、發(fā)揮市場配置土地資源基礎(chǔ)性作用的重要前提，成為實(shí)行土地用途管制、落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度的基本手段。然而，很多地方在編制土地規(guī)劃時(shí)，沒有充分考慮到規(guī)劃期內(nèi)工業(yè)化、城市化的發(fā)展速度，致使農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的沖突日益激烈。以河南省為例，2005年全省農(nóng)用地（包括耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地）面積為1229.00萬公頃，占全省土地總面積的74.25%；建設(shè)用地（包括居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地和水利設(shè)施用地）面積為215.22萬公頃，占全省土地總面積的13.00%，其中農(nóng)村居民點(diǎn)面積為140.43萬公頃，占75.76%；未利用地面積211.14萬公頃，占全省土地總面積的12.75%，其中荒草地面積81.57萬公頃，占未利用地面積的38.63%；灘涂面積31.61萬公頃，占14.97%；河流水面24.99萬公頃，占11.84%；裸巖石礫地、裸土地等50.77萬公頃，占24.05%①。進(jìn)入21世紀(jì)以來，河南省建設(shè)用地每年以50萬畝的需求持續(xù)增長，而未在利用的土地中，由于山地、灘涂、水面等不能作為大規(guī)模工業(yè)用地或城市住宅用地來開發(fā)，而嚴(yán)格的農(nóng)地用途管制制度及過高的農(nóng)用地保有指標(biāo)又嚴(yán)格限制了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量和規(guī)模，這樣就必然造成很多土地利用問題，再加上1997年編制規(guī)劃時(shí)，一些地方政府為了盲目追求基本農(nóng)田保護(hù)率，建設(shè)用地的預(yù)留指標(biāo)過少，其結(jié)果導(dǎo)致土地資源實(shí)際的合理配置需要與嚴(yán)格的規(guī)劃制度差生了強(qiáng)烈的沖突，最終導(dǎo)致建設(shè)用地供需嚴(yán)重失衡，為“以租代征”提供了必要的生存土壤。
（三）基層政府、用地單位及土地權(quán)利人的利益驅(qū)動(dòng)
從主體上來看，“以租代征”大致可以分為兩類：一是由政府主導(dǎo)的“以租代征”行為；二是用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的所謂的“以租代征” ②。從本質(zhì)上來看，政府主導(dǎo)的“以租代征”行為是地方政府不經(jīng)土地權(quán)利人同意，強(qiáng)行租賃農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，然后在沒有經(jīng)過土地轉(zhuǎn)用審批的情況下，直接將租用的土地進(jìn)行“招、拍、掛”的違法行為。這類政府組織的“以租代征”行為，與非法征收并無實(shí)質(zhì)性區(qū)別。由于政府組織的“以租代征”行為可以規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，在規(guī)劃計(jì)劃之外無限擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，同時(shí)也可以逃避本應(yīng)該向國家繳納的有關(guān)稅費(fèi)，并不履行耕地占補(bǔ)平衡法定義務(wù)，因而，這類“以租代征”可以極大地促進(jìn)地方政府財(cái)政，頗受地方政府青睞，從而構(gòu)成“以租代征”的最主要類型。
對“以租代征”協(xié)議主體來講，盡管 “以租代征”是違法的，但對租地者來講，不僅租金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國有土地出讓金，而且還省去了土地轉(zhuǎn)用審批、征收及招、拍、掛等各種繁瑣的手續(xù)，既節(jié)約投資成本，又可以提高生產(chǎn)和經(jīng)營效率，投資成本的降低，自然也就意味著企業(yè)利潤的增加。而對土地租賃者來講，由于土地出租并不減少土地權(quán)利人的實(shí)際損失，相反，土地使用者還可以從土地的束縛中解脫出來，可以自由地從事其他職業(yè)，從而增加了收入。另外，這種土地流轉(zhuǎn)方式，可以保證土地權(quán)屬不變，農(nóng)民永遠(yuǎn)擁有土地；農(nóng)民年年有收益，生計(jì)有保障，滿足了農(nóng)民“手里有地，心里踏實(shí)”的愿望，有利于農(nóng)民增收，也有利于農(nóng)村穩(wěn)定。因此，盡管用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的 “以租代征”，直接沖擊了政府的土地財(cái)政和政府對土地用途的監(jiān)管，在理論上是一種地方政府所不能容忍的行為。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于某些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員和企業(yè)所有者以及供地農(nóng)民同處于一個(gè)“鄉(xiāng)土的熟人社會(huì)” 里，即便政府官員明明知道這種事情不合法，但受政績的驅(qū)動(dòng)、持續(xù)博弈以及某些直接可以獲得的現(xiàn)實(shí)灰色收益的實(shí)際影響，基層政府官員在一般情況下也會(huì)“睜一只眼、閉一只眼”。
三、解決“以租代征”的思路和措施
（一）以尊重和保障人權(quán)為理念，重構(gòu)建設(shè)用地國家管理制度
以上分析可知，“以租代征”現(xiàn)象之所以屢禁不止，根源在于現(xiàn)行土地管理法制體系不合理，而現(xiàn)行土地管理法制體系不合理則源于現(xiàn)行土地管理法制體系中所體現(xiàn)的國家主義思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念。盡管在我國特定的歷史條件下，這種以國家主義立法思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念指導(dǎo)下所形成的《土地管理法》在客觀上對國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地資源的保護(hù)，也起到了一定的作用，但是，國家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念不僅與現(xiàn)行憲法精神和原則相悖，而且已經(jīng)在社會(huì)上造成很多嚴(yán)重的社會(huì)問題。對于國家來講，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和耕地資源的保護(hù)絕對不可能成為國家管理的最終目的，因?yàn)閲也豢赡転榘l(fā)展而發(fā)展、為保護(hù)耕地而保護(hù)耕地，國家制定土地管理法制體系的最終目的，只能是更加有利于個(gè)人順利地實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利，充分享有個(gè)性自由。現(xiàn)代法治國家普遍認(rèn)可的政治文明強(qiáng)調(diào)，政府執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)在于政府通過行使公權(quán)力來最大限度地保障人民的人格尊嚴(yán)、政治自由和增進(jìn)人民的物質(zhì)利益及社會(huì)福利，從而最終實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。因此，檢驗(yàn)國家法制體系及相關(guān)公共政策是否具有合理性，應(yīng)當(dāng)看它是否有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)人的人格尊嚴(yán)和公民的個(gè)性發(fā)展，而不僅僅看它是否有利于國家GDP的發(fā)展速度和總量。當(dāng)然，這并不是說GDP的發(fā)展速度并非不重要，而是說GDP的發(fā)展質(zhì)量比速度和總量更重要。目前我國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但貧富差距卻在逐漸加大的現(xiàn)實(shí)情況下，國家GDP的公平享有遠(yuǎn)比GDP的發(fā)展速度和總量在維系社會(huì)和諧方面更重要。因此，從憲法層面上來看，合憲的土地管理法制體系，應(yīng)當(dāng)以保障權(quán)利，而非管理效率為立法理念。
（二）修改《土地管理法》，允許集體土地自由進(jìn)入建設(shè)用地市場
盡管很多學(xué)者認(rèn)為，《土地管理法》規(guī)定的建設(shè)用地國家壟斷制度及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家審批制度源于《憲法》規(guī)定的土地所有制城鄉(xiāng)二元化模式[5]。但是，從憲法規(guī)范上來看，憲法并未規(guī)定集體用地轉(zhuǎn)化為國有用地必須經(jīng)過國家征收，也并未規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地必須經(jīng)過國家審批。憲法修正案第20條只是規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以實(shí)行土地征收并給與補(bǔ)償，而從上述憲法規(guī)范的含義來看，可以當(dāng)然不等于必須，也就是說，即便是國家為了公共利益的需要，也不一定必須征收土地。憲法規(guī)范隱含的意思是，集體土地轉(zhuǎn)化為國家用地，征收并不是唯一的手段，而只是眾多手段的一種。
既然憲法規(guī)范并沒有授權(quán)《土地管理法》將征收作為集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地的唯一手段，也沒有授權(quán)將國家審批作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的唯一途徑，集體土地不經(jīng)過征收和轉(zhuǎn)用審批而直接進(jìn)入土地市場，實(shí)際上不僅并不違反憲法，反而恰恰是憲法平等原則所許可和支持的。理由很簡單，集體土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，而這種財(cái)產(chǎn)的主要價(jià)值體現(xiàn)在土地的使用權(quán)上，而非所有權(quán)上，土地使用權(quán)只有自由的流轉(zhuǎn)起來，才能真正為農(nóng)民帶來財(cái)富。以河南省為例，如果要讓140.43萬公頃農(nóng)村居民點(diǎn)建筑用地流動(dòng)起來，每畝按照平均10萬元價(jià)格計(jì)算的話，僅此一項(xiàng)農(nóng)民即可獲得收益21060.45億元，而目前，由于農(nóng)村建筑用地不能自由進(jìn)入市場，河南省的農(nóng)民就損失了這21060.45億元土地收益。從憲法層面上來看，限制集體土地自由進(jìn)入市場，是一種對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，這種限制要獲得憲法的許可，正當(dāng)目的并非衡量其是否具有合憲性的唯一標(biāo)準(zhǔn)，還要看這種限制是否符合比例原則[6]。
當(dāng)然，國家限制集體土地自由進(jìn)入市場的主要目的是為了保有耕地總量和國家的糧食安全，但是，國家征收和土地轉(zhuǎn)用國家審批并非保有耕地總量和保證國家糧食安全的唯一的合理選擇。在經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的現(xiàn)代社會(huì)，保有18億畝耕地也并非保證國家糧食安全的唯一途徑。另外，將保有耕地總量和保證國家的糧食安全的義務(wù)全部交由農(nóng)民來承擔(dān)，卻不讓農(nóng)民享有相對應(yīng)的權(quán)利，顯然是一種對農(nóng)民的不平等對待。因此，鑒于《土地管理法》規(guī)定的相關(guān)制度既沒有憲法基礎(chǔ)，又違背社會(huì)公正，應(yīng)當(dāng)考慮進(jìn)行相應(yīng)的修改，許可集體土地自由進(jìn)入土地市場，這樣更加有利于社會(huì)的和諧與國家持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。
(三)通過法律完善農(nóng)民的土地權(quán)利
調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民之所以反對政府實(shí)行的“以租代征”，而比較喜歡自己與用地單位形成“以租代征”，一個(gè)關(guān)鍵的原因是農(nóng)民的土地權(quán)利不完整，從而沒有給農(nóng)民提供必要的土地使用安全感。因此，賦予并尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，特別是土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，是解決“以租代征”問題的必要措施。目前來看，以下四種權(quán)利應(yīng)當(dāng)載入土地管理法制體系：一是農(nóng)民抵押、買賣、交換、租賃等土地流轉(zhuǎn)權(quán)。土地的價(jià)值不在于所有，而在于使用和流通，但是，目前農(nóng)民僅享有土地承包經(jīng)營權(quán)、有限的流轉(zhuǎn)權(quán)和宅基地的使用權(quán)，而不能享有土地的抵押、買賣、交換、租賃等土地流轉(zhuǎn)權(quán)。二是農(nóng)民對土地利用和管理的自由參與權(quán)。按照憲法規(guī)定，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)和城市居民一樣，享有平等選擇生活方式的權(quán)利，享有以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要內(nèi)容的勞動(dòng)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，以及通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而實(shí)現(xiàn)自我的人格尊嚴(yán)權(quán)。因此，土地利用應(yīng)當(dāng)充分尊重被征地農(nóng)民的意見，至少給他們一個(gè)適當(dāng)?shù)?、能夠自由表達(dá)自己意愿的平臺，從而實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民在土地利用問題上的理性對話，通過“理性對話”形成的土地決策，才可能是比較理性的。三是土地管理、利用的信息知悉權(quán)?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管列舉了上述信息應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，保證農(nóng)民知悉，但是，上述僅僅是倡導(dǎo)性的，并沒有規(guī)定相應(yīng)的實(shí)施制度，因而其實(shí)際意義并不是很大。四是私力救濟(jì)權(quán)。現(xiàn)行土地立法保障農(nóng)民權(quán)利的主要方式有三種：行政保障、司法保障和其他保障。從目前的實(shí)踐來看，這三種權(quán)利保障方式的實(shí)際效果都不是很理想。因此，應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民的法律地位，培育農(nóng)民私力救濟(jì)能力，充分發(fā)揮村民自治的制度性作用，為農(nóng)民私力維權(quán)提供制度空間，而不應(yīng)該事事都由政府來代替農(nóng)民來進(jìn)行維權(quán)。
（四）鼓勵(lì)中小企業(yè)和土地權(quán)利人通過市場交易的方式來完成建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)
在現(xiàn)實(shí)生活中，假如我們以尊重和保障公民個(gè)人權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)來思考當(dāng)前的國家建設(shè)用地管理制度，就會(huì)發(fā)現(xiàn)除了土地征收或征用之外，現(xiàn)實(shí)生活中的確存在很多手段更有利于實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的雙贏。比如，在符合政府規(guī)劃的前提下，政府可以許可、鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地所有權(quán)和使用權(quán)以入股等方式，直接參與規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)；也可以通過市場交易的方式直接從農(nóng)民手中購買土地使用權(quán)；同樣可以以異地移民安置、土地置換等方式，用宜農(nóng)土地置換建設(shè)用地，等等。事實(shí)上，從2001年起，國土資源部先后就在全國12個(gè)?。ㄊ小^(qū)） 的19個(gè)城市啟動(dòng)了征地制度改革試點(diǎn)，一些地方試點(diǎn)性也備受關(guān)注。如，重慶、成都的“地票”交易制度等。重慶、成都地票制度的核心做法是，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民將宅基地交給集體經(jīng)濟(jì)組織復(fù)耕，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)給該農(nóng)民相應(yīng)的地票。地票可以在土地交易所公開交易。開發(fā)商要想獲得土地開發(fā)權(quán)，必須從土地交易所購買所載面積相等的地票。地票制度的核心是讓農(nóng)民的宅基地能夠繞開國家征地制度，直接進(jìn)入土地市場進(jìn)行交易。地票所得收益，85%交給農(nóng)民，15%留給集體經(jīng)濟(jì)組織[7]。當(dāng)然，這種地票制度如果沒有其他保障失地農(nóng)民權(quán)利的配套措施，也可能出現(xiàn)損害失地農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象[8]。
這些試點(diǎn)地區(qū)的改革盡管形式有所不同，但基本上都是圍繞“以培育土地市場為基礎(chǔ)，通過土地市場交易的方式而不是通過土地征收的方式來實(shí)現(xiàn)土地用途的轉(zhuǎn)換?！碑?dāng)然，這些土地制度改革的嘗試性探索可能與現(xiàn)行的《土地管理法》等法律法規(guī)在某些方面存在抵觸，但這些抵觸可以通過法律解釋的方式或以修改法律法規(guī)的方式來化解。不過，要在多少年來行政權(quán)異常強(qiáng)大、公民權(quán)非常薄弱的社會(huì)歷史背景之下進(jìn)行這種深層次的改革，該不該這樣改，以及今后應(yīng)該怎么改等問題，還需要在今后的不斷嘗試和探索中逐步解決，如果因?yàn)轭櫦疤啵辉试S探索土地制度改革的話，中國的土地交易市場可能永遠(yuǎn)都不會(huì)成熟。
注釋：
①此數(shù)據(jù)出自《河南省土地利用整體規(guī)劃（2006年-2020年）》。
②這種土地流轉(zhuǎn)方式其實(shí)應(yīng)該被看做自愿流轉(zhuǎn)比較恰當(dāng)，但由于這種流轉(zhuǎn)方式違反了《土地管理法》，有關(guān)部門在實(shí)踐中一直將其定性為“以租代征”，因此，本文也將其視為“以租代征”。
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A Legal Study of “Lease Instead of Expropriation” Problem in Countryside
YANG Shijian
(Beijing University of Aeronautics and Astronautics Beijing 100083)
從農(nóng)村土地征用補(bǔ)償款糾紛案件的的主體看，農(nóng)村土地征用補(bǔ)償款糾紛主要可以分為以下幾種：
1、出嫁女及其子女要求分配征地補(bǔ)償款與城鎮(zhèn)職工、居民結(jié)婚的農(nóng)村婦女，由于受戶口管理的限制和傳統(tǒng)婚俗觀念的影響，婚后戶口不能遷入城鎮(zhèn)，其子女也難上城鎮(zhèn)戶口，而留在本村，但由于種種原因沒有享受劃分責(zé)任田、口糧田、宅基地及其他經(jīng)濟(jì)權(quán)利，到分配征地補(bǔ)償款的時(shí)候，村民小組款自然也就不分給他們；更多的情況是，出嫁女同樣嫁到農(nóng)村，故意不將戶口遷出，甚至將其子女的戶口上在本村，進(jìn)而以戶口仍在本村為由，要求分配征地補(bǔ)償款。
2、農(nóng)村入贅女婿要求分配征地補(bǔ)償款入贅女婿，受農(nóng)村風(fēng)俗習(xí)氣的影響，雖戶口在本村，但絕大部分的村民小組通過“民主”方式制定的村規(guī)民約，拒絕將責(zé)任田或征地補(bǔ)償款分配給他們。
3、農(nóng)村超生子女要求分配征地補(bǔ)償款不少自然村的村民小組制定的分配方案和村規(guī)民約以其違反計(jì)劃生育為由不分給農(nóng)村超生子女征地補(bǔ)償款，而超生子女則以其戶口在本村為由，要求應(yīng)與其他村民享受同等的待遇，分配征地補(bǔ)償款。
4、鎮(zhèn)辦企業(yè)單位退養(yǎng)人員回到本村要求分配征地補(bǔ)償款有些鎮(zhèn)辦企業(yè)倒閉解散，對企業(yè)職工未作出善后處理，這些職工即沒有退休養(yǎng)老金，也沒有享受城鎮(zhèn)居民低保費(fèi)和社保費(fèi)，回到本村（戶口也遷回本村）后要求享受村民待遇分配征地補(bǔ)償款而村民小組不同意。
5、全家從外地遷回老家居住且戶口也遷回本村落戶的人員要求分配征地補(bǔ)償款這些人遷回老家后，原先承包的土地被所在村收回，遷回居住時(shí)，其老家所在村民小組沒有分給他們責(zé)任田耕作，土地被征用后分配征地補(bǔ)償款時(shí)也沒有分給他們。
6、全家移居城鎮(zhèn)生活但戶口尚在農(nóng)村的人員要求分配征地補(bǔ)償款有的村民雖然戶口仍留在農(nóng)村，人卻常年在外務(wù)工或做生意，全家也移居到城鎮(zhèn)生活，未在村里盡任何義務(wù)，當(dāng)村上要分配征地補(bǔ)償款時(shí)又回來請求其權(quán)利，這自然會(huì)引起村民不滿，村民小組往往也會(huì)不同意這些人的要求。
7、新生兒和死亡人員的家屬要求分配征地補(bǔ)償款嬰兒出生和村民死亡時(shí)土地已被征用，征地款尚未分配，村民小組以嬰兒出生時(shí)土地已被征用和分配征地款時(shí)村民已死亡為由拒不分給征地補(bǔ)償款。
二、爭議的焦點(diǎn)
從征地補(bǔ)償款的分類看，征地補(bǔ)償款可分為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定：
土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。
征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。
當(dāng)前，糾紛爭執(zhí)的主要焦點(diǎn)是對土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的分配有意見而引發(fā)的，尤其是個(gè)別村民在特殊情況下能否分配土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的情形，更是焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。
糾紛產(chǎn)生的主要原因是，目前我們對征地的補(bǔ)償安置費(fèi)缺乏一個(gè)分配到農(nóng)戶的具體細(xì)則，造成各村、組對征地補(bǔ)償安置費(fèi)的分配比較混亂。比如，有的全額到戶，有的部分留村、組，而留村、組的比例又各有不同；在發(fā)放的時(shí)間上有的一次性發(fā)放，有的分若干年發(fā)放；在分配對象上有的不分老少按人頭發(fā)放，有的按被征用土地面積分配，有的征到誰家的土地，補(bǔ)償安置費(fèi)歸誰所有，沒征到的一分不給。即使按常住人口分配，也涉及到有田無戶口、有戶口無田等問題。
三、處理方式
1、對于出嫁女及其子女要求分配征地補(bǔ)償款的情形：
根據(jù)《婦女權(quán)益保障法》第30條：“農(nóng)村劃分責(zé)任田、口糧田等，以及批準(zhǔn)宅基地，婦女與男子享有平等權(quán)利，不得侵害婦女的合法權(quán)益。婦女結(jié)婚、離婚后、其責(zé)任田、口糧田和宅基地等，應(yīng)當(dāng)受到保障?！币约案＝ㄊ?shí)施婦女保障法的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村婦女與城鎮(zhèn)男子結(jié)婚，戶口沒轉(zhuǎn)移，未能享受城鎮(zhèn)居民低保費(fèi)等待遇的，其及子女所在村不得注銷其戶口，不得收回其口糧、責(zé)任田等，應(yīng)作為該村村民仍享有集體所有的土地為其提供社會(huì)保障的權(quán)益。
因此出嫁女及其子女享有與其他村民同等的來源于集體所有的土地被征用而獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，對其分配征地補(bǔ)償款的請求應(yīng)予以支持。
2、對于農(nóng)村入贅女婿要求分配征地補(bǔ)償款的情形：
作為村民自治的產(chǎn)物，村規(guī)民約效力的發(fā)生必須以不違反國家法律的規(guī)定和不損害公民的基本權(quán)利為前提，否則就是對村民自治權(quán)力的濫用。而其關(guān)于入贅男子及其子女不能享有土地承包及收益權(quán)的規(guī)定，恰恰違反了《憲法》、《婚姻法》以及《土地承包法》的規(guī)定。
因此，入贅女婿也與其他村民一樣，有權(quán)參與征地補(bǔ)償款的分配。
3、對于農(nóng)村超生子女要求分配征地補(bǔ)償款的情形：
一方面，超生子女是其父母違反計(jì)劃生育政策情況下出生的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)處罰、審批后上戶，具有村民身份。但是這種村民身份上的瑕疵導(dǎo)致超生子女作為村集體成員與其他村民應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。否則，如果不加區(qū)分地對超生子女和普通村民一律給予分配土地征地補(bǔ)償款，無形中就成了對“超生行為”的鼓勵(lì)。
另一方面，超生子女是否享有村民待遇、享有同等數(shù)額的土地分配款影響村集體其他成員的直接利益，應(yīng)當(dāng)在村民個(gè)人利益與村集體其他成員整體利益之間尋找平衡點(diǎn)，保護(hù)超生子女依法享有的民事權(quán)利。
因此，目前法律法規(guī)尚未明確的情況下，應(yīng)尊重農(nóng)村集體組織自治權(quán)的行使，是否分給、分給多少由村民按照民主議定的原則決定。
4、對于鎮(zhèn)辦企業(yè)單位退養(yǎng)人員回到本村和全家從外地遷回老家居住且戶口也遷回本村落戶的人員要求分配征地補(bǔ)償款的情形：
由于一些特殊原因，這些“回遷”人員既沒有退休養(yǎng)老金，也不享有城鎮(zhèn)居民所享有的“低?！焙汀吧绫！?，其基本生活沒有保障。而依據(jù)《土地承包法》的立法宗旨精神和有關(guān)的政策規(guī)定，土地是村民的基本生活資料和生活保障，按戶口屬地原則，他們應(yīng)享有戶口所在村的土地承包權(quán)和土地補(bǔ)償分配權(quán)，作為他們的的基本生活資料和生活保障。
因此，對于“回遷”居住而原先承包的土地被原所在村收回的人員，應(yīng)當(dāng)給予分配征地補(bǔ)償款。
5、對于全家移居城鎮(zhèn)生活但戶口尚在農(nóng)村的人員要求分配征地補(bǔ)償款的情形：
根據(jù)《民法通則》中的權(quán)利義務(wù)相一致原則和平等原則，對于“遷出”人員要求分配征地補(bǔ)償款的，應(yīng)區(qū)分對待。
平等不是平均。對于“遷出”人員，不能一味地適用戶口屬地原則：履行了村民義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)參與分配征地補(bǔ)償款；而未盡村民義務(wù)的應(yīng)當(dāng)少分獲不分。
6、對于新生兒和死亡人員的家屬要求分配征地補(bǔ)償款的情形：
根據(jù)《民法通則》第九條規(guī)定，公民的民事權(quán)利始于出生滅于死亡，新生兒從出生開始就是該村的一份子，就應(yīng)與村民享有同等的民事權(quán)利和待遇，在分配時(shí)嬰兒已出生就應(yīng)該分給。而村民在分配時(shí)已死亡，民事權(quán)利也隨之滅失，其家屬要求死亡人員繼續(xù)享有民事權(quán)利和村民待遇，有悖法律規(guī)定，不應(yīng)分給征地款。
因此，新生兒要求分配征地補(bǔ)償款的應(yīng)予支持，死亡人員的家屬要求分配征地補(bǔ)償款的不予支持。
四、建議版權(quán)所有
鑒于有關(guān)征地補(bǔ)償款分配糾紛的頻繁發(fā)生，以及由此引發(fā)的種種社會(huì)問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)和努力：
1、指導(dǎo)村民委員會(huì)或村民小組，通過合法的程序，制定出符合法律規(guī)定的征地補(bǔ)償款分配方案，而不能一味地遵從風(fēng)俗習(xí)慣，以防止濫用自治權(quán)力現(xiàn)象的出現(xiàn)；
2、組織成立聯(lián)合督查組，以檢查各鎮(zhèn)、村、組對被征用土地補(bǔ)償安置費(fèi)的分配和使用情況，加強(qiáng)征地后的監(jiān)督檢查工作力度和對征用土地工作各環(huán)節(jié)的社會(huì)監(jiān)督；
3、主動(dòng)進(jìn)村入戶，指導(dǎo)符合條件的失地農(nóng)民申請“最低生活保障”，保障其基本生活，穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)；
關(guān)鍵詞：低碳旅游；發(fā)展模式；發(fā)展政策；鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)
作者簡介：沈中印（1975-），男，河南商丘人，九江學(xué)院講師，碩士，研究方向：生態(tài)經(jīng)濟(jì)，區(qū)域旅游發(fā)展。
中圖分類號：X323 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.11.05 文章編號：1672-3309（2011）11-12-02
一、研究背景
隨著旅游業(yè)的發(fā)展壯大，出現(xiàn)了旅游資源不當(dāng)?shù)拈_發(fā)利用方式和非生態(tài)的管理模式，使得旅游業(yè)早已不再是天然無污染的朝陽產(chǎn)業(yè)。環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)已經(jīng)成為我國旅游業(yè)發(fā)展所必須面對的問題。旅游發(fā)展方式的變化軌跡，經(jīng)歷了從可持續(xù)旅游的理論到生態(tài)旅游的實(shí)踐，人們?nèi)匀辉诓粩嗵剿骺沙掷m(xù)旅游、生態(tài)旅游實(shí)現(xiàn)的基本原則和路徑[1]。如今低碳經(jīng)濟(jì)已成為社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，隨著低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，低碳旅游將成為繼綠色旅游、生態(tài)旅游后新的時(shí)尚環(huán)保型旅游，將主導(dǎo)未來旅游的發(fā)展方向。低碳旅游發(fā)展方式是可持續(xù)旅游發(fā)展的新方式，它符合可持續(xù)發(fā)展的原則和要求。隨著全球氣候環(huán)境的變化，世界各國大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，在2009年的世界經(jīng)濟(jì)論壇上，低碳旅游的概念被首次并且正式提出，提倡旅行中盡量減少碳足跡與二氧化碳的排放[2]。
我國也開始重視低碳旅游的發(fā)展。中國旅游文化資源開發(fā)促進(jìn)會(huì)副會(huì)長魏小安說，旅游業(yè)帶有低碳的天性，比如本身占用資源少，很多資源可持續(xù)利用，旅游業(yè)發(fā)展最重要的是要首先把生態(tài)保護(hù)好，同時(shí)與其他產(chǎn)業(yè)形成良性互動(dòng)與良性補(bǔ)償，這種發(fā)展不但可以節(jié)能減排，同時(shí)又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重目標(biāo)[3]。2010年3月18日在《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》中提出重要的低碳經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，即旅游發(fā)展要倡導(dǎo)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境為重，提倡旅游業(yè)發(fā)展要節(jié)能節(jié)水減排。支持旅游企業(yè)如旅行社業(yè)、旅游交通運(yùn)輸業(yè)、旅游飯店業(yè)、旅游景區(qū)、其他旅游企業(yè)以及旅游相關(guān)企業(yè)把新能源新材料運(yùn)用起來，使節(jié)能節(jié)水減排技術(shù)的運(yùn)用更加廣泛，積極發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，把旅游企業(yè)創(chuàng)建成節(jié)能減排的綠色環(huán)保企業(yè)?？梢哉f在中國發(fā)展低碳旅游勢在必行。
鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)作為我國中部旅游重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，其自然旅游資源和人文旅游資源都非常豐富。為了順應(yīng)全球旅游業(yè)生態(tài)化、低碳化的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)旅游資源的可持續(xù)利用，在全國各旅游地爭相向低碳旅游轉(zhuǎn)型時(shí)，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)所在區(qū)域江西已拔得頭籌。2009年11月17日至23日，首屆世界低碳與生態(tài)經(jīng)濟(jì)大會(huì)暨技術(shù)博覽會(huì)在江西南昌舉行，大會(huì)發(fā)表了《南昌宣言》，號召在全球范圍內(nèi)大力發(fā)展低碳與生態(tài)經(jīng)濟(jì)，還提出今后每兩年在南昌舉辦一屆世界低碳大會(huì)[4]。江西省政府國內(nèi)首個(gè)低碳經(jīng)濟(jì)白皮書《綠色崛起之路―――江西省低碳經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綱要》，宣示了江西省發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。在順應(yīng)時(shí)代和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)又確立了明確的行業(yè)發(fā)展目標(biāo)和政策支持，這為鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)低碳旅游發(fā)展的研究提供了充分的保障，更體現(xiàn)了這項(xiàng)研究工作的重要性和必要性。
二、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)低碳旅游發(fā)展模式
鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，生態(tài)是其建設(shè)的特色，發(fā)展是核心，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式是關(guān)鍵，探索出一條科學(xué)發(fā)展、綠色崛起的新路子是最終目標(biāo)。這一本質(zhì)內(nèi)涵，深刻揭示了建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)與發(fā)展低能耗、低污染、低排放、可循環(huán)、高產(chǎn)出的低碳經(jīng)濟(jì)高度一致[5]。低碳旅游業(yè)是鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，它的發(fā)展對于生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)具有深遠(yuǎn)的影響。本文提出鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展“低碳旅游”的三輪驅(qū)動(dòng)模式：旅游者、旅游企業(yè)、政府部門分別作為旅游的主體、載體、介體，構(gòu)成了旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條，應(yīng)有機(jī)聯(lián)動(dòng)，形成合力，做好鏈條上每個(gè)環(huán)節(jié)的節(jié)能減排工作，整體推進(jìn)低碳化的旅游方式。按照由旅游者、旅游企業(yè)、政府部門共同主導(dǎo)的“低碳旅游”模式，結(jié)合鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)旅游資源特征及開發(fā)利用的現(xiàn)狀，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)低碳旅游模式的構(gòu)建具體可從政府部門、旅游企業(yè)、旅游者三個(gè)方面來進(jìn)行，具體模式設(shè)計(jì)如下：
（一）政府部門
鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)相關(guān)政府部門應(yīng)該意識到發(fā)展低碳旅游業(yè)的重要性及意義，并且能把低碳理論與當(dāng)?shù)貙?shí)踐相結(jié)合：第一，加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范低碳旅游的運(yùn)行環(huán)境；第二，堅(jiān)持規(guī)劃先行，確保低碳旅游的高起點(diǎn)發(fā)展；第三，加快鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)低碳旅游相關(guān)政策的制定與落實(shí)；第四，集中財(cái)力物力，抓好低碳基礎(chǔ)建設(shè)；第五，開發(fā)與保護(hù)并舉，實(shí)施低碳發(fā)展戰(zhàn)略。
（二）旅游企業(yè)
旅游企業(yè)在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所起的作用非常大，通過提升低碳旅游服務(wù)理念、開發(fā)設(shè)計(jì)低碳旅游產(chǎn)品、改善低碳旅游接待設(shè)施、引導(dǎo)低碳旅行方式等手段將低碳旅游轉(zhuǎn)化為旅游者的行動(dòng)。把低碳旅游逐漸滲入到人們的旅游和生活方式中。旅游企業(yè)要行動(dòng)起來，積極主動(dòng)引導(dǎo)旅游者[6]：①轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的旅游交通模式，提倡使用公共交通以及鼓勵(lì)使用混合動(dòng)力汽車、電動(dòng)車、自行車、步行等低碳方式，這樣既豐富旅游過程，使旅游過程多樣化，又豐富旅游項(xiàng)目，使項(xiàng)目新鮮和刺激。②轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊膬r(jià)值觀和認(rèn)知誤區(qū)，認(rèn)為奢華浪費(fèi)就是面子就是品位，這是大錯(cuò)特錯(cuò)的低級價(jià)值觀。要強(qiáng)化旅游中的清潔、方便、舒適、省時(shí)等，塑造高級高品位文化，以此提升文化品牌。③旅游企業(yè)應(yīng)積極推行旅游向智能化發(fā)展的思想和行為，提升旅游運(yùn)行效率，全面推行節(jié)能減排工程，降低能源消耗特別是碳的損耗，最終把循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式深入到旅游產(chǎn)業(yè)鏈的全過程。因此，旅游企業(yè)要全面轉(zhuǎn)型，以低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)為理念，建成低碳旅行社、低碳旅游交通系統(tǒng)、低碳旅游飯店、低碳旅游住宿、低碳旅游景區(qū)景點(diǎn)、低碳餐飲和低碳娛樂等低碳旅游企業(yè)。
（三）旅游者
旅游者作為旅游活動(dòng)的主體，是促進(jìn)低碳旅游發(fā)展的主要力量。按照“低碳旅游”模式，旅游者應(yīng)積極踐行低碳化的旅行方式和消費(fèi)方式。要做到低碳飲食，不浪費(fèi)，不多點(diǎn)亂點(diǎn)菜，吃不完的打包帶走；低碳住宿，牙刷、牙膏香皂、洗發(fā)液、拖鞋、毛巾、水杯等日常用品要自己帶，盡量不更換床褥；低碳游覽，少坐車多走路，多用人力車和電車；低碳購物，少購物，減少購物欲望，盡可能的購買環(huán)保物品，可以循環(huán)使用的物品；低碳娛樂，少消費(fèi)娛樂產(chǎn)品，以此實(shí)現(xiàn)旅游者自身真正的低碳旅游。
綜合以上分析，三輪驅(qū)動(dòng)模式各方面不是孤立的關(guān)系，而是相輔相成緊密相連的關(guān)系，如政府部門應(yīng)制定低碳企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，并以此來制定獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，以及給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策。旅游企業(yè)給低碳旅游者以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，如低碳旅游者如果不使用酒店賓館的日常用品以及做些對環(huán)保有益的事情，可以用贈(zèng)品和優(yōu)惠打折的方式給予物質(zhì)補(bǔ)償，同時(shí)，旅游企業(yè)可以設(shè)立獎(jiǎng)?wù)陋?jiǎng)牌，按照環(huán)保星級制作環(huán)保獎(jiǎng)牌，刻上低碳旅游者的名字以及日期等信息作為紀(jì)念，定會(huì)受到旅游者的歡迎。
三、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)低碳旅游發(fā)展政策建議
（一）加快推進(jìn)低碳旅游的相關(guān)法律、法規(guī)的出臺
制定旅游景區(qū)保護(hù)開發(fā)管理法規(guī)，如河南省曾出臺過《旅游景區(qū)保護(hù)開發(fā)管理辦法》，借鑒已有的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)盡快出臺《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)旅游景區(qū)保護(hù)開發(fā)管理法規(guī)》，制定旅游景區(qū)開發(fā)與規(guī)劃的生態(tài)、能耗、排放等標(biāo)準(zhǔn)；制定旅游行業(yè)內(nèi)部能源管理辦法， 如鼓勵(lì)旅游企業(yè)利用新能源和可再生能源，推廣使用節(jié)能技術(shù)、熱電聯(lián)產(chǎn)、集中供熱等，對旅游企業(yè)進(jìn)行能耗等級評定；制定旅游行業(yè)內(nèi)部污染防治法，如制定水污染排放標(biāo)準(zhǔn)，對于不合格的企業(yè)要求其進(jìn)行改造，控制噪音污染。[7]
（二）加大低碳旅游政策扶持力度
國家對于節(jié)能減排、綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)、新能源等方面給予優(yōu)惠政策，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)也應(yīng)該積極爭取國家這方面的政策支持。對低碳旅游企業(yè)予以稅收等方面的優(yōu)惠政策，利用經(jīng)濟(jì)刺激、引導(dǎo)旅游企業(yè)積極向低碳化發(fā)展；對低碳旅游項(xiàng)目、旅游業(yè)科技創(chuàng)新項(xiàng)目、低碳產(chǎn)品和低碳旅游示范項(xiàng)目等，予以資助和獎(jiǎng)勵(lì)等支持；對于國內(nèi)外低碳旅游的大項(xiàng)目和低碳新技術(shù)推廣給以現(xiàn)金補(bǔ)貼和優(yōu)惠貸款等政策支持，并引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)予以信貸支持。
（三）制定低碳旅游激勵(lì)政策
為推動(dòng)低碳旅游的積極發(fā)展，政府部門應(yīng)制定低碳旅游激勵(lì)政策，配套相應(yīng)的制度和機(jī)制。如芬蘭從1990年開始征收碳稅，范圍涉及交通燃料中的汽油和柴油以及其他輕燃料油、重燃料油、煤炭、泥煤、天然氣和電力，對此政府征收基本稅、附加稅和管理費(fèi)。激勵(lì)政策可以是收費(fèi)，也可以是財(cái)政補(bǔ)貼。收費(fèi)的對象主要是針對不積極實(shí)行低碳發(fā)展的旅游企業(yè)，以促使這些旅游企業(yè)改變粗放或者非低碳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，轉(zhuǎn)而以低碳經(jīng)濟(jì)為發(fā)展方向。財(cái)政補(bǔ)貼主要針對積極采取低碳發(fā)展的旅游企業(yè)，給予他們財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貸款傾斜、獎(jiǎng)勵(lì)、項(xiàng)目支持等，以激發(fā)和鼓勵(lì)這些低碳旅游企業(yè)開展低碳旅游的積極性和示范性，從而推動(dòng)低碳旅游企業(yè)的主動(dòng)和積極發(fā)展。
（四）建立鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)低碳旅游示范區(qū)管理規(guī)范
以低碳旅游示范區(qū)來帶動(dòng)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而推廣到其他旅游區(qū)，對景區(qū)內(nèi)建筑物、交通設(shè)施、賓館、餐飲、購物等各方面做出具體要求，保障低碳概念落實(shí)到各個(gè)部門、各個(gè)環(huán)節(jié)；引進(jìn)并利用最新低碳技術(shù)，減少能源消耗；加快景區(qū)節(jié)能政策與法規(guī)的建立；提倡旅游景區(qū)使用可再生能源如太陽能、風(fēng)能、水能等，并對使用新能源的旅游景區(qū)給以補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)；對低碳建筑和節(jié)能建筑給以適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼。
（五）努力建設(shè)并塑造環(huán)鄱陽湖低碳旅游城市群
盡快建設(shè)以南昌九江景德鎮(zhèn)為中心的環(huán)鄱陽湖低碳旅游城市群，并制定低碳旅游城市標(biāo)準(zhǔn)，把這些城市確定為省級低碳旅游試點(diǎn)城市，以此示范，延伸擴(kuò)大到其他城市，實(shí)現(xiàn)環(huán)鄱陽湖所有的城市都能低碳化，最終建設(shè)成環(huán)鄱陽湖低碳旅游城市群。
（六）協(xié)調(diào)多方利益，形成合力發(fā)展低碳旅游
政府制定公共政策要考慮政策的利益相關(guān)者，協(xié)調(diào)旅游項(xiàng)目開發(fā)商、旅游企業(yè)、當(dāng)?shù)卣?、非政府組織、當(dāng)?shù)鼐用?、游客的利益。處理好旅游企業(yè)與旅游行業(yè)的關(guān)系，低碳旅游企業(yè)的發(fā)展要與本地域的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈的低碳發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃保持一致。低碳旅游發(fā)展需要政府部門、旅游項(xiàng)目開發(fā)商、旅游項(xiàng)目開發(fā)者與規(guī)劃者、旅游經(jīng)營與管理者、旅游企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用?、游客的全面參與，形成低碳旅游發(fā)展的根本動(dòng)力。
（七）制定旅游企業(yè)的低碳旅游政策
鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)對旅游景區(qū)、旅游酒店、旅行社等旅游企業(yè)制定相關(guān)政策。如景區(qū)規(guī)劃要做到景觀生態(tài)化，資源利用越少越好，鼓勵(lì)使用綠色能源和本地的生產(chǎn)原料，發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)，景區(qū)內(nèi)使用環(huán)保觀光車、天然氣燃料、電動(dòng)電瓶車、畜力車、人力車等少污染或無污染的交通工具，這樣有利于保護(hù)景區(qū)的生態(tài)環(huán)境；對于星級酒店評定則必須以發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為基本要求，否則不予考慮；對于旅行社，應(yīng)大力推廣低碳旅游產(chǎn)品，推出“碳中和”配套服務(wù)，積極宣傳低碳旅游[7]。
參考文獻(xiàn)：
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[5] 江西省政協(xié)專題調(diào)研組.發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)推進(jìn)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)[J].氣象與減災(zāi)研究，2010，(02):1-6.
關(guān)鍵詞：地方海事執(zhí)法難點(diǎn)相應(yīng)對策
地方海事行政執(zhí)法是法律法規(guī)授權(quán)的具有獨(dú)立主體的行政執(zhí)法。地方海事機(jī)構(gòu)通過行政執(zhí)法，遏制和減少水上交通事故的發(fā)生，從而保障水運(yùn)安全，其執(zhí)法活動(dòng)是地方海事機(jī)構(gòu)的主要社會(huì)功能，也是地方海事機(jī)構(gòu)在國家和社會(huì)中賴以存在的價(jià)值所在。近年來，地方海事行政執(zhí)法工作無論是執(zhí)法要求，還是執(zhí)法手段，及至執(zhí)法效果都有了顯著提高，但由于地方海事機(jī)構(gòu)因其執(zhí)法環(huán)境的特殊性和執(zhí)法人員現(xiàn)實(shí)存在的政治思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、專業(yè)知識水平等諸多差異，以及水上交通安全管理的法律法規(guī)尚不健全，立法相對滯后，致使地方海事行政執(zhí)法手段單一，執(zhí)法難點(diǎn)久攻不克。對此，筆者根據(jù)多年來的海事執(zhí)法實(shí)踐，就地方海事行政執(zhí)法存在的難點(diǎn)及其對策作一探析，以期引起各級領(lǐng)導(dǎo)、專家和同仁的關(guān)注，使得地方海事行政執(zhí)法工作能夠更上一層樓。
一、執(zhí)法難點(diǎn)
海事執(zhí)法的目的是打擊水上交通違法行為，維護(hù)水運(yùn)業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行和水運(yùn)市場的法律秩序。然而，就當(dāng)前的執(zhí)法環(huán)境而言，仍有許多執(zhí)法難點(diǎn)，主要表現(xiàn)為：
1.施展軟功，干擾執(zhí)法
當(dāng)今，內(nèi)河水域營運(yùn)船舶大多是個(gè)體經(jīng)營，其船上從業(yè)人員絕大部分是由家庭成員或親戚朋友組成，一些小型船舶是“夫妻船”。這類船舶一旦出現(xiàn)違法行為而被查處時(shí)，婦女、兒童、老人、孕婦輪番叫陣，哭的、鬧的、拉著你訴苦的、甚至是找上門坐等吃飯的、或者跪在你門口賴著不肯離開的，不但不配合海事執(zhí)法工作，主動(dòng)糾正違法行為，而且還導(dǎo)致了海事執(zhí)法人員家庭不安寧。
2.群體起哄，阻擾執(zhí)法
群體起哄，集中抗法現(xiàn)象有蔓延趨勢，主要可分為：一是本鄉(xiāng)本村船舶，二是同一家族船舶，三是多以地域?yàn)橄薜睦相l(xiāng)船舶或者幫派。在他們看來，法只治弱勢而不治眾，于是便依仗人多勢眾，群體起哄，共同抗法，其結(jié)果往往將矛盾激化，引起群眾事件，對社會(huì)的危害很大，嚴(yán)重妨礙了和諧海事、和諧社會(huì)的健康發(fā)展。
3.撒潑賣傻，對抗執(zhí)法
這種現(xiàn)象多為刁蠻婦女。在海事執(zhí)法人員履行常規(guī)檢查，實(shí)施行政執(zhí)法時(shí)，其丈夫躲至一邊，由妻子出面裝瘋賣傻，甚至當(dāng)眾脫去衣服，使執(zhí)法工作無法進(jìn)行。
4.自虐威脅，阻礙執(zhí)法
這種類型，大多是船員眼看海事執(zhí)法人員要對自己船舶進(jìn)行檢查時(shí)，就用自家的小孩或自己的身體擋在舷外，阻止現(xiàn)場檢查人員靠檔檢查，即使檢查人員上了船，也拒不接受檢查，甚至以跳水尋死來威脅現(xiàn)場檢查人員。
5.采用暴力，抗拒執(zhí)法
這種人一般是年青人居多，他們文化水平不高，法律觀念不強(qiáng)，脾氣暴躁，暴力傾向嚴(yán)重，還有一些是有劣跡、甚至是在當(dāng)?shù)匦∮忻麣獾膼簞萘θ藛T，他們針對地方海事機(jī)構(gòu)現(xiàn)場檢查人員少、執(zhí)法手段不硬、強(qiáng)制力度不夠等弱點(diǎn)，弄斧舉刀，拿棒執(zhí)棍，拳腳相加，公然暴力相抗。
6.弄虛作假，蒙騙執(zhí)法
社會(huì)上的一些制假造假現(xiàn)象已波及到各類船舶，偽造船舶、船員證書證件，利用假證蒙騙執(zhí)法、逃避處罰屢有發(fā)生。隨著科技的發(fā)展，造假技術(shù)也相當(dāng)高明，有的假證的確在當(dāng)場還很難分辯真?zhèn)?，稍不留神，就給蒙混過關(guān)。7.笑臉無賴，拒絕執(zhí)法
看似文質(zhì)彬彬，實(shí)為很難對付。采取的是軟調(diào)皮，不吵也不鬧，你指出他的違章或是違法行為時(shí)，他是既點(diǎn)頭又哈腰，一連串的是是是，當(dāng)你要對其實(shí)施處罰時(shí)，他只有一句話，沒錢。正所謂是虛心接受，堅(jiān)決不改。這種情況不要說是申請強(qiáng)制執(zhí)行，就是最基本的詢問調(diào)查筆錄也做不了。
8.玩起游擊，逃避執(zhí)法
此類現(xiàn)象大都出現(xiàn)在巡查過程中，他們發(fā)現(xiàn)有海巡艇過來時(shí)，就立即調(diào)轉(zhuǎn)航向，駛?cè)胫Я餍∠Ｑ餐毡槌运^深，進(jìn)不了支流小溪，現(xiàn)場檢查人員只有干瞪眼。
由于地方海事機(jī)構(gòu)不同于公安部門，公安部門對一些嚴(yán)重的抗法行為有拘留權(quán)，而地方海事機(jī)構(gòu)并沒有拘留權(quán)，缺乏強(qiáng)有力的措施，執(zhí)法手段單一，強(qiáng)制力度不夠，使一些有違法行為的船舶屢屢成功逃避了法律制裁，加之，一些地方海事機(jī)構(gòu)對難解決的問題繞著走，這就在一定程度上助長或促使了行政相對人違法行為的形成，使上述執(zhí)法難點(diǎn)久攻不克，使“文明執(zhí)法”受到了“野蠻”沖擊，很大程度上降低了行政執(zhí)法效率和海事管理威信，現(xiàn)場執(zhí)法人員遭受的辱罵、威脅和人身攻擊確已不堪重負(fù)，打擊、遏制各種各樣的抗法行為，改善執(zhí)法環(huán)境，已是當(dāng)務(wù)之急。
二、相應(yīng)對策
1.各級地方海事機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)要高度重視執(zhí)法工作。嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政是社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的要求，是推進(jìn)文明建設(shè)的需要。執(zhí)法單位的領(lǐng)導(dǎo)對嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政的重要性認(rèn)識不夠，執(zhí)法和管理就難以到位。
2.加強(qiáng)執(zhí)法宣傳。一項(xiàng)法律法規(guī)制定的再好，沒有人去執(zhí)行便是一紙空文，要執(zhí)行好法律法規(guī)，則宣傳工作少不了。在海事執(zhí)法活動(dòng)中，務(wù)必要加強(qiáng)對船員的法制宣傳和教育，使其懂法、知法、守法，只有這樣，海事行政執(zhí)法工作才能取得廣大船員的理解和配合，才能營造良好的執(zhí)法氛圍。
3.開展文明執(zhí)法和“人性化”執(zhí)法。一方面堅(jiān)持認(rèn)真貫徹執(zhí)行各項(xiàng)法律法規(guī)的規(guī)定，堅(jiān)決制止各種違法行為，另一方面也要樹立全心全意為廣大船民服務(wù)的觀念，做到執(zhí)法與服務(wù)相融。我局直屬處的行政執(zhí)法曾是困難重重，對抗執(zhí)法十分普遍。后來，該處投入大量人力、物力，進(jìn)行反復(fù)的說服教育，并在洪水期、大風(fēng)大雨之時(shí)及時(shí)趕往現(xiàn)場，吩咐安全注意事項(xiàng)，交待安全防范措施，以免發(fā)生意外，造成損失，同時(shí)還考慮到船民在當(dāng)?shù)刭徶镁壬?、救生衣比較困難，就幫助他們代購，并送到他們手上，工夫不負(fù)有心人，終于搭起了管理與被管理之間的溝通橋梁。如今，船員們已把海事人員當(dāng)作一種依靠，有困難找海事已成了船民們的共同語言，對海事的行政執(zhí)法工作也是主動(dòng)配合，而且還積極協(xié)助，形成了濃厚的和諧氛圍和良好的執(zhí)法環(huán)境。
4.努力提高執(zhí)法隊(duì)伍的政治素質(zhì)和執(zhí)法水平。各級海事機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對海事執(zhí)法人員的法制教育，增強(qiáng)執(zhí)法為民、以人為本的管理理念，同時(shí)還要強(qiáng)化對現(xiàn)場執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，開展模擬執(zhí)法實(shí)踐，不斷提高執(zhí)法水平。海事執(zhí)法人員要加強(qiáng)工作責(zé)任心，提高廉潔奉公、秉公辦事、依法行政的自覺性，防止以“船”謀私，“變味”執(zhí)法行為的發(fā)生，為船民多辦實(shí)事，以廉生威，在船民中樹立良好形象，這是一劑溶化對立情緒、減少對抗的良方。
5.避重就輕，換位思考。在海事行政執(zhí)法過程中，如遭遇對抗執(zhí)法時(shí)，執(zhí)法人員要講究策略，這本身就是一種執(zhí)法水平的體現(xiàn)?！坝蟹梢溃蟹ū匾?，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”是依法行政的宗旨，但針尖對麥芒，勢必加劇對抗執(zhí)法，此時(shí)就要學(xué)會(huì)避重就輕。如現(xiàn)場檢查時(shí)，船上的工作人員對你惡語相加，或?qū)δ阒v一些不負(fù)責(zé)任的言語，則大可不必理睬，要找船主或船舶負(fù)責(zé)人進(jìn)行交流，否則會(huì)引發(fā)事端；若遇到情緒激動(dòng)的船主，應(yīng)選擇時(shí)機(jī)適時(shí)將他與其他人員隔開，讓他到一個(gè)陌生的環(huán)境，由陌生的執(zhí)法人員進(jìn)行處理，一則可避免他人的驅(qū)使和挑唆，二則面對陌生，情緒不易激動(dòng)。