事業(yè)單位改革新人新辦法精選(九篇)

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第1篇：事業(yè)單位改革新人新辦法范文

近30年來社保制度變革的成就

我國(guó)的社會(huì)保障制度始建于20世紀(jì)50年代初期，迄今可以劃分為兩個(gè)發(fā)展階段。改革開放前的社會(huì)保障制度與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，是國(guó)家主導(dǎo)下的單位保障制，制度安排具有典型的國(guó)家負(fù)責(zé)、單位（集體）包辦、板塊結(jié)構(gòu)、全面保障、封閉運(yùn)行等特征。改革開放后，我國(guó)社會(huì)保障的改革與發(fā)展則是針對(duì)這種傳統(tǒng)社會(huì)保障制度而進(jìn)行的制度變革與創(chuàng)新，即在利益日益多元化的條件下，雖然由政府主導(dǎo)著社會(huì)保障制度的建構(gòu)，但企業(yè)、社團(tuán)與個(gè)人等必須共同分擔(dān)責(zé)任，同時(shí)通過社會(huì)化方式來加以實(shí)施，社會(huì)保障成為一個(gè)獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)系統(tǒng)。因此，我國(guó)社會(huì)保障制度變遷的路徑，即是由國(guó)家─單位保障制向國(guó)家─社會(huì)保障制發(fā)展。

回顧自上世紀(jì)80年代以來的社保制度變革歷程，可以發(fā)現(xiàn)，迄今為止，除公職人員退休制度仍基本保留著原有制度的框架外，其他各項(xiàng)社會(huì)保障制度都處于改革與發(fā)展過程中。從社會(huì)保障觀念更新到制度結(jié)構(gòu)、責(zé)任承擔(dān)方式、財(cái)務(wù)模式的調(diào)整，在總體上幾乎重塑了整個(gè)社會(huì)保障制度體系。我國(guó)社會(huì)保障改革的成就，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障觀念革新。改革開放以來，一方面是因?yàn)檎麄€(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中選擇了效率優(yōu)先的發(fā)展取向，另一方面也是由于認(rèn)識(shí)到了國(guó)家或單位單方承擔(dān)全部社會(huì)保障責(zé)任的做法不可持續(xù)，因此，在社會(huì)保障制度變革中，強(qiáng)調(diào)了個(gè)人責(zé)任回歸，促使人們從傳統(tǒng)體制下對(duì)國(guó)家與單位的過度依賴轉(zhuǎn)向認(rèn)可自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，從而事實(shí)上為重塑社會(huì)保障體系奠定了相應(yīng)的思想基礎(chǔ)，同時(shí)也掃除了制度變革最重要的觀念障礙。

構(gòu)建了責(zé)任分擔(dān)的機(jī)制。在新型社會(huì)保障體系建設(shè)中，建立多方共擔(dān)責(zé)任的機(jī)制是核心目標(biāo)之一，實(shí)踐中已經(jīng)體現(xiàn)出了政府、企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人等主體各方共同分擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任。例如，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)建立在用人單位與參保人繳費(fèi)的基礎(chǔ)之上，再加上政府補(bǔ)貼，實(shí)質(zhì)上是三方分擔(dān)責(zé)任；在強(qiáng)調(diào)政府承擔(dān)社會(huì)救助責(zé)任的同時(shí)，民間的慈善公益事業(yè)也在不斷發(fā)展；在各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展中，福利彩票公益金成為重要資金來源，社會(huì)資源與市場(chǎng)資源在一定程度上得到了調(diào)動(dòng)，個(gè)人亦須支付一定的成本，等等。這種責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建，不僅使社會(huì)保障制度的互助共濟(jì)功能得到了鞏固，也為這一制度實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

社會(huì)化取向替代了單位或集體保障制。社會(huì)化是我國(guó)社會(huì)保障改革的又一核心目標(biāo)，它是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的板塊結(jié)構(gòu)與封閉運(yùn)行的否定。例如，社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)由單位包辦、彼此分割的勞動(dòng)保險(xiǎn)變成了開放型的社會(huì)化保險(xiǎn)機(jī)制，社會(huì)救助從只針對(duì)傳統(tǒng)的鰥寡孤獨(dú)救濟(jì)對(duì)象轉(zhuǎn)化成面向所有低于一定收入標(biāo)準(zhǔn)或生活水平的社會(huì)成員，老年福利事業(yè)擺脫了官辦福利院的局限而步入社會(huì)化發(fā)展階段，等等。社會(huì)保障制度的社會(huì)化，徹底矯正了政府主導(dǎo)的社會(huì)保障事務(wù)與單位負(fù)責(zé)的職業(yè)福利嚴(yán)重錯(cuò)位的現(xiàn)象，既為這一制度走向公平創(chuàng)造了必要條件，也為全體人民特別是勞動(dòng)者的自由流動(dòng)提供了相應(yīng)的制度保障。

法制化建設(shè)取得了重要進(jìn)展。一方面，從習(xí)慣于按照“紅頭文件”辦事，到制定相應(yīng)的法律、法規(guī)。如制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《軍人保險(xiǎn)法》及《工傷保險(xiǎn)條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《城市居民最低生活保障條例》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》等，還有與社會(huì)保障直接相關(guān)的《老年人權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》等，使國(guó)民的社會(huì)保障權(quán)益更加明確。另一方面，社會(huì)保障行政管理與經(jīng)辦機(jī)制改革取得了重要進(jìn)展。從改革開放初期恢復(fù)民政部，到1998年國(guó)務(wù)院組建勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)一管理企業(yè)與鄉(xiāng)村社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)，再到2008年將勞動(dòng)保障部與人事部合并組建新的人力資源和社會(huì)保障部，使全國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)進(jìn)一步集中監(jiān)管；同時(shí)，將經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)等事務(wù)的機(jī)構(gòu)從政府序列中獨(dú)立出來變成事業(yè)單位，成立非政府機(jī)構(gòu)性質(zhì)的全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)，利用郵局、銀行等提供發(fā)放養(yǎng)老金等社會(huì)保障服務(wù)，這些重要變革都標(biāo)志著社會(huì)保障行政管理體制與經(jīng)辦機(jī)制正在走向成熟。

實(shí)踐效果非常明顯。一方面，新舊制度已經(jīng)整體轉(zhuǎn)型，并部分地實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新。一個(gè)政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)化、多層次化的新型社會(huì)保障體系，已經(jīng)替代了原有的國(guó)家負(fù)責(zé)、單位（集體）包辦、板塊分割、全面保障、封閉運(yùn)行的國(guó)家—單位保障制度，在養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面還部分地實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新，即構(gòu)建了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的新模式。另一方面，越來越多的城鄉(xiāng)居民受惠于新型社會(huì)保障體系。全民醫(yī)療保險(xiǎn)與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋基本實(shí)現(xiàn)，社會(huì)救助直接惠及1億以上的低收入人口及天災(zāi)人禍中的不幸者，保障性住房供應(yīng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)亦獲得了較大發(fā)展。正因?yàn)榇?，我?guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中的巨大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)才得以基本化解，國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)才具有了穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，并明顯地推動(dòng)了社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，增強(qiáng)了人們適應(yīng)時(shí)代劇變的承受能力。

社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型仍未最終全面完成，還存在著一些不足與失誤

然而，從社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型仍未最終全面完成、新制度的建設(shè)依然滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要來看，我國(guó)社會(huì)保障改革歷程并非只有成功與成就，它還同時(shí)存在著一些不足與失誤。

第一，城鄉(xiāng)分割與地區(qū)分割的推進(jìn)方式，損害了社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性及特定功能的全面發(fā)揮。例如，在養(yǎng)老保險(xiǎn)中，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)，農(nóng)民工很難完全融入這一制度，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)分別由不同政策規(guī)范；在醫(yī)療保險(xiǎn)中，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療三軌并存；在社會(huì)救助中，最低生活保障制度同樣是城鄉(xiāng)分立，其他專項(xiàng)救助亦在城鄉(xiāng)之間差異巨大；即使是針對(duì)無依無靠的孤寡老人也是城鄉(xiāng)分割實(shí)施，在城市是通過公辦老年福利院來滿足其生活保障需求，在農(nóng)村則通過是五保戶制度來規(guī)范；等等。這種城鄉(xiāng)分割與地區(qū)分割的推進(jìn)方式，損害了社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性，限制了社會(huì)保障特定功能的全面發(fā)揮，使社會(huì)保障社會(huì)化發(fā)展的正向效應(yīng)打了折扣。

第二，社會(huì)保障主體各方責(zé)任劃分的模糊化，直接影響著這一制度的健康發(fā)展。例如，傳統(tǒng)制度下的歷史責(zé)任與新制度下的現(xiàn)實(shí)責(zé)任一直處于模糊狀態(tài)，它必然影響到化解歷史負(fù)擔(dān)的責(zé)任在相關(guān)主體之間的合理分擔(dān)，并對(duì)新制度及其運(yùn)行效果造成嚴(yán)重影響。目前難以推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌、各地社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率高低不一等問題，其實(shí)都和歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)責(zé)任劃分不清密切相關(guān)。再如在新制度的實(shí)踐中，政府責(zé)任與企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人的責(zé)任邊界也是模糊不清的，即主體各方所負(fù)責(zé)任的大小并不明確，甚至具有一定的隨意性。即使是政府責(zé)任，在中央政府與地方政府之間亦是責(zé)任模糊，雖然中央財(cái)政自1998年以來對(duì)社會(huì)保障的投入在大幅度增長(zhǎng)，但并非法定的固定機(jī)制，地方財(cái)政的責(zé)任更缺乏規(guī)范。社會(huì)保障責(zé)任劃分的模糊化，直接損害了新型社會(huì)保障制度的有計(jì)劃性和可預(yù)見性，同時(shí)也給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的主體各方帶來權(quán)利和義務(wù)的不確定性，并增加了勞動(dòng)者代際負(fù)擔(dān)的不確定性和每屆政府應(yīng)負(fù)責(zé)任的不確定性，進(jìn)而損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常秩序，弱化國(guó)家參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力。因此，用明確的責(zé)任劃分來替代現(xiàn)實(shí)中的責(zé)任模糊，用分級(jí)負(fù)責(zé)的固定撥款機(jī)制來促使各級(jí)財(cái)政到位，客觀上已經(jīng)成為新型社會(huì)保障制度建設(shè)所面臨的緊迫任務(wù)。

第三，改革不同步與“老人老辦法、新人新辦法”的改革原則未能很好貫徹，滋生了新的社會(huì)矛盾。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中，企業(yè)職工早已建立了統(tǒng)賬結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員還停留在原有的退休制度中，這種不同步導(dǎo)致了兩大群體在養(yǎng)老金權(quán)益上的差距持續(xù)擴(kuò)大。同時(shí)，無論是企業(yè)職工還是機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員，因?yàn)槲凑嬲瀼亍袄先死限k法、新人新辦法”改革原則，造成企業(yè)退休人員普遍覺得權(quán)益受損，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員卻明顯獲得較企業(yè)員工更為優(yōu)厚的養(yǎng)老金待遇，結(jié)果滋生了企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的尖銳矛盾，同時(shí)也直接影響到年輕人到機(jī)關(guān)事業(yè)單位就業(yè)的擇業(yè)偏好。因此，不同步的改革直接放大了不同群體的福利權(quán)益差距，而不分新人、老人的做法，既是對(duì)同一代人追求公平權(quán)益的損害，亦使深化改革難度顯著增大。

第四，現(xiàn)行制度安排的設(shè)計(jì)均不同程度地存在著缺陷，致使優(yōu)化制度安排的任務(wù)異常繁重。例如，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)還停留在地區(qū)分割狀態(tài)，制度結(jié)構(gòu)亦存在著不合理現(xiàn)象；醫(yī)療保險(xiǎn)依然是城鄉(xiāng)分割，責(zé)任負(fù)擔(dān)失衡；失業(yè)保險(xiǎn)與工傷保險(xiǎn)制度均缺乏預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的功能；最低生活保障制度同樣存在著只考慮收入狀況而不考慮資產(chǎn)狀況以及非專業(yè)化實(shí)施的缺陷；老年人福利事業(yè)、殘疾人福利事業(yè)城鄉(xiāng)分割，有的甚至是將救助、福利與保險(xiǎn)相混淆；災(zāi)害救助只體現(xiàn)出政府責(zé)任，而且主要集中在中央政府；住房福利將住房救助與公共房屋供應(yīng)混在一體；整個(gè)制度體系表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)保障項(xiàng)目與服務(wù)保障項(xiàng)目失衡，管理體制中多龍治水的格局仍然存在，等等。如果不能盡快全面優(yōu)化現(xiàn)行制度安排，隨著投入規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張與路徑依賴的慣性強(qiáng)化，整個(gè)社會(huì)保障體系將陷入極為不良的狀態(tài)。

此外，社會(huì)保障立法依然滯后，急切需要制定《社會(huì)救助法》等基本社會(huì)保障法律；相關(guān)配套改革必須同步推進(jìn)，如醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、公共財(cái)政改革、戶籍制度改革等，都是社會(huì)保障改革與制度建設(shè)不可缺少的配套，只有同步協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能取得相得益彰的效果。

上述不足、缺陷與問題的存在，一部分是由于歷史原因與發(fā)展不平衡造成的，一部分是由于“摸著石頭過河”、漸進(jìn)改革中經(jīng)驗(yàn)不足造成的，但也有一部分是由于改革不夠理性、制度設(shè)計(jì)不夠周密的決策失誤造成的，這都是值得吸取的深刻教訓(xùn)。

城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障體系

前已述及，新型社會(huì)保障體系建設(shè)中還存在著諸多缺陷，而最核心的問題則是城鄉(xiāng)分割的制度安排及與之相關(guān)的管理體制、資源配置等直接影響了社會(huì)保障體系的統(tǒng)一性及其整體功能的全面、正常發(fā)揮。

社會(huì)保障制度安排的城鄉(xiāng)分割。例如，在養(yǎng)老保險(xiǎn)中，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面向城鎮(zhèn)職工，農(nóng)民工參?？陀^上還面臨著一些障礙；國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)無業(yè)居民與農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)采取同樣的財(cái)務(wù)模式，而政策依據(jù)卻是分割規(guī)范；失地農(nóng)民迄今缺乏統(tǒng)一的政策規(guī)范，處于非城非鄉(xiāng)狀態(tài)。在醫(yī)療保險(xiǎn)中，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民采取的同樣是政府補(bǔ)貼加個(gè)人繳費(fèi)的籌資機(jī)制，但前者稱城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保障制度，后者稱新型農(nóng)村合作醫(yī)療。在社會(huì)救助中，最重要的項(xiàng)目是最低生活保障制度，面向城鎮(zhèn)居民的依據(jù)是國(guó)務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》，面向農(nóng)村的依據(jù)則是國(guó)務(wù)院的政策性文件。因此，新型社會(huì)保障制度安排的現(xiàn)實(shí)，明顯地表現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割的特征。

社會(huì)保障管理體制與運(yùn)行機(jī)制的城鄉(xiāng)分割。與城鄉(xiāng)分割的制度安排緊密聯(lián)系的是社會(huì)保障管理體制與運(yùn)行機(jī)制。一方面，盡管通過多次機(jī)構(gòu)改革在一定程度上消除了一些管理體制中的城鄉(xiāng)分割痕跡，但迄今仍未真正得到徹底根治，傳統(tǒng)體制的慣性依然強(qiáng)大。例如，同樣屬于醫(yī)療保險(xiǎn)事務(wù)，城鎮(zhèn)人口由人力資源和社會(huì)保障部門主管，農(nóng)村人口由衛(wèi)生部門（現(xiàn)在的衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)）主管；即使同一種社會(huì)保障業(yè)務(wù)由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，也會(huì)設(shè)置城鄉(xiāng)有別的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，如人力資源和社會(huì)保障部的養(yǎng)老保險(xiǎn)司專司城鎮(zhèn)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)管理之職責(zé)，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司專司農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)管理之職責(zé)；民政部門統(tǒng)一管理全國(guó)無依無靠的孤寡老幼救助，在許多地方也是由兩個(gè)不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來分別管理。另一方面，社會(huì)保障制度運(yùn)行中的城鄉(xiāng)分割經(jīng)辦也是普遍現(xiàn)象。例如，醫(yī)療保險(xiǎn)由于是不同部門分割管理，在絕大多數(shù)地區(qū)也處于城鄉(xiāng)分割經(jīng)辦狀態(tài)，即同一地區(qū)往往并存著城鎮(zhèn)居民與職工醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，并運(yùn)用著相互分割的兩套信息系統(tǒng)；最低生活保障制度在城鎮(zhèn)基層由居民委員會(huì)代為實(shí)施，在農(nóng)村由鄉(xiāng)村組織代為實(shí)施，并無統(tǒng)一的專業(yè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。社會(huì)保障管理體制與運(yùn)行機(jī)構(gòu)的城鄉(xiāng)分割，既是社會(huì)保障制度安排城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實(shí)反映，又進(jìn)一步強(qiáng)化了社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)分割，并必然帶來社會(huì)保障資源配置的城鄉(xiāng)分割。

綜上可見， 城鄉(xiāng)分割構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)保障體系的一個(gè)重要特征，它實(shí)質(zhì)上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鄉(xiāng)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的延伸，是社會(huì)保障改革不徹底、不成熟的具體表現(xiàn)。

社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)分割的原因

我國(guó)改革開放已歷30余年，國(guó)家已步入工業(yè)化時(shí)代，而社會(huì)保障體系在經(jīng)歷全面而深刻的制度變革后，依然未能超越城鄉(xiāng)分割的歷史局限，隱藏在背后的原因是多方面的，既有傳統(tǒng)的觀念與路徑依賴，亦有重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村的發(fā)展取向和城鄉(xiāng)利益沖突的影響。

第一，傳統(tǒng)戶籍制度的藩籬不易突破。我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度是嚴(yán)格區(qū)分城鄉(xiāng)居民身份的標(biāo)識(shí)，而社會(huì)保障權(quán)益又長(zhǎng)期以來都與戶籍緊緊地捆綁在一起。戶籍制度決定著城鄉(xiāng)居民不同的社會(huì)保障權(quán)益，背后隱藏的是城鄉(xiāng)利益分歧與沖突，而現(xiàn)行社會(huì)保障體系建設(shè)的城鄉(xiāng)分割又進(jìn)一步固化了戶籍制度的城鄉(xiāng)分割。因此，傳統(tǒng)戶籍制度實(shí)質(zhì)上是城鄉(xiāng)二元分割的總根源所在。

第二，傳統(tǒng)觀念障礙依然深厚。在一些人（包括一些決策機(jī)構(gòu)、政策制定者、立法者）的意識(shí)里，城鄉(xiāng)二元分割不是可以逐漸改變的現(xiàn)象，而是一種已經(jīng)固化的歷史。在考慮政策措施、進(jìn)行制度設(shè)計(jì)甚至立法過程中，他們總是自覺不自覺地將農(nóng)村居民與農(nóng)民工視為另類，一些貌似公正的觀點(diǎn)與主張透出來的依然是城鄉(xiāng)二元分割分治的舊思維與價(jià)值取向。包括主張為農(nóng)民工維權(quán)單獨(dú)立法，提出建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，等等，就是不考慮如何與現(xiàn)行基本社會(huì)保障制度接軌。傳統(tǒng)觀念的障礙，直接影響到新型社會(huì)保障體系的理念與目標(biāo)設(shè)定。因此，如果不能從根本上改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分割分治的觀念、意識(shí)與思維定勢(shì)，社會(huì)保障體系建設(shè)仍將很難超出城鄉(xiāng)分割的困局。

第三，體制影響巨大。在這方面，主要表現(xiàn)有二：一是職能部門的相互分割，直接導(dǎo)致了社會(huì)保障制度安排與相關(guān)政策的不協(xié)調(diào)，即使同一項(xiàng)制度亦存在著被多個(gè)部門分割的體制缺陷；二是職能部門職責(zé)紊亂、責(zé)任不清的局面并未得到扭轉(zhuǎn)，還在直接影響著社會(huì)保障制度的健康發(fā)展。例如，上世紀(jì)80年代中期國(guó)家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的管理職能進(jìn)行不當(dāng)分割，讓勞動(dòng)部門管理國(guó)有企業(yè)職工、中國(guó)人民保險(xiǎn)公司管理集體企業(yè)職工、人事部門管理機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、民政部門管理農(nóng)民，所造成的不良后遺癥迄今還在影響著養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的深化；醫(yī)療保險(xiǎn)制度更是由兩個(gè)部門分割管理，直接演變成了一種部門利益之爭(zhēng)。而城鄉(xiāng)孤寡老幼之所以在民政部門統(tǒng)一管理下也在實(shí)踐中分割實(shí)施，主要原因是財(cái)政資源配置一直延用著原有的撥款方式，用于城鎮(zhèn)孤寡老幼的財(cái)政資金與用于農(nóng)村五保戶的財(cái)政資金不能混用，是財(cái)政撥款體制的城鄉(xiāng)分割導(dǎo)致了這一制度在具體實(shí)踐中的城鄉(xiāng)分割格局難以改變。因此，體制使一些看起來容易改變的現(xiàn)象變得很難改變。

第四，新型社會(huì)保障體系建設(shè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)。由于我國(guó)的社會(huì)保障制度改革采取的是局部地區(qū)、局部領(lǐng)域、個(gè)別項(xiàng)目試點(diǎn)先行的漸進(jìn)方式，從一開始就缺乏對(duì)整個(gè)社會(huì)保障體系的目標(biāo)設(shè)定與發(fā)展戰(zhàn)略思路，更缺乏應(yīng)有的整體設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌安排。在這樣的情形下，單個(gè)職能部門不可能超越本部門職權(quán)去統(tǒng)籌考慮非自己主管的社會(huì)保障事務(wù)，從而使得城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在社會(huì)保障體系建設(shè)中大多只能停留在紙面上。即使一些地方在社會(huì)保障體系建設(shè)中體現(xiàn)出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的取向，也只是依靠地方領(lǐng)導(dǎo)的自覺，而這種自覺還往往要受到上級(jí)職能部門的干預(yù)。因此，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)便只能沿著歷史路徑前行。

第五，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的不成熟也是重要原因。我國(guó)的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化在近30年間進(jìn)展迅速，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的工業(yè)化、就業(yè)結(jié)構(gòu)的工業(yè)化并未真正帶來人口的工業(yè)化，經(jīng)濟(jì)的城鎮(zhèn)化、物質(zhì)的城鎮(zhèn)化并未同步帶來常住人口的城鎮(zhèn)化，如億萬農(nóng)民工長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)工作、生活，卻無法真正融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程。雖然有關(guān)部門公布我國(guó)人口的城鎮(zhèn)化率超過了50%，但真正擁有城鎮(zhèn)戶籍身份的人口還不到總?cè)丝诘?5%。這表明我國(guó)的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化并不成熟，這種不成熟的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化勢(shì)必影響到城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)的一體化。

注：此文為作者研究成果《從城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)一體化》上篇；下篇《中國(guó)社會(huì)保障制度變革取向》見下期。