大學(xué)生村官和村干部的區(qū)別精選(九篇)

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第1篇：大學(xué)生村官和村干部的區(qū)別范文

在村民自治實(shí)踐中，村委會(huì)擅自處分集體財(cái)產(chǎn)侵害村民合法權(quán)益的現(xiàn)象比較普遍，已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。在村民會(huì)議和村民代表會(huì)議由村委會(huì)召集這一致命缺陷尚未改變的制度背景下，為村民提供有效的司法救濟(jì)就顯得尤為重要。問(wèn)題是，對(duì)村委會(huì)擅自處分集體財(cái)產(chǎn)的行為，村民是否有資格提起訴訟?多少村民可以提起訴訟?我國(guó)現(xiàn)行實(shí)證法對(duì)這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有明文規(guī)定。面對(duì)不斷涌現(xiàn)的農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)處分糾紛，法院都把它們作為普遍民事案件處理，但不同法院在司法解釋和具體裁判中對(duì)村民是否具有原告資格的問(wèn)題給出了截然相反的兩種回答。

法院的普遍立場(chǎng)是，對(duì)村委會(huì)擅自處分集體財(cái)產(chǎn)的行為不服的，半數(shù)以上村民具有提起訴訟的原告資格。我們暫且把這種立場(chǎng)稱(chēng)為村民原告資格的“肯定論”。比如，在羊塘村村民訴村委會(huì)違法處分集體財(cái)產(chǎn)案件中，湘潭中院認(rèn)為，“羊塘村總共有400戶(hù)村民，有351戶(hù)村民同意起訴，已經(jīng)大大超過(guò)了羊塘村民的半數(shù)了，所以，羊塘村351戶(hù)村民享有訴權(quán)，主體適合”。①這樣的肯定判斷并不局限于個(gè)別案件，而是具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?，②而且法院還努力把這種判斷上升為抽象司法解釋的明文規(guī)定。北京市高級(jí)人民法院《關(guān)于涉農(nóng)糾紛受理問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》(京高法發(fā)[2005]264號(hào))第1條第4款規(guī)定：“發(fā)包方所屬半數(shù)以上的村民，以違反民主議定原則為由，主張發(fā)包方與第三人簽訂的合同無(wú)效，并有特定訴訟標(biāo)的和具體訴訟請(qǐng)求的，依法受理。村民委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社等違反民主議定原則，與第三人簽訂合同處分村集體經(jīng)濟(jì)組織其他財(cái)產(chǎn)，如出租村廠(chǎng)房、機(jī)械設(shè)備等給第三人使用而產(chǎn)生的糾紛，參考以上原則處理。”已于2008年被廢止的最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(法釋[1999]15號(hào))第2條，曾經(jīng)對(duì)村委會(huì)違反民主決策程序的集體土地承包合同糾紛作過(guò)類(lèi)似的規(guī)定。

另外一種完全相反的意見(jiàn)是，法院認(rèn)為作為集體財(cái)產(chǎn)管理者的村委會(huì)有權(quán)處分集體財(cái)產(chǎn)，即使村委會(huì)處分集體財(cái)產(chǎn)的行為違反民主決策程序，也與村民沒(méi)有法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，半數(shù)以上村民甚至全體村民都沒(méi)有資格提起訴訟。我們可以把這種態(tài)度稱(chēng)為村民原告資格的“否定論”。比如，在巽山村村民訴村委會(huì)違法處分集體財(cái)產(chǎn)案件中，溫州市龍灣區(qū)法院認(rèn)為，村委會(huì)與建設(shè)開(kāi)發(fā)公司簽訂的《聯(lián)合開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)協(xié)議書(shū)》內(nèi)容并未直接涉及村民，該協(xié)議是否違法與原告沒(méi)有法律上的直接利害關(guān)系，村民的訴訟主體地位不合格。③此外，在唐山市路北區(qū)果園鄉(xiāng)張大里村村民訴村委會(huì)擅自處分集體財(cái)產(chǎn)案件中，河北省高院和最高人民法院都曾以相同的理由裁定駁回村民的起訴。④法院對(duì)村民訴權(quán)的否定判斷不如肯定判斷那樣普遍，更未一般化為抽象司法解釋的明文規(guī)定。但是，最高人民法院曾經(jīng)作出的這種否定判斷，隨時(shí)會(huì)成為地方各級(jí)法院否定村民原告資格的“護(hù)身符”，其擴(kuò)散性和影響力也不容忽視。

法院的矛盾立場(chǎng)構(gòu)成了理論上一個(gè)需要研究的課題。然而，到目前為止，國(guó)內(nèi)學(xué)界僅局限于對(duì)村委會(huì)擅自與他人簽訂的集體財(cái)產(chǎn)處分合同效力的探討，完全沒(méi)有注意到法院對(duì)村民原告資格問(wèn)題的矛盾判斷，更沒(méi)有分析矛盾裁判形成的原因和提出化解矛盾的辦法。⑤本文從當(dāng)下的司法解釋和具體裁判入手，分析法院在民事訴訟框架內(nèi)解決村民原告資格問(wèn)題所面臨的困境和存在的錯(cuò)誤，然后指出轉(zhuǎn)向行政訴訟解決集體財(cái)產(chǎn)處分糾紛的必要性，最后在揭示集體財(cái)產(chǎn)均等分配性特征的基礎(chǔ)上，證成村民作為間接利害關(guān)系人的行政訴訟原告資格。

二、“肯定論”隱含“集體財(cái)產(chǎn)村民共有”之錯(cuò)誤解釋

盡管法院普遍地肯定“半數(shù)以上村民”對(duì)村委會(huì)處分集體財(cái)產(chǎn)行為的原告資格，有效地保護(hù)了集體財(cái)產(chǎn)和村民合法權(quán)益，但是法院肯定村民原告資格的理由和推導(dǎo)過(guò)程是經(jīng)不起推敲的，隱含了把農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)解釋為村民共有的明顯錯(cuò)誤。

如前所述，最高人民法院和北京市高級(jí)人民法院在司法解釋中，都明文規(guī)定“半數(shù)以上村民”具有原告資格。但是，對(duì)于“半數(shù)以上村民”為什么有原告資格，這兩級(jí)法院都沒(méi)有詳細(xì)而具體的說(shuō)明。不過(guò)，北京市高級(jí)人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村土地承包糾紛案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)的說(shuō)明》(京高發(fā)[2005]68號(hào))，附帶對(duì)村委會(huì)管理行為侵害集體權(quán)益的村民原告資格問(wèn)題作了說(shuō)明。該司法解釋第6條規(guī)定：關(guān)于村民以未履行民主程序要求確認(rèn)承包合同無(wú)效的糾紛，在村民個(gè)人權(quán)益受侵害時(shí)，應(yīng)以村民個(gè)人為原告;如果集體利益受侵害的，則應(yīng)按照1999年《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條規(guī)定受理，即由半數(shù)以上村民起訴法院才能受理，村民個(gè)人無(wú)代表權(quán)。在這個(gè)條文中，法院認(rèn)為相對(duì)于少數(shù)村民或個(gè)別村民而言，“半數(shù)以上村民”具有代表權(quán)，因此“半數(shù)以上村民”可以提起訴訟。那么，這里作為“半數(shù)以上村民”具有原告資格之理由的代表權(quán)究竟是代表誰(shuí)?是代表“全體村民”還是代表“村集體”?代表“全體村民”或者“村集體”的“半數(shù)以上村民”是否就有資格對(duì)村委會(huì)處分集體財(cái)產(chǎn)行為提起訴訟?

在具體的司法裁判中，法院對(duì)“半數(shù)以上村民”的代表權(quán)究竟是代表誰(shuí)這個(gè)問(wèn)題給出了明確的回答，即代表“全體村民”。在羊塘村村民訴村委會(huì)案中，湘潭縣法院一審裁定駁回陳坤林等7位村民的起訴，理由是“這起案件是羊塘村村民和村委會(huì)之間發(fā)生的爭(zhēng)議，而幾個(gè)村民根本就代表不了全體村民的意愿，所以訴訟主體不合格”;而湘潭市中院在二審中認(rèn)為，“羊塘村總共有400戶(hù)村民，有351戶(hù)村民同意起訴，已經(jīng)大大超過(guò)了羊塘村全體村民的半數(shù)，主體適合”。⑥從中可以看出，作為“半數(shù)以上村民”具有原告資格之理由的代表權(quán)是指代表“全體村民”。在福建南安市石井鎮(zhèn)橋頭村村民訴村委會(huì)擅自承包池塘案中，法院也認(rèn)為“624個(gè)村民已經(jīng)超過(guò)全村村民半數(shù)，能夠代表村委會(huì)與池塘承包合同簽訂當(dāng)天橋頭村全體1239村民，因此624個(gè)村民具有本案訴訟主體資格”，再次體現(xiàn)了“半數(shù)以上村民能夠代表全體村民，所以具有原告資格”的結(jié)論及其推理過(guò)程。⑦此外，在溫嶺市城東街道巖下村村民訴村委會(huì)違法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)案中，法院認(rèn)定超過(guò)該村18周歲以上村民半數(shù)的840位村民具有原告資格，確認(rèn)12畝土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)無(wú)效。⑧

然而，非常遺憾的是，這個(gè)結(jié)論及其推理過(guò)程是難以成立的。因?yàn)椋瑥?ldquo;半數(shù)以上村民”具有代表性推出“半數(shù)以上村民”具有原告資格這一結(jié)論的前提是，全體村民對(duì)村委會(huì)違法處分集體財(cái)產(chǎn)行為具有原告資格。否則，“半數(shù)以上村民”能代表全體村民就沒(méi)有任何法律意義。但問(wèn)題恰恰是，全體村民對(duì)侵犯集體財(cái)產(chǎn)的處分行為享有訴權(quán)這一前提存在諸多疑問(wèn)。法院是把村委會(huì)處分集體財(cái)產(chǎn)糾紛作為普遍民事案件處理的，所以，判斷全體村民是否具有原告資格的依據(jù)就應(yīng)當(dāng)是《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民訴法》)?！睹裨V法》第108條第(一)項(xiàng)規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織”。所謂的直接利害關(guān)系，就是公民、法人或其他組織自己的民事權(quán)利受到侵害，或者與他人發(fā)生爭(zhēng)議。因此，在民事訴訟中，自己的權(quán)利或者民事權(quán)益受侵害的當(dāng)事人才有原告資格，以實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)為基礎(chǔ)。據(jù)此，如果要肯定全體村民和“半數(shù)以上村民”對(duì)集體財(cái)產(chǎn)處分行為的原告資格，就必須把集體財(cái)產(chǎn)解釋為全體村民共有。然而，我國(guó)《物權(quán)法》第59條明文規(guī)定村集體財(cái)產(chǎn)歸集體所有，而不是全體村民直接共同所有。⑨《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，從側(cè)面證明作為主要集體財(cái)產(chǎn)的土地屬于集體所有。從歷史變遷的角度看，農(nóng)民對(duì)土地等財(cái)產(chǎn)的直接私人所有，只是在運(yùn)動(dòng)完成之前曾經(jīng)短暫存在。在現(xiàn)階段，村民盡管是集體的主人，但并不直接擁有土地等生產(chǎn)資料。⑩所以，對(duì)侵犯集體財(cái)產(chǎn)的行為，“半數(shù)以上村民”甚至全體村民都不享有原告資格。(11)如果法院肯定“半數(shù)以上村民”對(duì)侵害集體財(cái)產(chǎn)行為具有原告資格，那么實(shí)際上就意味著法院把集體財(cái)產(chǎn)解釋為全體村民共同所有的財(cái)產(chǎn)。這樣的解釋明顯不符合《物權(quán)法》的明文規(guī)定，也違背了集體財(cái)產(chǎn)的公有性質(zhì)，所以法院肯定村民對(duì)集體財(cái)產(chǎn)處分行為的民事訴訟原告資格是不合法的。

在理論界，也有學(xué)者明確主張“集體所有就是集體成員共有”。(12)之所以明確主張這種解釋?zhuān)赡艿膭?dòng)機(jī)是為了得出村民對(duì)村委會(huì)違法處分集體財(cái)產(chǎn)行為的起訴資格。比如，有學(xué)者認(rèn)為，“侵犯集體財(cái)產(chǎn)也是侵犯集體成員的財(cái)產(chǎn)利益，集體成員是當(dāng)然的利害關(guān)系人……集體成員對(duì)集體組織或其他集體違反法律、章程與第三人進(jìn)行的有關(guān)土地的民事行為應(yīng)能主張無(wú)效”。(13)把集體財(cái)產(chǎn)解釋為村民共同所有，還可能是受物權(quán)法第45條第1款“國(guó)家所有即全民所有”之規(guī)定的誤導(dǎo)。其實(shí)，這里的全民所有只是一種經(jīng)濟(jì)制度，表明了國(guó)家所有的本質(zhì)，而不能把它理解為公民個(gè)人的法權(quán)概念。

三、“否定論”背后“村”的私法人假定不準(zhǔn)確

“否定論”認(rèn)為，對(duì)村委會(huì)的集體財(cái)產(chǎn)處分行為，“半數(shù)以上村民”甚至全體村民都不具有原告資格，理由是村委會(huì)與第三人簽訂的集體財(cái)產(chǎn)處分合同與村民沒(méi)有直接的利害關(guān)系，不符合《民訴法》第108條規(guī)定的原告資格之“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。(14)在承認(rèn)集體財(cái)產(chǎn)不能解釋為村民共有的前提下，純粹按照私法的原理和制度處理村民與村委會(huì)、村集體之間的關(guān)系，這個(gè)結(jié)論及其理由是可以接受的。但問(wèn)題是，村民與村委會(huì)、村集體的法律關(guān)系的私法定性是不準(zhǔn)確的，而且給集體財(cái)產(chǎn)的司法救濟(jì)造成難以克服的技術(shù)障礙。

在溫州鹿城區(qū)巽山村村民訴村委會(huì)案中，龍灣區(qū)法院否定村民原告資格的理由是這樣闡述的：“兩被告(巽山村村委會(huì)和建設(shè)開(kāi)發(fā)公司)簽訂的《聯(lián)合開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)協(xié)議書(shū)》(實(shí)際上是村委會(huì)把從土地局返還的3.12畝土地使用權(quán)以980萬(wàn)的價(jià)格賣(mài)給建設(shè)開(kāi)發(fā)公司)內(nèi)容并未直接涉及原告等村民……建設(shè)開(kāi)發(fā)公司取得建設(shè)用地的方式是否合法，與原告沒(méi)有法律上的直接利害關(guān)系……原告等村民要求第三人溫州醫(yī)學(xué)院(村民起訴時(shí)，該地塊已經(jīng)被置換給溫州醫(yī)學(xué)院)將訴爭(zhēng)的地塊3.12畝土地返還給原告所在村的村委會(huì)即被告巽山村委會(huì)，其不符合原告訴訟主體資格。”(15)從這個(gè)闡述中，法院認(rèn)定村民沒(méi)有直接利害關(guān)系的三個(gè)具體理由是：集體財(cái)產(chǎn)處分合同是由村委會(huì)與建設(shè)開(kāi)發(fā)公司簽訂的，村民不是合同的當(dāng)事人;合同內(nèi)容是巽山村從土地局返還的3.12畝土地的使用權(quán)，不直接涉及原告村民財(cái)產(chǎn);村民起訴要求第三人把訴爭(zhēng)的3.12畝土地返還給原告所在村的村委會(huì)(準(zhǔn)確地說(shuō)，應(yīng)當(dāng)是由村委會(huì)代表的“村”)，而不是要求返還給原告村民自己。法院闡述的三個(gè)理由，分別從合同主體、合同內(nèi)容和訴訟請(qǐng)求三個(gè)層面說(shuō)明，提起訴訟的村民與本案沒(méi)有直接利害關(guān)系。隱藏于這三個(gè)理由背后的核心要點(diǎn)是，村民不是集體財(cái)產(chǎn)的所有者。基于這種認(rèn)識(shí)，在我國(guó)民事訴訟缺乏公益訴訟制度的背景下，村民自然就沒(méi)有資格對(duì)侵犯集體財(cái)產(chǎn)的行為提起訴訟。

在上述理由闡述中，法院嚴(yán)格區(qū)分了村集體和集體成員兩個(gè)概念，把集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體嚴(yán)格解釋為村集體而不是集體成員，強(qiáng)調(diào)了村集體區(qū)別于集體成員的獨(dú)立性，從而在法律上切斷了村民與集體財(cái)產(chǎn)之間的直接利害關(guān)系。但是，村民與集體財(cái)產(chǎn)之間的利益關(guān)聯(lián)性是不容完全否認(rèn)的，法院是如何定性和解釋村民與不屬于自己所有的集體財(cái)產(chǎn)之間的利益關(guān)系的?在否定村民原告資格時(shí)，法院承認(rèn)村民暗含于集體財(cái)產(chǎn)之中的合法權(quán)益并為其指明了保護(hù)的途徑，即“村民可以運(yùn)用其選舉權(quán)影響由其直接選舉的村委會(huì)，使之更好地服務(wù)于村民”。(16)法院的這個(gè)指示表明，村民只能通過(guò)內(nèi)部的民主程序間接地約束村委會(huì)的行為，而不能直接提起訴訟。在這里，盡管法院沒(méi)有明確指出，但實(shí)際上是借用了私法上的法人理論來(lái)處理“村”、村委會(huì)與村民之間的利益關(guān)系，即把村民對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)益作為“村”這一私法人的內(nèi)部成員利益處理;而且，在把集體財(cái)產(chǎn)處分糾紛作為民事案件處理的前提下，村民與不屬于自己所有的集體財(cái)產(chǎn)的利益關(guān)聯(lián)性也只能如此解釋。具體而言，;村”法人是集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體，村委會(huì)是“村”這個(gè)法人的對(duì)外代表機(jī)關(guān)，村民是“村”這個(gè)法人的內(nèi)部成員。法院在審判實(shí)踐中所體現(xiàn)出來(lái)的“村”的私法人假定，也是理論界一種比較普遍的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者明確主張，應(yīng)當(dāng)把村莊定位于民法上的法人，把村民與村委會(huì)的關(guān)系作為法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題處理與建設(shè)。(17)還有些學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)按照公司法上的治理結(jié)構(gòu)理論來(lái)理解或安排村民、村委會(huì)和村集體之間的法律關(guān)系，從而保障村民自治權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。(18)

然而，一旦我們把“村”作為私法人處理，作為法人內(nèi)部成員的村民就只能通過(guò)內(nèi)部治理機(jī)制保護(hù)其合法權(quán)益，而不能直接通過(guò)訴訟干涉法人與外部第三人的法律交易。即使《民訴法》第108條規(guī)定的原告資格門(mén)檻放低，也無(wú)法解決村民的原告資格。作為內(nèi)部成員的村民對(duì)“村”法人的外部交易行為不能直接提起訴訟，這是作為市場(chǎng)主體的私法人及其人格獨(dú)立的必然要求。在觀(guān)念或想象意義上存在的“村”(19)只能由村委會(huì)代表實(shí)施法律行為，作為內(nèi)部成員的村民不能直接實(shí)施包括訴訟在內(nèi)的外部法律活動(dòng)。(20)原則上，組織的一般成員在組織的權(quán)益遭受侵害時(shí)，不具有追究責(zé)任的資格或權(quán)利。(21)即使按照公司法的派生訴訟理論，村民也不能對(duì)村委會(huì)擅自處分集體財(cái)產(chǎn)的行為提起訴訟。因?yàn)?，公司法上派生訴訟的被告在最寬泛的意義上也只能是外部第三人和內(nèi)部的高級(jí)管理人員以及公司的實(shí)際控制人，而不可能是公司的治理機(jī)關(guān)或公司本身。(22)公司內(nèi)部治理機(jī)關(guān)不具有法律人格，不能作為被告，也無(wú)法承擔(dān)責(zé)任。盡管股東可以公司為被告，請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)公司股東大會(huì)或董事會(huì)作出的內(nèi)部決議，但不能直接請(qǐng)求撤銷(xiāo)外部法律交易，而且法院撤銷(xiāo)內(nèi)部決議的判決一般不能影響外部交易行為的效力。(23)或許，正是因?yàn)?ldquo;村”的私法人假定及其制度構(gòu)造邏輯的影響，《物權(quán)法》第63條第2款和《村組法》第36條第1款只規(guī)定村民可以請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)村委會(huì)或其成員作出的內(nèi)部決定，但沒(méi)有而且也不能規(guī)定村民對(duì)村委會(huì)的外部交易行為提起訴訟的資格。這是《物權(quán)法》和《村組法》司法救濟(jì)條款的致命缺陷，(24)也是把“村”定位于私法人的必然制度后果。

盡管把觀(guān)念或想象意義上存在的“村”定性為私法人，合理地解釋了集體財(cái)產(chǎn)與村民有關(guān)但又不屬于村民直接共有這一法律現(xiàn)象，但同時(shí)也否定了村民對(duì)村委會(huì)處分集體財(cái)產(chǎn)行為的起訴資格，導(dǎo)致集體財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重流失。由于強(qiáng)調(diào)法人人格獨(dú)立和善意第三人利益保護(hù)，私法人制度對(duì)內(nèi)部成員利益的保護(hù)與救濟(jì)手段是非常不利的，但法人成員的自由進(jìn)退機(jī)制在一定程度上能夠彌補(bǔ)這種“不利”。(25)比如，依據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公司法》)第75條規(guī)定，當(dāng)公司通過(guò)股東會(huì)決議轉(zhuǎn)讓主要財(cái)產(chǎn)時(shí)，對(duì)該決議投反對(duì)票的股東可以請(qǐng)求公司按照合理的價(jià)格收購(gòu)其股權(quán)，從而避免公司股東權(quán)益的進(jìn)一步損害?？墒?，村民是沒(méi)有自由選擇進(jìn)入或退出“村”法人的權(quán)利的，只能根據(jù)其出生、婚嫁等法定事實(shí)固定在某一個(gè)“村”。即使在集體財(cái)產(chǎn)實(shí)行股份制改革的地方，也明文規(guī)定村民作為股東“不得退股提現(xiàn)或退股抽資，不得對(duì)外轉(zhuǎn)讓?zhuān)坏玫盅?rdquo;，即不能自由退出該自治組織。(26)因此，把完全沒(méi)有進(jìn)入與退出自由權(quán)利的村民被動(dòng)、強(qiáng)制結(jié)合形成的“村”定位于私法人是不準(zhǔn)確的，混淆了公法人與私法人的基本界線(xiàn)。在村民沒(méi)有自由進(jìn)入或退出“村”這一保護(hù)自身權(quán)益之平衡手段的前提下，搬用強(qiáng)調(diào)法人人格獨(dú)立和善意第三人利益保護(hù)的私法人制度調(diào)整村民、村委會(huì)及外部第三人之間的法律關(guān)系，對(duì)村民權(quán)益保護(hù)而言是非常不公平的。

四、“村”的公法人轉(zhuǎn)向促成村民與村委會(huì)的外部行政法律關(guān)系

前面的分析告訴我們，把“村”定位于私法人是不準(zhǔn)確的，把集體財(cái)產(chǎn)處分糾紛納入民事訴訟是無(wú)法合理解釋出村民原告資格的。這意味著我們有必要從私法轉(zhuǎn)向公法，探索村民行政訴訟原告資格的可能性。那么，我們能否把“村”定性為公法人?把“村”定位于公法人之后，村民、村委會(huì)、村集體以及外部第三人之間的法律關(guān)系會(huì)發(fā)生何種變化?能否破除村民作為內(nèi)部成員不能直接干涉外部交易行為的救濟(jì)障礙?

法人是指符合一定條件并能獨(dú)立承擔(dān)權(quán)利義務(wù)的組織，不管是公法還是私法都存在這種組織。在德、法等大陸法國(guó)家，依據(jù)法人成立的準(zhǔn)據(jù)法、目的或功能、行為方式以及成員資格取得途徑等方面的不同，相應(yīng)地把法人區(qū)分為公法人和私法人。公法人指依據(jù)公法或由政府行為設(shè)立的，旨在完成或執(zhí)行國(guó)家任務(wù)并獨(dú)立承擔(dān)權(quán)利義務(wù)的組織。(27)其中，最重要、最復(fù)雜的公法人是國(guó)家。除此以外，隨著地方自治、行業(yè)自治的發(fā)展以及完成特定公共服務(wù)的需要，又逐漸產(chǎn)生了地方自治團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、公營(yíng)造物等各類(lèi)公法人。公法人與行政主體概念是相通的，甚至行政主體就只能夠是公法人。(28)“村”究竟是公法人還是私法人，要從“村”成立的準(zhǔn)據(jù)法、存在的功能或所承擔(dān)的任務(wù)等特征入手，而不能根據(jù)它是不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者《憲法》關(guān)于自治組織之規(guī)定所處的位置以及《村組法》第2條規(guī)定的三個(gè)“自我”和四個(gè)“民主”等表面稱(chēng)呼，簡(jiǎn)單地否定或肯定“村”的公法人地位。

“村”究竟是不是公法人?根據(jù)我國(guó)《村組法》及其他相關(guān)法律的規(guī)定，“村”法人明顯具有如下不同于私法人的特征：一是“村”法人的成立不是自主注冊(cè)成立，而是依據(jù)《村組法》和基層政府的權(quán)力行為設(shè)立的，村莊的合并、變更也要由基層政府同意或批準(zhǔn);(29)二是作為“村”法人代表和治理機(jī)關(guān)的村委會(huì)，負(fù)責(zé)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，協(xié)助完成或接受政府委托的行政任務(wù)，不同于私法人的市場(chǎng)營(yíng)利行為;三是“村”法人成員資格的獲得主要根據(jù)法律和出生、婚姻等法律事實(shí)，村民不能自由解除同“村”法人的隸屬關(guān)系即“退村”，村莊也不能宣布開(kāi)除某村民的“村籍”，完全不同于私法人內(nèi)部成員的自由進(jìn)退機(jī)制;四是私法人可以破產(chǎn)或被注銷(xiāo)，“村”法人是不能破產(chǎn)或被注銷(xiāo)的，它只可能被政府區(qū)劃變更或在城市化進(jìn)程中自然嬗變。對(duì)于“村”的這些特殊性，明確把“村”定性為私法人的學(xué)者也是有所認(rèn)識(shí)的，(30)但是沒(méi)有意識(shí)到這些特殊性恰好構(gòu)成“村”的公法人地位。(31)有學(xué)者甚至以“村”不能破產(chǎn)清算這一公法人特征為由否定“村”的法人地位。(32)其實(shí)，承擔(dān)社會(huì)管理任務(wù)的公法人原則上就是不能破產(chǎn)清算的，否則社會(huì)管理任務(wù)就無(wú)法完成。(33)除了破產(chǎn)限制這一點(diǎn)以外，從“村”法人設(shè)立的政府強(qiáng)制性、村委會(huì)管理活動(dòng)的公共性和公益性以及村民資格的取得與喪失的法定性等方面看，“村”是一個(gè)不折不扣的公法人。近年來(lái)由我國(guó)各地組織部門(mén)推行的大學(xué)生“村官”制度，以及從中央到地方各級(jí)黨政部門(mén)所倡導(dǎo)的、主要由基層政府負(fù)擔(dān)的村干部報(bào)酬或“工資”制度，(34)也都從不同角度強(qiáng)化或凸顯了“村”的公法人地位。如果把“村”定位于私法人，我們?nèi)绾谓忉屨疄榇甯刹刻峁﹫?bào)酬?怎么理解黨委組織部門(mén)為“村”派遣“村官”?這些問(wèn)題都是“村”的私法人定位理論所回答不了的，只有把“村”定性為間接完成國(guó)家行政任務(wù)的公法人，才能合理解釋或回答上述現(xiàn)象或問(wèn)題。

一旦恢復(fù)與確定“村”的公法人性質(zhì)，按照大陸法國(guó)家的公法人理論，“村”就成為行政法上的行政主體。當(dāng)然，與德、法等大陸法國(guó)家的行政主體理論不同，我國(guó)行政法理論把原本不具有獨(dú)立人格的、具體實(shí)施行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為行政主體的，即采納“機(jī)關(guān)人格肯定說(shuō)”。(35)依據(jù)“機(jī)關(guān)人格肯定說(shuō)”，村委會(huì)具有行政主體地位，而“村”法人本身不是行政主體。不管按照哪種學(xué)說(shuō)，村民和村委會(huì)或者“村”分別成為行政法上相互獨(dú)立的行政相對(duì)人和行政主體，村民與村委會(huì)或“村”之間因集體財(cái)產(chǎn)管理而產(chǎn)生的法律關(guān)系就屬于外部行政法律關(guān)系，不再是私法人的內(nèi)部法律關(guān)系。盡管村民也是“村”這一地域性公法人成員，但是對(duì)于公法人與第三人的外部法律交易行為，村民不再被視為內(nèi)部成員而不能直接干涉，如同公民在政府處置國(guó)家財(cái)產(chǎn)時(shí)具有獨(dú)立的地位一樣。也就是說(shuō)，在公法人與第三人進(jìn)行法律行為時(shí)，其成員的內(nèi)部性被淡化甚至被否定了，這一點(diǎn)與私法人是完全不同的。

“村”的公法人定位使得村民與村委會(huì)或“村”之間形成外部的行政法律關(guān)系，為村民獲得行政訴訟原告資格創(chuàng)造了必要條件，原先村民作為私法人內(nèi)部成員不能直接起訴法人機(jī)關(guān)與外部第三人交易行為的救濟(jì)障礙被解除了。所以，只要我們能夠證明村民與村委會(huì)的集體財(cái)產(chǎn)管理行為之間存在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行訴法》)第41條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干解釋》)第12條規(guī)定的“法律上利害關(guān)系”，那么村民就具有行政訴訟的原告資格。

五、集體財(cái)產(chǎn)的均等分配性特征賦予村民行政訴訟原告資格

集體財(cái)產(chǎn)歸“村”集體所有是不容改變的《物權(quán)法》之明文規(guī)定，村民對(duì)村委會(huì)處分不屬于村民自己所有的財(cái)產(chǎn)是否具有《若干解釋》第12條規(guī)定的“法律上利害關(guān)系”?如果承認(rèn)村民對(duì)集體財(cái)產(chǎn)處分行為具有“法律上利害關(guān)系”和原告資格，那我們又如何解釋公民對(duì)政府處分或使用國(guó)家財(cái)產(chǎn)行為沒(méi)有原告資格?國(guó)家財(cái)產(chǎn)和集體財(cái)產(chǎn)與其成員的利害關(guān)系到底有什么區(qū)別?

在回答這些問(wèn)題之前，我們必須認(rèn)識(shí)到，《民訴法》第108條和《行訴法》第41條及其《若干解釋》第12條規(guī)定的原告資格標(biāo)準(zhǔn)是不同的，前者是“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，后者是“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于什么是“法律上利害關(guān)系”以及如何判斷，在理論上存在諸多理論解說(shuō)，更沒(méi)有形成簡(jiǎn)單易行的操作規(guī)則，(36)但有一點(diǎn)是可以肯定的，即“法律上利害關(guān)系”不僅包括直接因果關(guān)系，還包括部分間接因果關(guān)系。(37)《若干解釋》第15條規(guī)定：“聯(lián)營(yíng)企業(yè)、中外合資或合作企業(yè)的聯(lián)營(yíng)、合資、合作各方，認(rèn)為聯(lián)營(yíng)、合資、合作企業(yè)權(quán)益或者自己一方合法權(quán)益受具體行政行為侵害的，均可以自己的名義提起訴訟。”如果“法律上利害關(guān)系”僅限于直接因果關(guān)系，那么企業(yè)內(nèi)部的合作或合資各方對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害企業(yè)權(quán)益的行政行為是不能提起訴訟的，更不用說(shuō)以自己的名義起訴了。《若干解釋》這一規(guī)定表明，“法律上利害關(guān)系”包括間接利害關(guān)系。依據(jù)間接利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，村民對(duì)村委會(huì)違法處分集體財(cái)產(chǎn)的行為就應(yīng)當(dāng)具有行政訴訟的原告資格，因?yàn)榇逦瘯?huì)的處分行為侵害了集體財(cái)產(chǎn)并由此間接地侵犯了集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，即侵害集體財(cái)產(chǎn)的處分行為必然間接影響村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。所以，較之于民事訴訟，承認(rèn)村民行政訴訟的原告資格相對(duì)容易，只要按照《若干解釋》第15條所體現(xiàn)出來(lái)的間接利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定村民和集體財(cái)產(chǎn)處分行為具有“法律上利害關(guān)系”即可。另外，最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規(guī)定》)第3條規(guī)定：“村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過(guò)半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起訴訟。”盡管并沒(méi)有完全按照《若干解釋》第15條的邏輯規(guī)定村民可以自己的名義提起訴訟，但這一規(guī)定至少承認(rèn)了村民與集體財(cái)產(chǎn)之間存在“法律上利害關(guān)系”。

然而，人們可能對(duì)村民的行政訴訟原告資格仍然會(huì)有異議，因?yàn)楣駥?duì)政府違法處分或使用國(guó)有財(cái)產(chǎn)的行為沒(méi)有原告資格，除非是確立公益訴訟。(38)比如，湖南農(nóng)民蔣石林狀告常寧市財(cái)政局違法購(gòu)買(mǎi)豪華轎車(chē)案、上海律師嚴(yán)義明起訴國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)要求公開(kāi)“4萬(wàn)億”項(xiàng)目詳細(xì)信息案，都被法院裁定駁回起訴而告終。(39)法院之所以裁定駁回起訴，一個(gè)最為重要的原因是蔣石林和嚴(yán)義明都不具有“法律上利害關(guān)系”。(40)由于集體財(cái)產(chǎn)與國(guó)有財(cái)產(chǎn)都是公有財(cái)產(chǎn)，都由村委會(huì)和政府行使所有權(quán)，人們很容易認(rèn)為集體財(cái)產(chǎn)要設(shè)置公益訴訟制度才能得以保護(hù)，(41)或者認(rèn)為法院受理村民對(duì)集體財(cái)產(chǎn)處分行為的起訴就是公益訴訟。(42)因此，在尚未確立公益訴訟的制度背景下，要肯定村民的原告資格就必須回答一個(gè)問(wèn)題，即村民與集體財(cái)產(chǎn)之間的關(guān)系和公民與國(guó)家財(cái)產(chǎn)之間的關(guān)系存在何種顯著區(qū)別，致使兩者在行政訴訟法上是否構(gòu)成“法律上利害關(guān)系”的命運(yùn)完全不同?對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，簡(jiǎn)單地說(shuō)集體財(cái)產(chǎn)和國(guó)有財(cái)產(chǎn)的區(qū)別在于“公”的范圍和程度不同，是毫無(wú)意義和解釋力的，我們必須直接探究村民和公民與兩種公有財(cái)產(chǎn)之利害關(guān)系的確定性程度上的區(qū)別。