耕地與非耕地的界定精選(九篇)

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第1篇：耕地與非耕地的界定范文

關(guān)健詞天然林資源;經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀;制約因素;對(duì)策建議;四合林場(chǎng)

四合林場(chǎng)是涼山州西昌市林業(yè)局的下屬基層單位，管轄區(qū)域林業(yè)用地面積3 938.3 hm2，其林分起源于人工林，權(quán)屬國(guó)有，是1959年5月至1965年飛機(jī)播種造林的成功典范。樹種以云南松為主，配以少量華山松、蒙自榿、馬桑等。林區(qū)位于西昌市城周西北角的二半山區(qū)和高山區(qū)，東河、西河流域貫穿全境，是長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障建設(shè)的重要組成部分。1998年四川在全國(guó)率先實(shí)施天然林禁伐，四合飛播林納入天然林保護(hù)工程項(xiàng)目管理，肩負(fù)建設(shè)長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障和建設(shè)生態(tài)西昌、綠色西昌的重任。林場(chǎng)工作以開展植樹造林、護(hù)林防火、森林資源管護(hù)為主，充分發(fā)揮了林業(yè)的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

1四合天然林資源保護(hù)區(qū)概況

1.1四合天然林區(qū)社會(huì)基本情況

四合林區(qū)管轄區(qū)有小廟、四合2個(gè)行政鄉(xiāng)，幅員面積89.4 km2，農(nóng)業(yè)人口8 879戶，32 633人。其中四合鄉(xiāng)是彝族鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)人口2 404戶，9 751人，有85%的人員分散居住在飛播林內(nèi)。據(jù)2009年統(tǒng)計(jì)資料，四合鄉(xiāng)耕地面積308.33 hm2，人均不足333.34 m2，其中237.53 hm2的旱地產(chǎn)量不穩(wěn)定，且分散、不固定。用電量只能解決照明，不能滿足生產(chǎn)生活能源。林區(qū)農(nóng)戶靠采集飛播林內(nèi)松針、松果、枯立木、風(fēng)倒木、紫莖澤蘭、車桑子等植物作燃料。

1.2四合天然林區(qū)自然概況

四合林區(qū)系川西高原林區(qū)，居涼山州腹心之地，地理位置為東經(jīng)102°13′34″～102°18′，北緯27°54′～28°0′，海拔1 634～2 458 m，平均坡度在26～35°之間，最大坡達(dá)65°以上。降水分布不均，每年11月至翌年5月下旬，降水量不足全年10%，在這半年多時(shí)間里，常刮5級(jí)以上的干熱風(fēng)，4～5級(jí)的高火險(xiǎn)天氣達(dá)100 d以上，易引發(fā)森林火災(zāi)。林區(qū)生態(tài)脆弱，水土流失，洪澇干旱等自然災(zāi)害比較突出。林區(qū)主干道缺乏維護(hù)經(jīng)費(fèi)多年失修，道路損毀嚴(yán)重，路網(wǎng)密度低，林區(qū)保護(hù)點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。

1.3四合飛播林資源現(xiàn)狀

四合林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理面積為2 631.8 hm2的云南松飛播林，樹齡51年，平均樹高14 m，平均胸徑16 cm，郁閉度0.4～0.6，總蓄積量558 728.4 m3，樹冠單層，林下植被有山茶、杜鵑、稱桿木、蕨類等，呈團(tuán)狀或單株分布。郁郁蔥蔥的飛播林改善了西昌城區(qū)的生態(tài)環(huán)境，減少了水土流失，凈化了空氣。林區(qū)內(nèi)的藥材、磨菇、野雞、斑鳩、野豬等野生動(dòng)植物不斷繁衍增多，林區(qū)群眾種植業(yè)和畜牧業(yè)得到發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，四合全鄉(xiāng)每年能采集磨菇11 t、蕨菜10 t、松針落葉940 t，為林區(qū)群眾提供豐富的林副產(chǎn)品，收入可觀。飛播林成為西昌市航天城的一道美麗的風(fēng)景線，也是當(dāng)?shù)厝罕娰囈陨娴木G色寶庫(kù)。

2四合天然林資源保護(hù)區(qū)經(jīng)營(yíng)管理情況

1998、1999年先后實(shí)施“天保、退耕還林”兩大工程以來(lái)，四合除了保護(hù)好原有的飛播林資源外，還完成了天保工程公益林造林任務(wù)329.53 hm2、封山育林面積252.07 hm2，指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)2個(gè)鄉(xiāng)政府完成退耕還林面積836.3 hm2。西昌市周邊植被恢復(fù)迅速，水土流失得到改善，生態(tài)效益顯著提高，同時(shí)推動(dòng)了轄區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，建成了以桉樹為主的速生林基地，培育了以花椒為主的經(jīng)濟(jì)林特色基地。有的農(nóng)民種植青花椒1年收入高達(dá)6萬(wàn)元/hm2。農(nóng)戶從林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中受益，提高了造林積極性，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境建設(shè)健康發(fā)展。

四合林場(chǎng)采取多種形式造林，大力開展宜林荒山植樹造林工作。前期綠化荒山是通過(guò)國(guó)社合造、林場(chǎng)自有資金、個(gè)體承包等投資形式植樹造林，完成造林面積280 hm2。1998、1999年天保、退耕還林工程實(shí)施后，改為由國(guó)家投資造林，四合林場(chǎng)在天保公益林、封山育林、油橄欖產(chǎn)業(yè)林、血防工程抑螺防病林等項(xiàng)目工程的推動(dòng)下，按照西昌市城周可視范圍的造林規(guī)劃，完成坡耕地、宜林荒地、林間空地造林綠化任務(wù)1 165.83hm2，使建設(shè)生態(tài)西昌、綠色西昌、創(chuàng)建國(guó)家森林城市取得了顯著成效。

3四和天然林資源保護(hù)區(qū)制約因素

西昌市四合林場(chǎng)實(shí)施“天然林保護(hù)、退耕還林”兩大工程以來(lái)，停止森林間伐生產(chǎn)，重點(diǎn)保護(hù)現(xiàn)有森林資源，不斷提高宜林荒山、林間空地、坡耕地的工程造林質(zhì)量，在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中取得顯著成效。然而，看似郁郁蔥蔥的飛播林資源，卻存在一些不利因素，阻礙了林業(yè)科學(xué)發(fā)展的進(jìn)程[1-2]。

3.1人口增長(zhǎng)，引發(fā)土地和森林資源問(wèn)題

林區(qū)居住的農(nóng)村人口增長(zhǎng)過(guò)快，引起土地和森林資源的重新分配，增加對(duì)薪材和其他林產(chǎn)品的需求，使森林面積減少。主要表現(xiàn)在以下幾方面:

3.1.1人口眾多，耕地面積少，造成國(guó)有林地被侵占、被蠶食現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。四合林場(chǎng)1980年建場(chǎng)時(shí)，四合鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)人口為2 550人，耕地面積285.33 hm2;2000年農(nóng)業(yè)人口5 772人，耕地面積168.2 hm2;2009年農(nóng)業(yè)人口有9 751人，耕地面積308.33 hm2。目前，四合鄉(xiāng)人均耕地不足333.34 m2，人均年收入不足2 500元。林區(qū)交通不便，農(nóng)戶生活條件差，經(jīng)濟(jì)、文化水平落后，種植農(nóng)作物方式傳統(tǒng)、落后，對(duì)土地的依賴性很強(qiáng)，實(shí)施退耕還林政策后，坡耕地停止耕作，多數(shù)農(nóng)戶又重新開墾宜林荒山，甚至毀林開荒。四合林地資源遭受前所未有的破壞，查處亂占林地的林政案件多、難度大。

3.1.2四合林區(qū)農(nóng)村修建房屋用材，生產(chǎn)生活能源離不開林區(qū)資源消耗。林木被破壞程度隨著林區(qū)人口的增加而加劇。據(jù)四合鄉(xiāng)2008年底統(tǒng)計(jì)資料得知，四合鄉(xiāng)每戶每年以最低燒掉1 000 kg木材(折合材積為1m3)計(jì)算，全鄉(xiāng)每年最低要消耗林木資源2 800 m3。加上林區(qū)農(nóng)村修建房屋所需木材，增加了林木資源的消耗量。

3.1.3林區(qū)無(wú)序，流動(dòng)人口增加，使非法買賣房屋、非法轉(zhuǎn)讓土地現(xiàn)象普遍，更加重了林木、林地的消耗程度。截至2008年12月底，四合鄉(xiāng)無(wú)序流動(dòng)人口為2 521人。早在1997年，四合鄉(xiāng)政府與四合林場(chǎng)在各級(jí)政府的指導(dǎo)下，聯(lián)合開展林區(qū)內(nèi)禁止亂搬亂遷的專項(xiàng)整治行動(dòng)。多年來(lái)從沒(méi)停止對(duì)林區(qū)無(wú)序流動(dòng)人員進(jìn)行清理工作，雖采取了勸遷、拆房、強(qiáng)制遷出、聯(lián)合執(zhí)法等各種措施，清理無(wú)序流動(dòng)人口工作因當(dāng)?shù)厝罕妳?a href="http://m.coffee125.com/haowen/252812.html" target="_blank">與非法買賣房屋、非法轉(zhuǎn)讓土地，涉及人多面廣、有內(nèi)外勾結(jié)、利益均沾等復(fù)雜因素，導(dǎo)致清理整治工作難度大、收效甚微。

3.2治理與破壞生態(tài)環(huán)境的局面并存

四合鄉(xiāng)人多地少，城鎮(zhèn)化水平低，第二、三產(chǎn)業(yè)比重很小，主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，耕地是獲取收入的最主要來(lái)源。1999年實(shí)施退耕還林政策以來(lái)，四合鄉(xiāng)完成退耕還林面積783.75 hm2，坡耕地植被恢復(fù)凸顯生態(tài)效益、社會(huì)效益。實(shí)施退耕還林1個(gè)周期后，農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)退耕還林種植的直干桉等一些樹種產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益低，不能滿足生活需求，他們大多數(shù)人文化水平低，不懂漢語(yǔ)，不懂技術(shù)，外出打工不容易。所以，退耕后又復(fù)耕，更多農(nóng)戶開墾國(guó)有林地種植農(nóng)作物。四合林區(qū)的林地與耕地相鄰交錯(cuò)，無(wú)固定界線，耕地?zé)o承包合同，土地的權(quán)屬問(wèn)題難以界定，林地矛盾糾紛較多，林業(yè)執(zhí)法力量薄弱，所以出現(xiàn)了耕地越退越多的怪現(xiàn)象，四合鄉(xiāng)耕地面積原有285.33 hm2，退耕還林783.75 hm2后，現(xiàn)在仍有耕地面積308.33 hm2。林場(chǎng)職工巡護(hù)常常發(fā)現(xiàn)開荒能及時(shí)制止，象征性地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，已經(jīng)改變不了國(guó)有林地資源稅減現(xiàn)狀，林地和耕地矛盾不斷加劇，生態(tài)環(huán)境邊治理邊破壞的局面亟待扭轉(zhuǎn)。

3.3森林火災(zāi)隱患多，護(hù)林防火任務(wù)重

1995年林場(chǎng)停止撫育間伐的生產(chǎn)任務(wù)，林下可燃物數(shù)量逐年增加(林內(nèi)枯立木、風(fēng)倒木較多，地面含油脂的松針落葉積累較厚)，一旦引發(fā)山火，不易撲救。西昌冬春季節(jié)風(fēng)干物燥，火險(xiǎn)期長(zhǎng)，林區(qū)居住群眾多，活動(dòng)頻繁，防火期內(nèi)野外燒烤、燒火土等生產(chǎn)生活用火引發(fā)的山火占主要因素。人為野外用火對(duì)林區(qū)資源的破壞也是一大威脅。

3.4辦案條件差，執(zhí)法環(huán)境落后，力量薄弱

林業(yè)法律法規(guī)政策在林區(qū)宣傳普遍，人人皆知，但大多數(shù)人守法意識(shí)淡薄。如四合鄉(xiāng)自1999年退耕還林工程實(shí)施以來(lái)，全鄉(xiāng)因人口增長(zhǎng)過(guò)快，坡耕地大多退耕還林，余下的口糧地面積減少，5個(gè)行政村24個(gè)村民小組，就有4個(gè)村20個(gè)村民小組家家戶戶存在侵占、蠶食國(guó)有林地毀林開荒的違法行為。長(zhǎng)期以來(lái)，在以人為本的社會(huì)環(huán)境下，對(duì)山區(qū)貧困地區(qū)的偷砍盜伐、侵占蠶食國(guó)有林地、毀林開荒等違法行為的經(jīng)濟(jì)處罰無(wú)法實(shí)施到位。雖具備物證、人證、當(dāng)事人詢問(wèn)筆錄等相關(guān)辦案資料，但難以對(duì)其依法辦理，即使將情節(jié)嚴(yán)重的違法者上交市林業(yè)公安分局，仍不能有效震撼違法行為發(fā)生，導(dǎo)致偷砍盜伐、毀林開荒等林區(qū)違法犯罪更加肆無(wú)忌憚。林區(qū)執(zhí)法只教育不處罰，軟弱無(wú)力，森林資源保護(hù)工作很被動(dòng)。

4對(duì)策建議

4.1政府高度重視，維護(hù)國(guó)家林業(yè)法律法規(guī)的權(quán)威性

控制全鄉(xiāng)人口的增長(zhǎng)速度，杜絕無(wú)序流動(dòng)人口遷入林區(qū)，對(duì)已遷入的無(wú)序流動(dòng)人口勸遷其回原住地，在本地不予落戶。不斷提高村、組干部文化水平、執(zhí)政水平。一如既往地配合林業(yè)部門開展經(jīng)常性的、形式多樣的愛(ài)林、護(hù)林宣傳活動(dòng)，教育村、組干部不參與非法轉(zhuǎn)讓林業(yè)用地，不接受無(wú)序流動(dòng)人口遷入林區(qū)，對(duì)違法分子不說(shuō)情、不包庇、不袒護(hù)，帶頭當(dāng)好林業(yè)法律法規(guī)政策的宣傳者和執(zhí)行者。鄉(xiāng)政府要提高林區(qū)群眾的守法意識(shí)，獎(jiǎng)勵(lì)守法護(hù)林戶優(yōu)先享受各級(jí)政府的惠民、扶持政策，對(duì)拒不執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)的違法者按村規(guī)民約給予嚴(yán)厲懲處。對(duì)村、組干部參與非法轉(zhuǎn)讓林業(yè)用地、私下接受無(wú)序流動(dòng)人口而獲取違法所得的行為，要及時(shí)撤職查辦。

4.2調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極支持本鄉(xiāng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

4.2.1將農(nóng)民的收入渠道從耕地上轉(zhuǎn)移開來(lái)，降低農(nóng)民對(duì)耕地的依賴性，最大限度地減輕森林資源消耗壓力，從而解決四合林區(qū)森林銳減和生態(tài)危機(jī)現(xiàn)狀[3-4]。把投資少、見(jiàn)效快、覆蓋面廣、效益高、能盡快提高林區(qū)群眾收入、密切聯(lián)系千家萬(wàn)戶的種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)作為產(chǎn)業(yè)開發(fā)的重點(diǎn)。利用山區(qū)的資源和環(huán)境優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、展現(xiàn)彝族特色的餐飲文化，使優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品打入國(guó)內(nèi)外大市場(chǎng)，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐穬?yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。完善農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系，強(qiáng)化產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。積極發(fā)展“公司加農(nóng)戶”經(jīng)營(yíng)模式和訂單農(nóng)業(yè)。加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)，進(jìn)一步搞活流通，逐步形成規(guī)?；?、專業(yè)化的生產(chǎn)格局。通過(guò)產(chǎn)業(yè)化扶貧，使貧困地區(qū)群眾的收入有較大幅度的提高。

4.2.2西昌市生態(tài)建設(shè)工作中，四合鄉(xiāng)要選擇適生樹種如直干桉、青椒、櫻桃、梨、枇杷、核桃、板栗等營(yíng)造相對(duì)集中成片的用材林、經(jīng)濟(jì)林果林，保質(zhì)保量完成轄區(qū)內(nèi)可視范圍坡耕地退耕還林、油橄欖產(chǎn)業(yè)林、血防工程抑螺防病林等工程項(xiàng)目造林和四旁植樹造林任務(wù)。爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，努力在2012年前完成省級(jí)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建任務(wù)。利用創(chuàng)建生態(tài)鄉(xiāng)村的契機(jī)改變貧困落后現(xiàn)狀，改變村容村貌，走上一條具有特色的生態(tài)建設(shè)之路。

4.3消除森林火災(zāi)隱患，保障防火措施的落實(shí)

林場(chǎng)無(wú)任何生產(chǎn)收入，政府要加大資金投入力度，改善林區(qū)道路損毀嚴(yán)重、保護(hù)點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的現(xiàn)狀。定期對(duì)林區(qū)進(jìn)行衛(wèi)生撫育，清理風(fēng)倒木，除去紫莖澤蘭，有利于山火發(fā)生時(shí)能及時(shí)、容易撲救。繼續(xù)搞好西昌市森林防火責(zé)任制的監(jiān)督考核工作，堅(jiān)持做好“森林防火兩項(xiàng)制度”，即村民專職巡山護(hù)林制度和村民輪流掛牌值班制度的落實(shí)。消除防火期內(nèi)一切野外生產(chǎn)生活用火的隱患，有效做到發(fā)生山火能打早、打小、打了。

4.4林業(yè)部門聯(lián)合、交叉執(zhí)法

集中整治林區(qū)違規(guī)修建房屋、侵占林業(yè)用地、偷砍盜伐林木等違法行為。建立現(xiàn)有農(nóng)耕地、林業(yè)用地、林區(qū)住宅信息庫(kù)，劃定林區(qū)紅線，固定耕地，注明四至邊界、坐標(biāo)位置，頒發(fā)證書。禁止在陡坡地段修建房屋，開墾荒地。對(duì)違法情節(jié)輕、數(shù)量少的采取教育宣傳與經(jīng)濟(jì)處罰相結(jié)合的手段進(jìn)行必要的林政處罰。對(duì)涉案金額大、情節(jié)嚴(yán)重的移交司法機(jī)關(guān)，保證林區(qū)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、公正執(zhí)法的正常執(zhí)法秩序。

5參考文獻(xiàn)

[1] 王北平，王文波.國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的思路與對(duì)策[J].陜西林業(yè)，2008(6):16.

[2] 韓雙生.保護(hù)天然林資源的基本思路[J].21世紀(jì):理論實(shí)踐探索，2009(12):91-92.

第2篇：耕地與非耕地的界定范文

1949年，臺(tái)灣當(dāng)局根據(jù)地區(qū)管理制定了“原住民身份法”，用來(lái)認(rèn)定“原住民資格和處理原住民事務(wù)”，是原住民在臺(tái)能否享有權(quán)利、獲得保留地的“前提法規(guī)”，也是“臺(tái)灣原住民保留地開發(fā)管理辦法”修訂的主要依據(jù)，更是臺(tái)灣當(dāng)局指導(dǎo)原住民保留地事務(wù)的重要條文。

“臺(tái)灣原住民身份法”的提出

從起源上看，“原住民”概念的含義十分清晰，是指漢民族大舉移居臺(tái)灣前最早抵達(dá)臺(tái)灣定居的族群。臺(tái)灣原住民各族群擁有各自的起源傳說(shuō)。但近年來(lái)依據(jù)語(yǔ)言學(xué)、考古學(xué)和文化人類學(xué)等的研究推斷，臺(tái)灣原住民在臺(tái)灣的活動(dòng)已經(jīng)長(zhǎng)達(dá)大約8000年之久，且與中國(guó)大陸南方有著密切的關(guān)系。特別是學(xué)術(shù)界普遍接受的“施得樂(lè)與馬爾克的學(xué)說(shuō)”，即認(rèn)為臺(tái)灣是“古南島民族”的發(fā)源地，不論從遺傳學(xué)還是從語(yǔ)言學(xué)上考量，皆很大可能是來(lái)自于中國(guó)大陸。

后來(lái)，隨著荷蘭人的殖民、鄭成功的收復(fù)、清政府的統(tǒng)治、日本的割據(jù)，以及政權(quán)的接管等，使得來(lái)到臺(tái)灣生活的人員日益增多。

據(jù)資料顯示，上世紀(jì)50年代中期，臺(tái)灣地區(qū)人口為937萬(wàn)，到了1991年，臺(tái)灣地區(qū)人口總數(shù)為2060萬(wàn)人，其中原住民人口僅為34.5萬(wàn)人；再到2010年，臺(tái)灣地區(qū)總?cè)丝诩霸∶袢丝跀?shù)分別達(dá)到了2316萬(wàn)人、50.5萬(wàn)人，非原住民人口成為了臺(tái)灣人口的絕對(duì)主體，他們與原住民一起生活，形成了大雜居、小聚居的格局。

多年來(lái)，為了保障原住民的利益，臺(tái)灣當(dāng)局一直實(shí)行“保留地制度”，而這就需要準(zhǔn)確厘定原住民的身份。因此，2001出臺(tái)的“臺(tái)灣原住民身份法”第1條開宗明義，強(qiáng)調(diào)“認(rèn)定原住民身份”，就是為了“保障原住民權(quán)益”。

另一方面，上世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著臺(tái)灣工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，城市人口的增多，使得“公有”可耕地面積日益減少，人地矛盾持續(xù)緊張。為了解決工業(yè)發(fā)展所需要的用地，臺(tái)灣當(dāng)局不得不把目光瞄向廣袤的山區(qū)及丘陵地帶，而這些地方大多屬于原住民生活區(qū)，這樣一來(lái)就必然侵犯原住民的土地所有權(quán)益。同時(shí)，由于各種因素的影響，原住民耕作保留地所產(chǎn)生的單位面積收益遠(yuǎn)低于非原住民，使得原住民保留地私下流轉(zhuǎn)情況日益嚴(yán)重。在這種情況下，臺(tái)灣當(dāng)局頒布了“原住民身份法”，嚴(yán)格界定原住民身份，規(guī)范原住民保留地交易，將不具有原住民身份的人員排除在土地供給之外，以便減輕當(dāng)局的土地供給負(fù)擔(dān)。

另外，由于臺(tái)灣土地面積比較有限，很多人發(fā)現(xiàn)了土地的價(jià)值，于是千方百計(jì)地進(jìn)行尋租，設(shè)法把自己或家庭成員的身份改變?yōu)樵∶?，以便能夠享有部分保留地所有?quán)益。這對(duì)原住民而言反而突顯出不公。為此，臺(tái)灣當(dāng)局寄希望這部“法律”，規(guī)范原住民身份，減少各類尋租行為和搭便車行為?！霸∶裆矸莘ā钡闹饕獌?nèi)容

“原住民身份法”是一種身份界定的法規(guī)，2001年實(shí)施的這部“法律”總共有13條。它試圖界定哪些人可以認(rèn)定為原住民，享有原住民權(quán)利與義務(wù)，哪些人不屬于原住民，無(wú)法享有原住民權(quán)利，也不需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。因此，從立法目的上看，只要將相關(guān)當(dāng)事人或者各個(gè)權(quán)利主體界定清楚就實(shí)現(xiàn)了立法初衷。

一是該法界定了本人是否具有原住民身份。根據(jù)“原住民身份法”第2條的規(guī)定，“原住民”包括“山地原住民”以及“平地原住民”兩種情況。其中，“山地原住民”是指“前原籍在山地行政區(qū)域內(nèi)，且戶口調(diào)查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬于原住民”。而“平地原住民”主要是指“前原籍在平地行政區(qū)域內(nèi)，且戶口調(diào)查簿登記其本人或直系血親尊親屬屬于原住民，并申請(qǐng)戶籍所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、市、區(qū))公所登記為平地原住民有案者”。不僅如此，防止“光復(fù)”后非原住民群體為了獲取原住民身份所進(jìn)行的各種尋租行為，該法還規(guī)定，原住民即使與非原住民通婚，非原住民也“不能取得原住民身份”，當(dāng)然，原住民也不會(huì)因?yàn)榕c非原住民通婚而喪失其原住民身份。

二是原住民子女的身份認(rèn)定也是該法的重要組成部分，“原住民身份法”第4-6條做了詳細(xì)說(shuō)明。該法認(rèn)為，原住民與原住民通婚所生的子女“取得原住民身份”。原住民與非原住民通婚所生的子女，如果子女的“姓氏”跟隨具有“原住民身份”的父親或母親的姓氏，或者按照原住民傳統(tǒng)習(xí)慣加以命名的，則其子女獲得原住民身份。反之，則不能獲得；如果父母離異或亡故，那么其未成年子女由具有原住民身份的父母一方加以照顧的，則其子女取得原住民身份。當(dāng)然，如果從母姓或者按照原住民傳統(tǒng)習(xí)俗取名仍然可以保留原住民身份；反過(guò)來(lái)，如果非原住民女子非婚所生子女如果經(jīng)原住民生父認(rèn)領(lǐng)并且從夫姓或按原住民傳統(tǒng)習(xí)俗命名的，也取得原住民身份。

三是規(guī)定了原住民身份喪失的情形。按照“原住民身份法”第9條的規(guī)定，如果“原住民與非原住民結(jié)婚”、“原住民為非原住民收養(yǎng)”，以及“年滿20歲自愿拋棄原住民身份”的都依法喪失原住民身份。當(dāng)然，如果原住民與非原住民婚姻關(guān)系或者收養(yǎng)關(guān)系結(jié)束，那么可以恢復(fù)其原住民身份。不僅如此，該法第10條規(guī)定“山地原住民”與“平地原住民”通婚后，雙方要變更為相同的原住民，以便相關(guān)部門管理?！霸∶裆矸莘ā钡牟蛔闩c完善

“原住民身份法”試圖通過(guò)明確原住民身份，進(jìn)而規(guī)制臺(tái)灣原住民保留地的獲得，努力保障原住民基本權(quán)益，為原住民保留地的開發(fā)與管理提供基礎(chǔ)，以推進(jìn)原住民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，進(jìn)而提升臺(tái)灣整個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。因此，“原住民身份法”的制定與實(shí)施，比較客觀地界定了原住民本人及其子女與特定關(guān)系人的身份認(rèn)定問(wèn)題，厘清了與原住民有關(guān)的其他群體要想獲得原住民身份的條件與要素，在某種程度上防止了各種“搭便車”行為，減少了各類“道德風(fēng)險(xiǎn)”因素，從而有助于規(guī)范原住民相關(guān)權(quán)益。

但是，由于臺(tái)灣政治上執(zhí)政黨與在野黨對(duì)立現(xiàn)象嚴(yán)重，族群?jiǎn)栴}經(jīng)常被在野黨加以操弄。因而，原住民問(wèn)題已經(jīng)不再是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題或社會(huì)問(wèn)題，而日益演化為政治問(wèn)題，這就必須要客觀理性地分析“原住民身份法”存在的不足。總體上看，現(xiàn)行的“原住民身份法”在制定與實(shí)施過(guò)程中還存在著以下兩個(gè)方面的問(wèn)題。

首先，“原住民身份法”中對(duì)于子女身份的認(rèn)定存在不足。“原住民身份法”規(guī)定原住民與非原住民通婚所生子女要想取得原住民身份，或者跟隨原住民的父親或母親的姓氏，或者按照原住民族取名的文化與習(xí)慣。從表面上看沒(méi)有問(wèn)題。但是，子女的取名往往是在子女沒(méi)有選擇的前提下由其父母或長(zhǎng)輩主動(dòng)而為的。因此，對(duì)于作為當(dāng)事人的子女來(lái)說(shuō)，自己的姓氏及取名習(xí)慣完全是一種被動(dòng)的選擇，而不是主動(dòng)的理性選擇。在這種情況下，僅憑父母或其他監(jiān)護(hù)人的意愿就剝奪或強(qiáng)加原住民身份于子女身上，委實(shí)不可。

其次，原住民夫婦收養(yǎng)非原住民小孩的身份認(rèn)定也存在問(wèn)題。按照“原住民身份法”第5條規(guī)定，未滿7歲的非原住民被年滿40歲且無(wú)子女的原住民收養(yǎng)固然可以取得原住民身份，但是如果收養(yǎng)的非原住民小孩剛剛超過(guò)7歲、達(dá)到8歲，以及如果僅僅只有39歲、且無(wú)子女的原住民收養(yǎng)的小孩就無(wú)法獲得原住民身份，這顯然不對(duì)。而且根據(jù)臺(tái)灣當(dāng)局所頒布的“民法”規(guī)定，收養(yǎng)不分族群，也就是說(shuō)“原住民身份法”作為一個(gè)特殊法不應(yīng)該與普遍法——“民法”相抵觸。例如，一對(duì)35歲的原住民夫婦收養(yǎng)了一個(gè)3歲的非原住民小孩，那么無(wú)論怎樣，這個(gè)小孩將無(wú)法跟著這對(duì)原住民夫婦獲得原住民身份。因?yàn)榈冗@對(duì)夫婦年滿40歲的時(shí)候小孩已經(jīng)達(dá)到8歲(超過(guò)7歲這個(gè)要求)。

這就需要臺(tái)灣當(dāng)局完善現(xiàn)行的“原住民身份法”，切實(shí)維護(hù)好原住民同胞的基本權(quán)益。

第一，要合理界定原住民身份。由于現(xiàn)行的原住民身份法規(guī)定，原住民與非原住民結(jié)婚不能獲得原住民身份。另外，只有子女跟隨具有原住民身份的父母一方姓氏或者按照原住民文化習(xí)俗取名的才可以獲得原住民身份。這些規(guī)定不符合臺(tái)灣當(dāng)局所謂的“憲法”、“民法”精神。因而，應(yīng)該規(guī)定原住民與非原住民通婚，其原住民身份仍然可以保留，但其非原住民身份的丈夫或妻子不能獲得原住民身份，從而鼓勵(lì)各民族間的融合。另外，應(yīng)該讓子女在成年后的某個(gè)具體年歲(如20歲)進(jìn)行身份確認(rèn)，允許子女自行決定自己的姓氏及由此形成的權(quán)利。當(dāng)然，不具有自我照顧能力、自我意志能力的子女則由其父母或監(jiān)護(hù)人替他行使該項(xiàng)權(quán)利。

第二，完善原住民夫婦收養(yǎng)子女的規(guī)定。一方面，建議收養(yǎng)小孩的年歲應(yīng)該放寬到中學(xué)畢業(yè)，也就是說(shuō)，只要小孩還沒(méi)有進(jìn)入大學(xué)或者走上社會(huì)，那么，原住民所收養(yǎng)的小孩就可以取得原住民資格；另一方面，對(duì)于原住民本身來(lái)說(shuō)，只要這對(duì)原住民夫婦放棄生育計(jì)劃，不管其年齡大小，應(yīng)該允許其收養(yǎng)子女，并給予所收養(yǎng)的子女原住民身份。也就是說(shuō)，原住民夫婦可以在40歲以下甚至在結(jié)婚后就可以收養(yǎng)非原住民子女，并允許其獲得原住民身份。當(dāng)然，如果原住民夫婦收養(yǎng)子女后自己懷孕育有子女，則可以待他們所收養(yǎng)的那個(gè)子女成年后放棄原住民資格。反之亦然。

第3篇：耕地與非耕地的界定范文

新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化互動(dòng)發(fā)展的理論依據(jù)

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展低水平的產(chǎn)物，又是經(jīng)濟(jì)落后的重要原因。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的根本途徑。城鎮(zhèn)是不能孤立存在的，它以受其影響的廣大農(nóng)村地區(qū)作為腹地而存在，發(fā)揮擴(kuò)散效應(yīng)與回流效應(yīng)，兩者具有密不可分的關(guān)系，并不存在戰(zhàn)略重疊和現(xiàn)實(shí)矛盾。目前，有關(guān)城鄉(xiāng)聯(lián)系和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論較多，這為我國(guó)確立建設(shè)新農(nóng)村與推進(jìn)城鎮(zhèn)化的互動(dòng)戰(zhàn)略，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一體化格局提供了理論依據(jù)。

（一）農(nóng)村剩余勞動(dòng)力資源配置理論

推進(jìn)城鎮(zhèn)化是吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、提高農(nóng)民收入的重要載體。一方面，有利于人口及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由農(nóng)村向城鎮(zhèn)集聚；另一方面，伴隨著小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，投資需求隨之增長(zhǎng)，直接增加農(nóng)民的勞務(wù)收入。在這一過(guò)程中，勞動(dòng)力由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門向現(xiàn)代工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，這是必然發(fā)生的共生現(xiàn)象。圍繞農(nóng)村剩余勞動(dòng)力資源的配置，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)行了大量的研究。劉易斯模型認(rèn)為，在二元經(jīng)濟(jì)中，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門最大的特點(diǎn)就是剩余勞動(dòng)力的存在。由于工農(nóng)業(yè)之間的收入水平存在明顯的差距，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力必然有一種向工業(yè)部門流動(dòng)的趨勢(shì)。美國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家拉尼斯和費(fèi)景漢在劉易斯理論的基礎(chǔ)上，認(rèn)為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力必然流動(dòng)的趨勢(shì)是以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品的增加為前提的，彌補(bǔ)了劉易斯模型的不足。在此基礎(chǔ)上，托達(dá)羅系統(tǒng)發(fā)展了這一論斷，建立了一個(gè)解釋發(fā)展中國(guó)家城鄉(xiāng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的模型，該模型認(rèn)為剩余勞動(dòng)力的區(qū)域轉(zhuǎn)移是理性的經(jīng)濟(jì)行為，遷移決策取決于城鄉(xiāng)之間預(yù)期工資差異?？梢?jiàn)，建設(shè)新農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)就必須鼓勵(lì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高、城鄉(xiāng)之間工資預(yù)期的差異，這是政府主導(dǎo)、農(nóng)民自覺(jué)、市場(chǎng)自發(fā)三方博弈的結(jié)果。結(jié)合我國(guó)具體現(xiàn)實(shí)，在城市“異質(zhì)性結(jié)構(gòu)”存在的前提下，可行的辦法就是建立適量的小城鎮(zhèn)就地轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)離土不離鄉(xiāng)。

（二）非均衡增長(zhǎng)理論與城市中心論

非均衡增長(zhǎng)理論認(rèn)為，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和聚集經(jīng)濟(jì)效益的存在，在市場(chǎng)力量的引導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并非出現(xiàn)在所有地方，而是以不同的強(qiáng)度首先傾向于某些區(qū)域，然后通過(guò)不同渠道發(fā)揮擴(kuò)散效應(yīng)和回流效應(yīng)，在實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)極對(duì)外圍產(chǎn)品的需求和技術(shù)創(chuàng)新的擴(kuò)散的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)各種生產(chǎn)要素資源從外圍向核心區(qū)的流動(dòng)。這些理論都是以城市為中心，強(qiáng)調(diào)通過(guò)資源要素從城市向農(nóng)村的流動(dòng)來(lái)帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，帶有明顯“城市偏向”傾向和城市中心色彩。實(shí)現(xiàn)建設(shè)新農(nóng)村與推進(jìn)城鎮(zhèn)化的互動(dòng)發(fā)展，一方面需要選擇適合經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心區(qū)域，通過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和聚集經(jīng)濟(jì)效益推動(dòng)城鎮(zhèn)化，加快要素資源的合理整合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的非均衡增長(zhǎng)；另一方面需要克服非均衡增長(zhǎng)理論與城市中心論的誤區(qū)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)。我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正是長(zhǎng)期以來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡增長(zhǎng)戰(zhàn)略選擇和城鄉(xiāng)發(fā)展政策供給不對(duì)等所導(dǎo)致的必然結(jié)果。利普頓認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家的城鄉(xiāng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)就在于城市集團(tuán)利用自己的政治權(quán)力，通過(guò)“城市偏向”政策使社會(huì)資源不合理的流入自己的利益所在地區(qū)，最終損害農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

（三）城鄉(xiāng)聯(lián)系模式選擇理論

關(guān)于城鄉(xiāng)聯(lián)系模式的選擇，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯、拉尼斯和費(fèi)景漢早就提出用來(lái)解釋發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的經(jīng)典模式，即城市-工業(yè)導(dǎo)向模式，這一聯(lián)系互動(dòng)模式主要通過(guò)城市中現(xiàn)代工業(yè)不斷吸納農(nóng)村中剩余勞動(dòng)力來(lái)實(shí)現(xiàn)。在這里主要結(jié)合契合我國(guó)現(xiàn)實(shí)的“城市-城鎮(zhèn)-農(nóng)村”聯(lián)系模式進(jìn)行分析，盡管其表現(xiàn)形式多樣，有的強(qiáng)調(diào)農(nóng)村城鎮(zhèn)的發(fā)展，有的強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，有的強(qiáng)調(diào)城市的均衡布局，但都有一個(gè)共同點(diǎn)就是都強(qiáng)調(diào)廣大農(nóng)村地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，以城鎮(zhèn)為中介，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)系。因?yàn)樾〕擎?zhèn)作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化中心，通過(guò)其輻射作用，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村向城市的自然延伸。

另外，小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村的區(qū)域中心，具有很強(qiáng)的集聚擴(kuò)散效應(yīng)，能夠在一定范圍內(nèi)將各種生產(chǎn)要素聚集起來(lái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。弗里德曼認(rèn)為，集中發(fā)展中心城鎮(zhèn)，一方面可以分散過(guò)度集中于大城市的規(guī)劃與權(quán)力機(jī)構(gòu)，另一方面又可以為農(nóng)村居民提供一個(gè)有利于其自身發(fā)展的場(chǎng)所，極大地降低農(nóng)民的交易費(fèi)用；認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)于打破城市和鄉(xiāng)村封閉隔絕的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素在產(chǎn)業(yè)上的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成資源要素雙向流動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)體系具有極其重要的意義。

新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化互動(dòng)中存在的不協(xié)調(diào)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將存在聯(lián)系的兩個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域被人為地割裂開來(lái)，在造成城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的同時(shí)，又將現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的種種矛盾疊加在一起，導(dǎo)致建設(shè)新農(nóng)村與發(fā)展小城鎮(zhèn)在契合和互動(dòng)中存在諸多不協(xié)調(diào)。主要體現(xiàn)在：

（一）建設(shè)新農(nóng)村與推進(jìn)城鎮(zhèn)化勞動(dòng)力資源配置的不協(xié)調(diào)

隨著農(nóng)村地區(qū)非農(nóng)化浪潮的興起，農(nóng)村地區(qū)相當(dāng)數(shù)量的勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，基本上脫離了農(nóng)業(yè)。但是，由于這種轉(zhuǎn)移沒(méi)有納入正式渠道，是一種暫時(shí)性的轉(zhuǎn)移，戶口常住地依舊在原籍，于是便出現(xiàn)了一個(gè)既非農(nóng)民，又非城市居民的“兩棲性”游離階層。這種離農(nóng)人口的“兩棲性”和不穩(wěn)定性決定了一旦環(huán)境發(fā)生變化，就會(huì)出現(xiàn)逆向轉(zhuǎn)移。這一階層的出現(xiàn)對(duì)于解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)出路，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和增加農(nóng)民收入起到了重要作用，但同時(shí)也存在著許多弊端。

“兩棲”人口因?yàn)槠鋵?duì)土地的復(fù)雜感情，一方面不愿意放棄土地，而將其視為一種職業(yè)保障或發(fā)生不測(cè)風(fēng)云時(shí)的退守陣地；另一方面在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較利益反差極大的條件下，他們又不愿意在農(nóng)業(yè)上投入更多的時(shí)間和資金，依舊實(shí)行粗放經(jīng)營(yíng)?！皟蓷比丝趯?duì)于所從事的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)懷有不穩(wěn)定心理，沒(méi)有長(zhǎng)期規(guī)劃，也不愿意進(jìn)行大規(guī)模投資，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和再生產(chǎn)投入上舉棋不定，不利于農(nóng)村分工分業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展。他們雖然增加了許多收入，但不愿意把這些收入用于生產(chǎn)性投資，而是將錢用于生活消費(fèi)上，這種狀況不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不少“兩棲”人口在農(nóng)村和城鎮(zhèn)占有雙份的生產(chǎn)資料和生活設(shè)施，從宏觀上、微觀上都造成了資源的浪費(fèi)，同時(shí)他們卻并不因?yàn)閾碛须p份的生產(chǎn)資料和生活資料而得到較高的經(jīng)濟(jì)效益和消費(fèi)效用。

（二）新農(nóng)村建設(shè)與小城鎮(zhèn)發(fā)展土地資源利用的不協(xié)調(diào)

大力發(fā)展小城鎮(zhèn)推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化作為建設(shè)新農(nóng)村的必然選擇，其本來(lái)要旨在于在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)或農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式和文化觀念向城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平轉(zhuǎn)變。可是，在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，由于選擇的偏差、定位的誤區(qū)以及農(nóng)民的漠視，致使盲目的城鎮(zhèn)化，不僅沒(méi)有促進(jìn)農(nóng)村和諧秩序的演化，反而使得現(xiàn)有的農(nóng)村秩序受到很大的破壞。一方面，就環(huán)境而言，小城鎮(zhèn)大多數(shù)都以落后的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，規(guī)模較小，無(wú)法發(fā)揮規(guī)模效益和集聚效應(yīng)，但投資巨大，結(jié)果致使農(nóng)村環(huán)境污染嚴(yán)重。這樣，不但沒(méi)有促進(jìn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，反而極大地惡化了農(nóng)村現(xiàn)有的生態(tài)秩序。另一方面，盲目的城鎮(zhèn)化，使得“造城”運(yùn)動(dòng)和“圈地”熱潮如火如荼，在造就新的城市貧民的同時(shí)，又在大量吞食著農(nóng)民的廉價(jià)土地?！×硗?，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐不斷加速，小城鎮(zhèn)數(shù)量開始猛增，土地資源利用矛盾和問(wèn)題越來(lái)越突出。許多工業(yè)園區(qū)侵占良田，環(huán)境污染嚴(yán)重，建設(shè)用地盲目擴(kuò)張，占用耕地過(guò)多，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放利用，這些都是與建設(shè)新農(nóng)村的初衷相悖的，已成為制約建設(shè)新農(nóng)村和推進(jìn)城鎮(zhèn)化互動(dòng)發(fā)展的重要阻礙。 制約新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展良性互動(dòng)的因素分析

（一）建設(shè)新農(nóng)村與推進(jìn)城鎮(zhèn)化勞動(dòng)力資源配置不協(xié)調(diào)的因素分析

小城鎮(zhèn)是城市中資本、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)散的橋梁，也是農(nóng)村地區(qū)剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的平臺(tái)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，為了確保國(guó)家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略選擇，我國(guó)確立了嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)和遷徙的戶口制度，嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市包括小城鎮(zhèn)的流動(dòng)。20世紀(jì)80年代，迫于農(nóng)村改革和農(nóng)村非農(nóng)化的強(qiáng)烈需要，政府有限度地對(duì)傳統(tǒng)限制人口流動(dòng)的政策做了很小范圍和程度的開放，致使戶口不發(fā)生變動(dòng)的非正式人口流動(dòng)成為人口流動(dòng)的主流?？墒?，農(nóng)村地區(qū)大量剩余勞動(dòng)力雖然脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是又不能徹底地轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)中去從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，而是在進(jìn)行二、三產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，仍沒(méi)有完全割斷同土地的關(guān)系，廣大農(nóng)民工在農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間游離著，形成了一個(gè)特殊的“游離階層”。這種二元戶籍制度改革的不徹底性，既不利于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也阻礙了城鎮(zhèn)化水平的提高。

除此之外， 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不活和土地收益率低下也是重要的原因。一方面，在我國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度安排之下，由于土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)生機(jī)制不健全和外部環(huán)境不成熟，致使許多農(nóng)民轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但又不愿意放棄小塊土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地社會(huì)保障功能不斷強(qiáng)化。這樣就會(huì)降低農(nóng)民非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資預(yù)期，阻礙農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)業(yè)部門的相對(duì)自由轉(zhuǎn)移。另一方面，在土地及其它生產(chǎn)要素相對(duì)穩(wěn)定的情況下，由于客觀上存在投資報(bào)酬遞減規(guī)律，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率往往因?yàn)閯趧?dòng)力數(shù)量的增加而趨于遞減。如果剩余勞動(dòng)力未轉(zhuǎn)移出去，則必然造成潛在的農(nóng)業(yè)待業(yè)勞動(dòng)力的增加。如果把所有的勞動(dòng)力都投入到數(shù)量固定甚至減少的土地上，則必然造成農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的下降和土地收益率的低下。

（二）新農(nóng)村建設(shè)與小城鎮(zhèn)發(fā)展土地資源利用不協(xié)調(diào)的因素分析

新農(nóng)村建設(shè)與小城鎮(zhèn)發(fā)展土地資源利用的不協(xié)調(diào)，最重要原因在于政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中缺乏統(tǒng)籌和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，造成小城鎮(zhèn)用地規(guī)模失控，不僅沒(méi)能體現(xiàn)效益，反而惡化了農(nóng)村現(xiàn)有秩序，在土地社會(huì)保障功能對(duì)農(nóng)民不斷強(qiáng)化的背景下，耕地面積卻大幅減少。當(dāng)然，在小城鎮(zhèn)的發(fā)展進(jìn)程中，無(wú)論是城市人口比重日益增加，還是城市自身規(guī)模的擴(kuò)大，都必然伴隨著城鎮(zhèn)建成區(qū)的擴(kuò)大和耕地面積的減少，這是任何國(guó)家城鎮(zhèn)化的必然趨勢(shì)。

在我國(guó)土地資源利用效率低下，一方面，由于在小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中缺乏科學(xué)合理的統(tǒng)一規(guī)劃，與城市規(guī)劃脫節(jié)，忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，忽視城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、指導(dǎo)性和實(shí)效性，在缺乏項(xiàng)目、資金和第二、三產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模的情況下，必然導(dǎo)致粗放用地。

目前我國(guó)大多數(shù)小城鎮(zhèn)在用地結(jié)構(gòu)方面普遍存在著居住用地比重過(guò)大，公共設(shè)施用地和綠化用地比重偏少，公共服務(wù)設(shè)施配套不完善等問(wèn)題。其原因在小城鎮(zhèn)用地布局方面，存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村莊和小城鎮(zhèn)布局過(guò)于分散，城市內(nèi)部道路建設(shè)不規(guī)范，功能分區(qū)不明顯，建筑密度和容積率低，建筑物布局零亂等問(wèn)題，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)土地用地結(jié)構(gòu)不合理，土地利用率低下，城市集聚效益降低，生態(tài)環(huán)境較差，城市的自然人文景觀缺乏特色等。

另外，由于我國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展絕大多數(shù)是依靠農(nóng)民自發(fā)形成的，小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的嚴(yán)重匱乏是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的首要因素。在小城鎮(zhèn)發(fā)展初期，只能采取低成本擴(kuò)張的政策，以地生財(cái)以大量占用耕地為代價(jià)。這種重外延輕內(nèi)涵的小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略模式，使小城鎮(zhèn)的用地規(guī)模無(wú)限制的擴(kuò)張，耕地占用面積迅速增加。

實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)的對(duì)策選擇

城鎮(zhèn)化是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目的所在，又是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要途徑，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村也利于城鎮(zhèn)化發(fā)展。如何克服建設(shè)新農(nóng)村和發(fā)展小城鎮(zhèn)之間的不協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)兩者的良性互動(dòng)。筆者認(rèn)為，主要從以下幾個(gè)方面來(lái)思考：

（一）加快戶籍制度改革和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新

長(zhǎng)期以來(lái)，以戶籍制度為根基的城鄉(xiāng)分割體制是農(nóng)村人口不能自由向城市遷徙，將城鄉(xiāng)居民分割為兩個(gè)發(fā)展機(jī)會(huì)和社會(huì)地位嚴(yán)重不平等的社會(huì)集團(tuán)。直到20世紀(jì)80年代起才開始松動(dòng)，市民所享有的特權(quán)逐漸開始弱化。戶籍制度及其管理方式不應(yīng)當(dāng)成為人為的區(qū)分人們社會(huì)身份的標(biāo)志，應(yīng)適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化和市場(chǎng)化的需要，逐步并最終徹底剝離粘貼在非農(nóng)業(yè)戶口上的一系列無(wú)償?shù)纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)福利，實(shí)現(xiàn)以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，實(shí)行以遷入地和常居地管理為主的管理方式，鼓勵(lì)有固定住所、有合法收入的農(nóng)村人口或外來(lái)人口辦理城鎮(zhèn)常居戶口。這能有效地加速農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移配置，克服凝滯性強(qiáng)、附著性大的配置陷阱。

另外，值得注意的是，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力要實(shí)現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)移，面臨一個(gè)不可回避的問(wèn)題就是如何處理轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力原來(lái)承包的耕地，避免大量的亦工亦農(nóng)的兼業(yè)化現(xiàn)象。為此迫切需要土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，促使轉(zhuǎn)移土地的勞動(dòng)力向種田能手集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。從耕地退出的角度看，應(yīng)該讓退出耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶仍能憑他們?cè)械耐恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)而獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益。從耕地流出的角度看，政府應(yīng)當(dāng)采取措施培育、造就一個(gè)懂經(jīng)營(yíng)管理的階層。還要進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的創(chuàng)新，以企業(yè)式的管理、核算和收入分配模式取代以血緣關(guān)系為紐帶、不計(jì)效益和成本的家庭耕作模式，逐步將傳統(tǒng)的家庭式生產(chǎn)組織改造成企業(yè)式農(nóng)場(chǎng)。這樣才能更好地契合發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的現(xiàn)實(shí)要求。

（二）建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域規(guī)劃體系

2004年新《土地管理法》實(shí)施以后，我國(guó)土地管理進(jìn)入土地用途管制制度階段，除生態(tài)退耕還林還草外，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡成為我國(guó)土地管理工作的重大戰(zhàn)略和艱巨任務(wù)。然而城鎮(zhèn)化必然占用一定數(shù)量的耕地，我們既要反對(duì)那些因害怕失去耕地而不搞城鎮(zhèn)化的典型的“小農(nóng)意識(shí)”，也要防止出現(xiàn)忽略我國(guó)人多地少、土地資源稀缺的基本國(guó)情，片面追求城鎮(zhèn)盲目無(wú)限制擴(kuò)張的錯(cuò)誤傾向。中國(guó)式的城鎮(zhèn)化道路只能是以保護(hù)耕地為前提的城鎮(zhèn)發(fā)展模式。也就是說(shuō)，在城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的同時(shí)，必須通過(guò)各種有效途徑開墾同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地，以保護(hù)一定區(qū)域內(nèi)的耕地總量不變。因?yàn)樾〕擎?zhèn)建設(shè)不僅關(guān)系到自身發(fā)展，而且事關(guān)區(qū)域以至全國(guó)人口、資源、環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局。

小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略不僅要因地制宜科學(xué)地選擇能充分發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)，具有地方特色的發(fā)展模式和用地模式，而且要始終堅(jiān)持法定原則，以小城鎮(zhèn)區(qū)域土地利用綜合效益最大化為目標(biāo)，科學(xué)合理地確定小城鎮(zhèn)用地規(guī)模和布局。這就需要在小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展引導(dǎo)和調(diào)控作用，堅(jiān)持用途管制制度，建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的小城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃體系，正確引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整使耕地?cái)?shù)量增加的同時(shí)提高新增耕地的質(zhì)量，避免小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃脫節(jié)，防止小城鎮(zhèn)建設(shè)片面追求外延發(fā)展規(guī)模，用地粗放，浪費(fèi)土地和亂占濫用耕地的現(xiàn)象，使小城鎮(zhèn)建設(shè)步入有序的可持續(xù)發(fā)展軌道，為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

參考文獻(xiàn)

第4篇：耕地與非耕地的界定范文

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；意愿；政策導(dǎo)向

導(dǎo)言

關(guān)于我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的原因，理論界已經(jīng)給出不少有價(jià)值的觀點(diǎn)。有學(xué)者通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查分析后認(rèn)為其主要原因是實(shí)行家庭承包責(zé)任制以后，農(nóng)村家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力已轉(zhuǎn)向了第二、三產(chǎn)業(yè)，并獲得了比從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更高的效益。政策趨向和一些新的因素在農(nóng)村推進(jìn)，如工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)等導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。由于農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)之間的效益差異及從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和從事非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的收入差異，農(nóng)地使用權(quán)出現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動(dòng)力。農(nóng)戶異質(zhì)性人力資本劃分為務(wù)農(nóng)優(yōu)勢(shì)、務(wù)工優(yōu)勢(shì)、務(wù)農(nóng)與務(wù)工優(yōu)勢(shì)相當(dāng)三類，基于“經(jīng)濟(jì)人”理性，農(nóng)民一旦根據(jù)異質(zhì)性人力資本追求利潤(rùn)最大化，那么農(nóng)民就具備了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿，并得到加強(qiáng)。因此如果推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，就可能加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)。隨著非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加和非農(nóng)收入的提高，土地的社會(huì)保障功能逐漸減弱，加之年輕人對(duì)土地耕種的意愿不斷下降，會(huì)有越來(lái)越多的農(nóng)戶期望土地轉(zhuǎn)出。

從以往的研究中可以看出，影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素是多種多樣的。這種多樣性的前提是不同的自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況、文化傳統(tǒng)和政策環(huán)境，因此，影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的共性背后必然存在著諸多的差異，而對(duì)于一個(gè)地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿差異性的調(diào)查分析，是該地區(qū)政策制定的現(xiàn)實(shí)依據(jù)?；诖?，對(duì)山東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)證分析，并在此基礎(chǔ)上把握其內(nèi)在動(dòng)力，這對(duì)于優(yōu)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是非常必要的。

1、山東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與特征

山東省是農(nóng)業(yè)大省，同時(shí)也處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期。農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)方式調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下的必然趨勢(shì)?；谏綎|省土地流轉(zhuǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)近幾年山東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的大體狀況、基本特征和未來(lái)趨勢(shì)。

1.1 流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大化

根據(jù)山東省2008、2009年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，2008年山東省家庭承包土地流轉(zhuǎn)總面積為3099713畝，家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地面積為90182951畝，流轉(zhuǎn)面積占耕地面積的3.4371%；2009年山東省家庭承包土地流轉(zhuǎn)總面積為4717240畝，比2008年增長(zhǎng)了52.1831%，家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地面積為90493544畝，流轉(zhuǎn)面積占耕地面積的5.2128%，比2008年增長(zhǎng)了1.77個(gè)百分點(diǎn)。各個(gè)城市2008、2009年的家庭承包土地流轉(zhuǎn)面積如下圖，我們可以看到，大多數(shù)城市2009年土地流轉(zhuǎn)面積都比2008年有所增加，整個(gè)山東省的農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈擴(kuò)大趨勢(shì)。

1.2 區(qū)域化現(xiàn)象顯著

由下圖可見(jiàn)，各地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展速度不盡相同。濰坊的發(fā)展速度最快，2008年濰坊的農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積為349566畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的3.623%，2009年濰坊的農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積為840415畝，比2008年增長(zhǎng)了140.4167%，其次，煙臺(tái)、濟(jì)寧、青島、臨沂、泰安等地的農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積也有較大幅度增長(zhǎng)；而濱州、聊城則出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。可見(jiàn)各地的農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展?fàn)顩r參差不齊。

1.3 流轉(zhuǎn)形式選擇多樣

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式多種多樣，2009年山東省統(tǒng)計(jì)資料如下表，山東省土地流轉(zhuǎn)形式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作以及其他多種形式。其中，轉(zhuǎn)包和出租是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式，2009年山東省轉(zhuǎn)包面積占流轉(zhuǎn)面積的44.794%；出租面積占30.462%，比2008年提高了2.24個(gè)百分點(diǎn)。

1.4 流轉(zhuǎn)程序日益規(guī)范化

農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為中，很多流轉(zhuǎn)只是口頭約定，并沒(méi)有簽訂正式、有效的書面合同，缺乏規(guī)范的法律程序與步驟，一旦出現(xiàn)異議，則很容易引發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛事件。比較山東省2008與2009年的土地流轉(zhuǎn)合同份數(shù)，見(jiàn)下表，2009年簽訂的合同數(shù)量達(dá)到753899份，比2008年增長(zhǎng)了53.0446%，說(shuō)明山東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序逐漸走上法制化、規(guī)范化的軌道。

1.5 流轉(zhuǎn)去向多樣化

農(nóng)地流轉(zhuǎn)去向中，農(nóng)戶轉(zhuǎn)入占絕大多數(shù)，高達(dá)60%；除了農(nóng)戶轉(zhuǎn)入，近幾年企業(yè)轉(zhuǎn)入數(shù)量也逐漸增加，2009年，山東省企業(yè)轉(zhuǎn)入土地?cái)?shù)量在所有流轉(zhuǎn)去向中高居第二；其他也有轉(zhuǎn)入合作社或流入其它主體。

若將農(nóng)地流轉(zhuǎn)從根本性質(zhì)上來(lái)界定，它就是商品經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上商品的一種交換與買賣，是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同主體之間的流動(dòng)與轉(zhuǎn)移。只不過(guò)這個(gè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)具體微觀到了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，商品種類具體到了農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而已。但這個(gè)市場(chǎng)和一般的商品經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)存在著差別，它的高效、健康運(yùn)轉(zhuǎn)比一般的商品經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)更有難度。這個(gè)狀況的存在是必然的，這是由農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上特殊的商品屬性和特殊的買賣雙方及我國(guó)特殊的國(guó)情決定的。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上所買賣的商品就是農(nóng)村土地的使用經(jīng)營(yíng)權(quán)，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不統(tǒng)一，土地的所有權(quán)歸國(guó)家或農(nóng)村集體所有，我國(guó)憲法規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)不能買賣，因此農(nóng)地市場(chǎng)上買賣、交換的是土地在某一時(shí)間段內(nèi)的使用經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。并且土地也與一般商品不同，它具有價(jià)值的再生產(chǎn)功能，還是一種有限的資源，尤其是耕地存在數(shù)量的多少，對(duì)于我國(guó)的糧食安全具有重要的意義。土地產(chǎn)權(quán)制度所屬于不同的主體，不同的主體必然有不同的利益需求，極容易造成不同主體間的利益沖突。但是所有權(quán)與使用權(quán)分離是可以成立的，房屋租賃市場(chǎng)就是一個(gè)很好的例子，但這必須以明晰的產(chǎn)權(quán)邊界為前提，否則是造成市場(chǎng)的混亂，以及主體合法利益無(wú)法保證。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的出現(xiàn)，其根本原因是市場(chǎng)供求雙方的需求導(dǎo)致的，隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，非農(nóng)就業(yè)人數(shù)增多，大量農(nóng)民離開土地，閑置土地的存在為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)提供了商品資源，這就催生了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供方產(chǎn)生；自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的加劇、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的激烈化，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提出了更高的要求，規(guī)?；C(jī)械化成為當(dāng)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，因此打破目前各家農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)模式成為急需解決的問(wèn)題，這就需要土地規(guī)模的適當(dāng)合并，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者為了追求更高的利潤(rùn)，就需要迎合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求，這促成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中需方的形成。供需雙方的出現(xiàn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)形成提供了根本動(dòng)力，形成了理論上的可能性；在我國(guó)，法律允許農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同主體之間流動(dòng)，這為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了現(xiàn)實(shí)可能性。允許農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是對(duì)我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)制度的進(jìn)一步完善，是對(duì)的補(bǔ)充。

2、影響土地流轉(zhuǎn)意愿的因素

土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)受到多種因素的影響，其中有主動(dòng)流轉(zhuǎn)的因素和被動(dòng)流轉(zhuǎn)的因素。其中，基于農(nóng)民愿意的土地流轉(zhuǎn)是最根本的，也是最值得提倡的。

2.1 農(nóng)民是否愿意參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，首先受到農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格的直接影響，這是最直接的誘導(dǎo)因素。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格首先受土地本身資質(zhì)的影響，比如土地的肥沃程度、再生產(chǎn)能力、地理位置、交通條件等，但在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上，最終均衡價(jià)格的形成是由土地的供求雙方?jīng)Q定的。供給曲線與需求曲線的交點(diǎn)就是均衡價(jià)格水平，但是除了價(jià)格本身高低外，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展為部分農(nóng)民提供了非農(nóng)就業(yè)，因此農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上土地供給數(shù)量就增加了，造成供給曲線向右下方移動(dòng)；受農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和機(jī)械化的影響，農(nóng)民、企業(yè)將土地轉(zhuǎn)入的需求也加大，因此需求曲線向右上方移動(dòng)，但是變動(dòng)后的均衡價(jià)格的高低受需求曲線和供給曲線向右移動(dòng)相對(duì)幅度的大小決定。若是需求曲線的移動(dòng)幅度高于供給曲線的移動(dòng)幅度，最終的均衡價(jià)格比之前的均衡價(jià)格要高；若是供給曲線的移動(dòng)幅度高于需求曲線的移動(dòng)幅度，最終的均衡價(jià)格比之前的均衡價(jià)格要低。我們將農(nóng)戶類型劃分為純農(nóng)業(yè)農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶和完全非農(nóng)農(nóng)戶，考慮將土地流轉(zhuǎn)出來(lái)，對(duì)于純農(nóng)業(yè)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，只有在流轉(zhuǎn)價(jià)格與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益持平或高于的時(shí)候，才會(huì)考慮是否會(huì)把土地轉(zhuǎn)出；對(duì)于兼業(yè)農(nóng)戶，也會(huì)家庭經(jīng)濟(jì)收益最大化以及農(nóng)業(yè)勞作與非農(nóng)就業(yè)、閑暇的替代效應(yīng)；對(duì)于完全非農(nóng)農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)價(jià)格的高低對(duì)他們的影響要低一些。從轉(zhuǎn)入方向來(lái)考慮，無(wú)論是農(nóng)戶還是企業(yè)都會(huì)考慮流轉(zhuǎn)成本與收益的關(guān)系，只有在土地所帶來(lái)的收益高于土地租金的前提下，才會(huì)考慮將土地轉(zhuǎn)入。兼業(yè)農(nóng)戶家庭的存在，在非農(nóng)邊際收益大于農(nóng)業(yè)邊際收益的情況下，才會(huì)選擇轉(zhuǎn)出土地。這里就會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題，轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出都會(huì)比較土地收益和土地租金的關(guān)系，也就是說(shuō)，要想有土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，那么在土地租金一定的前提下，就必須使流轉(zhuǎn)后的土地收益增加，即流轉(zhuǎn)后的土地收益是高于農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的收益的。

2.2 周邊區(qū)域內(nèi)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度是農(nóng)民是否愿意參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的潛在動(dòng)力。在同一區(qū)域內(nèi)，在資源一定的條件下，各項(xiàng)資源在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的分配是此消彼長(zhǎng)的，這里所說(shuō)的資源當(dāng)然也包括人力資源，也就是說(shuō)，一般情況下一個(gè)地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的越好，非農(nóng)就業(yè)人數(shù)就越高，這樣就會(huì)有大量的農(nóng)民從土地上抽離出來(lái)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)就業(yè)的收入水平和勞動(dòng)條件都比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，因此造成農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)持續(xù)不斷的轉(zhuǎn)移，致使大批的土地處于閑置狀態(tài)（當(dāng)然會(huì)有部分農(nóng)民選擇兼業(yè)，同時(shí)顧及非農(nóng)工作和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)）會(huì)促進(jìn)農(nóng)民將手中的土地流轉(zhuǎn)出去。

2.3 土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值水平的高低，左右了農(nóng)民對(duì)于土地的重視程度。土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值水平越高，在農(nóng)民的家庭收入中所占的比重就越高，農(nóng)民對(duì)于土地的依賴程度就越高，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性就越高，就越會(huì)握緊手中的土地，將土地轉(zhuǎn)出的意愿就越弱；相反，土地產(chǎn)值越低，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)戶家庭總收入中的比重就越低，農(nóng)戶對(duì)于土地生產(chǎn)的依賴性就越小，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性越小，將土地流轉(zhuǎn)出去的意愿就越高。例如，壽光田柳鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)率很低，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)積極性不高，后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，田柳鎮(zhèn)一家農(nóng)戶一個(gè)大棚的年收入就能達(dá)到2萬(wàn)元，與在外務(wù)工收入基本持平甚至高于在外務(wù)工收入，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值較高，那么從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)農(nóng)民具有更高的誘惑力，農(nóng)民更愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而不是將土地流轉(zhuǎn)出去。

2.4 農(nóng)民的受教育水平和文化偏好影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)民受教育水平的高低最明顯的作用體現(xiàn)在農(nóng)民掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的多少上，同時(shí)也潛在影響著農(nóng)民的認(rèn)知水平和接受新事物的速度。通常情況下，受教育水平高的農(nóng)民比受教育水平低的農(nóng)民更容易進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。在山東省土地流轉(zhuǎn)調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)的主體中，中、青年農(nóng)民所占比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于年紀(jì)大的農(nóng)民。文化水平越高，非農(nóng)就業(yè)能力會(huì)越高，對(duì)土地的依賴程度越低；也更容易學(xué)習(xí)、掌握新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，具有更高的膽識(shí)和眼光，會(huì)大膽的租入土地，運(yùn)用新的專業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，想方設(shè)法的降低生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，獲得更高的經(jīng)濟(jì)收益，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為一項(xiàng)事業(yè)來(lái)發(fā)展，而不是當(dāng)作生存的必需。相反，文化水平越低，傳統(tǒng)思想越濃重，對(duì)土地的重視程度越高，對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為越排斥。擁有土地使用權(quán)的是廣大農(nóng)民，這是一個(gè)特定的群體，這一群體的聚居密度高，受傳統(tǒng)思想影響較深，接受教育程度普遍偏低。在農(nóng)村，絕大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)民種地是天經(jīng)地義的，土地是祖祖輩輩的依靠，農(nóng)民的生活環(huán)境一直在告訴他們土地的重要性，長(zhǎng)期積累的經(jīng)驗(yàn)?zāi)茏笥胰说钠眉罢J(rèn)知，這種傳統(tǒng)的土地文化經(jīng)過(guò)垂直的代際傳播，導(dǎo)致了農(nóng)民內(nèi)生偏好的形成，因此農(nóng)民思想深處已經(jīng)認(rèn)可了這種觀點(diǎn)，在對(duì)待土地是否轉(zhuǎn)出的問(wèn)題上，對(duì)土地有著本能的有一種控制偏好，這種偏好在農(nóng)民的思想深處占據(jù)著極其重要的位置，這是農(nóng)地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村推行阻力重重的重要原因之一。

2.5 社會(huì)保障水平和政策的導(dǎo)向作用影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)。農(nóng)民對(duì)于土地的依存觀念是否改善，很大程度上依賴于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障制度是夠健全。土地對(duì)于農(nóng)民的意義，不僅僅有解決就業(yè)的功能，還是生存的基本保障，尤其在我國(guó)，自古以來(lái)，土地都是農(nóng)民安身立命的根本，土地作為生產(chǎn)資料，承擔(dān)著農(nóng)民的就業(yè)和生存的雙重保障作用，維持著農(nóng)民的基本生活水平。因此，在農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全的地區(qū)，農(nóng)民就會(huì)缺少生存的基本安全感，農(nóng)民就會(huì)緊緊握住手中的土地，即使閑置、撂荒也不肯流轉(zhuǎn)，要起碼保證對(duì)土地的絕對(duì)支配權(quán)。在農(nóng)民傳統(tǒng)的觀念里，即使生活再艱辛，只要有土地，就能夠養(yǎng)活家人，日子就能過(guò)下去，如果手中沒(méi)有了土地，也就失去了生存的最后一道保障網(wǎng)。隨著農(nóng)村社會(huì)保障制度的不斷完善和深入，將會(huì)為農(nóng)民提供更多的福利，在客觀上也促進(jìn)了內(nèi)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和進(jìn)程的加快。另外，政府政策、文件的出臺(tái)，對(duì)農(nóng)民是否進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有重要的的導(dǎo)向性作用。例如，我國(guó)土地使用權(quán)30年不變的政策，就增強(qiáng)了農(nóng)民土地使用權(quán)穩(wěn)定的信心。國(guó)家對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠措施和扶持政策，會(huì)在相當(dāng)程度上促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的發(fā)生。

3、結(jié)論及政策導(dǎo)向

具備了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的偏好才發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為我們將其定義為主動(dòng)流轉(zhuǎn)，但是具備了農(nóng)地流轉(zhuǎn)偏好，農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為也不一定會(huì)發(fā)生。由上述分析可知，在實(shí)現(xiàn)中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)這一行為的發(fā)生中還會(huì)受到諸多主客觀條件的制約，要促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的發(fā)生既要培養(yǎng)農(nóng)民的流轉(zhuǎn)偏好，又要完善流轉(zhuǎn)過(guò)程中的各種客觀條件。那么，反過(guò)來(lái)說(shuō)，已經(jīng)發(fā)生了土地流轉(zhuǎn)行為，也不一定就意味著農(nóng)民具有了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的偏好。比如受城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響或國(guó)家某項(xiàng)政策影響，農(nóng)民是在不具備農(nóng)地流轉(zhuǎn)偏好的前提下接受了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的事實(shí)，也就是被動(dòng)流轉(zhuǎn)。健康、自然的流轉(zhuǎn)應(yīng)以主動(dòng)流轉(zhuǎn)為主流，因此在推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，應(yīng)循循善誘，創(chuàng)造有利的環(huán)境，引導(dǎo)農(nóng)民首先形成積極的意愿。

歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，在農(nóng)村改革的過(guò)程中，順乎農(nóng)民意愿的政策就是好的政策，反之，違背農(nóng)民意愿的政策就會(huì)在現(xiàn)實(shí)中處處碰壁，因而也會(huì)阻礙改革的進(jìn)程。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，同時(shí)也是制度創(chuàng)新的主體。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，政策的制定和落實(shí)要注重兩個(gè)方面。首先，政策的制定要以農(nóng)民的真實(shí)意愿為依據(jù)，要建立在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)之上；其次，政策的落實(shí)需要農(nóng)民的廣泛參與，因此需要因地制宜，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)政策和制度的不斷完善。

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The Analysis of Farmers’ Preference and Behavior

for Farmland Transfer in Shandong Province

WU Zhong-zhe WANG Jie

(1. Shandong University，Jinan 250100；2. Shandong Economic University， Jinan 250002)

第5篇：耕地與非耕地的界定范文

關(guān)鍵詞:城市規(guī)劃;生態(tài)理念;非建設(shè)性用地;圖底關(guān)系;宜居城市

中圖分類呼:TU984.115　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B　文章編號(hào):1008-0422(2010)04-0102-02

1、引　言

從我國(guó)城市發(fā)展的自身角度來(lái)看,隨著城市建設(shè)速度的加快,城市建設(shè)性用地迅速擴(kuò)張。并由此引發(fā)了對(duì)外對(duì)內(nèi)兩方面的諸多的問(wèn)題。

對(duì)外,由于城市化的進(jìn)程加快,城市人口的迅速增長(zhǎng)帶來(lái)了大量城市土地供給的需求,使得城市快速向擴(kuò)張。許多城市在向外擴(kuò)張的過(guò)程中產(chǎn)生了一系列的問(wèn)題:大量的基本農(nóng)田、耕地被侵占。引發(fā)“三農(nóng)”問(wèn)題:城市重要生態(tài)綠地、廊道被以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的建設(shè)規(guī)劃肆意的圈占,導(dǎo)致城市的圈層式發(fā)展:在缺乏對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行有效評(píng)價(jià)的情況下,城市盲目向外擴(kuò)張,使得大量不可再生的生態(tài)資源遭到破環(huán),違背可持續(xù)發(fā)展的城市建設(shè)思想。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市內(nèi)部地價(jià)迅速增長(zhǎng),在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下,由于缺乏有力的監(jiān)管,城市內(nèi)部原本就十分稀少的生態(tài)性用地受到蠶食,城市用地成塊狀粘連在一起,城市空間環(huán)境惡化,城市內(nèi)部生態(tài)性用地服務(wù)功能遭到削弱的現(xiàn)象普遍存在,因此,對(duì)現(xiàn)階段城市非建設(shè)用地規(guī)劃與建設(shè)存在的問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)行分析,并尋求解決對(duì)策成為城市規(guī)劃設(shè)計(jì)與管理者不斷研究的新課題。

2、城市建設(shè)性用地與非建設(shè)性用地構(gòu)筑的圖底關(guān)系

城市規(guī)劃圖底關(guān)系理論是一種逆向思維理論,圖是研究的重點(diǎn),是設(shè)計(jì)的對(duì)象,底是圖的背景,圖與底是一個(gè)有機(jī)結(jié)合的整體,在一定的條件下圖與底可以互相轉(zhuǎn)換,此時(shí)研究的同一個(gè)對(duì)象會(huì)因所處的觀察角度不同而呈現(xiàn)出不同的特征。

如果將整個(gè)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用作為一個(gè)研究的整體對(duì)象,純粹從自然與人工、生態(tài)與非生態(tài)的角度區(qū)分,則可以將它看作一個(gè)由城市建設(shè)性用地和非建設(shè)性用地結(jié)合而成的有機(jī)整體。非建設(shè)性用地對(duì)于建設(shè)性用地如同“背景與主景”的關(guān)系,背景雖然沒(méi)有主景起眼,卻包含著支撐與襯托的成分,主景提供城市居住、交通、生產(chǎn)的用地載體,背景提供生態(tài)支持。

2.1　建設(shè)性用地與非建設(shè)性用地概念的基本界定

按照《土地管理法》和國(guó)土資源部頒布的《土地分類》的規(guī)定,建設(shè)性用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地,包括商業(yè)、工礦、倉(cāng)儲(chǔ)、公用設(shè)施、公共建筑、住宅、交通、水利設(shè)施、特殊用地等。從城市規(guī)劃的角度來(lái)看,也可以認(rèn)為城鎮(zhèn)建設(shè)性用地是以人工無(wú)機(jī)建材覆蓋為主的空間,在土地使用類型上主要指城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)中除G類(綠地)、E類(水域和其他用地)之外的用地類型。

非建設(shè)性用地是相對(duì)于建設(shè)性用地而言,它包括城市內(nèi)外的景觀保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、郊野公園、國(guó)家公園、綠化帶、鄉(xiāng)村發(fā)展用地、河道水網(wǎng)、農(nóng)田果林、地下礦產(chǎn)分布區(qū)等用地。如《深圳市城市總體規(guī)劃(1996-2010)》曾在這方面做過(guò)探索,將全市非建設(shè)性用地劃分為農(nóng)田保護(hù)用地、水源保護(hù)用地、組團(tuán)隔離帶用地、旅游休閑用地、郊野游覽用地、自然生態(tài)用地和遠(yuǎn)期發(fā)展備用地共7大類,以便對(duì)全市的非建設(shè)性用地進(jìn)行管理。非建設(shè)性用地的共同特點(diǎn)是不屬于城市建設(shè)開發(fā)的范疇,但與城鎮(zhèn)建設(shè)性用地直接相關(guān),因地質(zhì)地貌或特殊生態(tài)價(jià)值而不可建或不宜建的生態(tài)敏感區(qū),或?qū)Τ擎?zhèn)持續(xù)發(fā)展具有支撐性作用而必須保護(hù)和控制開發(fā)的地域,它是建立城市生態(tài)安全格局的物質(zhì)基礎(chǔ),對(duì)于城市可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

2.2　城市建設(shè)性用地與非建設(shè)性用地之間的關(guān)系

城市的擴(kuò)張和市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是不可避免的。但必須同時(shí)認(rèn)識(shí)到建設(shè)性用地與非建設(shè)性用地的關(guān)系決不是一個(gè)量的問(wèn)題,更重要的是空間格局和兩大系統(tǒng)相協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

非建設(shè)性用地在客觀上構(gòu)成區(qū)分、連接和界定建設(shè)性用地的環(huán)境區(qū),其空間形態(tài)、生態(tài)過(guò)程及內(nèi)部生態(tài)環(huán)境品質(zhì)深刻影響和制約著建設(shè)性用地的格局與環(huán)境質(zhì)量。同時(shí),城鎮(zhèn)建設(shè)性用地在時(shí)間上的動(dòng)態(tài)變化亦對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大的影響。

建設(shè)用地的使用與擴(kuò)張是城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)載體,非建設(shè)性用地以其自身具有的生態(tài)功能給予建設(shè)用地生態(tài)支撐,維持城鎮(zhèn)功能正常的運(yùn)轉(zhuǎn)。以非建設(shè)性用地為載體的城市生態(tài)環(huán)境支持系統(tǒng),對(duì)于恢復(fù)和增加城市生物多樣性與景觀多樣性、減緩熱島效應(yīng)、改善城市生態(tài)環(huán)境、建立城市生態(tài)安全體系和格局、提高城市的環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力有著重要的作用。

3、現(xiàn)代城市規(guī)劃編制與管理存在的問(wèn)題與缺陷

在中國(guó)快速城市化的現(xiàn)階段過(guò)程中,傳統(tǒng)城市規(guī)劃的編制與管理面臨著越來(lái)越多新的問(wèn)題與矛盾,生態(tài)惡化、土地失控及因其引發(fā)的一系列問(wèn)題已經(jīng)對(duì)現(xiàn)代城市的可持續(xù)發(fā)展造成了巨大的影響和威脅。主要體現(xiàn)在以下幾方面:

3.1　傳統(tǒng)規(guī)劃編制與管理未能適應(yīng)城市開發(fā)與建設(shè)主體的轉(zhuǎn)變

迄今為止,我國(guó)的城市規(guī)劃主流體系實(shí)際上是保留前蘇聯(lián)傳給我們的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的方法,其理論實(shí)質(zhì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的延續(xù)。也就是說(shuō),城市規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)計(jì)劃制定后,完成其在城市土地和空間上的落實(shí)。雖然在改革開放以后,有大量歐美的理念和理論傳人,但這些傳人理念和理論實(shí)際上并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變我們的規(guī)劃體系基礎(chǔ)架構(gòu)。

從20世紀(jì)80年代末開始,城市建設(shè)主體已經(jīng)從政府和國(guó)家逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)商。在住宅產(chǎn)業(yè)化和土地供給市場(chǎng)化的今天,政府對(duì)于城市建設(shè)控制的強(qiáng)度相對(duì)減弱了很多,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下,開發(fā)商成為了承擔(dān)城市開發(fā)與建設(shè)活動(dòng)的主體。由于這種建設(shè)模式的轉(zhuǎn)變,城市用地的使用預(yù)期變得難以把握。傳統(tǒng)城市規(guī)劃編制確定建設(shè)性用地使用安排,盡管在規(guī)劃彈性方面做了很多有益的探索,但這種試圖控制市場(chǎng)的規(guī)劃思路往往在市場(chǎng)面前變得規(guī)劃失靈。

究其原因,是我們的規(guī)劃編制思路沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變。既然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式?jīng)Q定建設(shè)性用地使用比以往難以把握,那么。在努力規(guī)范城市建設(shè)的同時(shí),政府應(yīng)該將更多的關(guān)注點(diǎn)聚焦在相對(duì)單純的非建設(shè)性用地上。在保障城市開發(fā)建設(shè)活力的同時(shí),給出城市建設(shè)性用地的“增長(zhǎng)邊界”。在精確指導(dǎo)城市“怎么建”相對(duì)乏力的時(shí)候,給出城市建設(shè)“不能怎么建”的安全底線。

3.2　規(guī)劃“失控”與規(guī)劃“滯后”

現(xiàn)有的城市規(guī)劃編制體系的主導(dǎo)思想是關(guān)注城市化進(jìn)程、城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)張與發(fā)展。這與整個(gè)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代主題是一致的,其本身思想是符合特定歷史階段的,對(duì)城市建設(shè)性用地的控制與管理,是現(xiàn)代城市規(guī)劃的主要任

務(wù)之一。

然而,在現(xiàn)實(shí)的規(guī)劃編制、城市建設(shè)與管理實(shí)施過(guò)程中,由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化與城市發(fā)展過(guò)程的復(fù)雜性,有許多因素是很難預(yù)測(cè)、甚至根本無(wú)法預(yù)測(cè)的。在長(zhǎng)達(dá)5-20年的規(guī)劃期內(nèi),要使城市建設(shè)完全按照總體規(guī)劃既定的框架實(shí)施,基本上是不可能的。特別是在一些中、小規(guī)模的城市,城市總體規(guī)劃構(gòu)想甚至基本城市結(jié)構(gòu)都會(huì)因政策、外部經(jīng)濟(jì)機(jī)遇、大型交通條件等因素的改變,而使規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)發(fā)展大相徑庭甚至背道而馳。因此,我國(guó)的城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程總是在一個(gè)不斷調(diào)整、不斷完善的動(dòng)態(tài)過(guò)程中。在城市發(fā)展與經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的大背景下,城市建設(shè)性用地往往不斷突破原有規(guī)劃的用地規(guī)模與空間范圍,這基本上已成為中國(guó)大多數(shù)城市在規(guī)劃管理過(guò)程中所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其結(jié)果,從規(guī)劃編制者的角度看到的是城市規(guī)劃得不到有效的實(shí)施,出現(xiàn)所謂的“規(guī)劃失控”現(xiàn)象:而從規(guī)劃管理、建設(shè)主體、經(jīng)濟(jì)管理部門和地方領(lǐng)導(dǎo)的角度看到的則是城市規(guī)劃不能適應(yīng)城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要,是所謂的“規(guī)劃滯后”現(xiàn)象。

其實(shí),所謂“規(guī)劃失控”或“規(guī)劃滯后”是我們目前所面臨的特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與傳統(tǒng)規(guī)劃編制方法共同作用下的必然產(chǎn)物。面對(duì)快速擴(kuò)張的城市和幾乎無(wú)法預(yù)測(cè)的城市人口,我們的城市規(guī)劃編制和管理必然是一個(gè)動(dòng)態(tài)、調(diào)整的過(guò)程。然而,大多數(shù)調(diào)整決策都是根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目需要在短期內(nèi)完成的,在突破建設(shè)性用地范圍的時(shí)候往往缺乏對(duì)全局的考慮;而傳統(tǒng)總體規(guī)劃編制對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)性用地以外的區(qū)域是否能使用、哪些用地能使用、怎么使用缺乏深入的研究,導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)的規(guī)劃管理中大量的對(duì)這些非建設(shè)性用地的使用、調(diào)整基本還處在一個(gè)“量”的水平上。

因此,在現(xiàn)實(shí)的情況下,如果不能做到科學(xué)協(xié)調(diào)布局建設(shè)性用地與非建設(shè)性用地的關(guān)系,不能做到對(duì)城市具有重要生態(tài)意義的城市非建設(shè)性用地進(jìn)行科學(xué)的保護(hù),城市生態(tài)安全遭到危及,這才是真正意義上的“規(guī)劃失控”。

3.3　價(jià)值觀錯(cuò)位與管理缺位

由于目前還需要不斷完善的行政績(jī)效考核機(jī)制,以及其他方面的一些原因,使得政府決策層普遍存在“政績(jī)”意識(shí)。各級(jí)政府官員普遍熱衷于招商引資、追求GDP增長(zhǎng)、財(cái)政收入和形象工程,圈占土地、以地生財(cái)是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的基本手段之一。為了領(lǐng)導(dǎo)者任期內(nèi)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),一再突破建設(shè)性用地范圍和指標(biāo),大量套現(xiàn)城市土地及侵占農(nóng)田、耕地、林地的現(xiàn)象可以說(shuō)成了一些城市公開的秘密。這種短視行為造成了大量閑置土地和城市無(wú)序擴(kuò)展,對(duì)城市賴以生存的基本生態(tài)構(gòu)架造成了難以彌補(bǔ)的損失,要根除這一現(xiàn)象固然需要很多方面共同努力,但規(guī)劃管理部門的約束無(wú)力及管理漏洞是顯而易見(jiàn)的。

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃在編制、管理、實(shí)施、監(jiān)督的各個(gè)層面對(duì)于城市非建設(shè)性用地的研究不夠,控制乏力。一般說(shuō)來(lái),目前對(duì)于城市非建設(shè)性用地的控制部分主要體現(xiàn)在規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容上,但法定強(qiáng)制性內(nèi)容所具有的剛性與目前規(guī)劃編制中關(guān)于非建設(shè)性用地部分的研究方式和研究力度并不匹配。目前對(duì)于規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的調(diào)整普遍采用統(tǒng)一的形式,規(guī)定了嚴(yán)格的調(diào)整程序。在具體的操作過(guò)程中,對(duì)于為數(shù)不少的強(qiáng)制性內(nèi)容調(diào)整簡(jiǎn)單地采用一種調(diào)整程序,要么造成了規(guī)劃管理中的低效,要么導(dǎo)致很多情況下超越程序辦事、規(guī)劃失控。不對(duì)非建設(shè)性用地進(jìn)行系統(tǒng)分類、分級(jí)處理,就不能實(shí)現(xiàn)對(duì)這類強(qiáng)制性內(nèi)容的深層次管理。

4、生態(tài)理念下編制城市非建設(shè)性用地規(guī)劃的具體措施

在面對(duì)難以捕捉和預(yù)測(cè)的建設(shè)性用地規(guī)劃困境時(shí),一方面應(yīng)繼續(xù)科學(xué)、合理地加強(qiáng)建設(shè)性用地規(guī)劃研究;另一方面,更應(yīng)該抓住相對(duì)單純的城市非建設(shè)性用地,積極開展城市非建設(shè)性用地規(guī)劃,具體應(yīng)對(duì)措施如下:

4.1　換位思考,以底為圖,體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的城市非建設(shè)性用地規(guī)劃

“以底為圖”,將非建設(shè)性用地作為規(guī)劃的對(duì)象,對(duì)城市非建設(shè)性用地,如公園、林地、水體、農(nóng)田、低建設(shè)強(qiáng)度的農(nóng)村居民點(diǎn)等進(jìn)行統(tǒng)一分析、研究,找出各要素之間的關(guān)聯(lián)性,構(gòu)建非建設(shè)性用地生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間結(jié)構(gòu),并通過(guò)首先確定非建設(shè)性用地界限來(lái)提供建設(shè)用地的增長(zhǎng)邊界,實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地的“精明增長(zhǎng)”。

城市非建設(shè)性用地規(guī)劃與控制已經(jīng)引起了一些國(guó)家和地區(qū)的注意并進(jìn)行了相關(guān)研究。香港在1991年修訂的城市規(guī)劃條例中,對(duì)于非建設(shè)性用地就明確規(guī)定了其組成內(nèi)容:景觀保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、郊野公園、綠化帶,鄉(xiāng)村發(fā)展用地、露天倉(cāng)庫(kù)等。成都、杭州、無(wú)錫均已嘗試編制完成城市非建設(shè)性用地規(guī)劃工作,北京的限建區(qū)規(guī)劃也屬于類似范疇的規(guī)劃研究。

對(duì)于城市非建設(shè)性用地的研究在國(guó)內(nèi)也已引起了一些學(xué)者的關(guān)注。俞孔堅(jiān)教授所提出的“反規(guī)劃”理論指出了目前傳統(tǒng)規(guī)劃體系的弊病,并對(duì)“逆規(guī)劃程序”和“負(fù)的規(guī)劃成果”進(jìn)行了探討:馮雨峰、陳瑋就“非城市建設(shè)性用地”強(qiáng)制性管理進(jìn)行思考,提出了“非城市建設(shè)性用地”強(qiáng)制性管理的可能性和方法;張永剛與謝英挺分別以深圳市和廈門市為例對(duì)城市非建設(shè)性用地的管理和規(guī)劃控制進(jìn)行了探討:邢忠等人在相關(guān)規(guī)劃實(shí)踐的基礎(chǔ)上對(duì)將城鎮(zhèn)非建設(shè)性用地規(guī)劃與控制進(jìn)行了研究,并探討了將城鎮(zhèn)非建設(shè)性用地從強(qiáng)制性保護(hù)引向自覺(jué)維護(hù)的方法和可能性。

對(duì)于城市非建設(shè)性用地進(jìn)行規(guī)劃在國(guó)內(nèi)的～些城市已經(jīng)進(jìn)入了實(shí)際操作階段。由黃光宇教授主持的《廣州番禺片區(qū)生態(tài)廊道控制性規(guī)劃》和《成都市非建設(shè)性用地規(guī)劃》作為專項(xiàng)規(guī)劃在城市非建設(shè)性用地規(guī)劃與控制方面做了有益的嘗試。

4.2　全局統(tǒng)籌、系統(tǒng)設(shè)計(jì),彌補(bǔ)傳統(tǒng)規(guī)劃編制對(duì)于非建設(shè)性用地研究的缺陷

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃中對(duì)于非建設(shè)性用地的整體規(guī)劃是缺位的,能夠與非建設(shè)性用地相對(duì)位的就是綠地系統(tǒng)規(guī)劃。但即使是這個(gè)已經(jīng)“縮水”了的綠地系統(tǒng)規(guī)劃在目前快速城市化的現(xiàn)狀下仍存在著先天不足,需要通過(guò)非建設(shè)性用地規(guī)劃前置的方式將生態(tài)規(guī)劃的理念融合進(jìn)來(lái),實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先指導(dǎo)思想在城市規(guī)劃編制與管理中的貫徹與實(shí)施。

首先,從價(jià)值觀上來(lái)看,傳統(tǒng)城市規(guī)劃理論提倡“人本主義”世界觀。這種以人為中心的價(jià)值觀在它忽視了人類對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的依存關(guān)系,使人類的價(jià)值與社會(huì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程凌駕于自然之上,容易造成生態(tài)過(guò)程的破壞、生物多樣性的喪失、生態(tài)環(huán)境退化。非建設(shè)性用地規(guī)劃以生態(tài)規(guī)劃為理論基礎(chǔ),通過(guò)人與環(huán)境的關(guān)系來(lái)理解城市的發(fā)展,尊重城市中自然生態(tài)要素自身的合理發(fā)展要求及發(fā)展規(guī)律,從而實(shí)現(xiàn)人類自身的可持續(xù)發(fā)展。

其次,從編制的時(shí)序來(lái)看,傳統(tǒng)的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為法定總體規(guī)劃中的專項(xiàng)規(guī)劃往往容易淪為建設(shè)性用地規(guī)劃的補(bǔ)充,處在一種被動(dòng)和滯后的地位。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)非建設(shè)性用地規(guī)劃獨(dú)立于法定建設(shè)性用地規(guī)劃進(jìn)行編制。如果能夠?qū)⑶爸玫姆墙ㄔO(shè)性用地規(guī)劃法定化,就能夠從規(guī)劃源頭上切實(shí)落實(shí)非建設(shè)性用地控制對(duì)建設(shè)性用地使用的指導(dǎo)性作用,避免建設(shè)性用地?zé)o序蔓延。

最后,從規(guī)劃的方法和內(nèi)容來(lái)看,由于受到建設(shè)性用地規(guī)劃主導(dǎo)作用的影響,同時(shí)為了

滿足目前國(guó)家相關(guān)規(guī)范、規(guī)定及地方對(duì)于綠地指標(biāo)的要求,除少數(shù)發(fā)達(dá)城市外,目前的大多數(shù)城市的綠地系統(tǒng)規(guī)劃對(duì)綠地系統(tǒng)“質(zhì)”的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,而在各地規(guī)劃管理的過(guò)程中對(duì)綠地的管理很多時(shí)候還停留在“量”的控制上,注重綠地的“總量平衡”,忽視綠地系統(tǒng)的形態(tài)及其與建設(shè)性用地的關(guān)系研究。非建設(shè)性用地規(guī)劃為此提供了一個(gè)有利的平臺(tái),它以非建設(shè)性用地之間的生態(tài)聯(lián)系為規(guī)劃基礎(chǔ),以保障城市可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向,通過(guò)對(duì)城市范圍內(nèi)的菲建設(shè)性用地進(jìn)行規(guī)劃和梳理,建立起符合生態(tài)規(guī)律的城市非建設(shè)性用地架構(gòu),保證合理的城市建設(shè)性用地與非建設(shè)性用地結(jié)構(gòu)關(guān)系,最大限度的發(fā)揮城市范圍內(nèi)非建設(shè)性用地系統(tǒng)的整體生態(tài)功能,實(shí)現(xiàn)對(duì)城市綠地從“量”的關(guān)注到“質(zhì)”的關(guān)注的轉(zhuǎn)變。

4.3　生態(tài)前置,科學(xué)保護(hù),提供城市非建設(shè)性用地強(qiáng)制性管理的規(guī)劃基礎(chǔ)

城市規(guī)劃的核心內(nèi)容是土地資源的配置,土地資源配置必然涉及建設(shè)性用地與非建設(shè)性用地兩個(gè)方面。目前以建設(shè)性用地為導(dǎo)向的規(guī)劃編制使規(guī)劃管理的工作重點(diǎn)在城市建設(shè)性用地部分。在工業(yè)化、城市化進(jìn)程非常迅速的背景下,規(guī)劃管理不夠全面、力度不夠。如果受單一經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng),非建設(shè)性用地向建設(shè)性用地的轉(zhuǎn)化就會(huì)失控,造成城市規(guī)劃管理的被動(dòng)局面。

從城市生態(tài)安全的角度來(lái)講,管理好了城市非建設(shè)性用地,就能避免建設(shè)性用地的無(wú)序發(fā)展,就能很大程度上解決建設(shè)性用地?cái)U(kuò)張的失控局面,就守住了城市用地合理發(fā)展的底線。科學(xué)、系統(tǒng)地進(jìn)行非建設(shè)性用地規(guī)劃才能為非建設(shè)性用地的強(qiáng)制性管理提供可能的基礎(chǔ)。事實(shí)證明,由于傳統(tǒng)規(guī)劃編制方式中關(guān)于非建設(shè)性用地的部分上所存在的缺陷,顯然無(wú)法滿足快速城市化進(jìn)程下對(duì)于城市非建設(shè)性用地的管理與控制。

非建設(shè)性用地規(guī)劃可以通過(guò)明確城市非建設(shè)性用地的功能,對(duì)其進(jìn)行生態(tài)功能區(qū)劃,根據(jù)各自的自然特征、功能特性,為城市規(guī)劃管理提供可選擇的生態(tài)建設(shè)和生態(tài)利用的思路和方法:通過(guò)明確不同類型非建設(shè)性用地控制的范圍、控制的模式和控制的方法,實(shí)現(xiàn)對(duì)于非建設(shè)性用地有針對(duì)性的管理,在保護(hù)的基礎(chǔ)上,使城市和自然共生共榮。

從城市規(guī)劃強(qiáng)制管理的角度來(lái)看,利用城市非建設(shè)性用地規(guī)劃,對(duì)城市非建設(shè)性用地進(jìn)行分級(jí)控制和分類保護(hù)相結(jié)合的導(dǎo)控,可以為規(guī)劃管理提供科學(xué)理性的理論支撐,能夠適應(yīng)城市動(dòng)態(tài)和彈性建設(shè)和發(fā)展,是實(shí)現(xiàn)對(duì)城市非建設(shè)性用地強(qiáng)制管理的有效基礎(chǔ)。

5、現(xiàn)代城市規(guī)劃與建設(shè)中必須貫徹生態(tài)優(yōu)先原則

在現(xiàn)代城市發(fā)展所面臨的諸多實(shí)際問(wèn)題背景下,將生態(tài)優(yōu)先作為指導(dǎo)思想首先貫徹到城市建設(shè)及土地利用上就顯得十分的重要和緊迫。

在城市規(guī)劃建設(shè)及城市土地利用中,生態(tài)優(yōu)先就意味著在選擇城市發(fā)展用地的時(shí)候,不應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)利益為主導(dǎo)向,而應(yīng)以保障整個(gè)城市內(nèi)外生態(tài)系統(tǒng)的平衡為基本依據(jù),優(yōu)先考慮城市生態(tài)性用地空間架構(gòu)是否合理,嚴(yán)格控制城市內(nèi)外敏感性的生態(tài)用地資源,以此為基礎(chǔ)選擇合適的城市建設(shè)性用地,從而達(dá)到保護(hù)城市生態(tài)性用地的目的。

生態(tài)優(yōu)先的指導(dǎo)思想對(duì)于合理的、科學(xué)的城市規(guī)劃與建設(shè)有著極為重要的作用。

首先,它是可持續(xù)發(fā)展基本國(guó)策的必然選擇。城市內(nèi)外的生態(tài)資源具有不可再生性,開發(fā)之后則很難逆轉(zhuǎn),開發(fā)不當(dāng)將會(huì)給未來(lái)城市發(fā)展造成難以估量的負(fù)面影響。因此應(yīng)當(dāng)慎重處理短期與長(zhǎng)期利益之間的平衡問(wèn)題。

其次,它符合國(guó)家關(guān)于創(chuàng)建節(jié)約型社會(huì)的時(shí)代主題。現(xiàn)階段許多城市存在以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的土地利用政策是一種典型的粗放型城建政策。從價(jià)值論的觀點(diǎn)來(lái)看,簡(jiǎn)單的從經(jīng)濟(jì)價(jià)值一個(gè)方面來(lái)判斷土地的開發(fā)與利用價(jià)值顯然有失偏頗。要想將有限的土地資源充分使用,使它的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益最大化,則必須充分地進(jìn)行多方面的評(píng)價(jià),生態(tài)因素應(yīng)是其中具有決定性作用的一個(gè)。

再次,生態(tài)優(yōu)先的指導(dǎo)思想對(duì)于解決當(dāng)前越來(lái)越嚴(yán)重的城市生態(tài)問(wèn)題有著緊迫的現(xiàn)實(shí)意義,造成城市生態(tài)問(wèn)題的因素是多方面的,其中城市土地的不合理利用是一個(gè)重要方面。

土地利用合理的方式必須能夠保證在城市內(nèi)外形成一個(gè)有效的生態(tài)用地架構(gòu),其所提供的生態(tài)服務(wù)功能是維護(hù)城市生態(tài)系統(tǒng)平衡的自然物質(zhì)基礎(chǔ),它能夠有效吸收、消化、平衡人類活動(dòng)帶來(lái)的生態(tài)破環(huán)影響,改善城市生態(tài)環(huán)境,因此,應(yīng)該充分的研究和保護(hù)城市內(nèi)外的生態(tài)用地,發(fā)揮其生態(tài)服務(wù)功能,以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代城市未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展。

6、結(jié)　語(yǔ)

綜上所述,現(xiàn)代城市規(guī)劃與建設(shè)應(yīng)在生態(tài)理念下,正確處理城市建設(shè)用地與非建設(shè)用地的關(guān)系,特別應(yīng)將城市非建設(shè)用地規(guī)劃建設(shè)好,落實(shí)非建設(shè)性用地控制對(duì)建設(shè)性用地使用的指導(dǎo)性作用,不斷改善城市內(nèi)部結(jié)構(gòu),改善城市內(nèi)部生態(tài)環(huán)境的同時(shí),還應(yīng)根據(jù)城市本身特點(diǎn)和特色,將其規(guī)劃建設(shè)成為適宜人類創(chuàng)業(yè)、居住和發(fā)展的“生態(tài)園林城市”或“宜居城市”。

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第6篇：耕地與非耕地的界定范文

中圖分類號(hào)：F323.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.59 文章編號(hào)：1672-3309（2013）08-130-02

剩余勞動(dòng)力問(wèn)題對(duì)中國(guó)而言有重大意義。由于處于一個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，不僅要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化還要解決從農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變的任務(wù)。根本的是農(nóng)民的轉(zhuǎn)變。農(nóng)民如何順利的實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，完成身份的轉(zhuǎn)變是一個(gè)重大的課題。其中剩余勞動(dòng)力的界定、數(shù)量判斷關(guān)系到農(nóng)業(yè)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化路徑的選擇，甚至對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景的判斷。但對(duì)這個(gè)問(wèn)題學(xué)界爭(zhēng)論不一。

一、原有文獻(xiàn)對(duì)剩余勞動(dòng)力的界定及評(píng)析

關(guān)于剩余勞動(dòng)力的界定有以下幾種。

第一種是被廣泛接受的定義，即將邊際生產(chǎn)力等于零或接近零的勞動(dòng)力稱為剩余勞動(dòng)力。以劉易斯為首的古典學(xué)派持這種觀點(diǎn)。這種界定方法以技術(shù)不變?yōu)榍疤?，在技術(shù)進(jìn)步緩慢的年代或者短時(shí)段有其合理性。但在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過(guò)度的時(shí)代，以靜態(tài)的均衡的觀點(diǎn)來(lái)界定一個(gè)動(dòng)態(tài)的，多因素影響的現(xiàn)象有其明顯的局限性。以舒爾茨為代表的新古典學(xué)派認(rèn)為農(nóng)業(yè)中沒(méi)有剩余勞動(dòng)力，即使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中資源也是優(yōu)化配置的，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力必然會(huì)引起農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的減少。

第二種方法將農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的供給量減去農(nóng)業(yè)的需要量稱為剩余勞動(dòng)力。問(wèn)題是如何計(jì)算農(nóng)業(yè)的需要量，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)力是從經(jīng)濟(jì)理性出發(fā)自主擇業(yè)的。首先要確定一個(gè)合理的農(nóng)產(chǎn)品需求量。這樣就不可避免的成為一種含主觀因素較多的估算。因?yàn)樵谟?jì)算過(guò)程中，一般會(huì)選擇幾種作物為依據(jù)。還有論者會(huì)估算一個(gè)人均耕地畝數(shù)進(jìn)行計(jì)算（周天勇，2007），這樣做就是一種大致的估計(jì)。從而減少了結(jié)論的效度。

趙顯洲（2010）也認(rèn)為，中國(guó)依然存在巨大的剩余勞動(dòng)力，劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有到來(lái)。他計(jì)算的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力=實(shí)際農(nóng)業(yè)從業(yè)數(shù)量-農(nóng)戶的目標(biāo)收入=非農(nóng)產(chǎn)業(yè)平均工資時(shí)的農(nóng)業(yè)從業(yè)數(shù)量。這里沒(méi)有考慮勞動(dòng)者的異質(zhì)性。并且影響勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的不只是收入的差異，除此之外收入差異是一個(gè)動(dòng)態(tài)的相對(duì)量。

第三種將邊際收益低于非農(nóng)勞動(dòng)力的勞動(dòng)者稱為剩余勞動(dòng)力。這種觀點(diǎn)的前提是勞動(dòng)者的擇業(yè)自由和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件，但農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移并不只是由收益決定的。況且收益差異既是選擇的原因也是從事不同產(chǎn)業(yè)的結(jié)果，這種定義往往將勞動(dòng)力假定為同質(zhì)的，無(wú)差異的，但在實(shí)際上勞動(dòng)者是異質(zhì)的。雖然作為一種趨勢(shì)可以假定二者收益在均衡時(shí)會(huì)相等，但這只是一種遠(yuǎn)景式的展望，對(duì)當(dāng)下中國(guó)而言這種大概的遠(yuǎn)景式的判斷意義不大。

第四種是考慮勞動(dòng)力的異質(zhì)性，結(jié)合勞動(dòng)力的特征進(jìn)行分析，將農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行細(xì)分。在這種情況下所謂剩余勞動(dòng)力就是能轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力。從這個(gè)角度看的優(yōu)點(diǎn)是計(jì)算出的數(shù)據(jù)在短期是有效的，但無(wú)法分析長(zhǎng)期的趨勢(shì)。但從這個(gè)角度看有助于了解剩余勞動(dòng)力的現(xiàn)狀，避免總體算法那種大的偏差，甚至是誤導(dǎo)。都陽(yáng)、王美艷（2010）得出的結(jié)論是隨著年齡的增長(zhǎng)外出的可能性下降。受教育水平越低外出的概率越低。由于考慮了勞動(dòng)者的特征，都文的結(jié)論較可信。但只是一個(gè)計(jì)量分析，所以缺乏必要的深度，是一種就事論事。

二、原有文獻(xiàn)對(duì)剩余勞動(dòng)力的計(jì)算及評(píng)析

在實(shí)際計(jì)算中采取的方法有以下幾種。

第一種：農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力=農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量—農(nóng)村實(shí)際就業(yè)量 。農(nóng)業(yè)實(shí)際就業(yè)量=農(nóng)村農(nóng)業(yè)就業(yè)量+ 農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)量，這種計(jì)算方法計(jì)算的實(shí)際為農(nóng)業(yè)失業(yè)人口。況且關(guān)于農(nóng)村就業(yè)的勞動(dòng)力數(shù)量本身就是有爭(zhēng)議的問(wèn)題，孫自鐸（ 2008 ）、李迅雷 （2012）因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑的差異，中國(guó)統(tǒng)計(jì)不區(qū)分兼職與全職的區(qū)別，所以計(jì)算的數(shù)據(jù)差異很大。它沒(méi)有將城鄉(xiāng)和產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)聯(lián)系起來(lái)，單以農(nóng)村討論剩余勞動(dòng)力并沒(méi)有著眼勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移問(wèn)題。

第二種：農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力=農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量—農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力需要量。這就涉及到農(nóng)業(yè)如何界定？是小農(nóng)業(yè)即只包含種植業(yè)還是大農(nóng)業(yè)即農(nóng) 、林、 牧、 副、 漁。 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，背后有許多支持部門，這些從業(yè)人數(shù)如何計(jì)算？蔡昉（2004）以農(nóng)村勞動(dòng)力的家庭所在地口徑為依據(jù)。不管在什么地方從事什么產(chǎn)業(yè)的人口都包括在農(nóng)村勞動(dòng)力里面。包括務(wù)農(nóng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)和外出務(wù)工經(jīng)商的勞動(dòng)力都包括在內(nèi)?？梢钥闯觯诳偭可厦黠@存在高估的問(wèn)題。因?yàn)楹笕N已經(jīng)轉(zhuǎn)移出去從事的是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

在計(jì)算目前勞動(dòng)率水平下農(nóng)業(yè)需要多少勞動(dòng)力，他僅以種植業(yè)跟飼養(yǎng)業(yè)為主。以作物種植面積乘以單位用工數(shù)量進(jìn)行估算種植業(yè)。以畜牧出欄量（水產(chǎn)面積）乘以用工水量來(lái)計(jì)算飼養(yǎng)業(yè)的勞動(dòng)力需要量，由此可以看出在勞動(dòng)力需要量上存在著低估，因?yàn)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)將是大農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)本身將會(huì)出現(xiàn)職業(yè)分化，農(nóng)業(yè)本身的分工水平將加深，因此不能只限于種植業(yè)跟畜牧業(yè)。

關(guān)于農(nóng)業(yè)從業(yè)的合理人數(shù)，有的論者進(jìn)行了國(guó)際比較，但這種辦法是粗糙的。因?yàn)檫@種方法漠視了國(guó)別差異，合理的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量不只是勞動(dòng)力與自然資源的合理配置問(wèn)題，還包括制度及技術(shù)水平因素。一般以韓國(guó)或日本的單位面積與畝均勞動(dòng)力需要量來(lái)確定中國(guó)未來(lái)的農(nóng)業(yè)合理的勞動(dòng)力數(shù)量。這樣，只能是一種粗略的估算。（周天勇，2007）

劉建進(jìn)（1997）在運(yùn)用農(nóng)戶決策模型進(jìn)行計(jì)算農(nóng)村剩余勞動(dòng)力數(shù)量時(shí)，假設(shè)農(nóng)民在信貸市場(chǎng)上只要愿意就可以得到資金，顯然這是一個(gè)不現(xiàn)實(shí)的假定，并且這個(gè)假定影響到最后計(jì)算的結(jié)論。他主要關(guān)注的是收入與剩余與否的關(guān)系。在做收入與在農(nóng)業(yè)投入的OLS回歸后，他這樣推理，“假如這5%的人均收入上升引起1個(gè)百分點(diǎn)的農(nóng)村勞動(dòng)力由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)也同樣適用， 那么就有約1%×45000萬(wàn)= 450萬(wàn)的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出農(nóng)業(yè)?！?“全部農(nóng)戶中約有19%勞動(dòng)力為農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力。如果按這一比例推算， 全國(guó)約有45000萬(wàn)×19%=8500萬(wàn)的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力。實(shí)際的數(shù)字可能比這還要高。”可以看出他僅考慮收入這一個(gè)因素，并且在模型過(guò)程中有許多不現(xiàn)實(shí)的假定，所以這種模型估計(jì)法，看似嚴(yán)謹(jǐn)?shù)珜?shí)際上得出的結(jié)論存在問(wèn)題。

第三種是考慮勞動(dòng)者的異質(zhì)性，結(jié)合勞動(dòng)者的特征進(jìn)行分析，將農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行細(xì)分。都陽(yáng)、王美艷（2010）在利用2005年1%的人口抽樣數(shù)據(jù)，考慮了年齡、受教育水平、健康狀況等因素。推算出現(xiàn)在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力為4300多萬(wàn)人，少于上述方法的估計(jì)。這種算法因?yàn)榭紤]了不同勞動(dòng)者的不同特點(diǎn)，故而得出的結(jié)論比較可信。但問(wèn)題是運(yùn)用有限樣本進(jìn)而推斷總體可能存在偏誤。

約翰·內(nèi)特、鄧曲恒、李實(shí) （2011）使用2002年與2007年的收入分配課題組的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)農(nóng)民工的需求和供給進(jìn)行了估計(jì)，運(yùn)用Probit模型進(jìn)行了估計(jì)，考慮了不同類型的勞動(dòng)者。通過(guò)比較實(shí)際工作的天數(shù)與可以用來(lái)工作的天數(shù)來(lái)測(cè)量剩余勞動(dòng)力的規(guī)模。但行文至此該文比較的是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的勞動(dòng)天數(shù)，從而得出后者就業(yè)更加充分。這就忽視了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)天數(shù)的特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)與自然天氣等聯(lián)系很緊密，不可能像有非農(nóng)從業(yè)人員那樣工作天數(shù)。假設(shè)300天為可用來(lái)工作的天數(shù)，從而得出農(nóng)村剩余勞動(dòng)力占39%的結(jié)論。再以此推算從而得出存在大量剩余勞動(dòng)力的結(jié)論。

總之，從方法上來(lái)看主要有兩種。一種是宏觀計(jì)算法，其特點(diǎn)就是假定勞動(dòng)者是同質(zhì)的。運(yùn)用總體數(shù)據(jù)得出結(jié)論。但由于統(tǒng)計(jì)口徑不一；農(nóng)村需要?jiǎng)趧?dòng)力數(shù)量上又是估算，或以發(fā)達(dá)國(guó)家為標(biāo)準(zhǔn)或以單位面積與用工數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，所以存在很大誤差，代表人物有蔡昉（2007）、王德文（2008）、李迅雷（2012）。另一種方法是考慮勞動(dòng)者的不同特征，主要有年齡、性別、受教育程度、婚姻狀況、健康狀況等，再運(yùn)用概率模型做回歸得出轉(zhuǎn)移的概率，進(jìn)行推算。這種方法由于考慮了農(nóng)村剩余勞動(dòng)者的個(gè)體特征，從而得出的結(jié)論比較可信，代表人物有約翰 ·內(nèi)特、鄧曲恒、李實(shí) （2011），都陽(yáng)、王美艷（2010）。

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第7篇：耕地與非耕地的界定范文

一、開征涉農(nóng)物業(yè)稅的必要性

從目前情況看,我國(guó)現(xiàn)行的房產(chǎn)稅,城鎮(zhèn)土地使用稅及城市房地產(chǎn)稅其課征范圍相對(duì)狹窄。從課征的地域范圍來(lái)講,這些稅種僅限于城市、工礦區(qū)和建制鎮(zhèn),并不包括農(nóng)村。其初衷是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),但是隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,這種課征方式引發(fā)了城鄉(xiāng)之間房地產(chǎn)稅收待遇不一的一系列矛盾,造成了城鄉(xiāng)之間稅收負(fù)擔(dān)不平衡的現(xiàn)象。在某些發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部,城市化進(jìn)程速度較快,但是土地仍屬于農(nóng)村集體所有。如果對(duì)這些地區(qū)的農(nóng)村不征物業(yè)稅,部分企業(yè)就會(huì)利用稅法上的漏洞選擇在此處修建高檔住宅和度假村。還有部分城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民靠出租自建用房盈利,不但收入豐厚,還不需繳納房地產(chǎn)稅。同時(shí),在具體的征收過(guò)程中,房產(chǎn)稅對(duì)個(gè)人所有的非營(yíng)業(yè)性用房予以免稅,而不論業(yè)主擁有的房產(chǎn)數(shù)量,這就不能體現(xiàn)稅負(fù)差異,不利于調(diào)節(jié)貧富差距,有違稅收的公平原則,同時(shí)也減少了政府的財(cái)政收入。在西方國(guó)家,以物業(yè)為主體的財(cái)產(chǎn)稅是地方政府收入的重要來(lái)源,同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)財(cái)富中的房地產(chǎn)之間存在正向變動(dòng)關(guān)系,因而地方政府會(huì)有充足和穩(wěn)定的稅收來(lái)源。我國(guó)適時(shí)的開征涉農(nóng)物業(yè)稅,可以緩解地方政府的財(cái)政壓力。對(duì)非農(nóng)用地征收物業(yè)稅,可以減小農(nóng)用地與非農(nóng)用地之間的價(jià)格差,保護(hù)農(nóng)用地的特殊地位。這樣可以遏制土地交易中的腐敗現(xiàn)象,改善土地資源配置的扭曲,簡(jiǎn)化政府對(duì)出租土地的產(chǎn)權(quán)安排。鑒于我國(guó)現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制存在的以上缺陷,建議合并房地產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅,取消土地增值稅、耕地占用稅和契稅,在全國(guó)城鄉(xiāng)范圍內(nèi)同時(shí)實(shí)施統(tǒng)一的物業(yè)稅制。在統(tǒng)一的物業(yè)稅中,可分設(shè)農(nóng)用土地和城鄉(xiāng)房地產(chǎn)等稅目,對(duì)農(nóng)用土地和城鄉(xiāng)房地產(chǎn)設(shè)置不同的稅率,充分體現(xiàn)稅收對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的扶持。

二、征收涉農(nóng)物業(yè)稅的具體操作

(一)物業(yè)稅的納稅人

物業(yè)稅的納稅人為享有房屋產(chǎn)權(quán)或土地使用權(quán)的單位和個(gè)人,由于我國(guó)居民只享有土地的使用權(quán),并不享有土地的所有權(quán)。因此,我國(guó)物業(yè)稅的納稅人是在我國(guó)境內(nèi)擁有國(guó)有土地使用權(quán)的房產(chǎn)所有者和使用者。這個(gè)界定不單包括城鎮(zhèn)自然人和法人,也包括農(nóng)村的自然人和法人。

(二)物業(yè)稅的征稅對(duì)象

物業(yè)稅的征稅對(duì)象為納稅人所有或占有、受益的土地、房產(chǎn)和房地合一的不動(dòng)產(chǎn)及其附屬物。此處要說(shuō)明的是,國(guó)家確定開征物業(yè)稅后,出租房屋的業(yè)主,也應(yīng)按保有情況繳稅,所得的租金收入,需計(jì)算繳納所得稅。

(三)物業(yè)稅的計(jì)稅依據(jù)

國(guó)外的物業(yè)稅通常以房地產(chǎn)的評(píng)估值為計(jì)稅依據(jù),實(shí)行從價(jià)計(jì)征。這就避免了以租金為計(jì)稅依據(jù)造成稅收流失、以面積為計(jì)稅依據(jù)缺乏彈性的弊端。因此,物業(yè)稅的計(jì)稅依據(jù)設(shè)計(jì)為房地產(chǎn)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值,實(shí)行從價(jià)計(jì)征。折舊能比較客觀地反映房地產(chǎn)價(jià)值和納稅人的承受能力,有利于解決現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制存在的計(jì)稅依據(jù)不合理問(wèn)題。評(píng)估的過(guò)程可以從效率原則和可操作性兩個(gè)方面來(lái)考慮:首先,從效率原則來(lái)看,按照統(tǒng)一的評(píng)估價(jià)值計(jì)稅,容易得到納稅人的理解,不但有利于簡(jiǎn)化稅制,還可以節(jié)約征管資源。如果對(duì)不同的物業(yè)稅分別按不同稅基征稅,不僅在制度設(shè)計(jì)較為復(fù)雜,在實(shí)際征收過(guò)程中也容易引起納稅人的不滿。因此,將物業(yè)的評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù),相對(duì)于將租金作為稅基,是較好的選擇。確定以物業(yè)的評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)還有一個(gè)重要原因,就是物業(yè)的實(shí)際成交價(jià)未必能反映物業(yè)的真實(shí)價(jià)值,而且物業(yè)的價(jià)值還會(huì)隨著政策、環(huán)境和時(shí)間的變化而變化。因此,以物業(yè)的評(píng)估價(jià)值為計(jì)稅依據(jù),能夠客觀的反映物業(yè)價(jià)值和納稅人的負(fù)擔(dān)能力。

(四)物業(yè)稅的稅率

我國(guó)幅員遼闊,各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不均衡,基于這方面的考慮,在物業(yè)稅的稅率設(shè)計(jì)上,應(yīng)當(dāng)由政府設(shè)計(jì)統(tǒng)一的稅率范圍,各省市政府在這個(gè)規(guī)定的幅度范圍內(nèi)確定本地區(qū)的具體適用稅率,各級(jí)政府在確定具體適用稅率時(shí)要充分論證本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平、房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況、納稅人的負(fù)擔(dān)能力,還要考慮地方政府的年度預(yù)算等因素。這不但能保證稅制的統(tǒng)一性,使中央政府掌握一定的宏觀調(diào)控權(quán),又能體現(xiàn)和照顧各地不同的實(shí)際情況,使制度更具操作性。這種方式也是目前世界上許多國(guó)家普遍采用的做法。

(五)涉農(nóng)物業(yè)稅的征收方式和納稅期限

第8篇：耕地與非耕地的界定范文

關(guān)鍵詞：民辦高校稅收管理

引言

民辦高校的的興起，對(duì)彌補(bǔ)國(guó)家辦學(xué)資金不足，解決不少適齡青年接受高等教育作出了突出的貢獻(xiàn)，順應(yīng)了改革開放以來(lái)我國(guó)對(duì)發(fā)展大眾化高等教育的需求，在《民辦教育促進(jìn)法》的推動(dòng)下，更是迎來(lái)了民辦教育的春天。許多民辦高校對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》中所確立的與公辦學(xué)校具有同等的法律地位歡欣鼓舞，對(duì)稅收優(yōu)惠政策充滿期待，但整整五年過(guò)去了，至今沒(méi)有具體的政策，稅收政策管理中存在的的問(wèn)題不得不引起我們的重視和思考。

1稅收管理存在的問(wèn)題

1.1國(guó)家對(duì)民辦高校缺乏統(tǒng)一的稅收政策，稅收管理明顯滯后民辦高校在我國(guó)已有三十年發(fā)展歷史，是一個(gè)集公益性與一定產(chǎn)業(yè)屬性的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其單位性質(zhì)在《民辦教育促進(jìn)法》中明確界定為“民辦教育事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”，屬于非營(yíng)利的公益事業(yè)單位。《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第三十八條“捐資舉辦的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校，依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策。出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校享受的稅收優(yōu)惠政策，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、稅務(wù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)行政部門制定”，但整整五年過(guò)去了，至今此政策內(nèi)容幾乎空白，稅收政策明顯滯后于民辦高校的發(fā)展，至今國(guó)家對(duì)民辦高校沒(méi)有形成統(tǒng)一明確的稅收政策，也沒(méi)有一套全國(guó)相對(duì)統(tǒng)一的稅收具體實(shí)施的條款。

1.2現(xiàn)有稅收政策，有些條款與《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》存在政策差別從目前與民辦高校相關(guān)的稅收政策來(lái)看，主要有[2004]第39號(hào)《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于教育稅收政策的通知》和[2006]第3號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)教育勞務(wù)營(yíng)業(yè)稅征收管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，其他很多民辦高校可能會(huì)涉及的稅種，如企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、耕地占用稅、契稅、關(guān)稅等，沒(méi)有具體的單列的稅收條款及政策解釋。從稅務(wù)主管部門層面講，如真正將公辦高校與民辦高校作為同等法律地位，的確沒(méi)有單獨(dú)出臺(tái)稅收制度的必要，但問(wèn)題是[2004]第39號(hào)《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于教育稅收政策的通知》中出現(xiàn)了政府舉辦與非政府舉辦之分，如第一條第五款“對(duì)政府舉辦的高等、中等和初等學(xué)校（不含下屬單位）舉辦進(jìn)修班、培訓(xùn)班取得的收入，收入全部歸學(xué)校所有的，免征營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅”明顯因辦學(xué)主體不同適用不同的稅收政策，顯然與《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第三十八條“捐資舉辦的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校，依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策”相矛盾。第十一條第十款“對(duì)學(xué)校經(jīng)批準(zhǔn)收取并納入財(cái)政預(yù)算管理的或財(cái)政預(yù)算外資金專戶管理的收費(fèi)不征收企業(yè)所得稅”與《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》按是否合理回報(bào)來(lái)享受公辦同等待遇也存在著政策差別。

1.3稅收政策概念模糊，管理滯后，全國(guó)各地執(zhí)行不一盡管[2006]第3號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)教育勞務(wù)營(yíng)業(yè)稅征收管理有關(guān)問(wèn)題的通知》對(duì)[2004]第39號(hào)文件作了補(bǔ)充，進(jìn)一步將“政府舉辦的高等、中等和初等學(xué)?！泵鞔_為“從事學(xué)歷教育的學(xué)校”，界定為“普通學(xué)校以及經(jīng)地、市以上人民政府或者同級(jí)政府的教育行政部門批準(zhǔn)成立、國(guó)家承認(rèn)其學(xué)員學(xué)歷的各類學(xué)?！保⒚鞔_“上述學(xué)校均包括符合規(guī)定從事學(xué)歷教育的民辦學(xué)校”，較好地進(jìn)行了修整，但有些概念還較模糊，如對(duì)[2004]第39號(hào)第一條款“對(duì)從事學(xué)歷教育的學(xué)校提供教育勞務(wù)收入，免征營(yíng)業(yè)稅?！币陨峡衫斫鉃椋河捎趯W(xué)校從事學(xué)歷教育，因此產(chǎn)生的承認(rèn)學(xué)歷教育的學(xué)費(fèi)收入免征營(yíng)業(yè)稅。也可理解為：只要是舉辦學(xué)歷教育的學(xué)校，相關(guān)的學(xué)費(fèi)收入、住宿收入、非營(yíng)利性質(zhì)的就餐收入、罰款收入、培訓(xùn)收入都可稱為“從事學(xué)歷教育的學(xué)校提供教育勞務(wù)收入”，都可以享受免征營(yíng)業(yè)稅優(yōu)惠。對(duì)[2004]第39號(hào)第十一條第十款“對(duì)學(xué)校經(jīng)批準(zhǔn)收取并納入財(cái)政預(yù)算管理的或財(cái)政預(yù)算外資金專戶管理的收費(fèi)不征收企業(yè)所得稅”，而民辦高校期盼的是能及早明確取得合理回報(bào)與否的稅收政策，及早確定舉辦方與學(xué)校方的利益分配關(guān)系，但稅務(wù)部門沒(méi)有單行規(guī)定對(duì)出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校的稅收政策，這樣易被理解為對(duì)出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠，當(dāng)前和公辦學(xué)校、出資人不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校適用統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠，今后有關(guān)部門制定了相關(guān)規(guī)定，出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校再按照新的稅收政策執(zhí)行。但這種理解是缺乏政策依據(jù)的，而且對(duì)促進(jìn)民辦高校的公益性是不利的。

2稅收管理建議

2.1明確會(huì)計(jì)制度《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》的組織實(shí)施，從理論上結(jié)束了民辦高校沒(méi)有統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度的尷尬，按照有關(guān)規(guī)定，民辦學(xué)校應(yīng)采用《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》，但由于《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》適用組織還需具備以下特征：該組織不以營(yíng)利為宗旨和目的；資源提供者向該組織投入資源不得取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)；資源提供者不享有該組織的所有權(quán)。但民辦學(xué)校出資人對(duì)其出資部分享有所有權(quán)和允許從辦學(xué)結(jié)余中提取"合理回報(bào)"的政策都與《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》中的這些規(guī)定不符，在實(shí)際操作中，有的民辦高校執(zhí)行民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度，有的執(zhí)行企業(yè)會(huì)計(jì)制度，有的執(zhí)行高校會(huì)計(jì)制度，因此國(guó)家財(cái)政部門首先應(yīng)明確民辦高校適用的會(huì)計(jì)制度，會(huì)計(jì)制度一經(jīng)確定，不得隨意變更。在確定了會(huì)計(jì)制度后，才能確認(rèn)收入、支出，從而確定應(yīng)納稅所得額，否則會(huì)因?yàn)闀?huì)計(jì)基礎(chǔ)的不同，可以列支費(fèi)用的項(xiàng)目不同，而使應(yīng)納稅所得額缺乏核算標(biāo)準(zhǔn)，從而使納稅額不能正確申報(bào)征收。

2.2明確“合理回報(bào)”按照民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例第38條規(guī)定“不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校，依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策”，那么意味著民辦學(xué)校如需合理回報(bào)，在涉及“合理回報(bào)”上的稅收，應(yīng)有所區(qū)別。在明確了會(huì)計(jì)制度以后，應(yīng)界定何謂“合理回報(bào)”，然后按是否合理回報(bào)制定稅收政策。資本是有貨幣時(shí)間價(jià)值的，合理回報(bào)是否可按實(shí)際投入資本的一定比例計(jì)算，最高不得超過(guò)同期銀行一年期貸款利率。如當(dāng)年遇銀行調(diào)整貸款利率，則應(yīng)按日計(jì)算加權(quán)平均貸款利率。換言之，此回報(bào)僅僅是彌補(bǔ)了出資額的貨幣時(shí)間價(jià)值，非真正意義上的回報(bào)。然后按是否合理回報(bào)來(lái)確定涉及此回報(bào)的相關(guān)稅種——企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅。

2.3遵循《民辦教育促進(jìn)法》精神，明確具體稅收政策在明確了會(huì)計(jì)制度和“合理回報(bào)”后，稅務(wù)部門就可以遵循《民辦教育促進(jìn)法》精神，明確具體稅收政策，及時(shí)出臺(tái)各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，真正發(fā)揮《民辦教育促進(jìn)法》促進(jìn)作用，發(fā)揮稅收有效的杠桿作用。當(dāng)把合理回報(bào)界定為實(shí)際投入資本的一定比例計(jì)算，此比例最高不得超過(guò)同期銀行一年期貸款利率時(shí)，建議按是否合理回報(bào)具體制定稅收政策。

第9篇：耕地與非耕地的界定范文

【關(guān)鍵詞】 土地財(cái)政 土地財(cái)政收入 地方財(cái)政收入

引言

國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，2009年全國(guó)土地出讓總價(jià)款為15910.2億元，2010年為2.7萬(wàn)億元，同比增加70.4%；土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例也再創(chuàng)新高，為76.6%。這一空前比例反映了地方政府對(duì)土地財(cái)政的極度依賴。國(guó)務(wù)院日前發(fā)出了關(guān)于土地出讓收支管理的要求，國(guó)土資源部已按照國(guó)務(wù)院的要求，將其細(xì)化成調(diào)研方案。國(guó)土資源部將聯(lián)合財(cái)政部共同展開土地出讓收支管理調(diào)研，拉開地方政府土地財(cái)政改革的大幕。

土地是財(cái)政收入的一項(xiàng)重要來(lái)源，國(guó)家通過(guò)各種土地稅收和收費(fèi)，其本意是對(duì)土地資源進(jìn)行保護(hù)，保護(hù)土地使用者的合法利益，優(yōu)化資源配置。但是中國(guó)土地財(cái)政收入?yún)s逐漸演變成地方政府“生財(cái)”的工具。在土地財(cái)政愈演愈烈的情況下，質(zhì)疑之聲迭起。土地財(cái)政被指責(zé)為竭澤而漁之舉，并常常伴有強(qiáng)行征地拆遷、低價(jià)收購(gòu)?fù)恋厥褂脵?quán)等不公平交易，更被很多學(xué)者認(rèn)為是如今房?jī)r(jià)飚高的幕后推手。

一、相關(guān)概念與綜述

“土地財(cái)政”又叫第二財(cái)政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的各項(xiàng)稅收與非稅收入來(lái)維持地方財(cái)政支出。土地財(cái)政收入是土地財(cái)政的重要組成部分。它主要由土地資產(chǎn)收益、土地稅、行政事業(yè)性收費(fèi)及其他隱性收入四部分組成。加強(qiáng)土地財(cái)政收入管理，對(duì)于減少國(guó)有資產(chǎn)流失，加強(qiáng)土地財(cái)政的宏觀調(diào)控功能具有重要的意義?！?007年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》藍(lán)皮書中稱“土地財(cái)政”存在著以下五個(gè)顯著風(fēng)險(xiǎn)：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，金融風(fēng)險(xiǎn)，投資過(guò)熱風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，行敗風(fēng)險(xiǎn)。

土地財(cái)政涉及范圍較廣、表現(xiàn)形式多樣，納入預(yù)算的部分橫跨了國(guó)家預(yù)算管理三種方式。按照財(cái)政部的分類方法(財(cái)綜[2004]53號(hào))，可以粗略地劃分為：與土地相關(guān)的稅收收入和非稅收入。與土地直接相關(guān)的稅收收入屬于政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入。目前的財(cái)稅體制涉及土地課稅的稅種有十多種，最直接的是：耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅和房產(chǎn)稅等，這些稅種在1994年分稅制改革后均為地方收入。與土地間接相關(guān)的稅收收入，主要表現(xiàn)在工業(yè)化、城市化所引致的土地出讓與開發(fā)，以及與之相關(guān)的上下游產(chǎn)業(yè)的稅收收入。與土地相關(guān)的非稅收入按是否納入預(yù)算劃分為：預(yù)算內(nèi)非稅收入、預(yù)算外非稅收入。分稅制改革明確了土地出讓金歸屬于地方政府，列為預(yù)算外財(cái)政收入。另外，政府的土地收入還包括區(qū)域性較強(qiáng)的各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，以及通過(guò)利用土地資產(chǎn)獲得抵押收入等方式獲取的隱形收入等。

二、湖北省土地財(cái)政收入規(guī)模估算與分析

借鑒李尚蒲、羅必良（2010）的分類方法，本文將土地財(cái)政收入數(shù)據(jù)劃分為三類：土地直接稅收收入（城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅）；國(guó)有土地出讓金；土地抵押收入（隱性收入的代表）及相關(guān)間接稅收收入。由于土地抵押收入數(shù)據(jù)比較難測(cè)，本文選取易獲得且占據(jù)主要份額的土地出讓收入與土地直接稅收收入作為代表，借以描述湖北省土地財(cái)政收入規(guī)模概況，并據(jù)此進(jìn)行相關(guān)分析(見(jiàn)表1)。

表1 土地直接稅收收入、國(guó)有土地出讓金額及其占財(cái)政收入比例

時(shí)間/指標(biāo) 財(cái)政收入(萬(wàn)元) 與土地相關(guān)直接稅收收入(萬(wàn)元) 直接稅收收入占財(cái)政收入比例 全省出讓土地價(jià)款（萬(wàn)元） 土地出讓收入占財(cái)政收入比例

2004 3，104，464.00 318，654.00 0.1026 1964076.54 0.6327

2005 3，755，217.00 356，797.00 0.0950 1642688.63 0.4374

2006 4，760，823.00 453，692.00 0.0953 2717394.43 0.5708

2007 5，903，552.00 609，600.00 0.1033 3741939 0.6338

2008 7，108，492.00 828，633.00 0.1166 3257268 0.4582

注釋:該數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)研網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)、湖北省國(guó)土資源廳的湖北省國(guó)土資源公報(bào)。

由表可得出，與土地相關(guān)的直接稅收收入占財(cái)政收入比例在10%左右波動(dòng)，是財(cái)政收入的一項(xiàng)重要來(lái)源。而土地出讓金收入則占財(cái)政收入的比例更大，本文所選取數(shù)據(jù)的平均值達(dá)到了54.66%，再加上土地相關(guān)的間接稅收入、抵押融資收入等非直接收入難以獲得可靠數(shù)據(jù)計(jì)算，與土地相關(guān)的收入在地方政府財(cái)政收入中占到了60%以上，并隨財(cái)政收入的遞增呈上升態(tài)勢(shì)。說(shuō)明湖北省地方政府傾向追求土地利益最大化，一方面可加大財(cái)政收入，增加對(duì)公共產(chǎn)品的有效供給；另一方面可帶動(dòng)房地產(chǎn)等各行各業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提升政府政績(jī)?？傊赏普?，湖北省地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴性較強(qiáng)，使得地方財(cái)政存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，需得到高度重視。

三、土地財(cái)政產(chǎn)生的根源及弊端

國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為土地財(cái)政產(chǎn)生的原因是由于地方財(cái)政收支不平衡、地方政府政績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制、征地制度及出讓金管理制度的不完善等因素共同作用所致。自分稅制改革后，政府財(cái)力上移而事權(quán)下移導(dǎo)致地方財(cái)政收支不平衡，缺乏充足的收入來(lái)源，迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，政府不得不靠賣地“賺錢”；而面對(duì)政績(jī)考核制度，公務(wù)人員有增加當(dāng)期財(cái)政收入、不斷拿地的內(nèi)在沖動(dòng)；另一方面，當(dāng)前土地征收與出讓制度的不完善、相關(guān)法規(guī)的界定模糊，進(jìn)一步為地方政府賣地打開了方便之門。但土地財(cái)政也存在下列弊端：

（一）資源有限性使土地財(cái)政難以為繼

由于土地資源尤其是城市土地的有限性，土地財(cái)政并非長(zhǎng)久之策，若不加以控制，會(huì)帶來(lái)城市的盲目擴(kuò)張、引發(fā)一系列用地矛盾。以武漢為代表，湖北省國(guó)土廳強(qiáng)調(diào)“十二五”期間重點(diǎn)保障武漢市規(guī)劃、計(jì)劃用地指標(biāo)需求，經(jīng)過(guò)政策傾斜，武漢市的土地指標(biāo)已由原先規(guī)劃中全省總用地量的20%上調(diào)至25%，城市間用地指標(biāo)的分配不均，也是用地緊張與沖突的表現(xiàn)之一。

（二）影響房地產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展

2009年湖北省城市綜合地價(jià)較2008年上漲7.93%，全省主要城市住房交易均價(jià)較之2008年同比增長(zhǎng)22.55%。尤以武漢、宜昌、襄陽(yáng)等主要城市為代表，房?jī)r(jià)的不斷攀升與地價(jià)聯(lián)系緊密，影響人們的生活水平。

（三）存在著較大的金融風(fēng)險(xiǎn)

地方政府除直接出讓土地的收入之外，另一條獲取收入途徑是以土地作為抵押向銀行獲取貸款，地方融資平臺(tái)規(guī)模已愈發(fā)龐大，湖北省2004年土地二級(jí)市場(chǎng)抵押貸款金額達(dá)1508008萬(wàn)元，為2003年抵押貸款金額的327.06%。政府大舉投資的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)金融過(guò)于依賴，存在著巨大隱患。

（四）農(nóng)民利益得不到保護(hù)

伴隨政府對(duì)土地財(cái)政的依賴性加強(qiáng)，征地手段亦不斷增多，通過(guò)拆遷、合并村莊、外擴(kuò)、新建城區(qū)、開發(fā)經(jīng)濟(jì)區(qū)等方式積極拿地，媒體報(bào)道城鄉(xiāng)用地“增減掛鉤”措施在多地已淪為強(qiáng)行獲取農(nóng)民宅基地的手段，諸多農(nóng)民“被上樓”、“被城市化”的現(xiàn)象堪憂。

（五）土地違法案件數(shù)居高不下

湖北省04至08年國(guó)土資源違法案件數(shù)五年平均值達(dá)到2707件，平均涉及土地面積達(dá)1583.7公頃。包括“以租代征”、“未批先用”、違反規(guī)劃擴(kuò)大工業(yè)用地規(guī)模圈占土地等違法行為。

四、相關(guān)建議與研究方向

（1）改善分稅制，擴(kuò)展地方稅源。地方政府依賴土地財(cái)政主要是由于財(cái)政收入不足，難以維持地方財(cái)政支出。對(duì)房產(chǎn)稅等其他地方稅種進(jìn)行完善，加強(qiáng)對(duì)土地保有環(huán)節(jié)征稅，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付，尤其是對(duì)較貧困縣市進(jìn)行補(bǔ)貼，使地方財(cái)政收入來(lái)源日趨穩(wěn)定。

（2）建立更優(yōu)的GDP衡量標(biāo)準(zhǔn)與官員政績(jī)考評(píng)體系，設(shè)置獨(dú)立的土地出讓基金，將土地出讓相關(guān)收支單獨(dú)提列并予以監(jiān)控，對(duì)地方政府的賣地行為加以控制與規(guī)范，減少其對(duì)于土地財(cái)政的依賴性。

（3）規(guī)范土地征收與流轉(zhuǎn)制度。嚴(yán)格按照程序規(guī)范征地與土地流轉(zhuǎn)行為，減少違法征地、先占后補(bǔ)、占優(yōu)補(bǔ)劣等情況，提高補(bǔ)償金的落實(shí)程度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。

（4）控制土地財(cái)政收入的同時(shí)確保土地財(cái)政支出。建立新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、政府償債準(zhǔn)備金、保障性住房建設(shè)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金等，確保土地財(cái)政收入能有效使用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人民生活水平的提高。