存款保險(xiǎn)制度道德風(fēng)險(xiǎn)防范研究

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一、引言

存款保險(xiǎn)制度一直被認(rèn)為是利率市場化的“壓艙石”。隨著2012年7月20日金融機(jī)構(gòu)貸款利率的全面放開，我國利率市場化改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段。作為利率市場化的前提，存款保險(xiǎn)制度的推出已勢在必行?？偫碓诓渴?014年政府工作報(bào)告時明確指出，今年政府金融工作的重點(diǎn)是建立存款保險(xiǎn)制度，加快利率市場化進(jìn)程。中國人民銀行在《中國金融穩(wěn)定報(bào)告（2014）》中也明確指出，2014年工作重點(diǎn)是建立存款保險(xiǎn)制度、完善市場化的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制。據(jù)大智慧阿思達(dá)克通訊社2014年5月7日報(bào)道，存款保險(xiǎn)制度將在2014年年內(nèi)甚至第三季度推出已是大概率事件。我國顯性存款保險(xiǎn)制度呼之欲出。存款保險(xiǎn)制度的建立，一方面有利于提高公眾對銀行等金融機(jī)構(gòu)的信任程度，維護(hù)儲戶的經(jīng)濟(jì)利益，降低銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保證金融體系的穩(wěn)定性；另一方面也會加大信息不對稱程度，進(jìn)而產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，特別是當(dāng)大量道德風(fēng)險(xiǎn)問題出現(xiàn)后，反而會降低存款的安全性，損害儲戶和銀行的雙方利益，加大金融市場的不穩(wěn)定性。鑒于存款保險(xiǎn)制度的兩面性，研究各參與主體的道德風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制和循環(huán)機(jī)制，進(jìn)而以此為基礎(chǔ)，探討各參與主體道德風(fēng)險(xiǎn)防范對策，對于存款保險(xiǎn)制度的順利推行以及我國金融秩序的穩(wěn)定有著至關(guān)重要的意義，也是本文的研究重點(diǎn)和研究價(jià)值所在。

二、存款保險(xiǎn)制度引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)問題研究綜述

國外學(xué)者較早意識到了存款保險(xiǎn)制度的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。Grossman（1992）從理論分析的角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)在存款保險(xiǎn)制度的機(jī)制下，銀行會傾向于更多的風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)［1］。Demirguc－kunt（2002）通過對61個國家存款保險(xiǎn)制度與金融風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系進(jìn)行分析得出，存款保險(xiǎn)制度的成立顯著增加了銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)［2］。國內(nèi)學(xué)者對存款保險(xiǎn)制度的研究相對較晚。但隨著2004年《存款保險(xiǎn)條例》的起草，相關(guān)研究也日漸豐富：顏海波（2004）認(rèn)為道德風(fēng)險(xiǎn)和存款保險(xiǎn)制度并存［3］；張正平、何廣文（2005）對全球存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)特征及運(yùn)行績效進(jìn)行綜述，發(fā)現(xiàn)顯性存款保險(xiǎn)制度的確會加大銀行業(yè)潛在的不穩(wěn)定性［4］。孟猛、鄭昭陽（2005）對61個國家在1980—2002年期間存款保險(xiǎn)制度與金融秩序穩(wěn)定性之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)存款保險(xiǎn)制度在某種程度上的確會干擾金融秩序的穩(wěn)定，進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)增長造成影響［5－6］。湯洪波（2008）認(rèn)為制度環(huán)境的差異會對存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施效果產(chǎn)生重大影響［7］。此后，國內(nèi)學(xué)者研究重點(diǎn)更多的集中于借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)來發(fā)展我國的存款保險(xiǎn)制度。尹杞月（2010）分別對美國、日本、歐盟等的存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行比較，并對其引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，以此為鑒，提出我國在存款保險(xiǎn)制度建立過程中一定要對道德風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重點(diǎn)防范［8］。胡越（2012）分別從投保形式、保險(xiǎn)費(fèi)率的確定、保險(xiǎn)限額的制定等角度對美國、日本、法國、意大利、中國香港等國家和地區(qū)的存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行比較后，提出我國存款保險(xiǎn)制度的建立之路［9］。謝雪燕（2013）對美國存款保險(xiǎn)制度下道德風(fēng)險(xiǎn)問題的發(fā)生情況、形成機(jī)制以及關(guān)于道德風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管進(jìn)行了梳理，以期對中國存款保險(xiǎn)制度相關(guān)問題有所借鑒［10］。溫樹英、齊向莉（2013）則從不同角度對《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》進(jìn)行了分析研究，并闡明了其對我國存款保險(xiǎn)制度建立的啟示和借鑒［11］。綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者對存款保險(xiǎn)制度引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)研究已相當(dāng)豐富。由于我國尚未建立存款保險(xiǎn)制度，因此國內(nèi)學(xué)者的研究重點(diǎn)多集中在借鑒國外做法設(shè)計(jì)我國的存款保險(xiǎn)制度，少有學(xué)者對存款保險(xiǎn)制度的道德風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制進(jìn)行具體分析，且已有分析大多集中于投保銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)于存款人和監(jiān)管者的道德風(fēng)險(xiǎn)分析不多。此外，目前我國的存款保險(xiǎn)制度已呼之欲出，如何防范存款保險(xiǎn)制度實(shí)施后的風(fēng)險(xiǎn)，最大程度上體現(xiàn)存款保險(xiǎn)制度的有效性，才是當(dāng)務(wù)之急。因此，本文在借鑒國內(nèi)外學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國金融體系的發(fā)展現(xiàn)狀，分別從存款人、金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門的角度分析存款保險(xiǎn)制度實(shí)施后道德風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制和循環(huán)機(jī)制。進(jìn)而以此為基礎(chǔ)，綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、法律、觀念等多方面因素，提出針對性的措施建議，以期能降低道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，實(shí)現(xiàn)存款保險(xiǎn)制度正向作用的最大化。

三、存款保險(xiǎn)制度下道德風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制

其他國家存款保險(xiǎn)制度的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)外學(xué)者的研究已充分證實(shí)存款保險(xiǎn)制度會引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)問題。存款保險(xiǎn)制度的參與者主要有存款人、投保機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門。下文將從不同參與主體的角度出發(fā)分析其道德風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制。

（一）存款人的道德風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制

存款人的道德風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在兩個方面：一是關(guān)于存款銀行的選擇。在存款保險(xiǎn)制度建立之前，存款人選擇存款銀行的首要標(biāo)準(zhǔn)是抗風(fēng)險(xiǎn)能力，資本充足率高的銀行是首要考慮對象；存款保險(xiǎn)制度建立之后，收益率（利息）將取代資本充足率成為存款人的首要考慮對象，因此存款人更傾向于選擇利息高的銀行，而忽視高利息源于高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營的事實(shí)。二是關(guān)于存款銀行的監(jiān)督。在存款保險(xiǎn)制度建立之前，存款人關(guān)于銀行資金的流向、銀行的投資決策都頗為關(guān)注，防止自身資金無法收回；而存款保險(xiǎn)制度建立之后，存款人有動力將監(jiān)督義務(wù)轉(zhuǎn)移給存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，從而弱化了對存款銀行的約束。

（二）監(jiān)管部門的道德風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制

存款保險(xiǎn)制度只是一種制度，其具體的實(shí)施還需要監(jiān)管者來執(zhí)行，而監(jiān)管者自身的素質(zhì)與道德風(fēng)險(xiǎn)的形成休戚相關(guān)。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者一般是行政任命，且我國行政部門的人事流動頗為頻繁，不排除部分監(jiān)管者為追求政績，會違背監(jiān)管原則，形成道德風(fēng)險(xiǎn)：一方面為逃避監(jiān)管責(zé)任，會對投保銀行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行隱藏或掩蓋，允許高風(fēng)險(xiǎn)或經(jīng)營不善的機(jī)構(gòu)繼續(xù)經(jīng)營，減少破產(chǎn)銀行數(shù)量，從而提升自身政績；另一方面，監(jiān)管者的政績也與其管理的存款保險(xiǎn)基金規(guī)模有關(guān)，不排除某些地方存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人為維護(hù)現(xiàn)有銀行的保險(xiǎn)基金，吸引更多的金融機(jī)構(gòu)投保，有可能利用虛假手段將不屬于理賠范圍內(nèi)的事故合法化，進(jìn)而向上級存款保險(xiǎn)基金獲得保費(fèi)。隱瞞風(fēng)險(xiǎn)和虛假理賠的做法短期來看有助于投保銀行的持續(xù)經(jīng)營，長期來看無異于“飲鴆止渴”，增大銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，提高金融系統(tǒng)的不穩(wěn)定性。

（三）投保銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制

存款保險(xiǎn)制度建立之后，由于理賠數(shù)額的限制，銀行的大客戶存款很可能被分流。為吸引更多的存款，銀行有動力去迎合存款人的偏好，抬高存款利息，爭相攬儲，貸款利息也勢必會隨之高啟，貸款更多將流向高利息、高風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)和行業(yè)：一方面增加銀行風(fēng)險(xiǎn)，另一方面當(dāng)經(jīng)濟(jì)形式發(fā)生變化，也更容易出現(xiàn)不良貸款。由于來自存款人的監(jiān)督壓力弱化，另有存款保險(xiǎn)制度的信譽(yù)保障，銀行自身也放松了對于風(fēng)險(xiǎn)的警惕。為追求高額收益，銀行更傾向于對金融衍生產(chǎn)品的投資，從而產(chǎn)生更大的風(fēng)險(xiǎn)。以美國存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施為鑒，新近投保銀行投保前的風(fēng)險(xiǎn)顯著低于未投保銀行，而一旦加入存款保險(xiǎn)制度之后，風(fēng)險(xiǎn)防范意識也隨之降低，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)又顯著大于未投保銀行（尹杞月，2010）［7］。存款人的壓力、銀行自身的風(fēng)險(xiǎn)意識弱化，再加上監(jiān)管機(jī)構(gòu)的刻意包庇，長期以來，我國金融體系的風(fēng)險(xiǎn)防范能力和穩(wěn)定性堪憂。由圖1可知，存款人的道德風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在不考慮風(fēng)險(xiǎn)的高收益要求以及對存款銀行的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督轉(zhuǎn)移；監(jiān)管者的道德風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在放松對投保銀行的監(jiān)管進(jìn)而與存款保險(xiǎn)制度初衷相悖；投保銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在過度依賴存款保險(xiǎn)制度而降低自身風(fēng)險(xiǎn)防范意識，再加上存款人的收益壓力和監(jiān)管者的私自包庇，投保銀行更傾向于從事高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營活動且對風(fēng)險(xiǎn)過度容忍，如此惡性循環(huán)下去，“銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)加大———金融體系不穩(wěn)定———存款保險(xiǎn)制度效用降低———存款人利益受損———擠兌風(fēng)險(xiǎn)上升———銀行破產(chǎn)倒閉”這種現(xiàn)象的發(fā)生也未置可否。因此，有必要采取適當(dāng)?shù)拇胧?，防范存款保險(xiǎn)制度實(shí)施后的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，最大程度上發(fā)揮存款保險(xiǎn)制度的效應(yīng)。

四、防范道德風(fēng)險(xiǎn)的措施建議

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，適當(dāng)?shù)姆婪洞胧τ诘赖嘛L(fēng)險(xiǎn)的防范具有顯著的作用。為此，我國存款保險(xiǎn)制度下的道德風(fēng)險(xiǎn)防范工作可沿以下思路進(jìn)行開展：采取強(qiáng)制保險(xiǎn)原則，防范監(jiān)管者在游說銀行加入存款保險(xiǎn)過程中而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)；利用獨(dú)立的評級機(jī)構(gòu)對投保銀行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行客觀公正地評級，以評級風(fēng)險(xiǎn)為依據(jù)，實(shí)行限額理賠、差別費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，有效防范存款人和投保銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)；完善破產(chǎn)退出機(jī)制，提高各參與主體的風(fēng)險(xiǎn)意識和壓力，以提高存款保險(xiǎn)制度的效用［12］。具體措施可參考以下建議。

（一）以強(qiáng)制保險(xiǎn)原則取代政府的“軟保險(xiǎn)”

存款保險(xiǎn)制度的具體實(shí)施需要有專門的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行監(jiān)督和保障。不論是新設(shè)獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還是由中央銀行或其他政府部門，我國存款保險(xiǎn)制度優(yōu)先采取強(qiáng)制保險(xiǎn)原則。一方面可避免監(jiān)管者為追求政績而在游說銀行加入存款保險(xiǎn)過程中而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，強(qiáng)制存款保險(xiǎn)原則為銀行退出機(jī)制奠定了基礎(chǔ)，一旦所有金融機(jī)構(gòu)都加入存款保險(xiǎn)，政府的“軟保險(xiǎn)”可隨之消退，更有利于存款保險(xiǎn)市場化機(jī)制的發(fā)揮，也有效防范了監(jiān)管者的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（二）對投保銀行進(jìn)行獨(dú)立的綜合風(fēng)險(xiǎn)等級評估

風(fēng)險(xiǎn)評估工作最大的問題是評估機(jī)構(gòu)的評估費(fèi)用由投保銀行支付。因此，內(nèi)在利益的“一致性”使其很難做到獨(dú)立公正，而保證風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是存款保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)防范工作順利開展的前提。保證評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，較好的解決辦法是強(qiáng)制投保銀行繳納相應(yīng)的評估費(fèi)用，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)委托第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評級，投保銀行與評估機(jī)構(gòu)之間不發(fā)生利益關(guān)聯(lián)；或是由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)成立獨(dú)立評估公司，對投保銀行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行客觀公正的評估。以評估結(jié)果為依據(jù)，對投保銀行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級劃分，進(jìn)而對評估費(fèi)用做出調(diào)整（風(fēng)險(xiǎn)越高評估費(fèi)用越高），從而對投保銀行產(chǎn)生激勵作用，降低其道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。依據(jù)表2的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)某銀行的不良貸款率為0．62％時，其不良貸款率的風(fēng)險(xiǎn)等級可被評為B一級。類似可對投保銀行的資本充足率、不良貸款撥備覆蓋率、流動比率等指標(biāo)建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)等級劃分標(biāo)準(zhǔn)，最后將各項(xiàng)指標(biāo)等級綜合，評判出投保銀行的綜合風(fēng)險(xiǎn)等級。

（三）實(shí)施限額理賠和差別保險(xiǎn)費(fèi)率原則

為防范存款人和投保銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)，降低存款人和投保銀行對于存款保險(xiǎn)制度的依賴性，提升投保銀行自身的風(fēng)險(xiǎn)意識，可依據(jù)各銀行的綜合風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和存款人的最大理賠金額對投保銀行實(shí)行差別費(fèi)率。具體差別費(fèi)率的標(biāo)準(zhǔn)可參考表3。由表3可知，風(fēng)險(xiǎn)等級越高的銀行所要繳納的保險(xiǎn)費(fèi)率越高。通過差別保險(xiǎn)費(fèi)率的劃分，能在一定程度上激勵投保銀行對其風(fēng)險(xiǎn)行為進(jìn)行約束，進(jìn)而降低其道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。

（四）存款人和投保銀行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

由于我國一直實(shí)行隱形存款保險(xiǎn)制度，大部分存款人風(fēng)險(xiǎn)意識不敏感。為培養(yǎng)存款人的風(fēng)險(xiǎn)意識，避免在存款保險(xiǎn)制度實(shí)施后存款人不顧風(fēng)險(xiǎn)追求高收益、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管責(zé)任的道德風(fēng)險(xiǎn)，可對存款人征收一定比例的保險(xiǎn)費(fèi)率。該費(fèi)率基數(shù)為保費(fèi)金額而非存款金額。存款人和投保銀行的相對征收比例均按其所在存款銀行的風(fēng)險(xiǎn)等級來進(jìn)行征收，多余部分以類似于“超額準(zhǔn)備金”的形式存放在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，作為存款人的雙重保險(xiǎn)，如表4所示。由表3、表4可知，銀行風(fēng)險(xiǎn)等級越高，投保銀行和存款人所負(fù)擔(dān)的保險(xiǎn)費(fèi)用越高。特別是保險(xiǎn)費(fèi)用共擔(dān)準(zhǔn)則的實(shí)施，將存款人和投保銀行的利益聯(lián)系在一起：一方面從對投保銀行的選擇和對銀行投保進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督等方面削弱了存款人的道德風(fēng)險(xiǎn)；另一方面也削弱了存款銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了互利共贏。

（五）加強(qiáng)審慎監(jiān)管，完善金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對投保銀行的審慎監(jiān)管。存款保險(xiǎn)制度是一種事后保障機(jī)制，而審慎監(jiān)管是事前保障機(jī)制，監(jiān)管者要堅(jiān)持相應(yīng)的監(jiān)管原則，如適當(dāng)提高不同銀行的資本充足率要求，利用風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的結(jié)果對風(fēng)險(xiǎn)較大的投保銀行實(shí)行“道義勸告”和“窗口指導(dǎo)”，將事前風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制與事后彌補(bǔ)機(jī)制結(jié)合起來。在審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上，若仍有銀行因運(yùn)營不善而導(dǎo)致無法持續(xù)時，要嚴(yán)格執(zhí)行破產(chǎn)退出程序，絕不姑息，破除中國銀行“大而不倒”的神話。且只要監(jiān)管人在前期履行其監(jiān)管職責(zé)，則無需對破產(chǎn)銀行的退出承擔(dān)連帶責(zé)任，有效避免監(jiān)管人為追求政績而隱瞞銀行風(fēng)險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。在破產(chǎn)過程中，要嚴(yán)格按照規(guī)定對存款人進(jìn)行賠償，做到真正的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。此外，破產(chǎn)銀行的退出也會對其他銀行和存款人起到相應(yīng)的借鑒作用，對消除其道德風(fēng)險(xiǎn)具有顯著的警示作用。綜上所述，我國存款保險(xiǎn)制度歷經(jīng)20年的發(fā)展即將推出，其道德風(fēng)險(xiǎn)問題的解決也并非一蹴而就，需要各參與主體的共同努力和協(xié)調(diào)合作。存款人、投保銀行和監(jiān)管者均需從長遠(yuǎn)視角出發(fā)，對各自的道德風(fēng)險(xiǎn)行為進(jìn)行約束和規(guī)范，以保障我國存款保險(xiǎn)制度的順利運(yùn)行和金融體系的長期穩(wěn)定發(fā)展。

作者：孫亞南 單位：南通大學(xué)商學(xué)院