國外長期護理保險制度背景現(xiàn)狀和啟示

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【摘要】人口老齡化是21世紀(jì)最重要的社會趨勢之一，為了應(yīng)對危機德、日、韓等國紛紛引入長期護理保險制度。通過以這些國家的長期護理保險制度為研究對象，從保險對象、基金籌集、待遇給付、運營管理、法規(guī)政策等方面進行分析，給出有益的借鑒。

【關(guān)鍵詞】人口老齡化；長期護理；護理保險

社會、經(jīng)濟和科學(xué)的進步，使得人類平均壽命不斷提高，老齡化進程日漸加快，進而導(dǎo)致醫(yī)療和護理方面的危機，尤其是老年人長期護理需求成為社會的一大問題。為此，德、日、韓等國紛紛引入長期護理保險制度，以減輕老年人的醫(yī)療護理負(fù)擔(dān)。2016年7月，我國人社部《關(guān)于開展長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，決定在全國15個城市啟動長期護理保險制度試點，這標(biāo)志著我國在今后會通過社會保險的形式來建立長期護理保險。雖然該意見僅僅是一個政策性框架，但是對我國長期護理保險制度的構(gòu)建有著重要的現(xiàn)實意義。因此，在這一試點階段，本文通過綜述開展長期護理保險主要國家的情況，希望能夠借鑒國外的經(jīng)驗，為我國長期護理保險制度未來的發(fā)展提供參考。

一、國外長期護理保險的背景

（一）人口老齡化的加深

根據(jù)聯(lián)合國的《世界人口老齡化報告》、《世界人口展望：2015年修訂版》指出了世界人口老齡化的水平和趨勢，預(yù)測未來老齡人口數(shù)量將從9.01億增長到14億，占比從2015年的12.3%到2030年的16.5%。預(yù)計到21世紀(jì)中葉，60歲及以上人口比例為20%，人口老齡化有可能成為21世紀(jì)最重要的社會趨勢之一。同樣的情況在德國，根據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計局2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，德國總?cè)丝?184.4萬人中，其中60歲以上人口已達1668萬人，占人口比重是20.6%，人口年齡結(jié)構(gòu)趨于嚴(yán)重老齡化。OECD數(shù)據(jù)顯示德國在1950年老齡化率只為9.7%，2000年一躍而上為16.5%，2010年上升為20.7%，預(yù)測到2030年之后將超過30%。與我國同屬儒家文化圈、東亞社會結(jié)構(gòu)的日本和韓國老齡現(xiàn)象也問題凸顯。1970年在日本65歲以上的人口占比7.1%，而到1994年比例就翻了一倍。在2010年老年人人口增長速率達到30.5%，并將持續(xù)增長。同樣，韓國的老齡化比例也在高速增長。1990年，韓國總?cè)丝谥欣淆g化人群的比例不超過5.1%，到了2010年，這個比例已經(jīng)達到了11%，預(yù)計到2026年韓國的老齡人口將達到20.8%。

（二）家庭小型化

隨著各國人口出身率的下降，人們生活工作方式以及傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的改變，使得家庭結(jié)構(gòu)縮小，護理功能弱化。德國家庭的戶數(shù)在增加，但平均每個家庭的規(guī)模卻在縮小。到2012年，德國家庭的總數(shù)已從1991年的3525.6萬戶，增加到2012年的4065.6萬戶，增加了540萬戶，與1991年相比增加了15.3%。但人口總數(shù)在這21年間僅僅增加了172萬人，由此造成德國家庭規(guī)模的日益縮小，已從1991年的平均每個家庭2.27人，減少到2012年的2.01人，進而導(dǎo)致老人與子女同住比例的下降，獨居老人或與配偶同住的比例上升。對于日本、韓國這種以傳統(tǒng)家庭觀念為核心的國家，也逐漸出現(xiàn)家庭護理功能的減弱。根據(jù)韓國統(tǒng)計廳相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2010年老年人獨居家庭為102.1萬戶，占全國家庭戶數(shù)的6%，預(yù)計到2030年，老年人獨居戶數(shù)達到233.8萬戶，占到11.8%，隨著老年人獨居人數(shù)的增加，一方面使得老人的身心得不到很好的照顧，另一方面會加重社會的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。在日本這種現(xiàn)象更為嚴(yán)重，在1972年到1995年的22年中，65歲及以上老年人獨自居住或僅與配偶同住的比例由19%增長到41%。此外，伴隨著照顧老人的長期化和重度化，出現(xiàn)了老年人照顧老年人的現(xiàn)象，社會上也經(jīng)常發(fā)生虐待、遺棄老人，進一步造成家庭破裂。

（三）老年人醫(yī)療護理費用負(fù)擔(dān)過重

人類預(yù)期壽命的延長和慢性病人群的擴大，使得老年人的醫(yī)療護理費用居高不下。德國的護理費用日益增加，一般老人院每月護理費用在4000-8000馬克，全護理老人所需的費用在10000馬克甚至數(shù)萬馬克。在日本伴隨著護理服務(wù)使用人數(shù)的增加，護理服務(wù)給付費用也逐年上升。2000年護理保險費支出為3.6萬億日元，2005年已經(jīng)上升到6.4萬億日元。根據(jù)厚生勞動省預(yù)測，2012年給付額將達12兆日元，2025年將達19兆日元。由于日本護理保險資金的45%需要靠政府承擔(dān)，急劇增長的護理保險給付額加重了政府的護理保險財政負(fù)擔(dān)。韓國如出一轍，2014年65歲以上老年人的醫(yī)療費用為193,551億韓元，是2005年的3.2倍。老年人的醫(yī)療費用占全部醫(yī)療費用的比重也由2005年的24.4%增加到2014年的35.5%。老年人每年的人均醫(yī)療費用到2014年為3,223千韓元，是韓國全國平均水平的3倍多，加重了個人和政府的負(fù)擔(dān)。

二、國外長期護理保險的現(xiàn)狀內(nèi)容

為了應(yīng)對人口老齡化、家庭小型化等社會趨勢，德、日、韓積極引入長期護理保險，下面本文會從保險對象、資金來源、待遇給付、基金運營管理和法規(guī)政策幾方面介紹各國保險制度的現(xiàn)狀。

（一）保險對象

德國規(guī)定，凡是18周歲以上的國民，都要參加護理保險，因此德國長期護理保險基本形成了全民覆蓋。依據(jù)普遍化原則，韓國同樣也采取全民參保的制度，只要參與健康保險就要納入到長期療養(yǎng)保險中，2015年覆蓋率達到99.75%。而日本在參保對象方面，要求40歲以上國民都要參加介護保險，其中65歲及以上的國民為第一號保險者，這部分人群年齡偏大，護理需求量較大；4065歲的人群為第二號保險者，相對需求量較小。

（二）資金來源

德國長期護理保險的融資制度是采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，并啟動社會保險與強制性商業(yè)保險相結(jié)合的模式。個人收入水平低于強制醫(yī)療門檻的，必須加入強制性長期護理社會保險體系，而高收入者則可有權(quán)選擇加入社會保險體系或購買強制性商業(yè)保險。長期護理社會保險的保費通過法律統(tǒng)一規(guī)定按雇員工資總收入的1.7%進行強制性征收，由雇員和雇主各負(fù)擔(dān)一半。退休人員只支付保費的一半，另一半由其養(yǎng)老保險基金支付。2008年該費率由工資的1.7%提高到1.95%。德國的長期護理險融資制度同時考慮到轉(zhuǎn)移支付的制度。首先，保費支出為雇員總收入的固定比例，保費支出的絕對金額將隨收入增加而增加，而受益水平卻與保費支出規(guī)模無關(guān)，因而將產(chǎn)生由高收入者向低收入者進行財富轉(zhuǎn)移的收入再分配效應(yīng)。其次，沒有收入的家庭和失業(yè)人員將被免費投保。日本的長期護理保險體系采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，財政來源包括向被保險者征收的保險費和公共稅收。其中，65歲及以上被保險者繳納的保險費占到護理保險費用的17%，4065歲的被保險者繳納的保險費占到護理保險費用的33%。剩余的50%中包括中央政府負(fù)擔(dān)的25%，都道府縣和市町村各負(fù)擔(dān)12.5%。此外，國家負(fù)擔(dān)5%作為調(diào)整金，用來調(diào)整各地區(qū)老年人數(shù)量不同和收入差別造成的差異。這樣看來護理保險承擔(dān)了總護理費用的90%，剩余的10%則由護理服務(wù)的使用者支付。韓國的長期護理保險所需費用也是由保險費、政府支援、個人支付等三部分構(gòu)成的。其中，韓國老人長期護理保險費被納入到國民健康保險的范圍內(nèi)，在健康保險費的基礎(chǔ)上加收，保險費率從2008年的4.05%開始變到2015年的6.55%。由于長期護理保險的適用對象與國民健康保險參與者一致，分為職工參保者和社區(qū)參保，所有兩者均適用健康保險費的征收體系。

（三）待遇給付

對于有護理需求的被保險人，德國會根據(jù)護理時間和護理頻率對申請人群進行不同程度的劃分，審核劃歸之后會對非正式家庭的受護人支付現(xiàn)金、對專業(yè)家庭護理機構(gòu)和專業(yè)護理院機構(gòu)的受護人提供服務(wù)。一般專業(yè)家庭護理機構(gòu)和專業(yè)護理院機構(gòu)的受護人提供服務(wù)也有金額上限，專業(yè)家庭護理機構(gòu)一級護理為426美元，二級護理為1023美元，三級護理為1591美元。日本在待遇給付方面，先由被保險人申請，之后要對被保險人進行調(diào)查、體檢等兩次認(rèn)定，最后將符合條件者劃入到長期護理的七個等級，依據(jù)等級支付，但每過半年就要重新審查，情況好轉(zhuǎn)者可退出被保范圍，節(jié)省醫(yī)療護理資源。在給付方式上，日本主要通過直接提供居家護理服務(wù)和設(shè)施來作為保險的給付，基本沒有現(xiàn)金支付。韓國具體的形式是，根據(jù)老人身心功能狀態(tài)受損程度將其分為最重癥、重癥、中度重癥三個等級，再對應(yīng)不同的給付類型，包括機構(gòu)護理、居家護理和特別現(xiàn)金給付，其中，居家護理又包括日間照料、上門洗澡、上門照護等6種服務(wù)。

（四）基金運營管理

德國初期建立長期護理保險主要是社會保險的模式，之后通過引入帶有市場競爭的商業(yè)護理保險模式，刺激了長期護理保險基金的付款方與供應(yīng)商在提供服務(wù)的同時盡可能降低基金成本，使其在預(yù)算控制范圍內(nèi)。除此之外，德國的長期護理保險基金也存在著市場競爭，這意味著可以增強基金的償付能力和可持續(xù)性。日本長期護理保險基金的運營和管理具體交由市町村及特區(qū)負(fù)責(zé)，內(nèi)容包括保險費征收、保險給付、護理認(rèn)定等。韓國則考慮到地區(qū)經(jīng)濟和醫(yī)療護理服務(wù)的差異，因此長期護理保險基金管理是由高層次統(tǒng)籌的國民健康保險公團負(fù)責(zé)。

（五）法規(guī)政策

德國于1994年頒布《長期護理保險案》，實施強制性的長期護理社會保障，2002、2008年先后通過立法促使服務(wù)供應(yīng)商提高質(zhì)量，保證其制度設(shè)計。2000年日本開始實施社會化長期護理保險制度，至今為止該項政策已運行了十余年，經(jīng)過前前后后四次大的調(diào)整和改革，已經(jīng)形成了比較系統(tǒng)的護理體系。而韓國與之前兩國相比，此項法規(guī)出臺較晚，2007年韓國國會通過了《老年長期療養(yǎng)保險法》，但其實施的效果還是有目共睹的。

三、對我國構(gòu)建長期護理保險的啟示

隨著我國進入經(jīng)濟新常態(tài)，人口老齡化、家庭小型化和老年人醫(yī)療護理費用居高等困境越發(fā)凸顯，為此我國開啟了長期護理保險制度試點工作。通過前面對國外長期護理保險背景和現(xiàn)狀的分析，對我國今后發(fā)展有所啟示。

（一）盡快出臺相應(yīng)的長期護理保險法規(guī)

長期護理保險的平穩(wěn)運行，有賴于以法律的形式將各項政策措施加以確定，并依法管理。只有這樣，才能保證其運行的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性和權(quán)威性。因此，我國要想建立長期護理社會保障體系，除了先行試點之外，也要考慮有關(guān)其法規(guī)政策的制訂。

（二）政府找準(zhǔn)定位，發(fā)揮重要作用

從國外經(jīng)驗來看，無論是政府主導(dǎo)的強制性長期護理保險，還是交由商業(yè)保險公司進行市場運營，政府都必須在其中找準(zhǔn)位置，建立規(guī)則，將制度涉及的各個方面串聯(lián)起來，明確自身引導(dǎo)者、監(jiān)督者和支持者的身份，進行宏觀調(diào)控的同時，給予財政支持，推動長期護理保險的發(fā)展。

（三）制訂相應(yīng)地籌資和支付機制

在借鑒別國的基礎(chǔ)之上，依據(jù)我國國情，建立相應(yīng)的長期護理社會保險籌資機制和支付標(biāo)準(zhǔn)。對于籌資機制，應(yīng)該考慮個人的社會平均收入、企業(yè)的實際利潤、國家的財政情況以及已有的社會醫(yī)療保險基金結(jié)余等因素來制定繳費比例。而在保險支付方面，應(yīng)該以實物和服務(wù)為主，現(xiàn)金為輔。

（四）實行護理服務(wù)等級鑒定制度

對于被保險人申請護理服務(wù)，要進行嚴(yán)格地認(rèn)定和等級鑒定。不符合條件的申請者，予以拒絕。符合規(guī)定的人員，也要大致按照重度、中度、輕度三層給予相應(yīng)的護理服務(wù)和護理時長。此外，也要考慮到我國經(jīng)濟、人口和醫(yī)療衛(wèi)生資源分布的不均衡，部分偏遠地區(qū)可以允許現(xiàn)金支付。

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作者:劉思佳 單位:內(nèi)蒙古醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院