城市管理綜合執(zhí)法問題與建議

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1天津市城市管理綜合執(zhí)法取得的成效

目前，天津市的城市管理綜合執(zhí)法的行政主體是天津市城市管理綜合執(zhí)法局以及下轄的各區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局，天津市城市管理綜合執(zhí)法局是天津市市容和園林管理委員會(huì)下屬行政副局級(jí)單位。目前城市管理綜合執(zhí)法主要集中行使以下幾個(gè)方面的全部或部分行政處罰權(quán)：一是法律法規(guī)有關(guān)市容環(huán)境衛(wèi)生方面的全部處罰權(quán)；二是法律法規(guī)有關(guān)城市園林與綠化方面的全部處罰權(quán)；三是關(guān)于公共交通安全方面除機(jī)動(dòng)車和非機(jī)動(dòng)車外的違法占道行為的處罰權(quán)；四是在城市規(guī)劃管理方面沒有法律允許私自建設(shè)行為的行政處罰權(quán)；五是行使工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)占用道路無照經(jīng)營(yíng)行為或未在指定地點(diǎn)經(jīng)營(yíng)并影響市容的違法行為的行政處罰權(quán)。[1]天津在城市管理綜合執(zhí)法不斷完善的過程中，對(duì)執(zhí)法部門過多、執(zhí)法隊(duì)伍龐雜等問題進(jìn)行資源整合，積極規(guī)定了城管執(zhí)法范圍，合理分配資源，有效集中了執(zhí)法力量，進(jìn)一步提升了行政執(zhí)法的工作效率和執(zhí)法的力度。構(gòu)建明確職能界限，精簡(jiǎn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，重心下移，將隊(duì)伍下沉至各街道，同時(shí)將權(quán)力下放，強(qiáng)化屬地管理及權(quán)責(zé)對(duì)等，大大提高了綜合執(zhí)法效率。

2天津城市管理綜合執(zhí)法存在的問題

2.1執(zhí)法依據(jù)不足

城管執(zhí)法部門的處罰權(quán)來源于行政處罰權(quán)的轉(zhuǎn)移，在執(zhí)法過程中，往往都是在“借法執(zhí)法”，在實(shí)際中缺乏可操作性，作為執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性文件，也存在著各種問題。[2]由于行政法律規(guī)范和地方性立法不健全，導(dǎo)致與其他政府部門執(zhí)法邊界劃分不清，處罰范圍不明，甚至出現(xiàn)無法可依及真空地帶的情況，影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性，也為違法行為提供可乘之機(jī)。

2.2城管執(zhí)法部門協(xié)調(diào)工作難

從2012年開始，天津市城市管理綜合執(zhí)法局實(shí)施重心下移，各區(qū)執(zhí)法隊(duì)伍“下沉”到各街道辦事處，由街道辦直接領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)法分局業(yè)務(wù)指導(dǎo)。由于城市管理涉及部門眾多，需要其他行政部門支持和配合，但在實(shí)際工作中缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，無法形成合力，嚴(yán)重地影響了執(zhí)法的時(shí)效性。

2.3執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊

一方面城市管理綜合執(zhí)法雖然有明確的執(zhí)法主體與職責(zé)分工，但是由于部分執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平有限，不能全面掌握相關(guān)的法規(guī)法條，同時(shí)由于聘用大量協(xié)管員，缺乏培訓(xùn)就倉(cāng)促上崗，導(dǎo)致執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊。另一方面媒體曝光執(zhí)法人員“暴力執(zhí)法”，亂作為以及同事不同罰的情況，以及部分執(zhí)法人員在執(zhí)法中服務(wù)意識(shí)欠缺，為民服務(wù)的宗旨觀念淡化，態(tài)度“冷、橫、硬”，甚至出現(xiàn)“吃、拿、卡、要”的情況，嚴(yán)重影響公正文明執(zhí)法。

2.4執(zhí)法過程中執(zhí)法程序不規(guī)范

一是在行政執(zhí)法過程中，出現(xiàn)不按規(guī)定使用正式法律文書，不履行告知義務(wù)，取證手段不合理等現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了相關(guān)人的人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)利，甚至構(gòu)成違法犯罪情況；二是由于執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)不同，出現(xiàn)憑借主觀臆斷，濫用自由裁量權(quán)，“人情”大于“法治”的情況，嚴(yán)重影響了執(zhí)法公平公正性。

3天津市城市管理綜合執(zhí)法問題的原因分析

3.1法律法規(guī)不完善

目前城市管理綜合執(zhí)法的依據(jù)是1996年頒布的《行政處罰法》，但沒有一部適合城市管理綜合執(zhí)法的法律文件，在具體執(zhí)行過程中只能借法執(zhí)法，缺乏足夠的獨(dú)立性、權(quán)威性。天津市城市管理綜合執(zhí)法的法律依據(jù)主要是政府及地方性的法律法規(guī)，根據(jù)《行政處罰法》第十六條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！币簿褪钦f城管執(zhí)法只能查扣“物”，無法限制人，在執(zhí)法過程中就會(huì)出現(xiàn)暴力抗法現(xiàn)象，使執(zhí)法工作缺乏嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

3.2缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

城管執(zhí)法主要行使的是其他行政部門分割出來的權(quán)力，但在實(shí)際操作中并不能完全脫離原有部門，需要原有部門的配合與幫助。特別是一些較為專業(yè)的領(lǐng)域，城管執(zhí)法人員只能運(yùn)用自由裁量做出判斷，有時(shí)是否違法無法判斷。[3]再如執(zhí)法中遇到的暴力事件，需要與公安機(jī)關(guān)協(xié)力解決。由于協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，處理事件需要各部門配合時(shí)，各部門之間的執(zhí)法工作不是靠制度來維系，而是靠關(guān)系來維系，不利于工作的開展，降低了執(zhí)法的效率。

3.3人力配置不合理

對(duì)于綜合執(zhí)法人員的身份定位，天津市在開展城市管理綜合執(zhí)法初期就著重指出要加大協(xié)調(diào)力度，對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制要各部門統(tǒng)一協(xié)商解決。但由于政府在編的正式人員數(shù)量不足，與其繁重的工作不相匹配，因此出現(xiàn)了編制混亂問題。目前天津市城管隊(duì)伍主要由兩類人員組成：一類是由公務(wù)員、參照公務(wù)員法管理人員及以工代干人員組成的正式人員，具有行政執(zhí)法權(quán)。另一類是城市執(zhí)法機(jī)關(guān)與勞動(dòng)服務(wù)公司簽約外派的協(xié)管人員。協(xié)管人員不具備執(zhí)法權(quán)，這些人員文化程度偏低，法律意識(shí)不強(qiáng)，法制觀念淡薄，導(dǎo)致暴力執(zhí)法等情況時(shí)有發(fā)生。因此綜合執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)的關(guān)鍵取決于執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，法制意識(shí)，職業(yè)責(zé)任等。

3.4城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全

沒有合理的監(jiān)督管理任何權(quán)力都會(huì)被濫用，雖然天津市的城市管理綜合執(zhí)法體制正在逐步走向完善，但在綜合執(zhí)法監(jiān)督方面仍存在很多問題。比如責(zé)任不明、內(nèi)部監(jiān)督缺失，失之于寬，失之于軟。如綜合執(zhí)法人員的考評(píng)不完善，對(duì)職權(quán)和責(zé)任規(guī)定不合理。[4]同時(shí)一些執(zhí)法人員沒有樹立正確的觀念，思想認(rèn)識(shí)不到位，法律意識(shí)淡薄，對(duì)執(zhí)法目的存在偏差，對(duì)于執(zhí)法人員的過錯(cuò)追究機(jī)制也不完善。除此之外，人大的監(jiān)督也沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，比如暴力執(zhí)法發(fā)生時(shí)，人大沒有相應(yīng)的法律程序來規(guī)范此種行為。

4完善天津市城市管理綜合執(zhí)法的思考與建議

4.1轉(zhuǎn)變城市管理執(zhí)法理念

一是要堅(jiān)持“人性化”執(zhí)法，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)樹牢為民服務(wù)的執(zhí)法理念，以服務(wù)代管理，以服務(wù)代執(zhí)法，堅(jiān)持以人為本，轉(zhuǎn)變思想觀念，充分尊重相對(duì)人的人格，給與其更多的包容和服務(wù)；二是要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，改變工作思路，執(zhí)法中做到教育與處罰相結(jié)合的原則，同時(shí)廣泛動(dòng)員人民群眾，進(jìn)一步提升公民的文明素質(zhì)，共同管理不文明行為；三是要加強(qiáng)執(zhí)法宣傳，利用新聞媒體及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)大力宣傳城市管理法律法規(guī)，獲取廣大人民群眾的支持，營(yíng)造良好社會(huì)輿論氛圍，減少執(zhí)法沖突，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

4.2健全相應(yīng)的法律法規(guī)

一是要加強(qiáng)立法，逐步完善城市管理法律法規(guī)，建立一套科學(xué)可行的城市管理法律體系，明確城市管理執(zhí)法部門的法律地位、職責(zé)，機(jī)制等；二是對(duì)現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)性的梳理，盡量避免法律法規(guī)相互沖突，為綜合執(zhí)法工作提供合法依據(jù)；三是要從行政職能問題的解決入手，城管執(zhí)法主要是行使行政處罰權(quán)，要按照一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)這些處罰權(quán)重新進(jìn)行職能定位；四是明確城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)的職權(quán)界限行使權(quán)利、履行職責(zé)，確保行政權(quán)力的明晰化。

4.3加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

一是城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)相關(guān)職能部門的執(zhí)法職權(quán)后，需要與相關(guān)職能部門建立科學(xué)、合理的合作及執(zhí)法協(xié)助機(jī)制，把責(zé)任、程序、義務(wù)等內(nèi)容明確下來，推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)有效治理；二是建立部門爭(zhēng)議的解決機(jī)制，為避免各職能部門間涉及到管理、執(zhí)法多個(gè)環(huán)節(jié)事權(quán)產(chǎn)生爭(zhēng)議，市政府及區(qū)政府要充分發(fā)揮高位協(xié)調(diào)作用，明確各自職責(zé)分工，避免部門間爭(zhēng)議；三是要在“大城管”上做文章，充分調(diào)動(dòng)各職能部門的工作積極性，使各部門勁往一處使，擰成一股繩，切實(shí)發(fā)揮好各單位的職能；四是城市管理執(zhí)法部門和其他職能部門應(yīng)建立健全信息共享機(jī)制，確保城管部門執(zhí)法的合法性與流暢性。行政處罰結(jié)果也要及時(shí)向相關(guān)職能部門通報(bào)，避免重復(fù)檢查同時(shí)限制違法相對(duì)人失信行為。

4.4規(guī)范城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍

黨的報(bào)告提出要建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，因此，城市管理綜合執(zhí)法工作必須嚴(yán)格按照法定程序依法進(jìn)行：一是在日常執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)執(zhí)法工作的特點(diǎn)科學(xué)確定正式執(zhí)法人員配備比例標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行招錄，注重高素質(zhì)執(zhí)法人員的引進(jìn)；二是要合理地使用協(xié)管人員，除了要在數(shù)量上加以控制，還要明確協(xié)管人員工作范圍及職能，依照“優(yōu)勝劣汰，適者生存”的原則，使依法行政落到實(shí)處；三是要把法制教育及培訓(xùn)工作作為對(duì)執(zhí)法人員培訓(xùn)的重要內(nèi)容，幫助執(zhí)法人員樹立依法行政的意識(shí)和觀念，保證執(zhí)法行為的公正，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益；四是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的導(dǎo)向與示范作用，把依法行政，法高于權(quán)的思想融入到日常執(zhí)法中去。[5]

4.5完善城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

一是完善內(nèi)部監(jiān)督，可以在其內(nèi)部設(shè)立專門的紀(jì)檢監(jiān)察部門，專門從事本級(jí)范圍內(nèi)的監(jiān)督工作。根據(jù)不同的管理區(qū)域分別制定工作標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)指標(biāo)，針對(duì)正式在編人員、協(xié)管人員設(shè)立不同的監(jiān)督考核辦法，實(shí)現(xiàn)“要我干”到“我要干”的思想轉(zhuǎn)變；二是要完善外部監(jiān)督，通過政務(wù)公開和充分發(fā)揮人大機(jī)關(guān)作用，在人大設(shè)立城管執(zhí)法監(jiān)督專員；將司法與行政監(jiān)督結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力；充分發(fā)揮群眾及新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用，形成社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)；三是加強(qiáng)事中監(jiān)督與事后追責(zé)，設(shè)立投訴及反饋熱線，使監(jiān)督法制化、程序化，從而能夠真正起到監(jiān)督作用。

參考文獻(xiàn)：

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[3]王一凡.對(duì)深化城市管理綜合執(zhí)法的思考[J].消費(fèi)導(dǎo)刊，2017（19）：125.

[4]徐建英.城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀存在的問題與對(duì)策[J].辦公室業(yè)務(wù)，2018（24）：40.

作者：洪克辛 單位：天津師范大學(xué)