高等教育財(cái)政政策論文

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一、基點(diǎn)：增加教育投入，保證機(jī)

為了保證弱勢群體享有平等的接受高等教育的機(jī)會，國家出臺了一系列的資助政策。2000年，國務(wù)院決定在全國所有公辦全日制普通高校開展國家助學(xué)貸款。2004年，國務(wù)院建立了以風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金為核心的國家助學(xué)貸款新機(jī)制。2007年，國務(wù)院又決定大力開展生源地信用助學(xué)貸款工作。目前，國家在普通高校建立了以國家獎(jiǎng)助學(xué)金、國家助學(xué)貸款、學(xué)費(fèi)補(bǔ)償貸款代償、勤工助學(xué)、校內(nèi)獎(jiǎng)助學(xué)金、困難補(bǔ)助、伙食補(bǔ)貼、學(xué)費(fèi)減免等多種方式并舉的資助政策體系，同時(shí)實(shí)施家庭經(jīng)濟(jì)困難新生入學(xué)“綠色通道”。國家資助政策體系的出發(fā)點(diǎn)就是促進(jìn)教育公平，對潛在學(xué)生的資助可以減少其為接受高等教育所承擔(dān)的私人成本，從而提高他們進(jìn)入大學(xué)的可能性。扶持困難家庭的子女享有平等接受高等教育的機(jī)會。國家的資助體系雖然幫助了許多困難學(xué)生獲得平等享有高等教育的機(jī)會，但是中國的學(xué)費(fèi)仍然處在比較高的水平。家庭困難的學(xué)生接受高等教育仍然受到學(xué)費(fèi)的制約。幫助弱勢群體享有平等接受高等教育的機(jī)會仍然需要完善的資助體系。辦好人民滿意的教育，首先就是要滿足人民群眾對教育的需求。人民群眾對高等教育的需求日益增加，高等教育毛入學(xué)率持續(xù)上升，而國家財(cái)政能力有限，“窮國辦大教育”的國情，決定了各項(xiàng)財(cái)政政策制定的基點(diǎn)與價(jià)值目標(biāo)主要是滿足人民群眾享有平等的接受高等教育的機(jī)會。促進(jìn)機(jī)會公平將是很長時(shí)間內(nèi)中國高等教育財(cái)政政策的的基本落腳點(diǎn)。

二、關(guān)注：提高資源利用效率，促進(jìn)過程公平

隨著高等教育毛入學(xué)率的上升，高等教育規(guī)模不斷壯大，國家財(cái)政投入及資助力度持續(xù)加大。高等教育質(zhì)量問題引起關(guān)注。高等教育的資源利用效率是影響學(xué)生平等享有高質(zhì)量的高等教育的決定性因素。國家的財(cái)政政策開始關(guān)注如何提高高等教育資源利用效率，促進(jìn)過程公平。財(cái)政投入不斷加大，政策越來越關(guān)注高等教育資源的利用情況。高等教育規(guī)模的擴(kuò)大，財(cái)政投入不斷加大，后4%時(shí)代怎么辦成了社會熱點(diǎn)。其中最引起關(guān)注的是投入的經(jīng)費(fèi)如何支配，也就是資源利用的問題。從投資體制入手，國家進(jìn)行了高等教育財(cái)政撥款方式的改革。中國的高等教育財(cái)政撥款模式經(jīng)歷了從“基數(shù)加發(fā)展”到“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”再到“基本支出加項(xiàng)目支出預(yù)算”的變革歷程。1955年至1985年，中國采取“基數(shù)加增長”的高等教育撥款模式，但這種模式不利于高等學(xué)校教育成本控制和提高經(jīng)費(fèi)的使用效益。1986年，國家開始采取“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”模式，在一定程度上提高了高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)的利用效率。但是，沒能切實(shí)核算高校的實(shí)際成本，導(dǎo)致各高校過多地依賴在校生人數(shù)作為撥款的參考依據(jù)，只注重學(xué)生規(guī)模的擴(kuò)張，忽視了辦學(xué)質(zhì)量。2002年至今，“基本支出加項(xiàng)目支出預(yù)算”模式得到應(yīng)用?；局С鲱A(yù)算是學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)所需要的經(jīng)費(fèi)；項(xiàng)目支出預(yù)算則是學(xué)校某些專項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)所需要的經(jīng)費(fèi)，在高等學(xué)校核算中需要按照項(xiàng)目進(jìn)行管理，獨(dú)立核算、?？顚Ｓ肹4]。撥款方式的改革，目的在于提高高等教育資源配置效率，而提高效率的價(jià)值追求并沒有否定促進(jìn)教育公平的價(jià)值取向。教育公平并不是說要將教育資源平等分配，而是教育資源有效分配，滿足高校運(yùn)轉(zhuǎn)需求及項(xiàng)目的開展，使不同地區(qū)、不同類型、不同專業(yè)的學(xué)生享有其該享有的高質(zhì)量的教育資源，即促進(jìn)高等教育過程公平。高等教育資源得到合理利用，是確保每位學(xué)生平等享有高質(zhì)量的高等教育，是學(xué)生公平地分享學(xué)校的教育資源，以滿足和平衡每個(gè)人不斷發(fā)展的需要，從而使受教育過程處于公正合理狀態(tài)的決定性因素。高等教育資源配置效率的關(guān)注，實(shí)際上是對于高等教育過程公平地追求，政策中折射出公平的價(jià)值取向。

三、方向：加強(qiáng)投入產(chǎn)出率的評估，實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平

教育起點(diǎn)公平與過程公平的最終體現(xiàn)在教育結(jié)果公平上，教育結(jié)果公平是教育實(shí)質(zhì)性的公平，也是衡量大學(xué)教育質(zhì)量的關(guān)鍵要素[5]。起點(diǎn)公平一直被視為教育公平的核心組成部分,過程公平也開始進(jìn)入人們的視野，起點(diǎn)公平和教育公平成為中國以往制定政策時(shí)的主要目標(biāo)導(dǎo)向。增加投入、提高資源利用率，最終目的是要提高投入產(chǎn)出效率，而機(jī)會公平與過程公平的最終結(jié)果需要用結(jié)果公平來考證。在中國當(dāng)前主要強(qiáng)調(diào)教育起點(diǎn)公平、教育過程公平的教育公平政策中,教育結(jié)果公平可以作為一種客觀的政策評價(jià)和監(jiān)控的工具。同時(shí),教育結(jié)果公平也將為中國教育公平的未來發(fā)展提供新思路和啟示[6]。結(jié)果公平應(yīng)該成為今后制定高等教育財(cái)政政策的價(jià)值目標(biāo)和導(dǎo)向。加強(qiáng)對高等教育投入產(chǎn)出率的評估，不僅是對高等教育投入資金與其所創(chuàng)造價(jià)值之間的關(guān)系的評價(jià)，而且也是對教育質(zhì)量的評估，包括對人才培養(yǎng)質(zhì)量的評估，是促進(jìn)高等教育結(jié)果公平的一種有效手段。通過財(cái)政政策促進(jìn)教育結(jié)果公平，以產(chǎn)出機(jī)制撥款的財(cái)政政策可以激勵(lì)大學(xué)提高教育質(zhì)量，使更多的注冊學(xué)生完成學(xué)業(yè)，促進(jìn)高等教育結(jié)果公平。

四、行動(dòng)：以公平為取向，構(gòu)建高等教育財(cái)政政策體系

（一）明確政府高等教育撥款的主體地位，加大投入

《國家教育與發(fā)展綱要》中提出要“逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出本世紀(jì)末達(dá)到4％”[7]。這個(gè)本世紀(jì)末是指20世紀(jì)末，然而，直到2012年中國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例達(dá)到4.28％，首次實(shí)現(xiàn)4％的目標(biāo)[8]。目前，高收入國家公共教育支出占GDP比重的均值為4.8%左右，中低收入國家的這個(gè)均值反而更高些。從高等教育國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)支出來看，2009年，該比例首次突破7％，達(dá)到0.79％，成為歷史最高值，但2010年又有所下降。中國高等教育國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例始終沒有超過0.8%，而該值是目前發(fā)展中國家高等教育公共支出占GDP的比例的平均值，發(fā)達(dá)國家這一比例已經(jīng)超過了1%，主要發(fā)達(dá)國家平均為1.7%。很明顯，隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)大，中國財(cái)政壓力不斷增大。但是，為了滿足人民群眾對高等教育的需求，保證更多的適齡青年公平的享有高等教育，實(shí)現(xiàn)教育公平，仍然需要財(cái)政撥款發(fā)揮其主導(dǎo)性作用。

（二）規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)是平衡中央和地方財(cái)政及各區(qū)域之間的差異，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域間各項(xiàng)社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，是最主要的促進(jìn)公平的財(cái)政政策。由于中央財(cái)力和地方財(cái)力的差異，教育部直屬高校與地方高校的經(jīng)費(fèi)數(shù)量差異明顯，各地方政府財(cái)力不同，不同地區(qū)的地方高校的所得財(cái)政撥款也不同。這樣就造成了高校間發(fā)展的不均衡，造成各地區(qū)高等教育的學(xué)生在享有教育質(zhì)量上的不公平。而高校畢業(yè)生涌向發(fā)達(dá)地區(qū)，又使欠發(fā)達(dá)地區(qū)在投入高等教育的收益降低，造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)在財(cái)政上和人才流失上的雙重風(fēng)險(xiǎn)。這種不公平問題，需要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來解決。高等教育財(cái)政支付轉(zhuǎn)移要以公平為導(dǎo)向，并以法律形式給予保證。支付的程序及算法要體現(xiàn)公平原則，具體來看要加大中央政府對不發(fā)達(dá)地區(qū)的縱向轉(zhuǎn)移支付，并不斷推行省級政府間的橫向支持。增加過渡性的轉(zhuǎn)移支付金額的數(shù)量，根據(jù)各地實(shí)際支付能力與全國平均生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)間的差異，給予各地發(fā)展高等教育所必須的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償?？s小地區(qū)間高等教育資源的差距，保證不同地區(qū)的學(xué)生享有高質(zhì)的高等教育質(zhì)量的機(jī)會。

（三）不斷完善高等教育資助體系

除少數(shù)國家外，在世界上大部分國家接受高等教育都需要繳納學(xué)費(fèi)，這是個(gè)人及家庭承擔(dān)一部分高等教育成本的渠道。然而，學(xué)費(fèi)卻成為一部分人接受高等教育的障礙，從而影響了高等教育公平。目前，中國在普通高校建立了多種方式并舉的資助政策體系。但是，為了惠及更多的學(xué)生，切實(shí)解決因?qū)W費(fèi)而無法入學(xué)的問題，資助政策體系還應(yīng)該不斷完善。隨著高等教育成本的增加，各地高校學(xué)費(fèi)的上漲的趨勢明顯，因此，要不斷的提高資助的標(biāo)準(zhǔn)及比例。豐富及細(xì)化資助的項(xiàng)目，針對不同地區(qū)、不同類型的學(xué)生提供不同項(xiàng)目的資助。對于申請資助的程序要給予簡化，并且要透明化，保證公平、公開、公正。

（四）推行高等教育財(cái)政績效撥款模式

不斷完善高等教育財(cái)政績效撥款模式，將公平作為其重要的價(jià)值導(dǎo)向與目標(biāo)，將是中國今后制定財(cái)政政策的著力點(diǎn)。高等教育財(cái)政績效撥款模式是在保證教育活動(dòng)撥款的同時(shí)，在高等教育領(lǐng)域?yàn)楣膭?lì)高績效、高水平而進(jìn)行的一種公共財(cái)政資源配置，是績效撥款思想在財(cái)政撥款機(jī)制中的運(yùn)用，即以高等學(xué)校的績效狀況和改進(jìn)程度作為撥款依據(jù)[9]。以促進(jìn)高等教育公平為價(jià)值目標(biāo)，高等教育財(cái)政績效撥款模式需要不斷改進(jìn)。制定績效撥款的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要以公平為導(dǎo)向。不再單一地以學(xué)生數(shù)作為政策參數(shù)，要選取教學(xué)質(zhì)量、就業(yè)率、升學(xué)率和創(chuàng)業(yè)率等指標(biāo)，體現(xiàn)教育資源的投入產(chǎn)出效率，據(jù)此對高校進(jìn)行撥款，激勵(lì)高校的辦學(xué)積極性，并且提高學(xué)生享有的高質(zhì)量教育的機(jī)會?？梢越梃b一些國家的經(jīng)驗(yàn)，在政府與高校間成立中介組織，績效考評可以由中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，對于績效考評及撥款的全部過程給予公開公示，接受各部門及各方人士的監(jiān)督。高等教育財(cái)政政策的公平取向，能夠從資源配置的角度對高等教育機(jī)會公平、過程公平及結(jié)果公平起到?jīng)Q定性的作用。國家在制定高等教育財(cái)政政策時(shí)，要以公平的價(jià)值取向?yàn)閷?dǎo)向，構(gòu)建一個(gè)高等教育財(cái)政政策體系，切實(shí)推進(jìn)高等教育公平，辦好人民滿意的教育。

作者：紅梅 單位:閩江師范高等專科學(xué)校