農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政政策探討

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一、引言

我國(guó)正處于加快發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的深水區(qū)，面對(duì)嚴(yán)峻的城鄉(xiāng)差異和“三農(nóng)”問題，就要更注重農(nóng)業(yè)的發(fā)展。隨著國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入力度的加大，農(nóng)民對(duì)合作社方式生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的意愿和要求也越來越多，我們既要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)民專業(yè)合作社對(duì)解決“三農(nóng)”問題的重大意義，又要加強(qiáng)政府財(cái)政政策對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的推動(dòng)作用，建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，克服農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民自身的弱勢(shì)性，把提高農(nóng)民整體收益落到實(shí)處。隨著農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社的研究也越來越豐富。徐旭初（2005）對(duì)我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的制度特征、變遷、安排及實(shí)踐進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述。王征兵（2011）、溫鐵軍（2012）及張征華（2013）認(rèn)為只有加大對(duì)農(nóng)村專業(yè)合作社的投入力度，才與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展一致，才能深化農(nóng)村全面改革，緩解“三農(nóng)”問題。潘勁（2005）和苑鵬（2009）認(rèn)為農(nóng)民專業(yè)合作社自身受自然、政治、文化等多重因素影響，其組建和發(fā)展離不開政府財(cái)政政策的支持與幫助。黎家遠(yuǎn)（2011）指出我國(guó)目前農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展還處于發(fā)展階段，存在很多不成熟的問題，其中以小農(nóng)業(yè)和大市場(chǎng)不能無(wú)縫對(duì)接最為突出。首先，在思想上，房慧玲（2015）提到要轉(zhuǎn)變公眾和政府的觀念，摒棄“一切向錢看”、只重工商業(yè)發(fā)展的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，加大合作社政策宣傳，號(hào)召專業(yè)年輕人才加入合作社建設(shè)，提高合作社自身發(fā)展動(dòng)力。其次，在財(cái)稅政策和資金上，倪國(guó)鋒（2012）、趙然芬（2014）認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社稅收負(fù)擔(dān)比較重，財(cái)稅政策形式單一，必須完善所得稅優(yōu)惠政策，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠制度的力度和范圍、采取普惠制和重點(diǎn)制相結(jié)合的多樣化財(cái)稅制度，給農(nóng)民帶來切實(shí)的利益。鄭少紅（2015）提出現(xiàn)在財(cái)政資金的扶持的力度不夠，要明確扶持對(duì)象，加大資金投入，充分發(fā)揮財(cái)政資金乘數(shù)效應(yīng)，保證合作社資金周轉(zhuǎn)無(wú)障礙。最后，在中央和地方管理關(guān)系上，謝元態(tài)（2013）提出中央要做到權(quán)利下放，給地方基層合適充分的權(quán)利，有針對(duì)性地及時(shí)解決合作社中存在問題?？紫橹牵?011）、馬會(huì)平和吳春華（2014）學(xué)者認(rèn)為，政府在扶持過程中監(jiān)管存在的缺位等問題，要建立完整的實(shí)施監(jiān)管體系，保證公正性和效率性。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社能夠有效緩解“三農(nóng)”問題這一點(diǎn)，在大量的理論和實(shí)踐中已經(jīng)得到認(rèn)可。如何發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)濟(jì)學(xué)也已經(jīng)形成了大量的文獻(xiàn)，更有學(xué)者進(jìn)一步運(yùn)用經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型等方法研究了農(nóng)民專業(yè)合作社組織運(yùn)營(yíng)績(jī)效成果，但是在“政府財(cái)政政策扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展”這一方向上還沒有形成完整的理論體系。本文的創(chuàng)新之處在于提出我國(guó)在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)脆弱“、三農(nóng)”問題嚴(yán)峻等多重背景下，政府要結(jié)合政策、市場(chǎng)各方面，將小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和大市場(chǎng)對(duì)接，大力發(fā)展并扶持農(nóng)民專業(yè)合作社。

二、發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的必要性和作用

（一）我國(guó)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的必要性

首先，農(nóng)產(chǎn)品和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)自身具有脆弱性。農(nóng)產(chǎn)品供給彈性大，其市場(chǎng)又是一種開放性的蛛網(wǎng)模型，它的產(chǎn)量受自然因素、技術(shù)水平影響比較大，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)谷賤傷民的現(xiàn)象。例如，2012年在濟(jì)南的唐王鎮(zhèn)，農(nóng)民迎來了一個(gè)大白菜的豐收年，但與此同時(shí)每斤僅五六分錢的白菜價(jià)又讓他們一籌莫展，當(dāng)?shù)亓鱾髦笆锇撞藫Q不來一個(gè)燒餅”的一句話。我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展仍是以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)自身是一種規(guī)模比較小、自給自足、經(jīng)營(yíng)模式比較陳舊的生產(chǎn)方式。這些脆弱性使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加分散和緩慢，導(dǎo)致農(nóng)民增收存在障礙。其次，農(nóng)村發(fā)展和國(guó)家管理存在衰退性?，F(xiàn)在越來越多的農(nóng)村人涌入城市，使得農(nóng)村老齡化嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)發(fā)展開始走下坡路“，三農(nóng)”問題日益凸顯。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)工業(yè)的重視程度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)業(yè)，國(guó)家把政策扶持更多地向工商業(yè)傾斜，使得農(nóng)業(yè)發(fā)展得不到保護(hù)。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展已不再以解決短缺問題為主，而是要以價(jià)值和價(jià)格的增長(zhǎng)收益為發(fā)展導(dǎo)向，已有的政策并沒有高度重視農(nóng)民產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和組織集約化的提高，政策扶持力度不夠，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品暴漲暴跌的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。此外，農(nóng)民還要負(fù)擔(dān)昂貴的教育、醫(yī)療等生活費(fèi)用，更讓實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)猶如登天。綜合農(nóng)村衰落、農(nóng)業(yè)邊緣、農(nóng)民增收困難等多方面問題，都有可能造成農(nóng)村發(fā)展的動(dòng)力不足，持續(xù)惡性循環(huán)，所以必須要發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，實(shí)現(xiàn)家庭組織聯(lián)產(chǎn)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制來扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。

（二）發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的作用

農(nóng)民專業(yè)合作社可以將農(nóng)民的生產(chǎn)統(tǒng)一組織起來，它不僅是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通的樞紐，還能提高農(nóng)民的自身地位，擴(kuò)大整體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)鏈條，進(jìn)而幫助農(nóng)民抵抗由于價(jià)格的多變性造成的損失。這種統(tǒng)一化的管理方式可以提高農(nóng)民的交易利益，用最小的成本獲得最大的利益。第一，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社順應(yīng)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本特征是專業(yè)化、規(guī)?；?、市場(chǎng)化，要求以市場(chǎng)和科技為導(dǎo)向，因地制宜，充分發(fā)揮農(nóng)民的積極主動(dòng)性，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的增產(chǎn)增收和全農(nóng)村的整體致富。農(nóng)村專業(yè)合作社正是通過組織農(nóng)民集體生產(chǎn)，培養(yǎng)具有專業(yè)化技術(shù)素養(yǎng)的農(nóng)民指導(dǎo)生產(chǎn)，并隨時(shí)根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系的變化調(diào)整生產(chǎn)，達(dá)到生產(chǎn)規(guī)?；⑿б婊哪康?。第二，農(nóng)民專業(yè)合作社可以提高集約化程度。農(nóng)民專業(yè)合作社通過合作的方式將分散的農(nóng)戶從育種、生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)集合起來，形成一體化的組織，把小規(guī)模的農(nóng)戶和市場(chǎng)進(jìn)行完美對(duì)接，有利于提高整個(gè)市場(chǎng)的集約化程度，提升農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化水平和農(nóng)民收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2014年12月底全國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社出資額已達(dá)3．03億元，大大激發(fā)了農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿?。第三，農(nóng)民專業(yè)合作社一定程度上強(qiáng)化了政府和農(nóng)戶之間的關(guān)系。我國(guó)農(nóng)戶眾多但是大多比較分散，在現(xiàn)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府很難對(duì)它們進(jìn)行宏觀調(diào)控。農(nóng)村專業(yè)合作社的成立就解決了這一障礙。農(nóng)民可以將意見反映給合作社，由合作社匯總及時(shí)傳遞給政府，這樣政府就能有針對(duì)性地及時(shí)幫助農(nóng)民解決問題，保護(hù)農(nóng)民的切身利益，也能提高政府自身的工作效率。

三、我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社和其財(cái)政政策現(xiàn)狀及問題分析

（一）我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的現(xiàn)狀

農(nóng)民專業(yè)合作社是我國(guó)商品經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是緊接著我國(guó)實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來的又一次創(chuàng)新和突破。它兼具企業(yè)、合作互助的特點(diǎn)。我國(guó)的合作社形式主要有“合作社＋家庭農(nóng)場(chǎng)＋農(nóng)戶”型、“合作社＋經(jīng)營(yíng)大戶＋農(nóng)戶”型等。截至2014年11月底，我國(guó)實(shí)有農(nóng)民專業(yè)合作社126．7萬(wàn)戶，比上年底增加28萬(wàn)家；入社農(nóng)戶9190萬(wàn)戶，占農(nóng)戶總數(shù)的35．3％；有21．3萬(wàn)家合作社開設(shè)了社區(qū)直銷店，銷售總收入達(dá)340多億元。盡管我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社已經(jīng)有了突飛猛進(jìn)地增長(zhǎng)，但就是這樣一個(gè)消費(fèi)空間如此巨大，資源極其豐富的國(guó)家，有時(shí)甚至還解決不了小范圍的單個(gè)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩。主要體現(xiàn)在：

1．注冊(cè)資金規(guī)模小當(dāng)前我國(guó)當(dāng)前大部分的農(nóng)民專業(yè)合作社正值起步階段，注冊(cè)的資金比較少，成本低，但是合作社在擴(kuò)大生產(chǎn)的過程中需要大量的資金，這樣在合作社運(yùn)行中就會(huì)出現(xiàn)資金短缺。雖然政府在資金發(fā)面會(huì)給與扶持，但仍然是杯水車薪，尤其在縣級(jí)以下的合作社這種現(xiàn)象就更加突出。此外，合作社的形成和發(fā)展仍然依賴一些生產(chǎn)運(yùn)輸大戶，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力通常選擇外出打工，普遍素質(zhì)低下，導(dǎo)致合作社在運(yùn)行過程中缺少經(jīng)驗(yàn)豐富，技術(shù)管理兼贏的復(fù)合型人才。這些原因都制約了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，導(dǎo)致其自我調(diào)節(jié)和更新的水平不夠，動(dòng)力不足。

2．運(yùn)行管理不規(guī)范有一些合作社為了騙取政府的各種優(yōu)惠政策建立所謂的“空殼合作社”，它名義上是合作社，實(shí)際就是由多個(gè)獨(dú)立家庭經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的集合，沒有真正發(fā)揮組織效率，形同虛設(shè)。首先，很多合作社與成員間的責(zé)任產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確。根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定，農(nóng)民向合作社投入資金后，由合作社成員管理農(nóng)民的出資額和公積金，但是當(dāng)農(nóng)民退社時(shí)，這筆錢可以隨時(shí)取出。容易造成合作社資金周轉(zhuǎn)不靈；其次，合作社的成員管理、激勵(lì)、約束機(jī)制不完善，很多農(nóng)戶形式上是合作社的成員，實(shí)際卻并沒有參與合作。農(nóng)民專業(yè)合作社的生產(chǎn)約束仍然還是屬于傳統(tǒng)交易，并沒有改變產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，導(dǎo)致大量資源浪費(fèi)。

（二）支持農(nóng)民專業(yè)合作社的現(xiàn)行財(cái)政政策

早在2007年我國(guó)就頒布了《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》。2013年，又再一次指出要牢牢捧住自己的飯碗，用科技武裝農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展國(guó)家糧食安全策略，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的重要性。針對(duì)于農(nóng)村專業(yè)合作社，國(guó)務(wù)院在2014年8月又下發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范發(fā)展的意見》，提出要把合作社的規(guī)范性建設(shè)發(fā)在首要位置，由此可見政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的重視程度。具體有以下幾點(diǎn)：

1．稅收優(yōu)惠政策《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定：支持農(nóng)民合作社開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，技術(shù)培訓(xùn)推廣和產(chǎn)品認(rèn)證等行為，如：對(duì)合作社購(gòu)買大型農(nóng)具享受30％的優(yōu)惠補(bǔ)貼；對(duì)國(guó)家急需和地區(qū)偏遠(yuǎn)貧困的地區(qū)合作社優(yōu)先幫助，區(qū)分產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，對(duì)不同的主體實(shí)施不同的發(fā)展政策，發(fā)揮其不同的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)；一些涉農(nóng)事項(xiàng)的農(nóng)村專業(yè)合作社可享受的稅收優(yōu)惠政策，主要包括了增值稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等多種稅種，如：對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社提供的技術(shù)服務(wù)或勞務(wù)所得暫免征收所得稅；對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社銷售的農(nóng)產(chǎn)品在規(guī)定的范圍內(nèi)按13％計(jì)征增值稅。此外農(nóng)民專業(yè)合作社在辦理登記時(shí)不用收取費(fèi)用，農(nóng)民自產(chǎn)自銷的農(nóng)產(chǎn)品可以不用進(jìn)行稅務(wù)登記。

2．財(cái)政資金投入最近幾年的中央一號(hào)文件都強(qiáng)調(diào)要增加對(duì)合作社的補(bǔ)貼，包括技術(shù)培訓(xùn)、服務(wù)能力、管理水平；要安排部分財(cái)政投資項(xiàng)目資金給符合條件的合作社，建立重點(diǎn)示范社；政府不僅為合作社設(shè)立了專項(xiàng)資金，財(cái)政資金還可以對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行擔(dān)保，建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度和基金項(xiàng)目，加大了貸款和補(bǔ)貼力度，這實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民利益的一種補(bǔ)貼。例如浙江省財(cái)政每年都設(shè)3000－4000萬(wàn)元專項(xiàng)資金扶持合作社，同時(shí)，對(duì)效果好的還擇優(yōu)另外補(bǔ)助15－30萬(wàn)元；福建省也從2011年開始每年直接對(duì)合作社補(bǔ)貼不少于2000萬(wàn)；其他省也都相繼不斷加大了財(cái)政投入。

3．財(cái)政管理政策2009年農(nóng)業(yè)部聯(lián)合了國(guó)稅總局等十幾個(gè)部門開展合作示范社的建設(shè)活動(dòng)，建立了部、省、市、縣構(gòu)成的四級(jí)平臺(tái)，管理全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模大、效益好的農(nóng)民專業(yè)合作社，提高管理效率；2015年，中央又再次強(qiáng)調(diào)規(guī)范化建設(shè)，啟動(dòng)國(guó)家動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制；在財(cái)政監(jiān)督機(jī)制上目前的政府管理還是有一定欠缺的，也有一些措施保證，但還沒有形成完整的系統(tǒng)。

（三）我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)政政策效果分析

1．財(cái)政制度政策是合作社的導(dǎo)航儀我國(guó)從2004年的中央一號(hào)文件開始就不斷出臺(tái)完善關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政制度政策，為合作社的發(fā)展提供正確導(dǎo)向，為其營(yíng)造一個(gè)正規(guī)的環(huán)境，使得合作社能夠快速健康的發(fā)展。在各種財(cái)政制度的引導(dǎo)下，現(xiàn)在我國(guó)合作社整體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理能力有了明顯的提升，社會(huì)認(rèn)知度也有很大程度的加強(qiáng)，已經(jīng)有四千多家國(guó)家級(jí)示范合作社形成。

2．財(cái)政資金投入為合作社帶來真金白銀財(cái)政資金扶持為農(nóng)民專業(yè)合作社的運(yùn)作提供了動(dòng)力，是發(fā)展的動(dòng)力。它不僅可以解決合作社融資難的問題，推動(dòng)合作社自身發(fā)展，還能根據(jù)不同合作社信用等級(jí)等綜合確定是否提供資金貸款服務(wù)，真正體現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。例如江蘇省的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展資金從最初的0．2億元到2014年的2．2億元，累積總投入12億元，帶動(dòng)糧食生產(chǎn)快速增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)計(jì)劃水平達(dá)到78％，科技技術(shù)進(jìn)步貢獻(xiàn)率63％左右，各項(xiàng)指標(biāo)均居國(guó)家前茅，農(nóng)民生產(chǎn)水平整體提高。

3．管理約束機(jī)制為合作社提供監(jiān)督和控制管理和約束監(jiān)督機(jī)制是治理結(jié)構(gòu)中的兩大機(jī)制，使得合作社發(fā)展更加規(guī)范化。建立有效的機(jī)制既可以改善目前合作社內(nèi)部整體成員分散、松懶的現(xiàn)狀，有能整理政府部門中央與地方事權(quán)不一致等權(quán)利混亂和資金管理不規(guī)范的問題。同時(shí)提高合作社和政府兩者的運(yùn)行效率，避免了“尋租”行為的產(chǎn)生，有效地維護(hù)了農(nóng)戶們的實(shí)際利益。

（四）我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)政政策存在的問題

我國(guó)在農(nóng)村專業(yè)合作社的財(cái)政政策落實(shí)方面確實(shí)取得了不小的成效，使合作社步入規(guī)范化的軌道，但是在實(shí)際運(yùn)作的過程中還是存在一些不足。

1．財(cái)政政策方式單一，惠農(nóng)政策落實(shí)困難當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政政策支持多以資金的無(wú)償撥補(bǔ)為主，方式比較單一，不完善連貫，而且財(cái)稅政策基本上都是由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定的，沒有系統(tǒng)性和針對(duì)性，省級(jí)一下的政府管理比較困難。雖然規(guī)定中央和地方要共同扶持農(nóng)民專業(yè)合作社，但具體每個(gè)主體要實(shí)施多少，管理多少我們就不得而知了。再加上農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)之間沒有明確的界限劃分和農(nóng)民專業(yè)合作社自身的多樣性，致使很多稅收優(yōu)惠不能落到實(shí)處。在已經(jīng)實(shí)行的合作社的稅收優(yōu)惠政策中，其涉及范圍還比較窄，主要還是集中在農(nóng)產(chǎn)品的初加工和銷售，還有技術(shù)上的服務(wù)優(yōu)惠，并沒有考慮到產(chǎn)品的深加工。

2．政府資金分配不合理，區(qū)域發(fā)展不平衡在資金扶持方面，政府對(duì)合作社的投入基數(shù)還是偏小的，惠及范圍比較窄，所以很難形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，中央和地方政府沒有對(duì)合作社有一個(gè)系統(tǒng)的規(guī)劃，更有一些地方政府本著“一切向錢看”的原則，幫大不幫小，幫強(qiáng)不幫弱，使得很多有發(fā)展?jié)摿Φ男⌒秃献魃绲貌坏劫Y金支持。在幫助合作社時(shí)也容易忽略合作社內(nèi)部機(jī)制、營(yíng)銷管理水平、人力資本等軟件資金的投入再加上我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)原因，在不同的地區(qū)合作社發(fā)展也呈現(xiàn)不同的情況。從全國(guó)來看，山東、山西、河北、河南等地合作社發(fā)展較好，其余省市發(fā)展存在很大差距，不利于合作社全方位的長(zhǎng)久均衡發(fā)展。

3．政府資金監(jiān)管不到位，管理體系有待創(chuàng)新我國(guó)財(cái)政體系是多級(jí)層層下放，很多扶持資金在下放到基層的過程中被挪用，等到了基層就所剩無(wú)幾。還有很多地方政府在上報(bào)數(shù)據(jù)時(shí)會(huì)有瞞報(bào)，錯(cuò)報(bào)現(xiàn)象，無(wú)法真實(shí)反映合作社存在的問題。同時(shí)，這種管理體系也會(huì)造成資金到付時(shí)間過長(zhǎng)，無(wú)法及時(shí)解決問題。據(jù)調(diào)查，2011年，江蘇省東臺(tái)市共登記合作社1226家，但實(shí)際進(jìn)行稅務(wù)登記的僅有199家，還有少數(shù)地方存在亂收費(fèi)現(xiàn)象，這都是當(dāng)前政府管理體制不完善導(dǎo)致的。在申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)還存在手續(xù)較為繁瑣，監(jiān)督管理不配套等問題。

4．法律配套制度不完善，宣傳力度不夠農(nóng)村留不住年輕人，很多人都選擇外出打工，剩下的都是一些老人和兒童，所以使得農(nóng)村教育水平普遍低下，勞動(dòng)力和專業(yè)技術(shù)人才缺乏。很大程度上是因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在對(duì)合作社的宣傳力度還是不夠的，農(nóng)民對(duì)一些財(cái)政政策不了解，參與程度不高，意愿不強(qiáng)烈。無(wú)法吸引一些新生力量和資金持續(xù)投入合作社中，形成光有政策支持，沒有專業(yè)人員執(zhí)行的窘境。除此之外，政府在對(duì)合作社實(shí)施財(cái)政政策的同時(shí)還要注重法律等其他配套制度的完善，如金融信貸力度小，渠道窄，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由于整體稅負(fù)偏高而導(dǎo)致供給不足等。

四、完善我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社財(cái)政政策建議

（一）加強(qiáng)合作社自身發(fā)展動(dòng)力

首先政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變錯(cuò)誤的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，充分認(rèn)識(shí)

到發(fā)展農(nóng)業(yè)的必要性。既不能盲目地追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也不能片面追求公平而忽視效率，要建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅體系，強(qiáng)化合作社的合作性質(zhì)。出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)約束引導(dǎo)合作社發(fā)展活動(dòng)。其次，要鼓勵(lì)大學(xué)生等新生力量加入合作社建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的技術(shù)思想培訓(xùn)，提高農(nóng)民整體的專業(yè)素質(zhì)，使合作社跳出“生產(chǎn)效率低－人才短缺－生產(chǎn)效率低”的死循環(huán)。最后，要?jiǎng)?chuàng)新合作社的經(jīng)營(yíng)管理模式，由政府幫助合作社實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，利用網(wǎng)絡(luò)等解決信息不對(duì)稱問題。

（二）運(yùn)用多管齊下的創(chuàng)新扶持方式

現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)政政策扶持主要有兩方面：其一是支出政策，即補(bǔ)貼，其二是稅收政策，即減免退稅。在以后的發(fā)展中我們要改變這種單一方式，對(duì)合作社進(jìn)行多樣化支持，比如：在合作社運(yùn)行的過程中出資開展專業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)，或者提供免費(fèi)的物資發(fā)放；利用政府優(yōu)勢(shì)對(duì)合作社進(jìn)行招商引資，多吸收國(guó)內(nèi)外社會(huì)資金，加快資金多方位的流通；以獎(jiǎng)代補(bǔ)，對(duì)那些小型發(fā)展好的合作社給予現(xiàn)金等方式的獎(jiǎng)勵(lì)。通過這些措施，多管齊下，改變傳統(tǒng)的政策方式。對(duì)于稅收政策不能僅限于標(biāo)準(zhǔn)的制定，還要考慮到稅收轉(zhuǎn)嫁，因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品供給的缺乏彈性的，稅負(fù)很容易轉(zhuǎn)嫁到社員身上，這樣就會(huì)造成稅收無(wú)效。

（三）建立規(guī)范的管理約束機(jī)制

不管是從合作社內(nèi)部還是政府來看，我們都應(yīng)該規(guī)范現(xiàn)有的財(cái)政管理體制。在合作社內(nèi)部，我們要明晰產(chǎn)權(quán)，從注冊(cè)登記到盈余分配都統(tǒng)一管理，明確各項(xiàng)資金用途，提供考核評(píng)價(jià)機(jī)制。例如：結(jié)合定量定性分析、實(shí)施前實(shí)施后分析；政府從合作社申報(bào)到撥款再到跟蹤有一個(gè)完整的體系，可以采用電子信息無(wú)紙化進(jìn)一步提高效率。相關(guān)部門還要建立合理的激勵(lì)監(jiān)督約束機(jī)制和獎(jiǎng)懲鮮明的政策導(dǎo)向，對(duì)財(cái)政資金的使用進(jìn)行監(jiān)管，確保?？顚Ｓ?，數(shù)據(jù)真實(shí)，杜絕出現(xiàn)亂用、錯(cuò)用現(xiàn)象。

（四）各種配套制度要突出重點(diǎn)

政府的資金安排既要公平統(tǒng)籌，又要有主有次，突出重點(diǎn)。中央和地方應(yīng)該分別安排資金支持信用社的發(fā)展，在扶持重點(diǎn)合作社的同時(shí)幫助小微合作社發(fā)展。在制度方面，可以在確保農(nóng)村低保和基本社會(huì)服務(wù)保障的基礎(chǔ)上，將制定支持合作社的財(cái)稅政策事權(quán)下放到地方，因?yàn)樵浇咏鶎拥牡胤?，越知道什么樣的?yōu)惠政策適合農(nóng)民專業(yè)合作社，可以增強(qiáng)制度的針對(duì)性和可操作性。除了財(cái)政部門支持，金融部門也應(yīng)該協(xié)同其發(fā)展，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社開通“綠色通道”，加大合作社抵押、貸款和擔(dān)保的力度，解決其融資困難的問題；實(shí)施農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)，增強(qiáng)合作社的防御能力。

作者：劉墨琴 經(jīng)庭如 單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)