健全地方稅體系對策探究
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隨著經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新時期，財政事權(quán)的不斷下移使地方政府承擔(dān)了較多的支出責(zé)任，然而在收入上還是中央政府占大頭，這就使得地方政府財權(quán)與事權(quán)出現(xiàn)不匹配的現(xiàn)象[1]。以2020年為例，地方一般公共預(yù)算收入為100124億元，占全國的比重為54.74%；地方一般公共預(yù)算支出為210492億元，占全國的比重為85.71%。針對這一現(xiàn)狀，亟須通過完善我國地方稅體系來解決，一方面，有助于培育地方稅源、增加地方財政收入，另一方面，也有利于平衡地方財力與事權(quán)支出的關(guān)系，為做好“六穩(wěn)”工作和落實“六保”任務(wù)提供有力支撐。
一、我國地方稅的現(xiàn)狀分析
（一）我國地方稅的規(guī)模
在2016年“營改增”全面完成之前，收入全部歸屬地方的稅種有營業(yè)稅、土地增值稅、契稅等8個稅種。從2017年開始，地方政府失去了主要的稅收收入來源，隨后于2018年開征的環(huán)保稅被納入地方稅體系中，目前稅收收入全歸屬于地方的稅種仍有8個，但因地方缺失主體稅種，地方稅稅收收入呈下降態(tài)勢。由表1可知：在2010-2020年的十年間，受“營改增”政策的影響，我國地方稅收入規(guī)模呈先增長后下降的趨勢，從2010年的17854億元增長到2015年的33939億元，下降到2020年的20863億元。在2010-2016年的七年間，營業(yè)稅占地方稅稅收收入的比重平均為55.7%；隨著“營改增”全面推行后，契稅和土地增值稅的稅收收入占地方稅稅收收入的比重從2017年的56.7%逐年增加到2020年的64.8%，逐步成為地方政府的主要稅收收入來源。
（二）地方財政收支情況
2000-2020年期間，地方財政收入逐年增長，從2000年的6406億元增長到100124億元，二十年間增長了93718億元，增長了14.6倍；同期地方財政收入占國家財政收入的比重保持相對穩(wěn)定，在45.04%~54.74%之間，平均在49.9%左右（見圖1）。二十年間，地方財政支出逐年增長，從2000年的10367億元增長到2020年的210492億元，增長了200125億元，增長了19.3倍；同期，地方財政支出占國家財政支出的比重整體呈上升趨勢，在65.3%~85.71%之間，平均在79.4%左右（見圖2）?？偟膩碚f，近二十多年來，地方財政承擔(dān)了近八成的支出，卻只擁有約五成的收入，這就嚴(yán)重制約了地方財政事權(quán)的發(fā)揮。
二、我國地方稅體系面臨的主要問題
（一）地方主體稅種缺失
“營改增”之后，營業(yè)稅不復(fù)存在，在地方收入中處于絕對地位的是共享稅中的增值稅和所得稅。以2019年為例，根據(jù)增值稅五五分成的原則，増值稅地方分享收入為31187億元，約占地方稅收收入的三分之一，根據(jù)所得稅六四分成的原則，所得稅地方分享收入為17672億元，占地方稅收收入的17.5%。而且増值稅具有稅收中性的特點，其目的主要是為了籌集財政收入，而不是調(diào)控地方經(jīng)濟；而企業(yè)所得稅的課稅對象具有較強的流動性，為了拉取更多投資推動當(dāng)?shù)匕l(fā)展，地方政府會爭相采取各種優(yōu)惠措施降低當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的實際稅負(fù)，從而給地方財政帶來較大的壓力。因此，增值稅和所得稅不適合成為地方主體稅種。
（二）中央與地方的財政關(guān)系
失衡事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰是我國央地財政關(guān)系失衡的主要因素。我國的行政級別分為五級，“分稅制”對于省級政府以下的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入分配關(guān)系沒有明確的規(guī)定，所以目前省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政分配體制皆比照分稅制的內(nèi)容執(zhí)行。這就使得絕大部分的公共事務(wù)由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府承擔(dān)，但他們的財力卻不足以支撐繁多的支出款項，由此造成了財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題。近10年中，地方總稅收收入中的共享稅占比始終高于40%，且呈現(xiàn)逐漸上升的趨勢。我國共享稅的立法權(quán)和調(diào)整權(quán)都由中央掌控，這有助于在全國范圍內(nèi)執(zhí)行統(tǒng)一的政策，但我國是一個地區(qū)發(fā)展很不平衡的國家，各地政府籌集財政收入的能力和現(xiàn)實情況各不相同，國家政策在各地區(qū)顯現(xiàn)的效果也不相同，稅收立法應(yīng)兼顧不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的情況，促進(jìn)地方政府因地制宜發(fā)展主體產(chǎn)業(yè)，以解決各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的問題。
（三）稅收征管能力需要提升
地方稅體系的構(gòu)建要與現(xiàn)行的稅收征管能力相配合[2]，擴大現(xiàn)有稅種的征收范圍或是增加稅種，會對原先的地方稅體系帶來一些影響。例如，由于我國房地產(chǎn)市場的蓬勃發(fā)展以及房地產(chǎn)稅具有較強的屬地原則，房地產(chǎn)稅被認(rèn)為是增加地方稅收入的主要稅種。然而我國目前的征收管理體制主要針對的是間接稅、企業(yè)納稅人，難以讓屬于直接稅的房地產(chǎn)稅發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
（一）根據(jù)地方異質(zhì)性，健全地方專屬稅種
增值稅分享模式能夠穩(wěn)定地方收入，從長期看，還需要建立和完善地方專屬稅種?？紤]到各個稅種的特點以及收入規(guī)模，首先考慮房產(chǎn)稅、資源稅這兩個稅種作為地方專屬稅種[3]。房產(chǎn)稅自身具有屬地性，加上較強的籌集財政收入的能力，如果對其進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，繼續(xù)完善相關(guān)規(guī)定，就能對地方財力的穩(wěn)定發(fā)揮較大作用。在執(zhí)行過程中要針對不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展制定不同的政策[4]，比如東西部地區(qū)以及我國大中小城市地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同，平均房產(chǎn)價格也不同，對于房價高的地區(qū)可以多征，對于其他地區(qū)可以少征或者不征；其次是資源稅，中西部地區(qū)自然資源豐富，資源稅作為主體稅種具有較大優(yōu)勢。若繼續(xù)完善資源稅改革，優(yōu)化計征方式，再相應(yīng)的擴大課征范圍，中西部地區(qū)主體稅種的確立問題將迎刃而解。
（二）合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任
報告提出，要建立權(quán)責(zé)清晰的央地財政關(guān)系，從財政事權(quán)劃分的角度，強化中央政府的事權(quán)履行責(zé)任，提供好全國性的基本公共服務(wù)，如國防、高等教育等；對于一些受益范圍地域性強、與當(dāng)?shù)鼐用衤?lián)系密切且由地方政府提供具有較高效率的公共服務(wù)，如城鄉(xiāng)交通、社區(qū)管理等，要由地方政府承擔(dān)；此外，對于中央與地方的共同財政事權(quán)，要劃分清晰各自承擔(dān)的職責(zé)，確保共同支出項目的完整性[5]。
（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度
“分稅制”使得大部分財力收歸于中央政府，再加上地方政府要負(fù)擔(dān)大部分的事權(quán)，導(dǎo)致我國轉(zhuǎn)移支付制度亟待完善[5]。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)遵照“一般轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔”的基本原則，清晰劃分轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付的范圍，通過法律手段確定好轉(zhuǎn)移支付制度的各個流程，加強轉(zhuǎn)移支付資金撥付與使用的監(jiān)督管理，打擊地方政府尋租行為，規(guī)范財政資金管理。
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作者:王文娟 單位:甘肅文旅產(chǎn)業(yè)集團