房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策探析

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摘要：1998年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào)）印發(fā)，標(biāo)志著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的正式啟動(dòng)，20年來(lái)相繼出臺(tái)了包括貨幣金融政策、土地政策、財(cái)稅政策、行政干預(yù)措施等各項(xiàng)政策措施，且?guī)捉?jīng)反復(fù)，一直缺乏長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)，不利于房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，為此，2016年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議開(kāi)始提出建立房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制。本文將在對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展及調(diào)控政策回顧基礎(chǔ)上進(jìn)行政策效果分析，并對(duì)今后的房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)進(jìn)行展望。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)市場(chǎng)；調(diào)控政策；長(zhǎng)效機(jī)制

1房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展及調(diào)控政策回顧

1.11998年-2002年房地產(chǎn)市場(chǎng)確立階段

1998年國(guó)務(wù)院23號(hào)文件的印發(fā)啟動(dòng)了中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)，各部門(mén)配套政策措施相繼出臺(tái)，主要包括建立和完善房地產(chǎn)企業(yè)、中介收費(fèi)、住房銷(xiāo)售等方面的管理政策；經(jīng)營(yíng)性用地由協(xié)議出讓逐漸轉(zhuǎn)為招拍掛的土地政策；三種供應(yīng)體系的住房供應(yīng)政策；營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅、契稅減征或免征的稅收政策以及完善住房信貸、公積金管理等制度的金融政策等。

1.22003年-2007年房地產(chǎn)調(diào)控政策收緊階段

2003年8月國(guó)務(wù)院18號(hào)文件印發(fā)，相關(guān)部門(mén)出臺(tái)相應(yīng)政策措施進(jìn)行配合，主要有121號(hào)文件、18號(hào)文件、國(guó)八條、國(guó)十五條、927房貸新政等，具體包括明確住房市場(chǎng)化改革方向，同時(shí)控制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的管理政策；從嚴(yán)管理土地，831大限土地供應(yīng)一律招拍掛；調(diào)整三種供應(yīng)體系為多數(shù)家庭購(gòu)買(mǎi)承租普通商品住房的住房供應(yīng)政策；營(yíng)業(yè)稅免征期限由2年提高到5年的稅收政策；收緊信貸的金融政策等。

1.32008年-2009年房地產(chǎn)調(diào)控政策放松階段

2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，調(diào)控政策轉(zhuǎn)向刺激住房消費(fèi)，主要有國(guó)十三條、國(guó)四條等，具體包括積極支持房地產(chǎn)業(yè)的管理政策；以實(shí)物方式和租賃補(bǔ)貼等方式解決城市低收入者住房問(wèn)題的住房供應(yīng)政策；調(diào)整交易稅，減免營(yíng)業(yè)稅，免征印花稅、土地增值稅，契稅稅率下調(diào)至1%的稅收政策以及加大自主性和改善型住房的信貸支持，利率七折首付兩成的金融政策等。

1.42010年-2013年房地產(chǎn)調(diào)控政策收緊階段

在前段政策放松的刺激下，房?jī)r(jià)出現(xiàn)了空前暴漲，調(diào)控政策再度收緊，主要有國(guó)十一條、國(guó)十條、國(guó)八條、國(guó)五條等，具體包括遏制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的管理政策；加強(qiáng)土地調(diào)控，增加普通住房土地有效供給的土地政策；重視保障房建設(shè)的住房供應(yīng)政策；重點(diǎn)城市開(kāi)始限購(gòu)的住房需求政策；營(yíng)業(yè)稅免征期限從2年恢復(fù)到5年以及差別化信貸的金融政策等。

1.52014年-2016年房地產(chǎn)調(diào)控政策放松階段

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，在“穩(wěn)增長(zhǎng)”和“去庫(kù)存”的訴求下，房地產(chǎn)調(diào)控政策再次轉(zhuǎn)向刺激住房消費(fèi)，主要有2014年930房貸新政、2015年330和930房貸新政等，具體包括化解房地產(chǎn)庫(kù)存的管理政策；大部分實(shí)行限購(gòu)的城市取消限購(gòu)的住房需求政策；營(yíng)業(yè)稅免征期限由5年改為2年，契稅下調(diào)的稅收政策；多次降準(zhǔn)降息，利率七折首付25%（公積金20%）的金融政策等。

1.62017年至今房地產(chǎn)調(diào)控政策收緊階段

2017年隨著經(jīng)濟(jì)L型企穩(wěn)及各大中城市房?jī)r(jià)暴漲，金融風(fēng)險(xiǎn)凸顯，房地產(chǎn)調(diào)控政策再度從刺激轉(zhuǎn)向收緊，主要有抑制資產(chǎn)價(jià)格泡沫，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，因城施策去庫(kù)存的管理政策；根據(jù)住房消化周期決定土地供應(yīng)的土地政策；熱點(diǎn)城市重啟限購(gòu)的住房需求政策；熱點(diǎn)城市啟動(dòng)限售、限價(jià)的住房供應(yīng)政策；提高利率、提高首付、限制貸款、控制融資的金融政策等。

2房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策效果分析

2.1貨幣金融政策效果顯著

首付比例和貸款利率直接決定房地產(chǎn)的購(gòu)買(mǎi)力。貸款規(guī)模代表了居民按揭購(gòu)房的可獲得性，而資金成本則直接影響居民舉債購(gòu)房意愿。過(guò)去20年貨幣嚴(yán)重超發(fā)，疊加首付比例和貸款利率降低，購(gòu)買(mǎi)意愿和購(gòu)買(mǎi)力提升，房地產(chǎn)需求迅速釋放。過(guò)去20年的實(shí)踐充分證明，只有資金規(guī)模和資金成本才是影響房地產(chǎn)需求（自住需求和投資需求）的主導(dǎo)要素。

2.2土地政策在不同城市有差異

中國(guó)一二線和三四線城市房地產(chǎn)市場(chǎng)存在較大差異，住宅用地的年均增幅呈現(xiàn)出“小城市>中等城市>大城市>特大城市和超大城市”的特征。而從小學(xué)生在校人數(shù)觀察常住人口變化則顯示一二線城市人口在快速上升，三四線城市人口增長(zhǎng)緩慢甚至流失，土地供給減少，人口流入增多，必將帶來(lái)房?jī)r(jià)的上漲。

2.3財(cái)稅政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)交易量有影響

稅收政策直接影響房地產(chǎn)交易量，稅收的變動(dòng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的供給有直接影響，比如營(yíng)業(yè)稅下調(diào)會(huì)增加住房供應(yīng)，土地增值稅的調(diào)整會(huì)影響開(kāi)發(fā)商的開(kāi)盤(pán)節(jié)奏。從效果來(lái)看，稅收政策不能抑制房?jī)r(jià)上漲，但是對(duì)交易量影響較大。

2.4行政干預(yù)政策短期有效，但不解決根本問(wèn)題

短期限購(gòu)政策對(duì)房地產(chǎn)成交量影響顯著，但也同時(shí)營(yíng)造了稀缺印象，制造了購(gòu)房者的恐慌心理，待限購(gòu)政策一取消，購(gòu)房者便會(huì)紛紛加杠桿買(mǎi)房，房?jī)r(jià)將迅速上漲，因此限購(gòu)等行政措施并未解決根本問(wèn)題。

3房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)展望

通過(guò)房地產(chǎn)調(diào)控政策回顧及分析可以發(fā)現(xiàn)，20年來(lái)的房地產(chǎn)調(diào)控政策幾經(jīng)反復(fù)，一直缺乏長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)，不利于房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。為此，2016年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)建立房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制。長(zhǎng)效機(jī)制，即能長(zhǎng)期保證制度正常運(yùn)行并發(fā)揮預(yù)期功能的制度體系，至少包括以下方面：

3.1土地供給機(jī)制

①集體土地入市機(jī)制。十八屆三中全會(huì)指出在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)型建設(shè)用地出讓、租賃等方式，與國(guó)有土地同等入市；②建立居住導(dǎo)向、人地掛鉤的長(zhǎng)效機(jī)制。2017年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要落實(shí)人地掛鉤政策，根據(jù)人口流動(dòng)情況分配建設(shè)用地指標(biāo)。要落實(shí)地方政府主體責(zé)任，房?jī)r(jià)上漲壓力大的城市要合理增加土地供應(yīng)，提高住宅用地比例，盤(pán)活城市閑置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動(dòng)周邊中小城市發(fā)展”。

3.2住房保障機(jī)制

房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革以來(lái)，棚改安置房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、兩限房等等都起到了很強(qiáng)的保障作用。今后政府可以通過(guò)多種渠道保持適當(dāng)多的房源，并更多發(fā)展租賃型保障住房。首先，可以實(shí)行地方政府直接出資建造保障性住房，中央政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r給予相應(yīng)的津貼補(bǔ)助；其次，政府也可以直接從二手房市場(chǎng)收購(gòu)或者租用一批房源，特別是長(zhǎng)期空置房，經(jīng)協(xié)商改造成經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房；最后，通過(guò)政策上的優(yōu)惠，如土地優(yōu)惠、長(zhǎng)期貸款、低息貸款、免稅等支持和促進(jìn)房地產(chǎn)企業(yè)加入建設(shè)保障性住房行列。近兩年出現(xiàn)的商品房配建保障房、土地出讓中“競(jìng)地價(jià)、競(jìng)自持、競(jìng)配建”等等都是非常好的嘗試。

3.3住房租賃市場(chǎng)發(fā)展機(jī)制

根據(jù)住建部相關(guān)規(guī)劃，2025年中國(guó)城鎮(zhèn)住房租賃市場(chǎng)的占比將提高到25%以上，市場(chǎng)化、機(jī)構(gòu)化的長(zhǎng)期租賃住房，將得到前所未有的政策支持。比如：①北京、上海、深圳等地方政府將大量?jī)?yōu)質(zhì)土地以極低的價(jià)格定向供應(yīng)給地方國(guó)有企業(yè)，用于建設(shè)長(zhǎng)期持有的租賃住房，發(fā)展住房租賃市場(chǎng)；②《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》確定在13個(gè)中心城市開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)；③《關(guān)于推進(jìn)住房租賃資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》將重點(diǎn)支持房地產(chǎn)作為底層資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，并試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)投資信托基金。

3.4房地產(chǎn)稅收調(diào)節(jié)機(jī)制

20年來(lái)的土地財(cái)政難以持續(xù)，出路在于建立房地產(chǎn)稅等地方主體稅，這涉及深層次的經(jīng)濟(jì)乃至政治改革。中央已經(jīng)多次表態(tài)要按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施。對(duì)工商業(yè)房地產(chǎn)和個(gè)人住房按照評(píng)估值征收房地產(chǎn)稅，適當(dāng)降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，逐步建立完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度。以上機(jī)制已經(jīng)推出或正在推出，從機(jī)制的保障實(shí)施及確立的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)來(lái)看，還應(yīng)該有至少兩項(xiàng)長(zhǎng)效機(jī)制：①住房法律保障機(jī)制。我國(guó)住房租賃市場(chǎng)存在房東隨意定價(jià)、隨意提價(jià)、隨意退出、承租人利益缺乏保護(hù)等現(xiàn)象，承租人利益缺乏保護(hù)，缺失居住安全感，為此，建立以居住為導(dǎo)向的住房法律保障機(jī)制必不可少。在《房地產(chǎn)管理法》基礎(chǔ)上，抓緊起草《住房租賃法》和《住房保障房法》等各項(xiàng)專(zhuān)門(mén)法律，構(gòu)建完整的住房法律保障機(jī)制。②住房信貸穩(wěn)定機(jī)制。從世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)過(guò)去20年實(shí)踐來(lái)看，首付比例和貸款利率直接決定房地產(chǎn)的購(gòu)買(mǎi)力。一方面可以固定首付比例，穩(wěn)定居民杠桿比率；另一方面可以對(duì)住房貸款實(shí)行固定利率模式，長(zhǎng)期固定房貸利率合同能夠有效消除因利率變動(dòng)引起的房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)活動(dòng)，中長(zhǎng)期可考慮成立專(zhuān)門(mén)的住房?jī)?chǔ)蓄銀行。

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作者：齊華 單位：長(zhǎng)沙民政學(xué)院