礦難治理路徑改善思考

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1公眾視野中的煤礦安全嚴峻形勢

煤炭行業(yè)是我國重要的能源基礎產業(yè)，在我國經濟建設和社會發(fā)展中居于支柱性地位，但是煤炭行業(yè)也是生產事故多發(fā)的行業(yè)之一。根據有關數字統(tǒng)計，20世紀90年代，我國礦難每年死亡人數在7000左右。2l世紀以來，死于礦難的人數雖有所減少，但是頻發(fā)的礦難依然令人觸目驚心。新世紀以來，我國每年發(fā)生的礦難都在2000起以上，死于礦難的人數也在3000人以上。煤炭安全是安全生產工作的重中之重，它關系著煤炭工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，關系著國家的能源安全和經濟安全，對全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會也有著極其重要的影響。表l為2007年全國煤礦安全生產傷亡事故情況表，由此可見我國的煤礦安全的嚴峻形勢。礦難是每一個工業(yè)化國家必然經歷的轉型陣痛?？v觀一百多年美國煤炭生產史，其也有過礦難頻發(fā)的痛苦經歷，但如今煤礦業(yè)已經成為美國最安全的產業(yè)之一，其勞動安全性甚至好于農業(yè)、建筑業(yè)和零售業(yè)。2010年4月10日，美國西弗吉尼亞官方證實4月5日發(fā)生的煤礦爆炸事故已導致29人死亡，這是美國1984年以來傷亡最嚴重的一起礦難!據國家煤礦安全監(jiān)察局統(tǒng)計，我國礦難死亡人數占世界礦難死亡人數的80％。中國2009年的煤礦百萬噸死亡率為0．892，美國是0．018。，我國煤礦行業(yè)事故的頻發(fā)和死亡人數的眾多。我國煤礦行業(yè)的死亡人數遠遠高于美國、俄羅斯、南非和中等發(fā)達國家，經濟的發(fā)展不應該以人民的生命安全為代價，我國的煤礦安全生產形勢不容樂觀。

2礦難頻發(fā)的公共管理深層次原因

我國的煤礦行業(yè)是經濟發(fā)展的支柱性行業(yè)，也是安全事故頻發(fā)的行業(yè)?，F階段我國研究礦難的學者紛紛從人性、腐敗、地方保護等方面深人探討了礦難發(fā)生的誘因。然而，從公共管理的角度看，經濟利益的驅使、安全意識的淡薄和監(jiān)管職能的缺失是當前礦難屢禁不止的重要原因。

2．1經濟利益的驅使

馬克思在《資本論》里有一段經典的描述，“一旦有了適當的利潤，資本就會大膽起來，如果有了10％的利潤，它就會到處被使用；有了20％的利潤，它就會活躍起來；有了50％的利潤，它就會鋌而走險；而為了100％的利潤，它就敢踐踏人間一切的法律；為了300％的利潤，它就不惜冒犯任何罪行，甚至絞首的危險”。由于煤炭行業(yè)生產的高額利潤，尤其對于那些較落后但有煤礦資源的地區(qū)，大量甚至超負荷采煤成為順利完成財政指標、提升官員政績的首選。一些礦產地企業(yè)和地方政府超限開采、超負荷運轉，置安全和生態(tài)保護于不顧；一些小煤礦則把煤礦當做搖錢樹，非法經營。有些已取締的小煤礦也出現關閉——運營——關閉——運營的怪圈。我國企業(yè)的安全員，大都是兼職，難以顧及安全生產，不要說他們不敢管，也沒有人聽，久而久之，不少人都忘了自己是安全員。事實證明，本應是煤礦安全監(jiān)管者的縣鄉(xiāng)級地方政府，往往直接或間接參與煤礦的經營。作為一些地方的主要產業(yè)，違法違規(guī)經營的煤礦不僅能解決就業(yè)問題，也能解決稅收問題，非法小煤窯一旦關閉，地方政府就會出現財政危機，甚至連有些職位的工資也發(fā)不出。經濟利益的驅動使大量非法的小煤窯繼續(xù)存在下來。

2．2道德水準低下

因為礦難頻發(fā)，黑洞洞的煤礦吞噬了一個個鮮活的生命，這些年來，國內有“血煤”之說——“不要滴血的煤”、“不要帶血的GDP”?！把骸笔切略~，更多隱含著一種道德譴責。德國的煤礦工人每天都能聽到一句溫馨的問候：“祝您平安升井!”這種意識深入人心對德國煤礦起著重要的支撐作用。我們所欠缺的恰恰是這種對礦工負責的意識。礦主以及煤礦主要負責人都把礦工看作賺錢的機器，為了利益可以不顧礦工的生命安全。河南義煤集團巨源礦難發(fā)生前，礦方曾接到瓦斯超標報告。礦工魏毅說，礦難發(fā)生前，瓦斯監(jiān)測員到魏毅所在的采掘面進行檢測，發(fā)現瓦斯超標，提醒礦工必須停產停工撤人。但是，“(瓦斯監(jiān)測員)走了過后，我們礦方經理就說‘干’，他說‘還是干’?！本瓦@樣，魏師傅和同事冒著危險一直工作到下午兩點，直到下一班工人前來接班。升井后，魏師傅把井下情況向領導作了匯報。然而，等到礦方再組織人員下去核實檢查時，礦難突然發(fā)生。按規(guī)定，礦工下井必須配備救命武器“’自救器”，但大部分煤礦為了節(jié)省成本，根本就不給礦工配備，礦工甚至都不知道什么是自救器。此外，人井登記也極不規(guī)范：按規(guī)定，礦工下井必須帶上身份證、入井證等證件，但不少礦工下井并無證件。管理不規(guī)范、配備不完善，歸根結底就是礦方相關負責人道德水準低下，對生命的漠視，對礦工的不負責任。礦工進行職業(yè)安全培訓工作也不到位，從相關資料可以看到，有些礦工因井下瓦斯探頭經常報警影響其采礦作業(yè)就用塑料袋蒙住探頭。有些礦工看到瓦斯顯示器顯示已經達到臨界值仍視若無睹。礦工是采礦作業(yè)的實際操作者，也是對煤礦安全狀況最為了解的人。如果礦工能夠嚴格按照規(guī)則采煤、積極采取預防措施，很多礦難則能夠避免，礦工不按規(guī)則操作也是導致礦難發(fā)生的原因之一。由此可見，礦方和礦工的安全意識都比較低，礦方是為了獲利，礦工則因為沒有受到專業(yè)的安全培訓，沒有安全意識。這些都是煤礦安全生產的死角與隱患。

2．3監(jiān)管職能的缺失

我國在建立健全煤礦安全生產的法律法規(guī)體系的同時，也依法建立健全了煤礦安全生產的監(jiān)督管理體制，構建了“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的煤礦安全生產工作格局。自1999年國務院決定煤礦安全生產監(jiān)察體制實行垂直管理以來，煤礦安全監(jiān)察機構經多次調整，逐步形成由國家、省級及其區(qū)域三級煤礦安全監(jiān)察機構組成的煤礦安全監(jiān)察體制。但是，從礦難頻發(fā)的事實證明，監(jiān)察效果并不明顯。首先在煤礦行業(yè)的準人方面，政府就擁有發(fā)放許可證的壟斷權力。我國法律規(guī)定，探礦和采礦必須具備六種證書，才有資格“開張”，這就使許可證成為稀缺資源。一些煤礦沒有達到開采的準人條件，但是在煤礦行業(yè)高利潤的現實面前，企業(yè)就會通過向掌握公權力的部門尋租以達到其目的。這些部門涉及到工商行政、安全監(jiān)察、煤炭管理、國土資源等多個部門，這就增加了企業(yè)尋租的成本，一些私營中小型煤礦為了減少交易成本，成本內部化。這些得到“好處”的政府官員在客觀上由煤礦安全生產的監(jiān)督者變?yōu)榭v容者，官員與礦企在共同利益的驅使下成了“一根繩上的螞蚱”。我國法律規(guī)定必須對礦山進行嚴格監(jiān)管，但是由于監(jiān)察部門和檢查員無法保持獨立性，監(jiān)察職能弱化，反而為官員腐敗提供了條件。美國曾經也是一個礦難頻發(fā)的國家，但是美國圍繞煤礦安全生產，先后制定了10多部法律，例如：1951年，伊利諾伊州一個煤礦導致119人死亡，直接催生了1952年《聯邦煤礦安全法案》的出臺；1968年的西弗吉尼亞礦難導致78個礦工死亡，又直接催生了后來的《聯邦煤礦健康和安全法》的產生，安全標準越來越高。由于國情和具體情況不同，我國僅僅制定法律還不夠，還要從煤礦生產的各個環(huán)節(jié)加以控制。切實從微觀細節(jié)抓好各方面，使各環(huán)節(jié)共同發(fā)揮作用，以確保礦業(yè)安全生產，保障國家和人民的生命財產安全。

3加強煤礦安全生產公共治理的措施與建議

從公共治理的角度而言，在法律制定方面，立法部門要嚴格制定煤炭行業(yè)的進入標準與建設管理要求。在實際開采過程中，具體詳細的行業(yè)要求與安全指導工作交給安全生產管理人員和技術人員去做。關于礦難的事故賠償，可以交給第三方市場完成，保險公司平衡礦方與礦工的利益杠桿。礦方可以與醫(yī)院建立合作關系，醫(yī)務保健人員負責礦工的身體檢查與健康救治。

3．1加強煤礦行業(yè)準入與建設管理

礦業(yè)資源屬于國家所有，地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。國務院代表國家行使礦產資源的所有權。國務院授權國務院地質礦產主管部門對全國礦產資源分配實施統(tǒng)一管理。煤礦未依法取得采礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證、煤礦企業(yè)工商營業(yè)執(zhí)照和礦長未依法取得礦長資格證、礦長安全資格證的，煤礦不得從事生產。擅自從事生產的，屬非法煤礦。開辦煤礦企業(yè)，應當具備下列條件：①有煤礦建設項目可行性研究報告或者開采方案；②有計劃開采的礦區(qū)范圍、開采范圍和資源綜合利用方案；③有開采所需的地質、測量、水文資料和其他資料；④有符合煤礦安全生產和環(huán)境保護要求的礦山設計；⑤有合理的煤礦礦井生產規(guī)模和與其相適應的資金、設備和技術人員。煤礦建設項目應當進行安全評價，其初步設計應當按規(guī)定編制安全專篇。安全專篇應當包括安全條例的論證、安全設施的設計等內容。煤礦建設項目的安全評價包括安全預評價和安全驗收評價。煤礦建設項目安全設施的設計和施工應當符合工程建設強制性標準、煤礦安全規(guī)程和行業(yè)技術規(guī)范。煤礦建設項目施工前，其安全設施應當經煤礦安全監(jiān)察機構審查同意；竣工投入生產或使用前，其安全設施和安全條件應當經煤礦安全監(jiān)察機構驗收合格。煤礦建設項目安全設施的設計審查和竣工驗收，由煤礦安全監(jiān)察機構按照設計或者新增的生產能力，實行分級負責。

3．2建立工傷保險賠償制度

德國是世界上第一個建立工傷保險制度的國家。通過經濟杠桿的作用，使雇主加強自我約束，控制工傷事故與職業(yè)危害風險，達到保護員工安全健康的目的。我國至今還沒有建立第三方事故保險制度，一些私營中小煤礦會通過各種方式把事故后果轉嫁給政府和礦工家屬，政府承擔賠償責任，和家屬簽訂“生死合同”，礦主通過轉嫁責任，極大地減少了其違法行為的預期成本。經濟發(fā)展的成本不應該讓“殘疾的工人”或“貧困的寡婦”來負擔。維特教授有一句經典的話：“防止鐵路事故的最好方法就是將公司董事捆綁在每一輛火車的車頭處?！币行У亟档同F代工業(yè)體系的風險事故，關鍵在于讓最有能力預防事故的主體承擔起事故的成本。針對我國礦難事故賠償制度中存在的問題，筆者認為，應該通過法律的形式提高礦難事故的賠償數額。同時，還應該建立并完善第三方事故保險賠償機制，交通行業(yè)也是事故頻發(fā)的行業(yè)。汽車保險制度的建立，保險公司出于有效控制經營成本和風險的需要，除了加強自身的經營業(yè)務管理外，必然會加大事故車輛修復工作的管理，一定程度上提高了汽車維修質量管理的水平。同時，汽車保險的保險人從自身和社會效益的角度出發(fā)，聯合汽車生產廠家、汽車維修企業(yè)開展汽車事故原因的統(tǒng)計分析，研究汽車安全設計新技術，并為此投入大量的人力和財力，從而促進了汽車安全性能方面的提高。同樣的道理，保險公司是獨立的市場主體，必然通過成本收益分析來實現利益的最大化。所以，礦企在購買保險時，保險公司必然會對其安全投資狀況、礦難事故發(fā)生概率等方面進行嚴格的評估，對安全投資狀況差、發(fā)生事故概率高的礦企收取較高的保險費，對安全投資狀況好、發(fā)生事故概率低的礦企收取較低的保險費。保險機制的建立客觀上促使煤礦企業(yè)加大安全方面的投資，也有效維護了礦工家屬的合法權益。礦難發(fā)生后由保險公司承擔賠償責任，不但可以有效維護礦工及礦工家屬的利益，而且還可以真正實現對礦企的懲罰，從而達到降低礦難事故的目的。從西方國家的經驗看，通過保險制度的完善來化解礦難賠償、救濟問題已經是一種比較成熟的做法。

3．3重視塵肺病的預防與防治

近幾年頻頻發(fā)生的煤礦安全事故讓人們揪心，然而，實際上有一個比礦難更可怕的死亡陰影正籠罩在礦工頭上，這就是被稱為中國頭號職業(yè)病的塵肺病。世界各國都沒有特效辦法治療塵肺病，唯一的辦法是預防。實踐證明，只要認真貫徹“預防為主，防治結合”的方針，嚴格管理，經常堅持使用綜合防塵措施，把粉塵濃度降至國家衛(wèi)生標準，塵肺病是可以控制的。首先，建立健全綜合防塵機構，組織和配備防塵專業(yè)人員，做到定崗、定人、定職責；制定切實可行的綜合防塵管理制度；領導重視，嚴格監(jiān)督檢查等。其次，研究和實施各項綜合防塵措施，如加強通風，建立完善的供水系統(tǒng)，采煤工作面應進行煤層注水；濕式打眼，使用水泡泥，爆破前后應沖洗煤壁，爆破時應噴霧降塵，出煤時應灑水；采煤機、掘進機作業(yè)時必須安裝內、外噴霧裝置，載煤時必須噴霧降塵等防塵措施。再次，凍結法鑿井和在遇水膨脹時的巖層中掘進不能采用濕式鉆眼時，可采用干式鉆眼，但必須采取輔塵措施，并使用個體防護用品，如防塵口罩。井下煤倉放煤口、煤眼放煤口、輸送機轉載點及地面篩分廠、破碎車間、帶式輸送機走廊都必須安設噴霧灑水裝置或除塵器等。另外，根據各煤礦的生產特點和機械化程度，采取相應的防塵措施。最后，對廣大接塵工人和塵肺病人進行健康監(jiān)護，了解并記錄職業(yè)接觸史和健康狀況，組織定期檢查身體，掌握職業(yè)禁忌癥。對塵肺病人追蹤觀察，除定期檢查身體外，還要認真貫徹落實國家規(guī)定的職業(yè)病相關待遇政策，按規(guī)定組織療養(yǎng)和治療，想盡辦法提高塵肺病病人的生活質量，減少病人痛苦，延長其壽命。