西方公共管理理論轉(zhuǎn)向及啟示

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在快速變遷與高度競爭的國際環(huán)境中，世界各國均力求通過公共管理改革來提升國家競爭力。20世紀(jì)70年代以來，英、美等西方資本主義國家的公共管理理論隨著經(jīng)濟(jì)、社會的深刻轉(zhuǎn)型經(jīng)歷了由“傳統(tǒng)公共行政”向“新公共管理”的范式轉(zhuǎn)換。然而，在風(fēng)靡全球30余載以后，曾作為主導(dǎo)范式的“新公共管理”理論并未兌現(xiàn)其承諾的改革成果，沒有真正實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的效率提高和成本節(jié)省，甚至在實(shí)踐和理論上面臨著認(rèn)同危機(jī)，正在或者即將取而代之的是一種新的范式———“后新公共管理”。本文旨在通過對“新公共管理”理論緣起、衰落以及最新進(jìn)展進(jìn)行梳理，并結(jié)合其最新轉(zhuǎn)向探尋對當(dāng)下中國政府改革帶來的啟示。

一、新公共管理的緣起、特點(diǎn)及其衰落

“新公共管理”緣起于20世紀(jì)70年代末，英國、美國等西方國家先后出現(xiàn)強(qiáng)大的民意壓力，要求推進(jìn)行政改革，提升政府績效，改善公共服務(wù)質(zhì)量，以英國、美國為代表的西方“新自由主義”國家掀起了一場聲勢浩大的“政府再造”運(yùn)動。1989年，英國著名行政學(xué)家克里斯多夫•胡德(ChristopherHood)首次用“新公共管理”對澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國和美國的政府改革進(jìn)行總結(jié)，并將這一新的西方國家政府改革模式稱作“新公共管理典范”，預(yù)測“新公共管理”將是未來發(fā)展的大趨勢。

①“新公共管理”在很大程度上被看作是一個(gè)發(fā)達(dá)國家尤其是“盎格魯—撒克遜”國家現(xiàn)象。由于公共管理改革依賴于特定的管理環(huán)境，在不同的國家有著不同的理論指引和具體實(shí)踐，因此，從嚴(yán)格意義上說，“新公共管理典范”一開始就不是一個(gè)單一的理論模式，而是一個(gè)由來自不同國家的公共管理改革理論所形成的理論體系。用克里斯多夫•胡德的話來說，“新公共管理”就是“一個(gè)為了方便起見而做的標(biāo)簽”①。所謂的“新公共管理”在不同的國家有“企業(yè)家政府”“市場化政府”“國家中空化”以及“后官僚制典范”等不同稱謂，而在德語世界更多地將其稱作“結(jié)果導(dǎo)向的公共管理”，強(qiáng)調(diào)由關(guān)注過程到重視結(jié)果的根本性轉(zhuǎn)變。克里斯多夫•胡德將“新公共管理”的特質(zhì)歸納為:公共部門管理專業(yè)化;讓公共管理者承擔(dān)管理責(zé)任;設(shè)定明確的目標(biāo)和績效測量標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格進(jìn)行績效測量;重視實(shí)際成果甚于關(guān)注過程或程序;對公共部門進(jìn)行拆分與重組，破除部門間藩籬;引入市場競爭機(jī)制，降低管理成本，提高服務(wù)質(zhì)量;強(qiáng)調(diào)吸收和運(yùn)用私營部門管理方法和風(fēng)格，重視資源的有效利用和開發(fā)。

②20世紀(jì)80年代以來，在公共管理的實(shí)踐和研究中，“新公共管理”理論在國際上產(chǎn)生了廣泛影響，并在一定程度上推動了全球諸多國家的公共管理改革。從緣起的背景來看，主要體現(xiàn)以下特點(diǎn):首先，經(jīng)濟(jì)全球化要求西方國家進(jìn)行積極改革，以提高政府競爭力。當(dāng)今時(shí)代最主要的特征之一就是經(jīng)濟(jì)全球化。隨著世界各國被納入到國際市場體系中，國家間的聯(lián)系更加緊密，國際競爭與合作比以往任何時(shí)候都加強(qiáng)了。為了在國際經(jīng)濟(jì)分工和全球資源利用中占據(jù)有利地位，世界各國都在不斷推進(jìn)以政府改革為主導(dǎo)的公共部門改革，以政府能力建設(shè)為核心推動國家競爭力建設(shè)。其次，新技術(shù)革命尤其是信息革命使西方國家先后進(jìn)入后工業(yè)社會，為建立高效、靈活、透明的政府創(chuàng)造了可能。20世紀(jì)90年代以來，發(fā)端于美國的以互聯(lián)網(wǎng)全球普及為標(biāo)志的信息化革命使信息的傳遞變得越來越簡便、廉價(jià)、快捷。Web服務(wù)由前期的Web1．0逐步過渡到當(dāng)前的Web2．0。隨著人工智能、語義網(wǎng)、地理映射網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)以及3D技術(shù)的廣泛運(yùn)用，Web服務(wù)將邁入Web3．0時(shí)代。以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和通信技術(shù)為先導(dǎo)的現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展為實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化重組和工作流程的再造提供了重要的技術(shù)支撐。再次，經(jīng)濟(jì)、社會的變化要求西方國家提供更加質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、高效便捷的公共服務(wù)。20世紀(jì)70年代，西方各國由于“福利國家”負(fù)擔(dān)過重導(dǎo)致財(cái)政赤字，緊接著的兩次石油危機(jī)導(dǎo)致西方國家經(jīng)濟(jì)全面衰退，其嚴(yán)重后果最直接的表現(xiàn)就是稅收急劇減少，財(cái)政吃緊。在這樣的情況下，公共需求非但沒有減少反而與日俱增，迫使英、美等國擴(kuò)大政府規(guī)模以致機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下，加之政府在吸毒、犯罪、失業(yè)等社會問題面前幾乎束手無策，招致社會的普遍不滿。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，西方國家的人民生活水平不斷提高、人均壽命增長、老齡化加劇對養(yǎng)老、社會保障等公共服務(wù)提出了更高的要求。最后，西方國家私營部門的改革實(shí)踐為改變官僚制政府機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下的局面提供了借鑒。從根本動因來看，“新公共管理”濫觴于對傳統(tǒng)官僚制政府績效低下的不滿。在西方世界，理論界和實(shí)踐家紛紛將矛頭指向官僚制政府自上而下、等級分明、僵化死板的組織結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)臃腫、墨守成規(guī)、效率低下，主張將商業(yè)機(jī)制和市場機(jī)制引入到公共部門中以提高管理水平和服務(wù)質(zhì)量。歐文•休斯(OwenHughes)一針見血地指出:“傳統(tǒng)的行政模式衰落的主要原因很簡單，那就是它不再運(yùn)作良好了?！雹巯萑胴?cái)政危機(jī)、管理危機(jī)、信任危機(jī)泥淖的英、美等西方國家開始對傳統(tǒng)公共行政進(jìn)行反思和改革，建立自治機(jī)構(gòu)并放松預(yù)算和財(cái)政控制，實(shí)施各種形式的公共服務(wù)內(nèi)部分散化管理，越來越多地引入市場機(jī)制，以尋求塑造“花錢更少、辦事更好”的政府的救治良方。

如前所述，“新公共管理”從一開始就被認(rèn)為是一個(gè)并不嚴(yán)謹(jǐn)且飽受詬病的范式。來自學(xué)術(shù)界的質(zhì)疑主要有以下幾個(gè)方面:一是對人性所作的片面假設(shè)導(dǎo)致對公共精神的消解?！靶鹿补芾怼敝饕怨策x擇理論、管理主義、委托理論、交易成本理論以及新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，建立在“經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)之上，將公共部門雇員看作是理性的個(gè)體效用最大化者。追求經(jīng)濟(jì)、效率、效能(Economy，Efficiency，Effectiveness，即3E)的新泰勒主義取向?qū)ぞ呃硇缘耐瞥鐚?dǎo)致對公平、正義、民主、公民權(quán)、個(gè)人美德、公共利益、公共責(zé)任等公共價(jià)值的侵蝕、破壞，忽略了對人自身的終極關(guān)懷。二是對市場的過度崇拜混淆了公共部門與私人部門的宗旨?！靶鹿补芾怼闭J(rèn)為公共部門與私營部門在管理上并無本質(zhì)差別，主張利用基于市場的、靈活的、具有回應(yīng)性的企業(yè)家政府取代舊的、僵化的官僚制政府。市場化的取向不僅貶低了政府的作用，而且成為滋生腐敗的溫床，甚至也成為政府放棄公共服務(wù)職能的冠冕堂皇的說辭。三是對傳統(tǒng)官僚制的批判導(dǎo)致新的組織結(jié)構(gòu)限度問題。作為對官僚制組織的摒棄，西方國家廣泛地建立起形式多樣的分權(quán)化執(zhí)行機(jī)構(gòu)或半自治的分散性獨(dú)立機(jī)構(gòu)，雖然在一定程度上解決了傳統(tǒng)官僚制組織的結(jié)構(gòu)問題，但同樣帶來了政府流程破碎化和機(jī)構(gòu)高度裂化的問題。

一項(xiàng)公共服務(wù)被人為地切割成諸多環(huán)節(jié)，政府各職能機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)和整合，加劇了公共服務(wù)的碎片化。與此同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)裂化導(dǎo)致“政府空心化”使政府職能“懸浮”，政府權(quán)力碎片化大大削弱了政府控制力。四是不恰當(dāng)?shù)摹邦櫩汀彪[喻導(dǎo)致公民角色錯位?！靶鹿补芾怼笔芨偁幰庾R、效率和客戶滿意的市場原則啟發(fā)，將私人部門的管理技術(shù)引入到公共部門，并預(yù)設(shè)“顧客就是上帝”，把政府與公眾的關(guān)系簡單化為服務(wù)提供者與服務(wù)接受者的關(guān)系。政府在駕馭公共服務(wù)“這艘大船”之時(shí)卻忘記了“船的主人是誰”。其結(jié)果是公眾被邊緣化，難以參與到公共服務(wù)過程中來，不但使公眾的民主公民權(quán)被“善意地”剝奪，而且使公共服務(wù)與需求脫節(jié)，提供了大量無效的公共服務(wù)。自20世紀(jì)90年代中后期始，英、美、澳大利亞、新西蘭等國家先后推行了不同于“新公共管理”改革的新一輪政府改革，公共管理理論與實(shí)踐的發(fā)展進(jìn)入“第六波”浪潮。①這一改革趨勢不僅在英國、澳大利亞和新西蘭這些被稱為“新公共管理改革先鋒”的國家非常明顯，而且在其他并沒有推行“新公共管理”改革的同家也日益顯現(xiàn)。

二、新公共管理理論轉(zhuǎn)向:“后新公共管理”的意涵

一些西方學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前的理論已經(jīng)超越了“新公共管理”，已經(jīng)處于“后新公共管理”時(shí)代。如:佩爾•拉格雷德(PerLgreid)等人提出要“超越新公共管理”②;帕特里克•鄧?yán)S(PatrickDunleavy)等人得出“新公共管理已死”③的論斷;歐文•休斯甚至認(rèn)為“新公共管理”是一個(gè)從來沒有出現(xiàn)過而應(yīng)該被完全拋棄的術(shù)語。④但無論從理論還是實(shí)踐上看，所謂的“后新公共管理”并不是一個(gè)成熟的理論范式，而是學(xué)界在對“新公共管理”批判基礎(chǔ)之上形成的較為集中的觀點(diǎn)和共識。這些觀點(diǎn)和共識的確在西方公共管理學(xué)界產(chǎn)生了深刻的影響，并在實(shí)踐領(lǐng)域也形成了一條明顯區(qū)別于“新公共管理”的路線?？傮w而言，作為建立在對“新公共管理”批判基礎(chǔ)上的理論延伸，代表性的理論主要有以下幾個(gè)方面:

1.“新韋伯主義國家”(Neo－WeberianState，NWS)?！靶马f伯主義”自20世紀(jì)70年代起就見諸政治學(xué)、社會學(xué)和公共行政學(xué)的相關(guān)文獻(xiàn)?！靶马f伯主義”分析框架是工具理性取向的，通常強(qiáng)調(diào)政府及其行政系統(tǒng)的重要作用。隨著“新公共管理”在中東歐這一強(qiáng)調(diào)從效率向有效性根本轉(zhuǎn)變的地區(qū)的失敗，人們意識到一個(gè)強(qiáng)國家結(jié)構(gòu)比以往任何時(shí)候都更有必要。沃爾夫?qū)?#8226;德雷克斯勒(WolfgangDrechsler)發(fā)現(xiàn):一些國家尤其是法國和德國等歐洲國家并未真正采用“新公共管理”模式。⑤他們建議用“新韋伯主義國家”的歐洲范式來代替英語的“新公共管理”范式。他們認(rèn)為:國家是解決全球化、技術(shù)變化、人口變化以及環(huán)境威脅所導(dǎo)致的新問題的促進(jìn)者;代議制民主作為國家機(jī)器的合法化元素是有缺陷的，政府應(yīng)通過一系列的協(xié)商途徑與公民進(jìn)行更多的磋商以彌補(bǔ)代議制民主的不足;傳統(tǒng)公共行政關(guān)注規(guī)則、程序的內(nèi)部取向并未帶來效率和服務(wù)質(zhì)量的提高，應(yīng)轉(zhuǎn)向以滿足公民需求和愿望為旨?xì)w的外部取向;在管理政府資源方面，應(yīng)完善相關(guān)法律并強(qiáng)化對結(jié)果和事后控制的關(guān)注，鼓勵達(dá)成結(jié)果而不僅僅是正確地按流程辦事。

2.“新公共治理”(NewPublicGovernance，NPG)。隨著社會問題變得越來越復(fù)雜，公眾對政府提出了越來越多的期望和要求，治理的復(fù)雜性和碎片化程度不斷增加。任何國家都不可能由一個(gè)單一組織來解決所有的公共問題，而需要合作和協(xié)作。在“治理”語境下，公共服務(wù)提供者不再局限于公共機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)由政府、公眾、非營利組織以及營利組織等多方利益相關(guān)者形成的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟。參與的、互動的、組織間的、間接的治理形式正在許多西方民主國家尤其是那些具有強(qiáng)大國家和組織良好的公民社會的西北歐國家呈現(xiàn)。“新公共治理”超越了管理主義和市場取向，強(qiáng)調(diào)伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)合服務(wù)和新的合作方式，通過采納更具參與性和協(xié)作性的治理來提高公共決策和公共服務(wù)，是政府與公民社會之間的新型關(guān)系模式?！靶鹿仓卫怼闭J(rèn)為通過對復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的管理，公民可以在許多方面變得積極，形成合作生產(chǎn)的關(guān)系，使多重利益相關(guān)者為了實(shí)現(xiàn)共同的目的在相互依存的場景下展開廣泛的縱向和橫向合作。與此同時(shí)，各國政府開始將自己重新定義為通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)“價(jià)值鏈”的“促進(jìn)者”，而不是通過擁有、經(jīng)營和生產(chǎn)一切來自給自足。

3.“公共價(jià)值管理”(PublicValueManagement，PVM)?！肮矁r(jià)值管理”理念源自馬克•穆爾(MarkH．Moore)首次提出的公共價(jià)值創(chuàng)造框架，強(qiáng)調(diào)公共管理過程中價(jià)值創(chuàng)造的積極作用。①在這一框架中，公共價(jià)值被視為公共部門的指導(dǎo)原則?！肮矁r(jià)值管理”向公共管理者提出了三個(gè)核心問題:公共服務(wù)的目的是什么?應(yīng)該為誰負(fù)責(zé)?如何知道公共服務(wù)是成功的?該模式在對公共利益、公共服務(wù)精神的本質(zhì)、管理者的角色、民主進(jìn)程的貢獻(xiàn)的理解上與傳統(tǒng)公共行政以及新公共管理所持的立場相反，強(qiáng)調(diào)公共組織績效應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面:實(shí)際服務(wù)的提供、社會目標(biāo)的達(dá)成、組織信任與合法性的維持。簡言之，公共價(jià)值基于以下考慮:服務(wù)效果是回應(yīng)公眾喜好的最好方式。公共價(jià)值作為公共管理的核心目標(biāo)，必須回應(yīng)憲法與法律、社會價(jià)值觀、政治規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民的利益，滿足外部問責(zé)的需求，促進(jìn)內(nèi)部問責(zé)意識增強(qiáng)并學(xué)習(xí)如何改進(jìn)績效。從這個(gè)意義上說，公共管理者的角色是幫助建立一個(gè)集體的、共同的公共利益概念，而不僅僅是對個(gè)人喜好的聚合。因此，在民主政治下，公共組織的首要職責(zé)就是指導(dǎo)公共辯論和機(jī)構(gòu)間的談判，“公共價(jià)值管理”模式的實(shí)踐立足于被稱為對話、交流的網(wǎng)絡(luò)化治理的系統(tǒng)。政府通過構(gòu)建參與網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系調(diào)動公眾的積極性，公眾間的關(guān)系也在相互尊重和共同學(xué)習(xí)的環(huán)境中形成。

4.“數(shù)字時(shí)代的治理”(Digital－EraGovernance，DEG)。20世紀(jì)90年代以來，以計(jì)算機(jī)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為標(biāo)志的現(xiàn)代信息和通信技術(shù)作為人類技術(shù)史上的重大創(chuàng)新深刻地改變了人們的工作、學(xué)習(xí)和生活，最終也影響了公共管理部門和機(jī)構(gòu)。雖然信息技術(shù)對于早期的“新公共管理”思想發(fā)揮了作用，但始終僅僅作為政府改革幾個(gè)方面的內(nèi)容之一。2006年，帕特里克•鄧?yán)S等人發(fā)表了《新公共管理已死，數(shù)字時(shí)代的治理萬歲》一文，聲稱:“新公共管理”已經(jīng)走到盡頭，數(shù)字化即將作為公共管理的主導(dǎo)理論或范式取而代之。②他們圍繞信息技術(shù)變革及其對公共部門改革的重大影響提出了“數(shù)字時(shí)代的治理”理論。該理論主要包含重新集成、逆部門化、整體治理、重啟中心流程、基于網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫、一站式服務(wù)、數(shù)據(jù)倉庫、開放政府等要素?！皵?shù)字時(shí)代的治理”關(guān)鍵在于重新整合，包括政府內(nèi)部和外部兩個(gè)維度的整合。內(nèi)部整合將原來在新公共管理中被分割為單一功能的部門和專門化的技術(shù)重新整合起來，形成一種全新的形式;外部整合將新公共管理改革分離出去的職能進(jìn)行再整合，將公民和其他行動者的服務(wù)需求整合進(jìn)同一個(gè)包裹中。“數(shù)字時(shí)代的治理”摒棄了新公共管理“工具主義”的傾向，體現(xiàn)的是一種以需要為基礎(chǔ)的整體主義，通過引入信息技術(shù)形成政府部門與公民之間的整體關(guān)系。從這個(gè)意義上說，電子政務(wù)應(yīng)當(dāng)成為數(shù)字治理時(shí)代“小而強(qiáng)大的政府”與“大而有力的社會”的聯(lián)結(jié)和整合機(jī)制。目前，與“數(shù)字時(shí)代的治理”類似的主張還有“網(wǎng)絡(luò)化治理”“整體政府”“協(xié)同治理”等，限于篇幅，在此不贅述。

三、對中國的啟示:打造強(qiáng)而有力的服務(wù)型法治政府

隨著“全球風(fēng)險(xiǎn)社會”的來臨，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家都從20世紀(jì)70年代末期到90年代初期開始致力于政府治道變革———實(shí)際上是對整個(gè)公共部門的改革。中國的政府改革在理論和實(shí)踐方面均借鑒了一些國家的成功經(jīng)驗(yàn)和理論范式。胡偉認(rèn)為:“我國公共行政、公共管理學(xué)科的發(fā)展，深受國際上‘新公共管理’運(yùn)動的影響……我國整個(gè)公共行政、公共管理學(xué)科，都受到新公共管理理論的影響。”①但正如前文所述，公共管理依賴于特定的情景———一個(gè)國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、歷史、文化以及自然等條件，西方公共管理理論不可能原封不動地移植到任何一個(gè)國家。當(dāng)前，中國政府正處于由傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型的過程中，我們需要持一種審慎的學(xué)習(xí)態(tài)度和揚(yáng)棄的精神，將西方公共管理理論的最新成果應(yīng)用于中國的具體實(shí)踐。具體而言，西方公共管理理論對中國政府改革的啟示主要有以下幾個(gè)方面:一是轉(zhuǎn)變政府職能，打造分工合理、權(quán)責(zé)明晰的“有為政府”。政府職能是政府在公共事務(wù)治理過程中所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和具有的功能。政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么、能夠做什么是政府職能轉(zhuǎn)變的核心。我國雖然早在1988年就提出要轉(zhuǎn)變政府職能，但政府職能轉(zhuǎn)變不到位、政府職權(quán)結(jié)構(gòu)不合理的矛盾仍然較為突出。

黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會對新一輪行政體制改革作了全面部署，要求以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模喺艡?quán)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)法治政府建設(shè)，完善制度機(jī)制，提高行政效率。黨的十八屆三中全會指出:“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場活動監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。”從實(shí)踐上看，不同層級的政府所承擔(dān)的職能也有所不同。國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)，這一類公共事務(wù)主要由中央政府進(jìn)行管理;部分社保、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，這一類公共事務(wù)由中央政府與省、市、縣各級地方政府共同管理;區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)，這一類公共事務(wù)應(yīng)由直接面向公眾的市、縣、鄉(xiāng)各級地方政府進(jìn)行管理。二是與政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的政府組織體系。在不同的治理生態(tài)下，履行不同的職能需要不同的政府組織機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)改革作為政府改革的重要組成部分必須與轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系相適應(yīng)。改革開放以來，我國雖然經(jīng)過了七次大的行政機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下的問題仍然較為突出。從橫向看，政府部門分工過細(xì)、機(jī)構(gòu)林立，導(dǎo)致管理幅度過大、機(jī)構(gòu)間職能交叉、協(xié)調(diào)困難;從縱向看，政府層級設(shè)置過多，加大了政府各層級信息溝通的難度，成為決策失誤的主要原因。目前，我國已經(jīng)在政府機(jī)構(gòu)縱橫結(jié)合的立體調(diào)整方面進(jìn)行了有益的嘗試。從縱向看，目前已經(jīng)開啟了“省直管縣”的探索，致力于減少政府層級。在政府內(nèi)部引入電子政務(wù)重塑政府流程，壓縮政府組織層級。從橫向看，2008年開啟的“大部制”改革正在通過合并相同、相近職能的政府機(jī)構(gòu)，組建政府內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)扁平化;與此同時(shí)，一些地區(qū)也在探索“區(qū)域協(xié)調(diào)”改革，構(gòu)建跨域治理的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成政府間網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的協(xié)同組織。三是理順“政府—市場—社會”關(guān)系，構(gòu)建多元協(xié)同的公共治理模式。在新的形勢下，各級政府應(yīng)按照十八屆三中全會《決定》中“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求，改變長期以來存在的政府“缺位”“錯位”“越位”現(xiàn)象，理順政府、市場及社會三者間的關(guān)系。因此，應(yīng)將政府職能轉(zhuǎn)變放在“政府—市場—社會”這樣一個(gè)更加宏觀的公共治理體系中來考慮，逐步構(gòu)建由政府、市場、社會以及公民個(gè)人等多元主體在相互依存的制度環(huán)境中協(xié)同共治的新模式，真正實(shí)現(xiàn)“政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會”。

由此，對政府全面正確地履行職能提出了新的要求:其一，政府應(yīng)果斷“退位”，就是指政府要從那些社會機(jī)制和市場機(jī)制作用良好的領(lǐng)域撤出，將組織、服務(wù)和治理還給市場和社會，變直接管理為間接管理，變微觀管理為宏觀管理;其二，政府要及時(shí)“歸位”，就是指政府要重新劃清職責(zé)邊界，理順不同政府層級、不同政府部門之間的職責(zé)關(guān)系，橫向上解決部門之間職責(zé)交叉和職能分散的問題，縱向上解決不同層級之間職責(zé)不清，決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能混同，基層政府功能不健全等問題;其三，政府要善于“補(bǔ)位”，就是指政府應(yīng)在維護(hù)市場秩序、克服市場失靈、培育積極的公民精神、加強(qiáng)社會建設(shè)方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。四是重塑政府理念，建設(shè)民主、高效、負(fù)責(zé)、法治的服務(wù)型政府。政府理念在古今中外任何國家的治理中都是一個(gè)無法回避的重大現(xiàn)實(shí)問題。它是政府治理主體在公共服務(wù)和公共管理過程中所持有的觀念、思想和看法，主要包括兩個(gè)方面的范疇:政府存在的目的是什么?什么是好的政府?如前文所述，“新公共管理”學(xué)者和“后新公共管理”學(xué)者都從各自的視角對政府理念進(jìn)行了解答?？傮w而言，西方政府理念可以歸結(jié)為對有效治理、民主治理、公平治理、依法治理、透明治理的追求。政府理念是政府的行動指引，滲透于政府治理的全過程。

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型不斷深化的進(jìn)程中。從實(shí)踐層面看，改革開放以來的中國政府經(jīng)歷了由政治統(tǒng)治型政府向經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府再向公共服務(wù)型政府發(fā)展的過程，這一政府轉(zhuǎn)型過程本質(zhì)上是一個(gè)政府理念重塑的過程。黨的十八屆三中全會提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！秉h的十八屆四中全會進(jìn)一步提出:“全面推進(jìn)法治國家建設(shè)。”政府治理作為現(xiàn)代國家治理體系中的最重要的次級體系，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中起主導(dǎo)作用。因此，這兩次全會對于國家治理提出的新要求也是對政府治理的新要求。與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型和發(fā)展相適應(yīng)，必然要求政府反思治理理念，在公共治理中體現(xiàn)人民至上性，其終極目是最大限度地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。從這一邏輯起點(diǎn)出發(fā)，中國各級政府亟需進(jìn)一步強(qiáng)化基于公民利益的“公共精神”，致力于服務(wù)意識、效能意識、合作意識、法治意識、誠信意識、公正意識、責(zé)任意識和民主意識的塑造。唯有此，才能更準(zhǔn)確地定位政府角色，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新政府管理方式，健全公共治理體系，提高治理效能，為公眾提供品質(zhì)優(yōu)良、內(nèi)容豐富的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

四、結(jié)語

公允地看，“新公共管理”理論雖然招致諸多批評，甚至一些“后新公共管理”學(xué)者的確走得太遠(yuǎn)，但仍不失其合理之處。公共管理各派學(xué)說應(yīng)互為補(bǔ)充，而不是相互對立。由于中國并不完全具備“新公共管理”以及“后新公共管理”范式的生成背景和實(shí)施條件，尤其是先天不足的市場經(jīng)濟(jì)和不成熟的社會發(fā)育決定了政府作為公共治理領(lǐng)域主力軍的局面在短期內(nèi)無法改變。當(dāng)前，中國的發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。因此，一個(gè)小而強(qiáng)的政府比任何一個(gè)時(shí)期都重要。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，必須在汲取西方公共管理最新成果的合理成分的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的實(shí)際情況走一條有中國特色的公共治理道路。中國政府在建設(shè)“有能力的有限政府”①的同時(shí)，應(yīng)著力完善市場經(jīng)濟(jì)，按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的要求建立健全體制機(jī)制，逐步開創(chuàng)政府、市場、社會、公民多方協(xié)同共治的新局面。

作者：李維宇 楊基燕 單位：云南大學(xué)公共管理學(xué)院 中國勞動關(guān)系學(xué)院文化傳播學(xué)院