新公共管理到整體性治理的分析

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摘要:

二十世紀(jì)以來，伴隨著全球化的擴(kuò)張，信息化時(shí)代和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨，各個(gè)國(guó)家相繼進(jìn)行政府改革。從新公共管理模式的產(chǎn)生、發(fā)展和質(zhì)疑，到PerryHicks提出整體性治理模式。新公共管理正在逐漸被整體性治理所取代，整體性治理使政府管理從分散走向集中，從局部走向整體，從殘缺走向整合，整體性治理模式不斷在各項(xiàng)管理工作中產(chǎn)生積極的影響。因此，本文結(jié)合整體性治理產(chǎn)生的背景和主要思想，對(duì)新公共管理到整體性治理作一個(gè)淺要分析，以期能為管理者提供一些理論參考。

關(guān)鍵詞:新公共管理;整體性治理;分析

在二十世紀(jì)八十年代，西方各國(guó)就相繼進(jìn)入了新公共管理的實(shí)踐模式。然而隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，新公共管理逐漸顯露出其局限性。于是在美國(guó)，在新公共管理的基礎(chǔ)上衍生出了新的實(shí)踐模式，即新公共服務(wù)。其代表性人物RobertDanHate認(rèn)為，新公共服務(wù)才是真正的公共行政模式。而在英國(guó)，英國(guó)學(xué)者和管理者則對(duì)新公共管理提出了批評(píng)，并且在此基礎(chǔ)上提出了新的實(shí)踐模式，即整體性治理，其代表人物是Per-ryHicks。目前，整體性治理正在成為政府治理的新趨向。本文將對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)單地介紹和分析。

一、整體性治理理論產(chǎn)生的背景

整體性治理理論的產(chǎn)生來源于新公共管理的衰落和信息技術(shù)的發(fā)展。新公共管理實(shí)踐模式具有以下幾個(gè)特點(diǎn):第一，十分強(qiáng)調(diào)分散性。通過將權(quán)力大、結(jié)構(gòu)龐大、等級(jí)高的部門分散，使其在內(nèi)部達(dá)到一個(gè)各部門相平衡的結(jié)構(gòu)，然后重新對(duì)各部門進(jìn)行信息和管理系統(tǒng)的規(guī)定，從而以不同的控制形式對(duì)各部門加強(qiáng)管理。第二，注重內(nèi)部之間的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于新公共管理實(shí)踐模式來說，最重要的一點(diǎn)就是在公共結(jié)構(gòu)中，購(gòu)買者和提供者是隔離開來的，從前的等級(jí)式的資源分配被新公共管理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制所取代。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于資源的供應(yīng)開始多樣化。第三，注重激勵(lì)的作用。在新公共管理實(shí)踐模式中，激勵(lì)機(jī)制被廣泛的應(yīng)用，在分散的公共服務(wù)和專業(yè)精神上，進(jìn)行具體的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，多勞多得得到了有效的實(shí)踐。然而，在過去的二十多年里，新公共管理的不少運(yùn)作方法已經(jīng)被停用，新公共管理的分散性、競(jìng)爭(zhēng)性和激勵(lì)性已經(jīng)造成關(guān)鍵部分停止運(yùn)轉(zhuǎn)，政府內(nèi)部變得分散和無序。信息技術(shù)的發(fā)展，即數(shù)字時(shí)代的來臨，作為整體性治理理論的第二大背景，信息技術(shù)當(dāng)之無愧的成為了當(dāng)下公共服務(wù)系統(tǒng)理性的重要環(huán)節(jié)，以及現(xiàn)代化變革的中心。當(dāng)前社會(huì)，信息技術(shù)被廣泛的應(yīng)用到各行各業(yè)，并發(fā)揮了極其重要的作用，信息技術(shù)還在公共管理中占據(jù)著核心位置。第一，電子信息系統(tǒng)改變其人才結(jié)構(gòu)。政府重要的一個(gè)職能就是管理，其中就包括公民的各項(xiàng)信息記載。最初，工作人員以紙質(zhì)記載為主，發(fā)展到如今的以電子信息系統(tǒng)記載為主。信息技術(shù)在政府管理中的作用越來越明顯，政府對(duì)信息技術(shù)人才的需求也越來越大。第二，信息技術(shù)改變其組織結(jié)構(gòu)。以往的政府機(jī)構(gòu)以等級(jí)官僚制進(jìn)行結(jié)構(gòu)架設(shè)，而隨著信息技術(shù)的地位越來越重要，現(xiàn)在的政府的組織形式以信息技術(shù)為主導(dǎo)。第三，信息技術(shù)提高政府工作能力。信息技術(shù)對(duì)于抓取信息，并對(duì)信息進(jìn)行分析的能力，在很大程度上提高了政府做決定的能力，從而使政府工作效率更高。第四，信息技術(shù)影響政策變化?；谛畔⒓夹g(shù)的功能，通常一旦信息技術(shù)系統(tǒng)發(fā)生變化，那么意味著大多數(shù)政策也會(huì)發(fā)生變化。

二、整體性治理理論的主要思想

(一)重新整合。

在整體性治理理論中，重新整合是與新公共管理相對(duì)立的。整體性治理理論的重新整合主要涉及到七方面。第一，部門之間碎片化。即將功能相似的部門重新進(jìn)行合并、整理、組織成一個(gè)全新的部門，重視微觀層面的地方機(jī)構(gòu)，新的政府結(jié)構(gòu)以社區(qū)為基礎(chǔ)。第二，大部門式的集中治理。管理的集中性是重新整合的一大重點(diǎn)。對(duì)于一些大的部門及重要部門來說，分散管理使機(jī)構(gòu)內(nèi)部之前分工不明確，工作效率低下，集中管理有利于改變分散管理所帶來的情況。同時(shí)基于信息技術(shù)的融合，能夠使集中管理更加方便有效。第三，政府重新化。這思想，主要是將私有收歸國(guó)有，加強(qiáng)政府的管理職能。比如，美國(guó)對(duì)兩萬(wàn)八千名機(jī)場(chǎng)安全人員的公共部門活動(dòng)，從曾經(jīng)外包的私人承包商手中，將此權(quán)利重新交給公共部門聯(lián)邦文管系統(tǒng)。第四，加強(qiáng)中央秩序。新公共管理模式使政府在日常管理中變得分散以及無序，整體性治理思想強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)中央秩序，有利于改變由分散和競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的無政府主義現(xiàn)象。第五，壓縮行政成本。整體性治理降調(diào)集中性，因此，大大的減少了行政支出和花費(fèi)。第六，重塑行政服務(wù)鏈。基于信息技術(shù)的支撐，在行政服務(wù)工作中，能夠?qū)珓?wù)支撐功能、處理事務(wù)的系統(tǒng)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。第七，網(wǎng)絡(luò)簡(jiǎn)化?，F(xiàn)代政府通過網(wǎng)絡(luò)的高度連接，使其在內(nèi)部結(jié)構(gòu)中更加精簡(jiǎn)和完善，在與外部的聯(lián)系中也更加緊密。

(二)整體性治理。

第一，信息的搜尋和提供。整體主義是以需要為基礎(chǔ)。政府的信息系統(tǒng)就是以此基礎(chǔ)建立，能夠滿足公民和企業(yè)對(duì)政府機(jī)器中的措施，表達(dá)出來以及提交相關(guān)報(bào)告。而信息技術(shù)的互動(dòng)性還可以自動(dòng)根據(jù)公民的需要和興趣，提醒工作人員對(duì)其做出整體性的調(diào)整。第二，組織重建以公民和功能為基礎(chǔ)。第三，一站式服務(wù)，將分散的服務(wù)功能集中起來進(jìn)行不同問題的解決，從而使公民的問題得到及時(shí)有效的解決。第四，數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)一，在新公共行政管理中，不同的信息掌握在不同部門的信息系統(tǒng)中。而在整體性治理中，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)一性，使政府在進(jìn)行重大決策和預(yù)測(cè)公民需要時(shí)，能提供有效的數(shù)據(jù)支撐。第五，靈活的政府結(jié)構(gòu)。對(duì)于一個(gè)靈活的政府結(jié)構(gòu)來說，最重要的就是監(jiān)視預(yù)報(bào)系統(tǒng)和預(yù)測(cè)系統(tǒng)。通過這兩個(gè)系統(tǒng)能夠及時(shí)對(duì)意外發(fā)生事件進(jìn)行考慮。這有利于政府在進(jìn)行決策和實(shí)踐時(shí)，注入靈活應(yīng)變的系統(tǒng)，增強(qiáng)其靈活性，取得更為有效的結(jié)果。

三、新公共管理到整體性治理的簡(jiǎn)要分析

從一定程度上來說，整體性治理不是對(duì)新公共管理的全盤否定，而是對(duì)其進(jìn)行了修正。新公共管理在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下產(chǎn)生，站在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的角度來對(duì)公共服務(wù)提出了治理模式。然而，西方社會(huì)正在發(fā)生變革，從原先的生產(chǎn)者社會(huì)到當(dāng)前的消費(fèi)者社會(huì)轉(zhuǎn)變。這樣的改變，使其對(duì)公共服務(wù)提出了更加多元化的要求。整體性治理則需要站在技術(shù)的角度來進(jìn)行理解。其治理方式和運(yùn)作方式都與信息技術(shù)有著緊密的聯(lián)系。信息技術(shù)要求管理功能能夠越發(fā)集中化、整體化、整合化，與新公共管理理論相悖。因此，新公共管理理論逐漸被整體性治理理論所取代。整體性治理立足于政府內(nèi)部的運(yùn)作和部門的整體運(yùn)作兩方面，主要解決新公共管理所帶來的碎片化管理和政府空心化問題。整體性治理能夠提供比新公共管理更有有效的公共服務(wù)，并且用極低的成本產(chǎn)生更好的社會(huì)效果。整體性治理的整合概念還集中體現(xiàn)在，整合不同層次的治理、整合內(nèi)部功能的協(xié)調(diào)性、整合政府部門和非政府部門的關(guān)系。通過從層次、功能、部門三方面入手進(jìn)行整合，從點(diǎn)到面，整合手段從平面延展到空間，理念也越發(fā)趨于多元化。從而使整體性治理更加符合現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，使整體性理論比新公共管理理論更加符合社會(huì)發(fā)展要求。另外，整體性治理理論還有一個(gè)重要的理論基礎(chǔ)，就是以官僚機(jī)制為組織載體。而新公共管理則不是以此為基礎(chǔ)。完善的官僚機(jī)制是行政現(xiàn)代化的標(biāo)志。因此，整體性治理理論以官僚機(jī)制為基礎(chǔ)，還有利于建構(gòu)現(xiàn)代化的官僚制，其組織結(jié)構(gòu)和管理方式才能更加符合現(xiàn)代化行政的要求。結(jié)束語(yǔ):總而言之，整體性治理更加符合當(dāng)前社會(huì)、政府公共職能的管理。我國(guó)社會(huì)正在進(jìn)行全面轉(zhuǎn)型，公民對(duì)公共服務(wù)的需求正在不斷增長(zhǎng)。面對(duì)這樣的挑戰(zhàn)和困難，政府要結(jié)合整體性治理模式，對(duì)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新整合，集中治理。同時(shí)還需要加強(qiáng)政府和非政府之間的整合，讓公共服務(wù)的外包工作透明化，讓公共服務(wù)朝著多元化發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

［1］竺乾威．從新公共管理到整體性治理［J］．中國(guó)行政管理，2008，10:52－58．

［2］王甲．新公共管理、無縫隙政府和整體性治理三種范式下整合功能的異同分析［J］．理論界，2011，01:164－165．

作者：蘇丹君 單位:華僑大學(xué)