公立高校管理中內(nèi)部審計的作用研究

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【摘要】內(nèi)部審計是我國審計工作的重要組成部分。內(nèi)部審計由內(nèi)部審計機構和內(nèi)部審計人員對財務收支等經(jīng)濟活動實施獨立審查和評價，目的在于促進組織健全內(nèi)部控制、改善管理、提高經(jīng)濟效益。研究內(nèi)部審計在公立高校教育管理的作用，有利于分析我國高校目前內(nèi)部審計工作中存在的問題，查找我國高校內(nèi)部審計存在問題的原因，對加強我國公立高校的內(nèi)部審計工作，促進我國公立高校教育管理具有重要意義。

【關鍵詞】高校管理；內(nèi)部審計；作用

2014年召開的黨的十八屆四中全會提出要全面依法治國，在推進全面依法治國進程中，審計要發(fā)揮積極作用：一是要堅持凡審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責的原則，充分發(fā)揮審計的監(jiān)督和保障作用。要適應依法治國的要求，提高審計法治水平，同時也要為推進以法治國家發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，加強審計監(jiān)督與黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督等監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合，努力形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系，增加監(jiān)督合力和實效。二是努力完善審計制度，依法履行審計職責，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。加大審計力度，創(chuàng)新審計方式，提高審計效率，對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險等政策措施落實情況，以及公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領導干部經(jīng)濟責任履行情況進行審計，促進國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟健康發(fā)展。2018年，在中央審計委員會第一次會議講話中對審計機關提出“四個促進”，即促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、促進全面深化改革、促進權力規(guī)范支行、促進反腐倡廉，要求審計機關在促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮更大作用。中國內(nèi)部審計協(xié)會提出推動新時代內(nèi)部審計和內(nèi)審協(xié)會工作向高質(zhì)量發(fā)展的方向邁進，推進內(nèi)部審計發(fā)揮促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的作用。

一、加強公立高校內(nèi)部審計工作的意義

內(nèi)部審計是我國審計工作的重要組成部分，主要由本單位內(nèi)部審計機構和人員對本單位財務收支和經(jīng)濟活動實施的獨立審查和評價，其目的在于促進組織健全內(nèi)部控制，改善管理，提高經(jīng)濟效益。研究內(nèi)部審計在我國公立高校教育管理中的作用，有利于分析目前我國高校內(nèi)部審計工作中存在的問題，查找我國高校內(nèi)部審計存在問題的原因，對加強我國公立高校的內(nèi)部審計工作，促進我國公立高校管理具有重要意義。

（一）作為我國普通高校的主體，公立高校的教育經(jīng)費急劇增長自上世紀90年代末期我國普通高校大規(guī)模擴招后，伴隨著我國高校數(shù)量和在校學生人數(shù)大幅度提升的同時，我國普通高校教育經(jīng)費也急劇增長。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，1997年我國有普通高等學校數(shù)1020所，全年度普通高等學校教育經(jīng)費3904842萬元，平均每所高校教育經(jīng)費3828萬元；到2017年我國有普通高等學校數(shù)2631所，全年度普通高等學校教育經(jīng)費111090000萬元，平均每所高校教育經(jīng)費42223萬元。從1997年至2017年，校均高校教育經(jīng)費年均增長約12.75%，遠高于我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的增速。

（二）資金來源日趨多樣改革開放后，特別是上世紀末期開始，我國高等教育公共管理領域滲透了市場元素，國家加大了對教育財政投入使高等教育也得到長足發(fā)展的同時，不斷擴大高校的辦學自主權，大學法人資格得到確認，地方高等教育行政的統(tǒng)籌權得到肯定，多元辦學蓬勃發(fā)展，多渠道籌資成為主流，高校的經(jīng)費來源呈現(xiàn)出多元化的趨勢。

（三）內(nèi)部管理需求日益多元隨著經(jīng)濟的發(fā)展和高校辦學規(guī)模的擴大，高校內(nèi)部組織機構和經(jīng)濟活動也越來越復雜，高校的內(nèi)部管理越來越多元化。一方面，高校的主要經(jīng)費來源是財政性撥款，其費用的使用管理趨于嚴格；另一方面，高校除了眾多的學院、系部和行政管理部門外，大部分高校還有不少的研究所、校辦產(chǎn)業(yè)、附屬的中、小學及醫(yī)院等二級管理單位。另外，作為一個綜合體，高校的經(jīng)濟活動復雜多樣。

（四）委托制度安排下的受托人逆向選擇與道德背離影響隨著商品經(jīng)濟的迅速發(fā)展，委托體制的受托責任的普遍存在，受托人的目標與委托人的目標不可能完全一致，受托人可能會出現(xiàn)逆向選擇與道德背離。因此，高校內(nèi)部經(jīng)濟業(yè)務及其下屬的學院、附屬醫(yī)院等二級單位，在履行《會計法》《高等教育法》等相關法律法規(guī)所賦予的受托責任時，需要獨立的第三方：審計部門去了解部門經(jīng)濟管理活動方面的信息并對其進行評價，防止損失浪費；去發(fā)現(xiàn)風險領域，防范財務風險，維護學校合法權益；利用專業(yè)手段解決有關經(jīng)濟案件中的財務、審計等專業(yè)技術問題；配合組織部門促進領導干部廉潔自律、依法行政、認真履職，等等。

二、新時期內(nèi)部審計在高校管理中的作用表現(xiàn)

十八大以來，特別是隨著新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想的確立和“雙一流”高校的建設發(fā)展，我國高等教育進入快速發(fā)展的軌道。無論是辦學規(guī)模的擴大還是教育經(jīng)費的增長，高校經(jīng)濟規(guī)模在不斷擴大，高校內(nèi)部審計環(huán)境也發(fā)生了相應的變化。內(nèi)部審計對加強監(jiān)督、保證學校經(jīng)濟活動合法、依規(guī)、有效，提高學校的管理水平，加強黨風廉政建設進而推進全面依法治國進程等方面的作用日益加強。以M大學為例，審計處在學校黨委和校長的領導下，依據(jù)國家法律、法規(guī)和學校相關規(guī)定，對學校及所屬單位財政財務收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，為學校領導提供決策依據(jù)，以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標。

（一）事前查漏洞，治未病，提建議主要體現(xiàn)在制度建設方面。近年來，M大學審計處認真貫徹國家和上級主管部門的法律法規(guī)以及其他規(guī)范性文件，并且結合本校實際情況，根據(jù)上級的最新要求，不斷完善內(nèi)部審計制度。2016年，按照巡察組反饋意見的整改要求，審計處全面梳理了學?，F(xiàn)行的內(nèi)部審計制度：根據(jù)2016年新修訂的《廣東省教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》《廣東省教育系統(tǒng)科研經(jīng)費審計辦法》，修訂了《M大學內(nèi)部審計工作規(guī)定》，頒布實施了《M大學科研經(jīng)費審計辦法》《M大學審計結果運用及公告辦法（試行）》和《M大學財務收支審計辦法》；2017年初，制定了《M大學科研經(jīng)費審計辦法》；2018年根據(jù)《M大學合同管理辦法（試行）》，結合開展合同審計工作的實際情況，及時對《M大學合同審計辦法》進行了修訂等，這些新制度與原有的《M大學物資（工程、服務）采購審計辦法》《M大學建設工程項目審計辦法》《M大學任期經(jīng)濟責任審計實施辦法》《M大學經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議制度》等，形成了較為完整的內(nèi)部審計制度體系，為學校依法管理提供了制度保障。

（二）事中查缺陷，治執(zhí)行，提免疫1.以保合規(guī)促效益為重點，按年度開展M大學本部財務預算執(zhí)行和決算審計。財務預算執(zhí)行和決算審計工作的規(guī)范開展，提高了M大學預算管理工作精細化和科學化水平，有效促進M大學依法理財、科學理財。2.圍繞經(jīng)濟活動的真實性與合法性，開展直屬單位財務收支審計。對直屬單位各項資金以及財產(chǎn)物資的籌集、管理和使用的真實性、合法性和效益性進行鑒證和評價，加強學校作為主管單位對直屬單位的管理，促進醫(yī)院遵守國家財經(jīng)法規(guī)，健全內(nèi)部控制體系，加強管理并提高效益，從而保障學校各項事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。3.以完善管理提高效益為重點，開展科研經(jīng)費審計。為強化學?？蒲薪?jīng)費管理的有效性、合理性和規(guī)范性，提升學?？蒲泄芾硭?，提高科研經(jīng)費的使用效益，增強教職員工規(guī)范使用科研經(jīng)費的意識，促進學校廉政建設，確保學校科研事業(yè)健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。4.以履職盡責擔當為重點，開展經(jīng)濟責任審計。經(jīng)濟責任審計是對學校的有關部處和各直屬單位的領導干部履職情況的審計，按照新時代審計工作要求和學校內(nèi)部管理的需要，采取四項措施加強經(jīng)濟責任審計。一是嚴格執(zhí)行審計程序，完善編制審計方案、進點會等環(huán)節(jié)，增強經(jīng)濟責任審計的規(guī)范性和嚴肅性；二是由組織、人事、紀檢、監(jiān)察、審計、財務、資產(chǎn)管理等部門組成聯(lián)席會議，提高被審計人員對經(jīng)濟責任審計重要性的認識；三是嚴格審計過程，應審必審，對發(fā)現(xiàn)問題絕不放過，如實反饋，及時督促整改；四是按照尊重事實、謹慎穩(wěn)妥的原則，充分溝通后再出具報告，使審計結論經(jīng)得起歷史的檢驗，努力控制審計風險。5.開展合同、工程和采購等常規(guī)審計工作。合同審計是目前常規(guī)審計工作的主要部分，通過審計，提高了學校經(jīng)濟管理意識，規(guī)范和完善了合同的權利與義務，維護了學校的合法權益；通過開展建設工程項目審計，進一步規(guī)范和促進了項目管理，較好地維護了學校利益；采購審計的開展，在加強支出監(jiān)管，提高資金使用效益等方面發(fā)揮了積極作用。

（三）事后提查錯弊，治已病，提方子1.以徹底整改為目的，開展后續(xù)審計。為促進相關單位和部門加大整改力度，提升審計效果，強化審計結果運用，按照學校領導要求，2018年審計處首次開展了后續(xù)審計工作。一是對學校2016年度財務預算執(zhí)行與決算審計中發(fā)現(xiàn)問題的整改情況開展了后續(xù)審計，提出審計建議10條。二是對大學附屬第一醫(yī)院2015—2016年財務收支審計中發(fā)現(xiàn)問題的整改情況開展后續(xù)審計，提出審計建議6條。還對審計報告反映的問題進行了梳理，實行了對賬銷號清單管理，將審計中所發(fā)現(xiàn)的問題清單與審計整改結果清單對接，跟蹤審計整改情況，并對整改不到位的部門和單位進行約談，加強審計結果的運用。2.強化審計結果運用，做好審計結果公告工作。根據(jù)《M大學審計結果運用及公告辦法（試行）》等有關規(guī)定，自2017年起，審計處將財務收支、經(jīng)濟責任審計等大項目的審計結果向?qū)W校主要負責人報告并在黨政領導班子內(nèi)傳閱通報，同時抄送紀檢監(jiān)察室，部分審計結果抄送組織部。加強了校黨委對審計情況的掌握，增強了和紀檢監(jiān)察等部門的聯(lián)系，有利于合力的形成。另外，對群眾普遍關注的、與群眾利益密切相關的審計事項，審計處按規(guī)定在一定范圍內(nèi)公告其審計結果。由此可以看出，M大學充分發(fā)揮內(nèi)部審計在保障學校健康安全運行中的“體檢表”作用，積極探索、促進審計監(jiān)督制度化、常態(tài)化，并取得明顯成效。結合新時代審計工作特點，提高了政治站位，強化了責任意識；在審計開展中堅持原則，嚴格監(jiān)督，不留情面；走在外部審計和上級巡視之前發(fā)現(xiàn)學校經(jīng)濟活動中存在的問題，揭示管理的薄弱環(huán)節(jié)，敢于提出加強和改進管理的意見建議并嚴格追蹤審計整改。通過完善制度和運行程序，堵塞漏洞，規(guī)范管理，達到審計“健康體檢”和“防未病”的目的。

三、公立高校內(nèi)部審計存在的問題

高校內(nèi)部審計由于工作起步晚，在實際工作中存在內(nèi)審地位不高且缺乏獨立性和客觀性，審計人員素質(zhì)偏低、后續(xù)教育跟不上，審計方法手段落后，基建審計不重視事前事中審計只做竣工結算審計，經(jīng)濟責任審計流于形式等問題。從M大學實際情況看，主要存在以下方面的問題。

（一）冗長的審計流程影響管理的效率合同審計是目前常規(guī)審計工作的主要部分，通過審計，提高學校經(jīng)濟管理意識，規(guī)范和完善合同的權利與義務，維護了學校的合法權益；通過開展建設工程項目審計，進一步規(guī)范和促進了項目管理，較好地維護了學校利益；采購審計的開展，在加強支出監(jiān)管，提高資金使用效益等方面發(fā)揮了積極作用。但目前M大學在開展合同審計等常規(guī)審計過程中，審計流程冗長，具體審計流程如圖1所示。該審計事項需要經(jīng)歷業(yè)務承辦部門申請、業(yè)務主管部門、經(jīng)費歸口管理部門和財務處審核、審計部門審計、分管業(yè)務校領導審批、校長審批等步驟，光從流程發(fā)起到內(nèi)部審計部門接收流程就經(jīng)歷多步，審計流程冗長，影響管理的效率。

（二）科室分工、責任不明確名義上，M大學審計處目前設綜合科、財務審計科、工程審計科三個職能科室，但開展審計業(yè)務時并不完全是按職能分派，除了工程審計業(yè)務由專門的人員負責外，其他業(yè)務的分派均隨機劃分到各科室的人員。如一般的合同審計業(yè)務，可能有綜合科前面負責審計、財務審計科科長與工程審計科科員搭配審計、工程審計科科長與財務審計科科員等多種搭配模式，各科室及人員的崗位職責權限不清晰。

（三）審計方式方法落后如2018年審計工作480項，常規(guī)審計工作共374項，占比78%。其中合同審計284項，占比59%；工程審計59項，占比12%；采購審計31項，占比6%。合同審計的工作量占日常審計工作的近六成，由于審計方式方法落后，造成審計處大量的人力與時間花費在合同審核等非審計業(yè)務上。

（四）重要性水平過低，工作負荷大審計的重要性是指審計人員對審計對象信息錯報漏報程度判斷。當錯報和漏報能夠?qū)ω攧請蟊硇畔⑹褂谜叩呐袛喈a(chǎn)生重大影響的程度時，那么審計人員應當認為該錯報漏報是重要的；否則，應當認為不重要。重要性水平與審計風險是成反向關系。一般來說，重要性水平越低，所需要的審計證據(jù)越多；而重要性水平越高，所需要的審計證據(jù)越少。M大學審計工作將審計起點金額定在10萬元，概括為重要性水平為10萬元。10萬元的重要性水平，相對內(nèi)部控制健全、資產(chǎn)規(guī)模近30億元的M大學來說是明顯的低估的。重要性水平判斷的應用貫穿于整個審計過程中的各個階段，重要性水平的低估將影響審計實務全過程，特別是影響確定審計實施階段獲取審計證據(jù)的時間、性質(zhì)和范圍，造成審計目標模糊、審計面面俱到而無重點、胡子眉毛一把抓的困境。

（五）審計委托與審計付費主體不一致根據(jù)M大學實際情況，M大學對直屬醫(yī)院開展的經(jīng)濟責任審計、財務收支審計等業(yè)務委托中介機構實施。根據(jù)M大學規(guī)定，對直屬醫(yī)院開展的各項審計業(yè)務要求被審計單位付費。經(jīng)濟責任審計、財務收支審計的審計單位、委托方均為M大學，但付費主體卻是被審計單位。審計委托方與審計付費主體不一致造成M大學在經(jīng)濟責任審計、財務收支審計等業(yè)務開展被動、溝通協(xié)調(diào)困難。

（六）學校規(guī)模與下屬單位規(guī)模不匹配M大學作為是一所以醫(yī)學為優(yōu)勢和特色，開展博士、碩士、本科多層次人才培養(yǎng)的高校，學校下設眾多學院等機構，特別是直屬醫(yī)院。M大學地處華南經(jīng)濟中心，直屬醫(yī)院實力雄厚、業(yè)務量大、經(jīng)濟規(guī)模高，大部分直屬醫(yī)院的經(jīng)濟規(guī)模和體量是M大學本部的2倍以上。上述情況造成了小馬拉大車的困境，加上前述的經(jīng)濟責任審計、財務收支審計的審計委托與審計付費主體不一致，M大學在經(jīng)濟責任審計、財務收支審計等業(yè)務開展更是弱勢。

四、建議

M大學內(nèi)部審計存在的上述問題不僅僅是某一高校的獨特問題，在M大學所在的地區(qū)甚至是全國存在一定的普遍性。在高水平大學建設的新一輪浪潮中，在全面建成小康社會的時代背景下，推動加強高校內(nèi)部審計工作向高質(zhì)量發(fā)展的方向邁進，推進內(nèi)部審計發(fā)揮促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的作用，對促進高水平大學建設下的教育管理具有重要作用。

（一）整合審計資源，提升審計的效率為確保內(nèi)部審計監(jiān)督職責的切實履行，內(nèi)部審計部門要整合審計人力資源，提升審計的效率，實現(xiàn)“四個全面”審計全覆蓋的戰(zhàn)略布局。一是整合內(nèi)部審計人力資源，構建職責分明、分工明確、專業(yè)高效的內(nèi)部審計組織體系，有利于提高對公共資金的監(jiān)督和使用，保護學校利益。二是統(tǒng)籌社會審計資源，有利于緩解審計資源不足帶來質(zhì)量風險。三是整合系統(tǒng)協(xié)調(diào)力度，加強系統(tǒng)內(nèi)下設機構內(nèi)部審計人員與高校內(nèi)部審計的配合，上下級之間的聯(lián)動可以最大程度開發(fā)和利用組織資源，將大大提高工作效率，保證審計項目的質(zhì)量。

（二）提升內(nèi)控審計能力，加強審計監(jiān)督高校內(nèi)部審計工作應該通過提升內(nèi)控審計能力來加強審計監(jiān)督。賬項基礎審計將反映經(jīng)濟業(yè)務的會計賬簿作為取證工作的切入點，制度基礎審計以內(nèi)部控制制度評審為基礎進行，通過對內(nèi)部控制制度的調(diào)查、測試和評價來確定賬表余額檢查的深度與廣度，風險基礎審計以審計風險為基礎分配審計資源開展審計。從審計的發(fā)展上看，采用賬項基礎審計的審計風險是比較低的，但是審計效率不高。采取制度基礎審計，引入抽樣的審計方法將大為提高效率。從審計的資源上看，受到審計資源限制的影響，審計取證模式的選擇也必然要做出變化。在審計全覆蓋的要求下，提升內(nèi)部控制審計能力，采取制度基礎審計，引入抽樣的審計方法同時采取信息化手段，將大大提高效率，全面有效實現(xiàn)“四個促進”的內(nèi)部審計監(jiān)督作用。

（三）提高審計起點，抓住審計重點審計重要性水平的提高，將進一步提高審計起點，有針對性地突出審計重點，對審計效率和審計效果的提升起決定性作用。提高審計起點，是為了提高審計效率。由于社會經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展，高校規(guī)模不斷擴大，內(nèi)部組織結構日趨復雜，審計起點的提高將使審計人員把時間與精力更多的花費在大額、高額的審計項目上，有利于審計效率的提高。

（四）爭取審計經(jīng)費，保障審計獨立性“獨立性”可謂審計的靈魂。審計獨立性也是審計權威性的重要保證，獨立性與權威性是相輔相成的。權威性是保證審計獨立性的必要條件，而獨立性也是權威性的基礎。審計主體獨立的組織地位，獨立的精神狀態(tài)，良好的職業(yè)道德，良好的社會形象，樹立了審計的權威性。獨立性包括實質(zhì)獨立性和形式獨立性兩個方面。保持獨立性可以從審計組織和審計人員兩個方面入手，其中對于公立高校來說，審計組織有充分專門獨立的經(jīng)費來源就是保持審計獨立性的關鍵，要保證審計組織獨立于被審計單位，與被審計單位沒有經(jīng)濟利害關系。另外，審計組織爭取到充分的經(jīng)費和有專門獨立的經(jīng)費來源是保障內(nèi)部審計獨立性進而保證內(nèi)部審計權威性的重要保障。在新時代，針對高校內(nèi)部審計工作出現(xiàn)的審計流程冗長、審計方式方法落后、任務分工不明確、過低的重要性水平等問題，高校內(nèi)部審計機構和人員要解放思想、與時俱進，整合審計資源，提升審計的效率；要提升內(nèi)控審計能力，加強審計監(jiān)督；要提高審計起點，抓住審計重點；要爭取審計經(jīng)費，保障審計獨立性，充分發(fā)揮審計在高校內(nèi)部控制和風險管理領域的作用，不斷提高學校治理能力的提升。

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作者：王成千 單位：廣州醫(yī)科大學