國(guó)外公共媒介管理制度研究

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一、國(guó)外公共媒介“公益性”內(nèi)涵

（一）平等服務(wù)

平等是公共媒介公益性追求的最終社會(huì)價(jià)值之一。“平等服務(wù)”的內(nèi)涵主要指公共媒介在該國(guó)范圍之內(nèi)必須為所有公眾服務(wù)，不能因公民的社會(huì)地位、教育背景、收入高低等不同而有所歧視，對(duì)每個(gè)公民都要一視同仁，不能像商業(yè)媒介那樣根據(jù)目標(biāo)市場(chǎng)的需求制播不同的節(jié)目?jī)?nèi)容來(lái)滿(mǎn)足特定人群的需要。日本《廣播法》要求日本廣播公司（NHK）應(yīng)盡可能地向盲人、聾啞人等殘障人群提供特殊服務(wù)，使用特殊方法幫助他們理解電視節(jié)目的內(nèi)容，滿(mǎn)足他們的各種需求?！睹绹?guó)公共廣播法》第一條也做了規(guī)定：“為了公眾的利益，鼓勵(lì)發(fā)展有創(chuàng)造性的節(jié)目，使得收聽(tīng)不到廣播和高質(zhì)量廣播服務(wù)的受眾需求得以滿(mǎn)足，尤其是兒童和少數(shù)民族。為了公眾的利益，聯(lián)邦政府確保所有美國(guó)公民都能通過(guò)所有可以利用的正當(dāng)?shù)膫鞑ゼ夹g(shù)來(lái)享有公共廣播服務(wù)?！泵绹?guó)公共電視平等服務(wù)的內(nèi)容主要包括：人們不分種族、職業(yè)、性別、收入等，都平等地享有媒介接近權(quán)和使用權(quán)；有平等參與體驗(yàn)節(jié)目?jī)?nèi)容的權(quán)利；公共電視臺(tái)制作節(jié)目要以公開(kāi)、共享為基本原則，在反映本土文化特點(diǎn)的同時(shí)盡量提供多元化和少數(shù)族群的文化、知識(shí)信息，使不同族群都能平等地深入了解本民族文化或其他族群文化及各類(lèi)知識(shí)。美國(guó)公共電視所稟賦的這種尊重所有人的需求，承認(rèn)美國(guó)社會(huì)多元文化并存的價(jià)值觀，充分反映了美國(guó)社會(huì)文化的多元性及復(fù)雜性。

（二）獨(dú)立性

獨(dú)立性是公共媒介的又一個(gè)重要特質(zhì)。實(shí)際上公共媒介應(yīng)該是一個(gè)人們可以自由表達(dá)觀念、意見(jiàn)的論壇，各種信息、不同意見(jiàn)和批評(píng)流通其間。但是要想使這個(gè)公共論壇發(fā)揮其作用，公共媒介必須免予商業(yè)壓力和政治干擾而保持自身的獨(dú)立。如果公共媒介提供的信息受到政府的影響或?yàn)樯虡I(yè)目的而制作節(jié)目，公共媒介服務(wù)公眾的宗旨就會(huì)受到質(zhì)疑，公眾將有可能不再信任它，它也有可能淪為政治集團(tuán)的工具或商業(yè)集團(tuán)的附庸。獨(dú)立于政府和商業(yè)企業(yè)，為公共利益服務(wù)是公共媒介的一個(gè)顯著特質(zhì)。為保證其獨(dú)立性，在西方大多數(shù)國(guó)家公共媒介從成立之初，就把非政府和非商業(yè)作為基本的原則加以規(guī)范，在制度層面設(shè)計(jì)了相對(duì)比較獨(dú)立的公共法人管理制度，在資金保證方面主要通過(guò)執(zhí)照費(fèi)、國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼和社會(huì)捐助等形式獲得。西方公共廣播電視大多都是在該國(guó)議會(huì)通過(guò)的廣播電視法或?qū)ｉT(mén)公共廣播電視法的制度規(guī)范下成立的，資產(chǎn)歸全體公民所有，其經(jīng)營(yíng)不以獲取利潤(rùn)為目的，“公共電視臺(tái)由憲章約束自身規(guī)范，由政府或議會(huì)任命的理事會(huì)管理，編輯獨(dú)立，不代表任何黨派、政治和營(yíng)利團(tuán)體的利益”。

二、西方國(guó)家公共媒介管理體制

西方國(guó)家廣播電視產(chǎn)業(yè)普遍實(shí)行公共廣播電視和商業(yè)廣播電視并存的雙軌制，這兩種體制各有其特點(diǎn)、服務(wù)對(duì)象和目的。公共廣播電視把受眾當(dāng)成“公眾”或“公民”，其主要服務(wù)目的在于實(shí)現(xiàn)受眾的各種權(quán)利，如傳播權(quán)、知曉權(quán)、媒介接近權(quán)等，把追求媒體的社會(huì)效益、滿(mǎn)足社會(huì)多元文化需求、維護(hù)社會(huì)公共利益作為追求的目標(biāo)，通過(guò)提供文化、教育等社會(huì)公共需求的節(jié)目，實(shí)現(xiàn)媒體的社會(huì)功能。其經(jīng)營(yíng)管理主要依靠收視費(fèi)和政府財(cái)政補(bǔ)貼。商業(yè)廣播電視則把受眾當(dāng)作消費(fèi)者，當(dāng)作市場(chǎng)主體，把提高收視率、收聽(tīng)率，提高經(jīng)濟(jì)效益當(dāng)作追求的目標(biāo)，他們不會(huì)制作不賺錢(qián)的節(jié)目，主要以廣告作為收入來(lái)源。在西方國(guó)家，公共廣播電視提供的是政府或商業(yè)電視不愿意或無(wú)法提供的公共產(chǎn)品，而商業(yè)廣播電視根據(jù)不同受眾的需求制播適合不同受眾的節(jié)目，其最終目的是為了營(yíng)利，公共廣播電視和商業(yè)廣播電視并存的雙軌制是西方廣播電視體制的一種普遍選擇，也是有效制衡社會(huì)公共利益和企業(yè)、個(gè)人利益以及社會(huì)福利和市場(chǎng)效率的一種比較合理的制度設(shè)計(jì)。在西方，由于不同的文化背景、政治體制、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等，使得不同國(guó)家公共廣播電視體制也存在很大差異。有的國(guó)家實(shí)行的是由政府單一壟斷的公共廣播電視體制，國(guó)家只有一家公共廣播公司，承擔(dān)著全國(guó)所有的公共廣播電視服務(wù)，其經(jīng)費(fèi)來(lái)自國(guó)家財(cái)政撥款，如英國(guó)、加拿大、日本、瑞典等國(guó)家。有的國(guó)家實(shí)行的是二元化的公共廣播電視體系，國(guó)家有兩個(gè)不同的公共廣播公司，它們采取不同的經(jīng)營(yíng)管理方式，分別獨(dú)立地承擔(dān)著不同的公共服務(wù)，當(dāng)然它們的經(jīng)費(fèi)來(lái)源也不相同，如意大利、匈牙利、澳大利亞等國(guó)家。還有一些西方國(guó)家實(shí)行的是多元分營(yíng)的公共廣播電視體制，有公共廣播電視也有商業(yè)廣播電視，有全國(guó)性的也有地方性的，通過(guò)不同體制廣播電視間的競(jìng)爭(zhēng)，充分保障服務(wù)內(nèi)容提供的公平性和多樣性，如美國(guó)、俄羅斯、法國(guó)等國(guó)家。以上國(guó)家雖然在公共媒介管理體制上有差異，但仍有一些核心特征是世界上所有公共廣播電視機(jī)構(gòu)所共有的，并且這些國(guó)家通過(guò)制定廣播電視法規(guī)確保廣播電視對(duì)公眾服務(wù)，這值得我們借鑒。在英國(guó)，英國(guó)廣播公司（BBC）及第四頻道提供全英公共廣播電視服務(wù)，英國(guó)廣播公司事務(wù)受《皇家特許憲章》及該公司與文化、媒體及體育部大臣簽訂的架構(gòu)協(xié)議管制。《皇家特許憲章》規(guī)定了BBC的憲制地位，為該公司制定了公共服務(wù)一般責(zé)任，即通過(guò)話(huà)音及電視廣播節(jié)目提供信息、教育及娛樂(lè)服務(wù)，借以服務(wù)公眾。此外，《皇家特許憲章》規(guī)定英國(guó)廣播公司須定期接受來(lái)自外界的有效審檢，包括公開(kāi)會(huì)議及座談會(huì)。通信委員會(huì)是英國(guó)法定的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，也是英國(guó)通信業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)管制部門(mén)。該委員會(huì)于2005年發(fā)表報(bào)告指出，“公共廣播電視服務(wù)的宗旨就是為公民提供文化信息，使他們加深對(duì)這個(gè)世界的認(rèn)識(shí)；激發(fā)他們對(duì)文學(xué)、藝術(shù)、科學(xué)、人文等領(lǐng)域的廣泛興趣，借以反映和強(qiáng)化認(rèn)同；使公眾知悉不同的文化和較另類(lèi)的觀點(diǎn)。公共廣播電視服務(wù)內(nèi)容的特色是高品質(zhì)、原創(chuàng)、多元化、卓越、有吸引力和廣泛供應(yīng)。這是培育一個(gè)民主社會(huì)負(fù)責(zé)任的公民必要的文化目標(biāo)，同時(shí)也是追求數(shù)量、利潤(rùn)和‘最大公約數(shù)’的市場(chǎng)無(wú)法或者不愿提供的”［3］。德國(guó)公共廣播電視服務(wù)主要由德國(guó)公共廣播電視聯(lián)盟及德國(guó)電視二臺(tái)提供。德國(guó)的廣播電視體制實(shí)行的是雙軌制，于1991年制定的《州際廣播協(xié)議》界定了德國(guó)公共廣播電視聯(lián)盟的公共服務(wù)權(quán)限?！吨蓦H廣播協(xié)議》由德國(guó)所有州政府締結(jié)，并得到所有州議會(huì)的批準(zhǔn)。該《協(xié)議》就德國(guó)統(tǒng)一后存在的廣播業(yè)雙軌制的現(xiàn)狀指出：無(wú)論是公共還是私營(yíng)商業(yè)廣播電視服務(wù)都須保證公眾能自由表達(dá)意見(jiàn)，鼓勵(lì)不同意見(jiàn)的多角度表達(dá)。聯(lián)邦內(nèi)各個(gè)州所設(shè)立的所有廣播電視機(jī)構(gòu)都肩負(fù)同一使命，就是為公眾提供高質(zhì)量的文化、信息、教育及娛樂(lè)節(jié)目。與多數(shù)歐洲國(guó)家廣播業(yè)發(fā)展體制不同的是，美國(guó)廣播業(yè)一開(kāi)始就以商業(yè)性和市場(chǎng)為主導(dǎo)，而歐洲國(guó)家大多是先有公共服務(wù)體系的充分發(fā)展，之后才開(kāi)始有商業(yè)廣播。1927年通過(guò)的《1927電臺(tái)廣播法案》，標(biāo)志著商業(yè)廣播在美國(guó)正式形成。1967年通過(guò)《公共廣播法案》時(shí)，美國(guó)商業(yè)電臺(tái)和電視臺(tái)統(tǒng)治廣播頻譜已經(jīng)整整40年。在美國(guó)，公共廣播局是1967年依據(jù)《公共廣播法案》成立的私營(yíng)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，公共廣播局負(fù)責(zé)公共廣播電視服務(wù)有關(guān)研究，從而推動(dòng)美國(guó)公共廣播電視在教育、文化等領(lǐng)域的服務(wù)?！豆矎V播法案》明確了美國(guó)公共廣播局的公共服務(wù)權(quán)限：旨在負(fù)責(zé)美國(guó)公共廣播電視制播高質(zhì)量的、原創(chuàng)的、卓越的廣播電視節(jié)目，推動(dòng)美國(guó)公共廣播電視的全面發(fā)展。所有節(jié)目都必須遵守客觀及均衡的原則，并且這些節(jié)目只能由公共廣播電視機(jī)構(gòu)播放。公共廣播局在執(zhí)行其職能時(shí)不得干預(yù)或控制公共廣播機(jī)構(gòu)，以確保公共廣播機(jī)構(gòu)及系統(tǒng)獲得最大的自由度進(jìn)行廣播電視節(jié)目的制作。

三、西方公共媒介公共服務(wù)的三種提供模式

公共產(chǎn)品供給的目的是為了滿(mǎn)足社會(huì)公眾的公共需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物品屬性的變化，公共產(chǎn)品的供給模式也發(fā)生了改變，主要體現(xiàn)為從單中心供給模式向多中心供給模式轉(zhuǎn)變。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、供給等環(huán)節(jié)可選擇多元化的供給主體，既包括市場(chǎng)方式，也包括不同類(lèi)型的組織。在西方，公共服務(wù)的供給有如下三種模式：一是公共產(chǎn)品供給的國(guó)家機(jī)制。這種機(jī)制的公共產(chǎn)品供給主體是政府，政府通過(guò)政治統(tǒng)治的方式和管理社會(huì)的手段保證公共產(chǎn)品的供給。首先，為消除城鄉(xiāng)間、不同地區(qū)間以及不同群體間事實(shí)上存在的不平等，政府通過(guò)財(cái)政稅收等手段建立一定的社會(huì)保障體系，以保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體各項(xiàng)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)社會(huì)公正。其次，政府本著為公共利益服務(wù)的宗旨，運(yùn)用治理社會(huì)的強(qiáng)有力工具，從手段上強(qiáng)制公共物品的供給。政府提供公共物品的公益性和公共物品的公共性相一致。再次，政府利用自己手中的權(quán)力和社會(huì)資源，通過(guò)提供公共物品來(lái)謀求自己的政治訴求和保障國(guó)家意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的安全。但是這種供給機(jī)制容易受到利益集團(tuán)以及政策決策者個(gè)人偏好和利益的驅(qū)使，使得公共物品的供給有可能和公共物品的公益性相悖；政府在提供公共產(chǎn)品的同時(shí)也會(huì)考慮成本和收益，如果在制定政策的過(guò)程中缺少必要的規(guī)制，將可能導(dǎo)致政府公共物品供給的非經(jīng)濟(jì)性；政府組織機(jī)構(gòu)中的科層制容易導(dǎo)致政府與公共服務(wù)的對(duì)象脫節(jié)，造成政府公共服務(wù)的效率低下，滿(mǎn)意度下降。二是公共產(chǎn)品供給的市場(chǎng)機(jī)制。市場(chǎng)作為供給主體，通過(guò)供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在資源配置中的主導(dǎo)作用，以市場(chǎng)規(guī)律、市場(chǎng)法則作為供給手段，把生產(chǎn)、交換、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的信息迅速傳遞給生產(chǎn)者和消費(fèi)者，使其作出決策。市場(chǎng)供給機(jī)制通過(guò)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)法則，可以提高市場(chǎng)主體的積極性，迅速反映消費(fèi)者的偏好，不斷提高供給效率。但這種機(jī)制以追求最大利潤(rùn)為目的，當(dāng)公共產(chǎn)品不能有利可圖時(shí)，作為“理性經(jīng)紀(jì)人”的市場(chǎng)就會(huì)退出。另外，市場(chǎng)中存在的壟斷行為、外部性、信息不對(duì)稱(chēng)性、基于產(chǎn)權(quán)的分配機(jī)制以及市場(chǎng)的逐利本性等因素，都有可能影響到公共產(chǎn)品的公益性、公平性和公正性。三是公共產(chǎn)品供給的社會(huì)機(jī)制。社會(huì)組織是公共產(chǎn)品的供給主體，社會(huì)組織在自愿提供公共服務(wù)的前提下，通過(guò)非市場(chǎng)、非政府的途徑生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。在西方，隨著公民社會(huì)的形成，人們的自治愿望、自主意識(shí)不斷提高，一些社會(huì)組織本著為公共服務(wù)的原則志愿生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品，這在一定程度上克服并彌補(bǔ)了政府供給的無(wú)效率性和市場(chǎng)供給的無(wú)公益性，豐富了公共產(chǎn)品的供給模式。

四、西方公共媒介提高影響力機(jī)制

目前，西方國(guó)家特別是歐美國(guó)家對(duì)廣播電視公共服務(wù)認(rèn)識(shí)秉持兩種價(jià)值理念：一是公共廣播電視傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)把受眾看成是社會(huì)公眾，“以公民為本”，廣播電視提供的產(chǎn)品和服務(wù)是一種公共物品，它服務(wù)的是公民社會(huì)、文化、教育等非市場(chǎng)、非個(gè)人和集體價(jià)值取向。公共廣播電視機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府和市場(chǎng)，為全體社會(huì)公眾提供信息、教育和娛樂(lè)服務(wù)，建構(gòu)公共價(jià)值觀。英國(guó)是這種傳統(tǒng)的代表，從BBC建立至今逐漸形成了以BBC為核心的包括獨(dú)立電視網(wǎng)、公共廣播電視機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的全方位、多層次的公共服務(wù)體系。二是以美國(guó)為代表的商業(yè)廣播電視傳統(tǒng)，這種理念把公眾看作是消費(fèi)者，更加關(guān)注市場(chǎng)和個(gè)人價(jià)值，認(rèn)為廣播電視作為一種產(chǎn)業(yè)，其提供的信息、教育、娛樂(lè)產(chǎn)品和服務(wù)等是一種商品，公共服務(wù)就是提供給公眾的在一定的價(jià)位上能承受得起的服務(wù)，而商業(yè)廣播電視完全能夠生產(chǎn)和提供這種服務(wù)。這種觀念隨著有線(xiàn)、數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和全球商業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，成為一種發(fā)展趨勢(shì)。公共廣播電視制度肇始于歐洲，其宗旨是通過(guò)提供均衡的服務(wù)、豐富多樣的內(nèi)容，為社會(huì)公眾提供高質(zhì)量的教育、文化節(jié)目，培養(yǎng)受眾的審美情趣，提高受眾認(rèn)識(shí)世界的能力，保證所有公民及時(shí)獲得信息、文化和教育的權(quán)利，在倫理規(guī)范上強(qiáng)調(diào)了保護(hù)少數(shù)群體、弱勢(shì)群體的利益，不論受眾地位高低，均同等享有公共服務(wù)的原則。由于公共廣播電視的上述特點(diǎn)以及受眾大多位于社會(huì)中上層且人數(shù)眾多，公共廣播電視的影響力不容小覷。為確保公共媒介為公眾利益服務(wù)的公益性，增強(qiáng)社會(huì)影響力，英、美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍通過(guò)立法或司法手段，從制度上保證公共媒介為社會(huì)公眾服務(wù)。西方國(guó)家大多都在本國(guó)實(shí)踐的基礎(chǔ)上制定了符合本國(guó)國(guó)情的傳播體制，以保障公共廣播電視媒介實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會(huì)公眾的功能。美國(guó)通過(guò)制定各種法律、自律機(jī)制，實(shí)行多元財(cái)政體制對(duì)公共廣播電視進(jìn)行管理。同樣，英國(guó)也通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法、社會(huì)監(jiān)督、政治控制等手段和方式，以執(zhí)照費(fèi)作為收入來(lái)源，管理和規(guī)范英國(guó)廣播電視機(jī)構(gòu)。西方各國(guó)公共廣播電視制度從主體認(rèn)定到資金來(lái)源再到企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制等有所不同，但各國(guó)的公共廣播電視制度都在實(shí)踐中不斷修訂、完善、調(diào)整，以最大限度地保證、提高公共媒介的社會(huì)影響力。

五、西方公共媒介制度給我們的啟示

公共媒介是媒介的一種呈現(xiàn)狀態(tài)，也是一個(gè)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的結(jié)果。雖然英、德、美等發(fā)達(dá)國(guó)家的媒介制度不盡相同，但它們公共廣播電視服務(wù)的根本目的都是滿(mǎn)足社會(huì)公眾的不同需求，旨在保護(hù)公民的視聽(tīng)權(quán)益和文化需求的多樣性。為此，國(guó)家通過(guò)立法、司法、政府控制、內(nèi)部控制和社會(huì)監(jiān)督等手段，從制度上確保公共廣播電視履行其應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任。通過(guò)研究西方國(guó)家公共媒介制度，旨在推進(jìn)我國(guó)廣播電視公共服務(wù)制度安排，建立適合我國(guó)國(guó)情的媒介管理制度。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行建設(shè)：第一，根據(jù)我國(guó)廣播電視發(fā)展實(shí)際，對(duì)廣播電視進(jìn)行分類(lèi)管理，實(shí)現(xiàn)分類(lèi)立法、分類(lèi)目標(biāo)、分類(lèi)保障和分類(lèi)運(yùn)行。第二，針對(duì)公共廣播電視，把重點(diǎn)放在廣播電視節(jié)目?jī)?nèi)容的制作上，滿(mǎn)足不同人群的視聽(tīng)需求，提供豐富多彩的教育、文化節(jié)目和各種信息。第三，加快國(guó)家層面的立法，從法律上規(guī)范廣播電視公共服務(wù)的主體、服務(wù)宗旨、服務(wù)范圍及懲罰措施等，使其具有強(qiáng)制性。第四，從管理體制、運(yùn)行機(jī)制、財(cái)源體制、監(jiān)督機(jī)制等方面加快健全廣播電視體制機(jī)制，從而有效保障公共服務(wù)的長(zhǎng)期化、規(guī)范化、常態(tài)化發(fā)展，這是構(gòu)建我國(guó)廣播電視公共服務(wù)體系的核心環(huán)節(jié)。

作者：羅彬 單位：新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)新聞與傳媒學(xué)院