農(nóng)村環(huán)境治理實踐思考分析

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摘要：綠色發(fā)展是新發(fā)展理念的核心內(nèi)核，而當前較為突出的農(nóng)村環(huán)境問題對綠色發(fā)展有較大的負面作用。我們必須高度重視當前的大氣污染、水污染、土壤污染等農(nóng)村環(huán)境危機，深刻剖析引發(fā)危機的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、監(jiān)管缺失、資金投入不足、法律法規(guī)不健全等體制機制原因，通過增強環(huán)保意識、加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、完善監(jiān)管體系、加大資金投入、建立健全法律法規(guī)體系等政策措施，走出一條適合我國國情、民情的農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；環(huán)境治理；綠色發(fā)展

在主持中共十八屆中央政治局第四十一次集體學(xué)習時指出：“要充分認識形成綠色發(fā)展方式和生活方式的重要性、緊迫性、艱巨性，把推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式擺在更加突出的位置。”［1］黨的報告指出：“強化土壤污染管控和修復(fù)，加強農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動?！保?］這表明農(nóng)村環(huán)境污染治理已經(jīng)成為堅持綠色發(fā)展和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要基礎(chǔ)性工作之一。

一、農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀及其問題

“三農(nóng)”問題是我國能否實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中，較為嚴峻的農(nóng)村環(huán)境危機是當前亟待解決的重大現(xiàn)實問題。

（一）當前農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀近年來，我國在農(nóng)村環(huán)境治理方面積累了一些成功經(jīng)驗。如推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)展有機農(nóng)業(yè)，加大資金投入力度，退牧還草和退耕還林還草，農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用及新能源開發(fā)，農(nóng)村人居環(huán)境整治，生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)示范區(qū)建設(shè)及農(nóng)村廁所革命等成果顯著。但是農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境危機并未徹底扭轉(zhuǎn)，外源污染和內(nèi)生污染并存。2018年我國鄉(xiāng)村人口56401萬人［3］，占全國人口總數(shù)的比重雖比2017年下降1．06％［4］，但相比城鎮(zhèn)化程度較高的發(fā)達國家，農(nóng)村人口占比仍然較高。人地矛盾突出，資源無序開發(fā)、開發(fā)強度過大及其運用不合理現(xiàn)象屢見不鮮；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入方式亟待轉(zhuǎn)型，部分農(nóng)民為了提高作物產(chǎn)量，長期過量使用化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜；部分農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)生活垃圾和污水未經(jīng)處理，隨意堆放或排放；部分農(nóng)村工業(yè)的超標排放現(xiàn)象十分嚴重；部分城鎮(zhèn)的工業(yè)污染源向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)中的污染物隨著水、空氣等流質(zhì)向周邊農(nóng)村地區(qū)蔓延；近年興起的鄉(xiāng)村旅游也給農(nóng)村環(huán)境治理帶來了新問題。當前，農(nóng)業(yè)已超過工業(yè)成為我國最大的面源污染產(chǎn)業(yè)，必須引起我們足夠的重視。農(nóng)村環(huán)境危機事關(guān)我國社會穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境安全，事關(guān)居民的生命財產(chǎn)安全。因此，如何化解日益突出的農(nóng)村環(huán)境矛盾是當前我國面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

（二）農(nóng)村環(huán)境污染問題1．大氣污染。從來源上看，農(nóng)村大氣污染分為自然因素和人為因素。自然因素主要包括自然風塵、火山爆發(fā)以及森林火災(zāi)等。人為因素主要包括秸稈焚燒、煤炭、化肥和農(nóng)藥的大量使用以及城鎮(zhèn)大氣污染擴散等，其中影響最大的是秸稈焚燒和煤炭的使用。如從2019年3月2日公布的生態(tài)環(huán)境部通報2018—2019年“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”重點區(qū)域強化監(jiān)督情況可以看出，山西省呂梁市、晉中市、晉城市、臨汾市、運城市仍有秸稈焚燒的情況出現(xiàn)［5］。我國從1999年開始禁止焚燒秸稈，禁燒20年，仍屢禁不止。2016年，我國農(nóng)、林、牧、漁業(yè)煤炭消費量占當年煤炭消費總量的7．22％，比2015年增加0．06％［6］291。農(nóng)村地區(qū)以煤炭為主的能源消費結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以改變。秸稈和煤炭燃燒產(chǎn)生的顆粒物、二氧化硫和一氧化碳等有害物質(zhì)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民健康都有極大的不利影響。2．水污染。水是生命之源。水污染對人們身體健康的危害極大。農(nóng)村地區(qū)的水環(huán)境惡化主要由農(nóng)業(yè)污染、工業(yè)污染和生活污染等造成。污染源主要來自四個方面：一是種植業(yè)，主要由農(nóng)藥和化肥的過量使用引發(fā)；二是農(nóng)村工業(yè)，由于其規(guī)模小、分布廣、設(shè)備和技術(shù)落后、經(jīng)營粗放，存在廢水違法、違規(guī)排放現(xiàn)象；三是生活污水和固體廢棄物，一些農(nóng)民缺乏環(huán)保意識，亂扔亂排現(xiàn)象屢見不鮮；四是畜禽養(yǎng)殖業(yè)，畜禽類糞便廢棄物處理設(shè)施缺乏，部分未經(jīng)處理直接排放。目前，農(nóng)業(yè)源產(chǎn)生的化學(xué)需氧量遠大于城鎮(zhèn)生活源和工業(yè)源的產(chǎn)生量，但是城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式導(dǎo)致污水處理設(shè)施建設(shè)重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村的格局，污水處理速度跟不上排放速度，部分地區(qū)農(nóng)村河流和地下水質(zhì)急劇下降，致使污灌和疾病村事件時有發(fā)生。如淮河污染最嚴重、持續(xù)時間最長地區(qū)———洪河、沙潁河、渦河以及奎河等支流地區(qū)恰恰是消化道腫瘤死亡上升幅度最高的地區(qū)，其上升幅度是全國腫瘤死亡平均上升幅度的3到10倍［7］。3．土壤污染。我國土壤污染形勢較為嚴峻，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地面積呈逐年減少的趨勢，耕地質(zhì)量急需提高。污灌及化肥和農(nóng)藥的大量使用等人為活動是造成土壤污染或超標的主要原因。全國土壤污染總的超標率為16．1％，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11．2％、2．3％、1．5％和1．1％。耕地土壤點位超標率為19．4％，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為13．7％、2．8％、1．8％和1．1％。污染類型以無機型為主，有機型次之，復(fù)合型污染比重較小，無機污染物超標點位數(shù)占全部超標點位的82．8％［8］。從污染分布情況看，南方土壤污染比北方嚴重；珠三角、長三角、東北老工業(yè)基地等一些區(qū)域污染情況尤其突出，中南、西南部分地區(qū)土壤重金屬超標范圍較大。土壤污染致土壤質(zhì)量、農(nóng)作物產(chǎn)量和品質(zhì)下降，通過中介作用，間接導(dǎo)致人或牲畜中毒。

二、當前農(nóng)村環(huán)境污染產(chǎn)生的體制機制原因

農(nóng)村環(huán)境污染類型多、來源廣、種類復(fù)雜、途徑多樣化，且污染負荷大、范圍廣、后果嚴重，治理恢復(fù)時間較長。因此，其產(chǎn)生的體制機制原因也是多方面的。

1．城鄉(xiāng)環(huán)保二元結(jié)構(gòu)。

“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”是現(xiàn)階段中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大制約因素。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，我國在環(huán)保資源分配和制度安排上長期向城鎮(zhèn)和工業(yè)傾斜，資源和制度差距使農(nóng)村環(huán)境治理工作面臨一定壓力。我國從2010年起在23個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）推進農(nóng)村環(huán)境連片整治示范工作，部分農(nóng)村地區(qū)突出的環(huán)境問題和村容村貌有所改善。但“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村，重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)，重點源、輕面源”的城鄉(xiāng)環(huán)保二元結(jié)構(gòu)尚未發(fā)生根本扭轉(zhuǎn)；農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施相對落后；農(nóng)民相對落后的生產(chǎn)、生活和消費方式需要進一步轉(zhuǎn)變；農(nóng)村環(huán)保投入嚴重不足、欠賬過多的局面亟待破解；農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)還需不斷完善。全國建制村共有約60萬個，大多數(shù)建制村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，通過“以獎促治”治理的建制村僅占總數(shù)的8％，國家級生態(tài)村鎮(zhèn)僅占總數(shù)的0．58％，與實際需求差距較大。

2．監(jiān)管缺失。

我國的環(huán)境監(jiān)管體系主要針對城鎮(zhèn)污染和工業(yè)點源污染，對農(nóng)村污染和農(nóng)業(yè)面源污染及其特點缺乏重視。這導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃體系、環(huán)境污染防治體系、環(huán)境質(zhì)量管理體系、環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系、農(nóng)民環(huán)保教育體系等環(huán)境監(jiān)管體制機制急需完善，因而在解決農(nóng)村環(huán)境問題上不僅力量薄弱且時效性和實效性不強。我國基層專業(yè)環(huán)保機構(gòu)較少，無法滿足點多面廣的農(nóng)村污染現(xiàn)狀。2013年，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)數(shù)2896個，僅占我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃數(shù)的19．55％［9］。另外，一些領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保意識不強，對農(nóng)村環(huán)境治理工作重視度不夠；個別領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)干部迫于經(jīng)濟下行、脫貧攻堅及財政和稅收壓力，對污染企業(yè)放松監(jiān)管。農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體系中存在管理部門各自為政現(xiàn)象，增加了實際問題的解決難度?；鶎愚r(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、環(huán)保、城管、水利等部門對農(nóng)村環(huán)境污染各自分管，甚至會出現(xiàn)政策矛盾、爭搶項目和資金的局面，處理環(huán)境突發(fā)事件的協(xié)調(diào)性需要加強。

3．資金投入不足。

農(nóng)村環(huán)境污染治理資金主要有三個來源：一是中央的農(nóng)村環(huán)境專項保護資金；二是地方配套資金；三是村鎮(zhèn)自籌資金。2008—2015年，中央財政累計安排農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金315億元，雖然比之前有較大幅度的提高，但總量依然偏少［8］。僅2017年，我國環(huán)境污染治理投資總額9539億元［6］274?？梢姡蟛糠汁h(huán)境治理財政資金被用于城鎮(zhèn)和工業(yè)治污。由于一些農(nóng)村地區(qū)地廣人稀，污染治理設(shè)施規(guī)模較小，因此其單位處理投資往往較多，管網(wǎng)投資巨大，管網(wǎng)及收集渠道建設(shè)嚴重滯后于治污需求。加之農(nóng)村環(huán)境復(fù)雜，各地區(qū)農(nóng)村環(huán)境差異較大，水污染、土壤污染等治理涉及面廣，需要一定的恢復(fù)周期，資金回籠慢，且農(nóng)村空心化現(xiàn)象比較嚴重，導(dǎo)致社會資金尤其是環(huán)保企業(yè)投資農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域的積極性不高。因此，當前農(nóng)村污染治理資金缺口依然較大，完成規(guī)劃目標仍需社會各界共同努力。

4．農(nóng)村專門環(huán)保法律法規(guī)不健全。

我國農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)尚欠完備，表現(xiàn)為實體法與程序法兩方面。在實體法方面：迄今還沒有一部獨立的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的法律、法規(guī)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)環(huán)保法律、法規(guī)條款大多分散在其他法律法規(guī)中，地區(qū)和部門間的發(fā)展水平也參差不齊，現(xiàn)有的法律法規(guī)已難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要。在程序法方面：存在重實體輕程序的觀念，這勢必影響環(huán)境執(zhí)法的操作性、規(guī)范性。

三、走綠色發(fā)展之路

農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量事關(guān)我國能源、環(huán)境和糧食安全，我們必須要走出一條適合我國國情、民情和各地地情的綠色發(fā)展道路。

1．增強環(huán)保意識。

環(huán)境問題，實質(zhì)上是人類對長短期利益，以及經(jīng)濟增長與環(huán)境保護之間關(guān)系的認識問題。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部必須樹立環(huán)保意識，規(guī)避面子工程、政績工程和短期工程。在對待環(huán)境與經(jīng)濟問題時，要堅持人、環(huán)境、經(jīng)濟、社會的和諧發(fā)展。有關(guān)政府部門應(yīng)充分認識到農(nóng)村環(huán)境對可持續(xù)發(fā)展的重大影響，因地制宜地制定農(nóng)村環(huán)境治理規(guī)劃，并在日常工作中堅決貫徹落實，下大力氣解決重點、痛點、難點問題。利用培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)、講座、報刊、電視、廣播、書籍、家訪等多種渠道開展宣傳教育工作，用實際案例讓農(nóng)民切身感受到環(huán)境污染帶來的嚴重后果，幫助農(nóng)民樹立綠色、低碳、循環(huán)的生產(chǎn)、生活和消費觀念。組織豐富多彩的環(huán)境保護活動、推進環(huán)保意識外化于行、監(jiān)督企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動對環(huán)境的影響，營造人人關(guān)心環(huán)境、家家參與環(huán)保的良好農(nóng)村風貌，推動農(nóng)村環(huán)保工作大步前進。

2．加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

發(fā)達國家及我國的城鎮(zhèn)化歷程表明，減少農(nóng)民數(shù)量是農(nóng)民致富的必然選擇。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的破解，需要推進農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)及第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。只有擴大人均資源占有規(guī)模，農(nóng)民的收入和消費水平才能穩(wěn)步提升。因此，新型城鎮(zhèn)化是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最有效的途徑之一。推進新型城鎮(zhèn)化可以減少農(nóng)村生活垃圾和生活污水的分散產(chǎn)生量，極大降低污染源的控制難度和污染物的處理難度；推進新型城鎮(zhèn)化可以降低環(huán)境污染的復(fù)雜性，為環(huán)境治理提供便利條件；推進新型城鎮(zhèn)化有利于農(nóng)民建立科學(xué)合理的生產(chǎn)、生活和消費方式，通過信息化增加知識來源渠道，有助于樹立和增強環(huán)保意識。

3．完善監(jiān)管體系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)要設(shè)立到位。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立環(huán)境保護所，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門或縣級環(huán)保部門的派出機構(gòu)，負責轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境監(jiān)管和治理工作，落實各級政府和相關(guān)部門下達的各項任務(wù)。在各行政村配備若干名環(huán)境監(jiān)督員，可以是本村居民或隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護所管理，負責村日常環(huán)境監(jiān)管和輕度治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管人員編制要落實到位。我國還未出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)和人員配套改革方案，是農(nóng)村環(huán)保欠賬較多的重要原因。各地要貫徹落實黨的報告對生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展和農(nóng)村環(huán)境治理提出的新要求，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)、國土面積、污染源數(shù)量和類別等要素，統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管人員編制，可以面向全社會公開招考等方式擇優(yōu)保證人員到崗到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)職責明確到位。要合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)職責和職能，將環(huán)境監(jiān)管范圍延伸到村組，爭取達到農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管無死角。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管人員考核與獎懲機制，把轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核的重要指標，作為干部遴選任用的主要依據(jù)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管人員在農(nóng)村環(huán)保舞臺上有所作為。

4．加大資金投入。

堅持“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則。中央及地方環(huán)境治理財政支出應(yīng)進一步向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)傾斜，尤其要把財政資金用在當前群眾反映強烈和對當?shù)鼐用癜踩{最大的主要矛盾上，集中資金以點對點的方式發(fā)揮最大效力，嚴禁借扶貧等理由挪用環(huán)境治理專項資金，盡量把對污染企業(yè)的罰款用在環(huán)保工程上。探索建立農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式，有關(guān)部門要適度降低合作門檻，根據(jù)本地的實際環(huán)境問題，有針對性地通過多種方式主動尋求和引導(dǎo)社會資本加入農(nóng)村環(huán)保事業(yè)，激發(fā)社會資本的活躍度。對致力于解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)環(huán)境問題的社會團體和企業(yè)，要給予人才、技術(shù)及財稅政策等方面的支持，讓其意識到農(nóng)村環(huán)保行業(yè)良好的發(fā)展前景，提升其參與積極性。

5．建立健全法律體系。

農(nóng)村環(huán)境涉及范圍廣、種類多，疊加性污染特征突出，治理難度相對較大，迫切需要一部專門的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法律。在制定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法律時，應(yīng)明確相關(guān)政府部門的職能，將農(nóng)村環(huán)境治理成效作為領(lǐng)導(dǎo)干部的重要考核內(nèi)容之一，保護農(nóng)民對資源環(huán)境的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和訴訟權(quán)，強化環(huán)境和農(nóng)業(yè)監(jiān)管部門的執(zhí)法力度，對環(huán)境違法個人及企業(yè)依法依規(guī)嚴肅查處，通過領(lǐng)導(dǎo)干部負責、環(huán)境和農(nóng)業(yè)監(jiān)管部門執(zhí)法、加大懲處力度及保護農(nóng)民權(quán)益來制約環(huán)境污染行為。加快建立村鎮(zhèn)環(huán)保權(quán)益法律援助機構(gòu)，保障農(nóng)民環(huán)境權(quán)益不受損害；參考農(nóng)村環(huán)境治理水平制定實效性和時效性強的專門法規(guī)，如《農(nóng)村環(huán)境治理辦法》；為確保各個具體生態(tài)環(huán)境問題的有效解決，應(yīng)加快制定針對性強的農(nóng)村環(huán)境保護法律、法規(guī)和其他法律法規(guī)性文件，如制定《農(nóng)藥使用管理辦法》《化肥使用管理辦法》《農(nóng)膜生產(chǎn)使用標準》等。各地還可以根據(jù)農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀，制定一批地方性農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護條例。

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作者：張召 單位：高等教育出版社