地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理淺談

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摘要：目前，我國地方政府債務(wù)問題已經(jīng)非常嚴(yán)峻，如不能妥善處理，可能會(huì)引發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。本文對(duì)我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀及成因進(jìn)行了全面剖析，并分別通過債務(wù)形態(tài)和債務(wù)管理主體的角度，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理提出了針對(duì)性的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；管理對(duì)策

1引言

全球金融危機(jī)之后，我國中央政府為應(yīng)對(duì)不利的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)，開始鼓勵(lì)地方政府增加政府投資來刺激經(jīng)濟(jì)增長，但在當(dāng)前的財(cái)政分權(quán)制度下，各級(jí)地方政府收入根本無法滿足巨額的基礎(chǔ)建設(shè)投資需要，地方政府舉債也就成為了中央政府默許的有效籌資手段。但是由于近些年的過度舉債，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增長、償債壓力逐年加大，如果不能有效地管理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不僅會(huì)影響到金融體系的良好運(yùn)行，甚至?xí)泻τ谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定

2我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀分析

2.1債務(wù)總體規(guī)模情況

截至2019年2月末，全國地方政府債務(wù)余額為19.14萬億元。在統(tǒng)計(jì)地方政府債務(wù)時(shí)，習(xí)慣上把其分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)三部分，而本文中所提及的地方政府債務(wù)余額均為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)①。從2011年開始，國家才對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)②。2010年末，全國地方政府債務(wù)余額為6.71萬億元，幾年內(nèi)債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L，直到2014年43號(hào)文，增速才有所放緩，甚至于2016年出現(xiàn)了略微下降。但即便如此，地方政府存在巨額存量債務(wù)和不斷產(chǎn)生新增債務(wù)的現(xiàn)狀并沒有得到改觀。而且很多地方政府的償債能力僅限于償還利息，對(duì)于債務(wù)本金，只能依靠“借新還舊”的方式償還，加之融資環(huán)境改變，財(cái)務(wù)成本提高，極大地增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.2債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

我國地方政府債務(wù)歷史數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)缺失，直到2017年官方才定期系統(tǒng)的數(shù)據(jù)報(bào)告，但官方對(duì)債務(wù)數(shù)據(jù)的確認(rèn)和計(jì)量是否依據(jù)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界在統(tǒng)計(jì)口徑和覆蓋面方面始終存在質(zhì)疑。我國債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的建立還處于摸索階段，雖然在近些年有所改善，但仍然非常不健全。限額管理在一定程度上限制了債務(wù)規(guī)模的發(fā)展，可是對(duì)于強(qiáng)制限額后可能產(chǎn)生的問題并沒有妥善的預(yù)案處置措施。地方政府下屬平臺(tái)數(shù)目過多，管理混亂，一定程度上增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的難度。

3我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因分析

3.1財(cái)政分權(quán)體制

我國于1994年開始實(shí)行分稅制改革，地方政府的財(cái)權(quán)減少，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，其事權(quán)增加，致使公共服務(wù)支出遠(yuǎn)超地方政府財(cái)政能力，地方政府被迫負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，在財(cái)政分權(quán)體制下，中央轉(zhuǎn)移支付作為地方財(cái)政收入的主要來源之一，為地方政府提供了一份隱性的財(cái)政擔(dān)保，從而導(dǎo)致預(yù)算軟約束，地方政府出現(xiàn)過度支出傾向。

3.2舉債支出成本和收益不匹配

地方政府舉債支出多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些投資都具有回報(bào)率低，回款周期長等特點(diǎn)，而項(xiàng)目預(yù)估收益通常水分過大，導(dǎo)致借款審批額度虛高，再加之期限錯(cuò)配，地方政府根本無法用所投項(xiàng)目回款資金償還專項(xiàng)債務(wù)。同時(shí)，地方政府通過舉債大興土木，修建“面子工程”的現(xiàn)象越來越普遍，致使財(cái)政結(jié)構(gòu)進(jìn)一步惡化。

3.3道德風(fēng)險(xiǎn)

地方政府舉債過程中存在的道德風(fēng)險(xiǎn)主體主要為地方政府官員，具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是在當(dāng)前的官員競爭機(jī)制下，地方政府官員為追求自身政績，獲得升遷機(jī)會(huì)，大肆舉債，破壞了地方財(cái)政平衡；二是尋租活動(dòng)導(dǎo)致地方政府舉債并沒有把資金成本放在第一位考量，最終由地方政府官員、金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)利益人侵占了超額利息。

3.4信息不對(duì)稱

地方政府剛開始通過平臺(tái)公司融資時(shí)，負(fù)責(zé)部門和人員的專業(yè)水平非常有限，而且金融機(jī)構(gòu)在市場上處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，導(dǎo)致地方政府被動(dòng)接受了巨額的高成本資金。雖然近些年各地金融辦體系逐漸完善，市場地位也開始反轉(zhuǎn)，但直到現(xiàn)在，地方政府仍在為先前的高成本債務(wù)埋單。

4地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策

目前，我國地方政府債務(wù)總額巨大，增長較快，到期償還壓力沉重，風(fēng)險(xiǎn)管理體系和市場約束不健全。在這種情況下，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理要做到力度適中、循序漸進(jìn)，過松，則起不到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理效果，而管控過度，可能引起風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)。從債務(wù)形態(tài)角度考慮，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理分為存量債務(wù)管理和新增債務(wù)管理。減少存量債務(wù)是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的首要任務(wù)，而增加地方政府收入是主要路徑，這就要求稅收制度的完善，特別是房產(chǎn)稅的征收將為地方政府提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流。同時(shí)對(duì)即將到期債務(wù)，積極采取債務(wù)置換，為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理創(chuàng)造緩沖空間。對(duì)于新增債務(wù)，要做到疏堵結(jié)合，即修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，并堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債③。從參與主體角度考慮，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理分為中央政府對(duì)策和地方政府對(duì)策。在中央政府層面，要盡快完善法律法規(guī)，確保管理的科學(xué)性與規(guī)范性；構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制；強(qiáng)化信息公開；完善問責(zé)機(jī)制；引入地方政府破產(chǎn)制度。從地方政府層面，要從區(qū)域發(fā)展的全局性和長期性視角出發(fā)，基于自身情況，制定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法；運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管控工具，尋找最優(yōu)債務(wù)規(guī)模；加強(qiáng)自我約束，規(guī)范平臺(tái)公司；避免粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尋求地方發(fā)展的平衡。

參考文獻(xiàn)

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作者：宋龍澤 單位：貴州商學(xué)院財(cái)政金融學(xué)院