農村集體土地產權制度改革淺析

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農村集體土地產權制度改革是學界研究“三農”問題的重點。本文主要聚焦于農村集體土地產權制度改革的相關研究，討論當前農村集體土地產權制度的基本特征、問題表現(xiàn)與改革方向。俗話說，“無農不穩(wěn)，無工不強，無商不富”。農業(yè)、農村和農民（以下簡稱“三農”）歷來是中國經濟體制改革實踐的焦點，黨中央對此高度重視。1982-1986年中共中央連續(xù)五年發(fā)布以“三農”為主題的中央一號文件，部署農村改革、農業(yè)發(fā)展和農民生活。自2004年至今，黨中央又連續(xù)十九年發(fā)布以“三農”為主題的一號文件，強調“三農”在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的重要地位和重要意義。在和“三農”相關的各項經濟制度中，土地制度是其中最基本的、也是最重要的制度安排。竇祥銘于2013年指出，自改革開始農村土地制度就與產權問題息息相關，產權問題始終處于農村土地制度中的核心地位。制度經濟學認為，經濟社會實現(xiàn)良性運行的首要任務是界定產權，明確當事人之間的財產邊界。因而，農村集體土地產權制度改革是學界研究“三農”問題的重點。本文主要聚焦于農村集體土地產權制度改革的相關研究，討論當前農村集體土地產權制度的基本特征、問題表現(xiàn)與改革方向。

一、農村集體土地產權制度的基本特征

農村集體土地制度的核心是集體農地的家庭聯(lián)產承包責任制，產生于底層實踐創(chuàng)造，得到了頂層支持，施以政策落實推進形成。承包責任制改革起始于20世紀70年代末的農業(yè)生產實踐。在各地實踐中“包產到戶”、“包干到戶”顯示出的相對于集體耕種的農業(yè)生產效率優(yōu)勢，很快得到了中央的認可和支持。1980年9月，中央下發(fā)《關于進一步加強和完善農業(yè)生產責任制的幾個問題》，明確指出包產到戶不會造成資本主義危機，并不可怕。這個文件打破了長久以來人們心中關于包產到戶等于資本主義的僵化觀念，使得包產到戶成為農村改革主流形式。1982年中共中央1號文件正式明確了包產到戶、包干到戶都是社會主義集體經濟的生產責任制，肯定了家庭聯(lián)產承包責任制的社會主義屬性。1983年中共中央1號文件則對農村土地的家庭承包責任制的形式做了理論總結，指出這一方式既適合當前農業(yè)生產的特點，又符合農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。1984年底家庭聯(lián)產承包責任制在全國范圍內普遍實行，實行多年的人民公社制度徹底瓦解。此后，家庭聯(lián)產承包責任制不斷完善，并通過各項法律規(guī)定予以確認并保障。國家先后出臺了《土地管理法》（1998年）、《農村土地承包法》（2002年）、《物權法》（2007年）等多項法律規(guī)定，對其予以法律規(guī)范的確認并進一步細化。一是明確集體所有的內涵，對其進行法律上的表達；二是完善和保護土地承包權的財產權利，限制公權力的侵犯，保障征收征用過程中的合法權益；三是延長承包期，穩(wěn)定農民對土地權利的預期；四是改革集體所有權，保護承包關系的穩(wěn)定；五是改革承包條約的義務，使其更加規(guī)范化，降低農民負擔；六是將家庭聯(lián)產承包責任制作為國家基本制度予以確認。通過法律規(guī)范，農民對于土地的承包經營權的各項權利和義務關系得以清晰界定，農民獲得穩(wěn)定的權利預期，義務負擔大幅度減少，保障了農民的生活改善，徹底改變了此前人民公社體制下土地經營權力高度集中、生產低效的弊端，充分調動了農業(yè)微觀生產經營主體的積極性。這一土地承包經營制度的特點主要在于以下幾個方面。首先，堅持了農村土地的集體所有，沒有改變社會主義公有制的屬性。中央的多份文件都強調土地所有權依然歸集體所有且禁止農村土地的買賣行為，指出包產到戶和私有單干的區(qū)別，將集體和農戶的關系清晰地界定為發(fā)包方和承包方的關系。其次，在國家、集體和農戶之間達成非正式的但是必須遵守的三方契約，只有在完成承包土地所附帶的糧食繳納的國家和集體義務的前提下，農戶才能獲得土地產出的剩余索取權。第三，做實農戶承包權的權利內容，明確農村土地的所有權和使用權的分離，強化農戶對于農村土地使用權的權利主體地位，賦予其承包土地的使用權和經營權。第四，集體所有權被明確為集體成員所有權，建立集體土地獲得的收益由集體內部成員共同分享的機制，集體土地只能在集體成員之間承包經營，形成了事實上的對集體外部主體的排他性權利。

二、農村集體土地產權制度改革的理論爭鳴

針對目前我國農村土地產權制度改革的路徑，學術界主要有三種思路：一是實行土地私有化，將土地分配到個人；二是實行土地國有化，將全部土地收歸國有；三是繼續(xù)堅持和完善土地集體所有。另有部分學者認為中國地域廣袤，人口眾多，不同地域情況不同，不能一概而論，可以試行混合經營制度。近年來堅持和完善農村土地集體所有的意見逐漸得到共識，并在此基礎上形成了對集體土地“三權分置”改革的集中討論。對于第一種觀點而言，土地私有化的原因是可以解決集體土地產權不清晰的問題，這主要是基于制度經濟學對產權制度的研究范式。對于土地私有化觀點的批評意見主要是三點：第一，我國歷史上實行了幾千年的土地私有制，往往結果卻是大規(guī)模的土地兼并，造成豪強地主與失地農民兩極分化，社會發(fā)展陷入僵化甚至倒退；第二，農村土地私有化會動搖我國公有制為主體的基本經濟制度，與社會主義制度不符；第三，私有制會導致社會成本過高，部分農民由于人力資本投資缺失和個人技能匱乏，一旦私有化后因為個人原因將土地賣出，往往會成為赤貧者，反之土地則會成為生活最后的保障。對于第二種觀點，集體土地國有化，一方面對于農耕地的保護可以進一步統(tǒng)一規(guī)劃，穩(wěn)定農民耕種的收益與經營預期，增加土地收益；另一方面對于建設用地和宅基地則可以和城市用地統(tǒng)一起來，真正構建起城鄉(xiāng)一體化的建設用地交易市場，使農民分享城市建設的收益。而且，集體土地國有化還可以創(chuàng)造規(guī)模經營的條件。而批評意見則在于，集體土地國有化后，國家不能實行產權權利，最終仍然需要各級政府或組織代替國家行使權利，在中國土地財政的特殊情況下，多級代理只能為各級地方政府打開方便之門對農村用地進行濫征濫占濫用，國有化的途徑，不論是有償還是無償都會是較大的挑戰(zhàn)。對于堅持和完善土地集體所有的觀點而言，大部分學者主要考慮到制度變遷的路徑依賴和制度成本等問題，認為理應在產權結構上予以突破。這一觀點又衍生出三個方向。第一，實行土地股份制。將土地所有權劃分為股權、經營權和使用權，股權歸農民所有，經營權歸集體所有（村民大會集體決定），使用權歸佃戶或租賃企業(yè)所有，或者直接將承包經營權股份化。第二，明確界定土地產權?？梢酝ㄟ^農村合作社、土地合作社等形式做實農村土地產權的主體，代表集體行使權利，形成委托代理關系。在保證土地充分利用的前提下，賦予農民長期的穩(wěn)定的有保證的土地使用權，并且界定使用權的范圍與內涵，也可以使農民形成穩(wěn)定預期和生產積極性，提高土地利用效率。第三，集體土地“三權分置”。將土地所有權、承包權和使用權進行三權分離，所有權仍然是集體所有，承包權則由集體所屬農戶進行承包，可以繼承或流轉，應設置承包期限，使用權由付出租賃費用的人在不改變土地使用性質的前提下根據自己偏好耕種，但是不得損壞土地，否則作價賠償。

三、農村集體土地產權制度的試點探索

在實踐中，針對集體土地產權如何改革，成都、蘇州、重慶作為三個卓有成效的試點城市也在不斷探索如何使農民能夠享有更多的土地財產權利、分享城市發(fā)展的收益。成都通過土地產權改革，使得農村居民獲得和城市居民一樣的土地財產權利。成都通過村民組成的評議會和議事會對集體土地進行產權確定并頒發(fā)相應證書。每家農戶的居住用地面積得以明晰,農民可以在自愿的情況下將自己一部分宅基地流轉出來,以獲取土地財產收益。曲福田等2011年將成都的產權改革總結為三點。一是農村集體建設用地可以和城市建設用地一樣進行市場化的產權交易，農戶以股東和股權人的形式成為集體建設用地的所有權主體。二是農村宅基地可以進行相應的產權實現(xiàn)，物權屬性逐步清晰。三是對農業(yè)土地承包后使用權的界定。為了激勵農民保護耕地、促進耕地流轉，成都還在全國率先建立耕地保護經濟補償機制，設立耕地保護基金，市政府和縣政府各籌資50%進行兜底。蘇州的農村土地產權改革主要采用“三集中”“三置換”“三合作”的方法?！叭小笔侵腹I(yè)企業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中，農業(yè)用地向規(guī)模經營集中，農戶向新型社區(qū)集中居住?！叭脫Q”是指：一是將集體資產所有權、分配權置換成社區(qū)股份合作社股權；二是將土地承包權、經營權置換成土地股份合作社股權或以預征地方式置換基本社會保障；三是將宅基地使用權及住房所有權參照拆遷或預拆遷辦法置換城鎮(zhèn)住房,或進行貨幣化置換,或置換第二三產業(yè)用房,或置換置業(yè)股份合作社股權?！叭献鳌笔侵柑K州在農村產權改革過程中成立了土地股份合作社、社區(qū)股份合作社、專業(yè)合作社為農民增收創(chuàng)造新的途徑。重慶的土地制度改革以土地交易為核心，堅守“三條底線”。地票，是重慶城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，在重慶農村土地交易所進行市場化交易，突出市場機制在土地資源配置過程中的決定性地位，優(yōu)先保護耕地，確定先補后占，只有補償耕地通過專業(yè)機構驗收后才可占用新的耕地。由于地票是將土地資源票據化，可上市交易，可以在重慶市內跨區(qū)縣流動。重慶農村土地交易所的地票交易是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標有償轉讓,也就是農村土地發(fā)展權的有償轉讓。在遠郊區(qū)縣農村建設用地復墾為耕地,該地塊的土地發(fā)展權就被剝奪,在城市近郊地票落地耕地轉用,該地塊的土地發(fā)展權得到實現(xiàn),通過地票交易,農村土地發(fā)展權的有償轉讓得到了實現(xiàn)。蔣萍于2012年指出重慶地票交易中存在的一些風險需要注意，一是缺少上位法的依據，二是價格形成的理論依據有待探索，三是收益機制仍需完善。張鵬等在2010年在肯定重慶地票制度成功的同時，也提醒需要注意其中存在的馬太效應、耕地保護和政府集體間的利益沖突。

四、農村集體土地產權制度的改革方向

重慶成都等地的實踐充分證明土地合理流轉，不僅有益于農民增收和農村發(fā)展，也有利于城市發(fā)展。在這樣的實踐探索基礎上，黨的十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》成為新時期農村集體土地產權制度改革的基本遵循，明確了“三權分置”作為農業(yè)生產現(xiàn)代化、規(guī)?；母母锓较?。政府目前的策略是在農民對土地擁有承包經營權的基礎上，鼓勵農民通過轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉承包經營權。十八屆三中全會以來，黨中央和國務院接連下發(fā)多份涉及土地流轉的指導文件，如2015年1月22日印發(fā)了《國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》，指明產權交易的核心是承包經營權；2015年8月24日印發(fā)的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》提出“三權分立”和經營權流轉；2015年11月2日印發(fā)的《深化農村改革綜合性實施方案》，強調落實集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權。影響農地流轉的因素有很多。傅晨等在2014年發(fā)現(xiàn)由于土地不同功能對于不同類型的農民影響有所差異，從而不同類型的農民對土地產權的訴求有所不同，進而會影響到土地流轉。聶建亮等在2014年進一步發(fā)現(xiàn)農戶水平分化程度對農戶的農地轉出行為有顯著的正向影響,同時,對農戶的農地轉入行為有顯著的負向影響。許恒周等在2011年發(fā)現(xiàn)文化程度、職業(yè)類別、非農收入比重、是否具有非農就業(yè)技能、是否擁有轉讓權、地權穩(wěn)定性、地區(qū)虛擬變量對土地流轉有正向影響,年齡則對土地流轉有負向影響,而農業(yè)勞動力人數、土地的養(yǎng)老保障作用和是否具有抵押權則對土地流轉決策沒有顯著影響。黎霆等在2009年研究發(fā)現(xiàn)地權的穩(wěn)定性預期和農民的勞動能力也是影響農地流轉的重要原因。而農村社會保障的不足也是阻礙農地流轉的重要因素。昝劍森等在2013年發(fā)現(xiàn)土地流轉信息不暢、供求雙方對接難，會影響農村土地在更大范圍內和更高層次上進行流轉，直接影響農村土地流轉的速度、規(guī)模和效益。而從農地流轉的結果來看，學者們對土地流轉后是否符合規(guī)模經營及農民增收的預期進行了探討。以收入來看，現(xiàn)實中農地流轉對農戶福利的效應集中在收入增加,而對成員健康和保障的改善卻沒有帶來應有的正面效應,對農戶的社會聯(lián)系影響則同時存在著正負兩種效應。農地流轉也會影響農戶的土地投資意愿，農戶在流入地與自家地之間的投資差異隨著租賃土地穩(wěn)定性的提高而逐漸縮小。劉俊杰等在2015年則發(fā)現(xiàn)農村土地流轉市場的逐步發(fā)展對于提高農戶收入水平產生積極影響，參與農地流轉的農戶收入高于未參與農地流轉農戶，二者收入差距主要來自于工資性收入(包括農業(yè)工資性收入和非農工資性收入)和財產性收入。其次，農地轉出對提高農戶總收入、工資性收入、財產性收入均產生顯著影響。最后，參與土地合作社對于提高農民收入有一定的正效應，土地合作社社員收入高于非社員，對于收入結構的影響則是社員農戶的農業(yè)工資性收入和財產性收入有一定程度的提高。

五、總結與評述

通過對上述有關農村集體土地產權制度文獻的梳理，我們不難看到當前農村土地集體所有制存在一定的問題，多為歷史變革中遺留下的問題，如產權不清、缺少權利主體、細碎化經營、農民沒有穩(wěn)定預期等。解決這些問題的核心在于堅持和完善農村土地集體所有制的前提下明確土地產權的邊界與主體，只有清晰的產權才能保證土地進行市場化交易并流轉，集中進行規(guī)模化生產，提高農業(yè)效率，增加農民收入。中央政府在多個地方陸續(xù)選取試點進行農村土地制度改革的確權嘗試，重慶、成都、蘇州等地分別進行了長達數年的探索并取得一定的成就，為之后進一步的推廣制度改革提供經驗。目前來看，在農民對土地擁有承包經營權的基礎上，鼓勵農民通過轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉承包經營權，是最為可行的措施。但是需要看到的是，現(xiàn)有研究依然存在一定的不足。首先，對于當前制度存在問題的原因仍是較為模糊的一筆帶過，解釋為產權不清或歷史遺留，不能清楚的梳理出土地集體所有制缺陷的深層次原因。其次，較為籠統(tǒng)的將耕地和建設用地等混為一談，農民分化較為嚴重，耕地、宅基地和非農建設用地等對于不同的農民群體的作用與功能不同，因而對集體所有制的訴求不同，不能以農村土地一言代之。第三，當前土地制度的一個核心問題是地方政府征用土地，一方面存在侵犯耕地，化耕地為建設用地，另一方面是征用農村建設用地后高價賣出，截取收益，農民利益受損，但是對于建設用地流轉的相關文獻較少。第四，農村土地流轉的一個重要原因是目前集體所有制下土地經營碎片化，不利于生產效率的提高，但是各地區(qū)不同層次的對土地確權后開放土地流轉，土地流轉是否真正促進農民適度規(guī)模經營，仍然是個未知數，包括土地流轉后，轉出土地的農戶的后續(xù)生活和保障等缺乏相關數據和研究。這是后續(xù)可以進一步深化研究的方向。

作者:李斌 單位:作者系復旦大學經濟學院