集體土地增值收益分配研究

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摘要:十八屆三中全會強調要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。本文從集體土地增值收益相關概念、產生來源、構成、理論界存在的三大觀點以及所存在的問題等角度總結了相關理論研究成果，并對土地增值收益分配存在的問題及解決對策等方面進行了總結。

關鍵詞:集體土地增值收益;土地產權;研究

綜述

隨著城市化進程的不斷發(fā)展，“三農”問題日益得到關注，而農民的收入問題也成了重中之重，農村土地增值收益的分配則與之密切相關。針對農民在土地增值收益分配中獲利較少的問題，黨的十八大提出要改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。2014年的“中央1號文件”中也再次提出了要盡快修訂相關法律，以保障農民公平地享有土地增值收益。此問題一度成為理論界的熱點問題，也成為目前理論和實踐亟需研究和解決的問題。在此背景下，有必要對相關研究成果進行綜合分析。

一、集體土地概念界定

土地增值收益是指農地非農化建設開發(fā)后產生的增值，苑韶峰等人則將其定義為“在農地轉用過程中，土地經過開發(fā)利用后(非農用地)的價值與原農用地的價值差”。葉培認為，農村土地增值收益的定義應是農村土地勞動價值量（已包括各種對于土地的投資所帶來的增值）的增加以及供求變化引起價格增加這兩部分增值給利益相關方所帶來的收益。由于我國的產權制度，土地用途的轉換常伴隨著土地所有權的變更，從而在土地出讓價格與土地征收價格之間形成了巨大差異，即土地增值收益。土地所有權的變更也引起了各不同利益主體之間的矛盾與分配不公問題的出現。

二、集體土地增值收益產生來源

土地增值可分為因提高土地生產力而產生的直接投資增值、除土地使用者或經營者以外的投資者投資使得臨近土地價值提升產生正外部性的間接投資增值、土地供求關系影響的市場供求性增值、土地用途改變或土地利用率提高而引起的土地用途轉變增值。鄧宏乾認為，將土地增值按價值構成可分為兩方面，一是土地物質價值增值，另一個是土地資本價值增值。諸多學者也將土地增值按形成原因分為人工增值和自然增值兩類。自然增值即土地用途的改變、供求關系變化等外部因素形成的土地增值。人工增值是土地所有者或使用者對土地進行投資產生的土地增值。農村土地的增值收益主要包括兩方面：一為農村土地的外部轉用增值收益，即通過國家政府征地，土地所有權發(fā)生變更；二則為農村土地的內部增值收益，即不通過政府的征收征用，土地所有權未發(fā)生改變，而通過投資及供求變化所引起的土地增值。其中包括農村土地流轉增值收益和農村土地非流轉增值收益。朱艷麗認為，土地增值收益不僅具有靜態(tài)性收益，也包含動態(tài)性收益。還有學者認為，土地增值收益形成機制來源于制度租的形成、農村土地地租的增加，土地、資本、技術和勞動要素的投入以及商品的供求關系也會影響價格的變動?？v觀上述觀點，土地增值收益無論從產生來源、構成等在理論界均持有不同觀點。有學者認為，不同來源的土地增值也應按不同比例歸屬不同階層所有。

三、集體土地增值收益分配理論觀點

目前，對于土地增值收益的分配有三種說法：“漲價歸公”論、“漲價歸私”論和“公私兼顧”論。“漲價歸公”論主張，國家應該占有土地增值收益的絕大部分。程雪陽認為，土地增值收益應在符合比例原則的前提下“歸公”,強調市場價格補償和合理征稅，以及政府規(guī)劃管制并將發(fā)展權市場化的土地增值收益分配模式。曹裕也贊同“漲價歸公”論，認為農地發(fā)展權應歸國家政府所有，因為政府才是最終的決定者，擁有“終極決定權”，且發(fā)展權歸于政府將能更多地從全社會的角度而不是局部的經濟利益出發(fā)，從而得到更加全面的發(fā)展。支持“漲價歸公”論的學者多從土地發(fā)展權的角度切入，不考慮開發(fā)商等投資帶來的土地增值收益，認為國家政府理應收回相應成本，主要是維護國家的利益，但在一定程度上忽視了權利本身，忽視了失地農民的切實利益?！皾q價歸私”論主要是在農地轉非農角度，從保護土地產權出發(fā)，認為在擁有完整土地產權的基礎上土地增值應該歸原所有者所有。周天勇則是“漲價歸私”論的代表人物之一，原因在于，其一是土地集體所有權的虛置；其二則是集體土地被征用為國有土地的交易在法律上是不平等的；其三是政府對土地的管制過度和管制失效現象并存；其四是土地使用年期較短和使用權終止財產歸屬具有一定風險和不確定性。周天勇主張農地轉為城市建設用地后，土地增值應當歸農民集體和農民個人所有，而政府可以通過稅收來調節(jié)過高的所得部分。這種理論的出現主要是由于農村集體土地所有權和農民的權益沒有得到切實的保障和有效維護，從而希望以此來提高農民的收入，維護失地農民的利益?！肮郊骖櫋闭撘部煞Q為“按貢獻分配”論，其觀點主要認為，土地增值收益的分配無論歸屬農民個人還是歸屬國家都是不夠完善的，“漲價歸私”過于強調農民的利益而忽視了社會整體的發(fā)展，而“漲價歸公”使失地農民受到了不公平待遇。如周誠認為，無論是“漲價歸公”還是“漲價歸私”都是極端的，都各自具有相對的片面性，容易出現分配不公的現象，所以更加倡導“公私兼顧”論。當土地開發(fā)權不能平等實現時，則由獲得開發(fā)權的土地所有者或國家予以補償?？v觀諸多學者對土地增值收益分配的不同觀點，“公私兼顧”論確實成為了歸公論與歸私論相調和的產物，而土地產權及地租的分配對土地增值收益的分配具有很大影響，因此地租的分配應該兼顧到土地所有者、土地使用者以及土地經營者三方面的利益，應使得土地產權的所有者得到公平的土地增值收益。

四、集體土地增值收益分配中存在的問題及建議

葉培指出，農民權益被侵犯以及政府的過多干預都是目前我國在土地增值收益分配中存在的問題。朱一忠等人認為，我國在土地增值收益分配中存在的主要問題是由于土地產權制度的不合理引起的征地土地補償標準低、政府收益份額高，從而使得農民、開發(fā)商和政府三者在土地增值收益的分配中形成了不平等地位。目前分配不公、產權制度不合理、農民權益被侵犯等問題成為了土地增值收益分配中的主要問題，很多學者也針對此類問題做了相關研究并提出了相關建議。諸培新等人通過對江蘇省進行抽樣調查，對農村土地增值收益分配進行分析。分析結果表明，征地補償費用比例較低，而國家占有的土地征收稅費比例較高，農民只能享受一次性土地增值收益補償而無法獲得非農化使用后帶來的利益。為改善上述情況，提出創(chuàng)新觀點：第一，縮減農地征收的范圍，運用多種形式的補償使農民獲得更加公平和穩(wěn)定的補償收益；第二，提高土地出讓收益用于實現農村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的比例，使農民能夠長期分享土地增值收益；第三，加快建設城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，使所有農民都能享受土地增值收益。苑韶峰等人以浙江慈溪市為例，通過構建物元模型，分析土地收益分配情況。結果表明土地收益政府獲益最大，其次是用地單位，而失地農民的權益受損最大，理論與現實補償差距甚大。林瑞瑞等人的調研結果表明，所獲土地增值收益的三大利益主體中開發(fā)商獲利最多，其次是政府，而（集體）農民獲益最少；但區(qū)域差異較為明顯。因此主張應在征地過程中將“公共利益”與“商業(yè)目的”嚴格界定，發(fā)揮政府職能，應盡快完善土地收益分配的稅收機制，利用稅收手段縮小開發(fā)商過高的利益所得。譚術魁等人利用實物期權理論構建了土地二次開發(fā)中政府分享土地增值收益的測算模型，研究發(fā)現政府在土地二次開發(fā)中總體獲益較大，“歷史房產價值的大小和波動程度，以及未來土地開發(fā)動態(tài)風險對于政府分享土地增值預期收益有較大影響”。朱艷麗研究了農民土地非農化過程中農民權益的損失程度，并對土地增值收益分配制度提出了相關建議：一是完善土地產權制度，明確各級政府的職權，從法律角度加以規(guī)范；二是應建立土地流轉一級市場機制，并根據不同的土地增值收益的分配比例建立一個公平均衡的制度體系。

五、結論

農村集體土地增值收益的分配問題是我國現階段在土地管理中的重點問題，如何合理分配，使各利益主體享有應得的利益成為了難點。通過界定相關概念，理清三大觀點思路并總結研究分析出存在的問題，將對我國完善土地產權制度和土地增值收益分配問題提供有效借鑒。已有的很多創(chuàng)新研究方法也可很好地被應用到實踐中，為解決此問題提供新的途徑，例如物元模型、實物期權模型等。目前土地增值收益分配存在不合理現象，很多地方農民土地權利未得到有效保障。通過明確農村土地產權，完善土地征收制度和土地流轉制度等將成為解決我國農村集體土地增值收益分配的途徑。

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作者：崔亞凝 單位：北京聯(lián)合大學應用文理學院