現(xiàn)行建筑法重要作用及完善建議探析
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[摘要]我國《建筑法》規(guī)定了我國建筑活動的統(tǒng)一行為規(guī)則。該法的頒布實施，實現(xiàn)了我國建筑活動領域真正意義上的有法可依，有效維護我國建筑市場秩序，保證建筑工程質量與安全。該法的兩次修正反映了立法銜接和我國不斷深化改革的要求。文章認為隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，該法的一些不足也逐步顯現(xiàn)，需要修訂和完善，體現(xiàn)如下：調整范圍模糊不全，應進一步明確和擴展；相關管理規(guī)定缺乏，應增加對應調整內容；部分條款過于粗略，需要提升實際操作性；個別規(guī)定不盡合理，必須再行斟酌修改。
[關鍵詞]建筑法；建筑活動；作用；修訂；發(fā)展
《中華人民共和國建筑法》（本文簡稱《建筑法》）于1998年3月起施行，2011年、2019年先后進行修正。該法是我國建筑業(yè)內容較為系統(tǒng)、全面的法律，旨在有效調整和規(guī)范各類建筑活動。它的頒布與實施，是我國“依法治建”的重要標志，對建筑業(yè)的發(fā)展具有深遠影響，意義重大。同時，應該看到，隨著我國步入新時代，改革開放不斷深入，《建筑法》的一些不足也逐漸凸顯，需要進一步修訂和完善，以更好地發(fā)揮作用，促進我國經濟建設又好又快發(fā)展。
現(xiàn)行《建筑法》由八章共八十五條構成，規(guī)定了建筑活動的統(tǒng)一行為規(guī)則，以實現(xiàn)建筑活動依法管理，保障建筑業(yè)健康向前發(fā)展。[1]《建筑法》第一章“總則”共六條，規(guī)定了該法的立法宗旨、適用范圍等重要原則，明確全國建筑活動的統(tǒng)一監(jiān)督管理，對其他各章具有指導作用。第二章“建筑許可”共八條，對有關施工許可及從業(yè)資格等進行了規(guī)定。第三章“建筑工程發(fā)包與承包”共十五條，規(guī)定了與此相關的原則與規(guī)范。第四章“建筑工程監(jiān)理”共六條，規(guī)定了監(jiān)理合同、監(jiān)理的地位、任務、權利、執(zhí)業(yè)準則、責任等內容。第五章“建筑安全生產管理”共十六條，規(guī)定安全生產管理、教育培訓、工傷和意外傷害保險、建筑安全事故處理等重要問題。第六章“建筑工程質量管理”共十二條，分別規(guī)定建筑工程勘察、設計、施工質量要求及標準修訂、建筑活動單位質量體系認證要求、相關單位工程質量義務和責任等。第七章“法律責任”共十七條，分別對在建筑許可、工程發(fā)包與承包、工程監(jiān)理、安全生產及工程質量等方面的違法犯罪行為應進行的相關處罰作了規(guī)定。[2]第八章“附則”共五條，主要內容包括該法適用范圍的特別規(guī)定和施行日期等。
二、《建筑法》頒布實施的重要意義和作用
（一）實現(xiàn)我國建筑活動領域真正意義上的有法可依
建筑活動與人類生產生活密不可分，是保證人類生存、促進人類發(fā)展的重要活動。作為人口大國以及發(fā)展中國家，無論在滿足人民日益增長的美好生活需要方面，還是在促進國民經濟健康持續(xù)發(fā)展方面，建筑業(yè)都扮演著我國重要的支柱產業(yè)角色。過去，建筑業(yè)缺乏統(tǒng)一、科學的法律體系，也沒有全面、系統(tǒng)的規(guī)范內容，執(zhí)行不夠順暢，難以到位，出現(xiàn)了一些亟待解決的問題和較為普遍的違法行為。[3]建筑行業(yè)存在的法治問題不僅造成經濟損失，還對人民生命財產安全甚至社會和諧穩(wěn)定構成威脅。[4]《建筑法》以及其他相關法律法規(guī)的頒布實施，反映了社會主義市場經濟發(fā)展的要求，改變了上述法律法規(guī)規(guī)制不完全到位、實施效果不夠理想等狀況，為我國建筑活動提供了比較統(tǒng)一、合理、系統(tǒng)、科學的法律規(guī)則，保證了建筑活動的依法管理，規(guī)范了建設單位、建筑施工企業(yè)、勘察單位、設計單位和工程監(jiān)理單位等相互之間的權利義務關系，提升了建筑活動的法治化水平，實現(xiàn)了真正意義上的有法可依，可以說，《建筑法》是建筑業(yè)法治化的重要里程碑，在我國建筑活動領域擁有無可比擬的法律地位。
（二）有效維護我國建筑市場秩序和保證建筑工程質量與安全
只有正常合理的秩序，才能保證人類活動的順利開展，建筑活動也不例外。推動建筑業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，從而造福國家和人民，需要有序的建筑市場。無序的建筑市場，必然帶來建筑活動的混亂無章，無法保證建筑工程質量與安全，最終危及人民群眾生命財產安全，危及國家、社會穩(wěn)定與發(fā)展，造成難以挽回的嚴重損失。《建筑法》尚未立法和實施期間，我國建筑領域存在著大量違法違規(guī)現(xiàn)象，如數量不少的建筑施工隊伍并未持有建筑活動資質證書，完全不具備或者不全部符合開展建筑活動的基本條件要求；相關單位拿下建筑工程項目之后，并沒有實質性組織和參與建設，而是無序轉包，隨意分包，層層抽油，不僅損害建設單位利益，同時導致建筑活動無法得到有效監(jiān)控，工程質量沒有保證，后患無窮；部分單位出賣相關建筑活動證照牟利，或者借用其他單位和人員證照參與建筑活動，名不副實；參投標單位合謀串通，結伙圍標，操縱投標與合同金額；施工單位不按規(guī)定和要求設計，指定利益關系密切的材料供應商，以次充好，謀取非法利益；施工單位未遵守施工許可規(guī)定，隨意和野蠻施工，破壞環(huán)境，影響人民群眾正常生活和生命健康安全等等。同時，還發(fā)生了多起建筑質量與安全事故，尤其是房屋坍塌、豆腐渣工程頻現(xiàn)，導致人員嚴重傷亡和財產重大損失等等。《建筑法》的頒布，比較系統(tǒng)、合理地確立了我國建筑市場的規(guī)則和秩序，還把立法重點放在保障建筑工程的質量與安全上，并以國家強制力作為嚴格執(zhí)法的堅強后盾，有力整治了上述違法違規(guī)擾亂建筑市場秩序、導致建筑工程質量與安全問題的行為，規(guī)范了建筑市場的競爭，引導和約束了各類建筑業(yè)主體依法依規(guī)開展活動，并為建筑活動監(jiān)督管理部門和司法機關執(zhí)法提供了法律依據，有利于我國建筑工程質量水平的不斷提升和建筑業(yè)的健康快速發(fā)展。
（三）《建筑法》的兩次修正反映了立法銜接和我國不斷深化改革的要求
2011年，《建筑法》進行了第一次修正。此次修正，僅涉及該法第四十八條。修正后，該條增加了鼓勵建筑施工企業(yè)為職工辦理意外傷害保險的內容。此次修正，使《建筑法》與2010年通過的我國《社會保險法》之間實現(xiàn)了國家立法層面上的相互呼應，保證了相關立法精神以及規(guī)范內容的一致性。2010年的《社會保險法》，確立了我國統(tǒng)一的工傷保險制度，而當時的《建筑法》第四十八條僅規(guī)定了辦理意外傷害保險的相關內容，未涉及工傷保險制度。對此條規(guī)定的修正，反映了我國立法前后銜接、與時俱進的要求。2019年，《建筑法》進行了第二次修正。此次修正也僅涉及該法第八條，主要是根據國務院有關要求，為了進一步優(yōu)化施工許可證申領條件，壓縮審批時限，同時與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關建設工程規(guī)劃許可證辦理規(guī)定保持一致。修訂后，將進一步推進“放管服”改革和政府職能改變，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場、社會的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。[5]
三、修訂完善現(xiàn)行《建筑法》的建議
《建筑法》自頒布以來，為規(guī)范建筑活動發(fā)揮了極為重要的作用。但隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，《建筑法》的一些不足也逐步顯現(xiàn)，已不能完全適應新時代新形勢的要求，必須加以修訂和完善。
（一）調整范圍模糊不全，應進一步明確和擴展
《建筑法》第二條規(guī)定，該法所稱建筑活動，是指“各類房屋建筑及其附屬設施的建造和與其配套的線路、管道、設備的安裝活動”，表明該法的調整范圍僅為房屋建筑及相關工程。該法第八十一條雖指出該法有關規(guī)定適用于其他專業(yè)建筑工程的建筑活動，但由國務院另行規(guī)定具體辦法。以上規(guī)定表明，《建筑法》的調整范圍過于狹小，未能涵蓋應有對象，也容易產生調整對象模糊不清，權責不明，不利于充分發(fā)揮該法的作用。《建筑法》只將房屋建筑工程納入調整范圍，一定程度上可以說是受到我國長期實行的計劃經濟體制的影響。在這種體制之下，不同政府部門之間各自為政，各管一個領域，建設部門雖然名義上應該管理所有的建設事業(yè)，但實際上只能管轄房屋建筑部分，不能管理諸如水利水電、交通運輸、公路鐵道等部門管轄范圍內的建筑活動?！督ㄖā返恼{整范圍未能打破舊體制的束縛，建設行業(yè)管理的分割局面依然如故，多頭立法與多部門執(zhí)法的現(xiàn)象并沒有消除。建筑業(yè)是一個統(tǒng)一的、內在聯(lián)系密切的行業(yè)，《建筑法》作為我國建筑業(yè)首部具有行業(yè)指導性、影響極其深遠的重要法律，理應規(guī)范和制約作為一個整體而不可分割的建筑業(yè)的所有建筑活動。各類建設工程，也包括水利、道路、橋梁等工程，各類建筑活動，包括建筑物及其附屬設施建造、線路、管道、設備安裝、裝修，以及勘察、設計、工程監(jiān)理等都應在《建筑法》的調整范圍之內。[6]只有這樣，才能真正實現(xiàn)《建筑法》的立法宗旨與目的。因此，《建筑法》應當將房屋建筑工程以外的各類建設工程及建筑活動也納入其規(guī)范之中，進一步明確調整范圍，擴展管轄對象，以更好地推進我國建筑業(yè)發(fā)展。
（二）缺少相關管理規(guī)定，應增加對應調整內容
從《建筑法》的內容來看，沒有對當前建筑業(yè)的個別突出問題作出有力規(guī)范，相關管理條款缺乏，應著手增加對應的調整內容。建筑工程質量優(yōu)劣、安全與否依賴于過程監(jiān)督，相關過程的主體涉及建設單位、材料供應商、施工單位、設計單位等。[7]《建筑法》已對建筑工程發(fā)包人、承包人、監(jiān)理單位等的權利義務作出了具體的規(guī)定，現(xiàn)在還需要對勘探、設計等單位的權責也作出明確詳細的規(guī)定，因為僅有一些原則性條文或根本沒有相關條文，會影響法律的執(zhí)行與實施效果。同時，對建筑業(yè)的中介服務機構，如咨詢、招標、檢驗檢測等組織的資質、權利義務等也應作出統(tǒng)一明確的規(guī)范，[8]以免其他相關行業(yè)或部門自行出臺調節(jié)規(guī)范，加劇多頭管理的現(xiàn)象。目前，《建筑法》對建筑業(yè)相關單位及其專業(yè)技術人員的從業(yè)資格大多已有規(guī)定，但未對建筑業(yè)數量龐大的一線工人的從業(yè)資格作出明確規(guī)范，導致大量一線工人未經正規(guī)學習與培訓即隨意上崗，安全及質量隱患極大?！督ㄖā窇黾右痪€工人從業(yè)資格的強制性規(guī)定條文?！督ㄖā番F(xiàn)有條款內容偏重于建筑施工方面，對規(guī)劃設計及工程策劃等僅附帶一提，不符合后者在我國建筑業(yè)發(fā)展中的重要地位，應增加包括相關許可等內容在內的規(guī)范條款。另外，鑒于國家大力推廣工程總承包、工程項目管理，《建筑法》也應對這些建筑業(yè)的先進模式有所反映，作出規(guī)范，建立相關管理制度。為更好治理工程款拖欠問題，《建筑法》有必要增加工程款支付擔保制度，同時，對工程款的確定、結算和支付等問題作出有效、合理的規(guī)定。此外，為提高工程建筑質量，保證工程建筑物的正常使用，《建筑法》也應規(guī)定工程建筑質量保修擔保制度。隨著脫貧攻堅決勝時刻的到來，我國廣大農村也將與全國同步全面建成小康社會。之后，國家還將進一步關注“三農”問題，推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。可以預見，未來的農村，房屋建筑工程的數量必將大幅度增加，其中的質量問題和安全問題也將進一步凸顯，直接影響農村經濟社會發(fā)展。因此，《建筑法》應該改變原來的法律適用規(guī)定，將廣大農村的建筑活動也納入監(jiān)管范圍之內，[9]并增加相關的具體規(guī)范條款。
（三）部分條款過于粗略，需要提升實際操作性
《建筑法》對建設單位的約束條款少，規(guī)定不清，且沒有明確的強制力，容易導致作為發(fā)包人的建設單位與作為承包人的相關勘探、設計、施工、監(jiān)理等單位的權利義務不對等，大量滋生發(fā)包人損害承包人利益的行為，產生工程款及建筑工人工資拖欠等不利于生產生活和社會穩(wěn)定的現(xiàn)象。因此，《建筑法》應具體詳細地規(guī)定對建設單位的約束以及對違法行為的處罰條款，特別應當將無拖欠工程款作為建設單位市場準入的條件。[10]近年來，廣大群眾對公共健康安全和環(huán)境保護的期待和要求越來越高，《建筑法》應對此有更多回應?！督ㄖā返谖鍡l雖禁止建筑活動損害社會公共利益和他人合法權益，但規(guī)定過于籠統(tǒng)，應該針對建筑活動中易于產生公共健康安全和環(huán)境保護問題的相關方面，如建筑外觀對城市形象的影響、建筑施工對文物古跡和名勝風景的保護、施工粉塵對空氣質量的影響、建筑垃圾對環(huán)境的影響等，作出更加具體的規(guī)定，提升《建筑法》的可操作性。《建筑法》出臺較晚，此前建筑業(yè)主要由行政規(guī)范性文件等調節(jié)，建設行政部門與其他各專業(yè)部門各管一方，[11]在我國的執(zhí)法實踐中，水利部門、自然資源部門等也對建筑市場進行管理和執(zhí)法，[12]出現(xiàn)政府不同部門職能交叉、多頭管理的問題，不利于建筑業(yè)的健康發(fā)展。建議《建筑法》更明確、合理地界定各相關部門在建筑活動中的管理職責分工，真正實現(xiàn)由建設行政主管部門對全國建筑活動實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理?！督ㄖā返谑艞l沒有對“不適于”招標發(fā)包的建筑工程作出進一步具體、合理的界定，容易導致實際操作中的隨意性以及“黑箱”現(xiàn)象。建議該法對此作出明確規(guī)定，避免模棱兩可和執(zhí)法漏洞。
（四）個別規(guī)定不盡合理，必須再次斟酌修改
《建筑法》第二十七條規(guī)定，兩個以上單位聯(lián)合共同承包，應按資質等級低的單位的業(yè)務許可范圍承攬工程。此項規(guī)定不適應建筑業(yè)發(fā)展的要求，并不科學、合理。目前看來，我國建筑企業(yè)資質等級衡量標準大體是企業(yè)資產、主要人員數量、工程業(yè)績等幾方面，并不是很科學。[13]第二十七條的規(guī)定限制了聯(lián)合共同承包這種符合建筑業(yè)以及項目管理發(fā)展需要的新生事物，[14]不利于不同資質等級單位組成實力更強、資質更加全面的聯(lián)合體，增加了資質等級較低的單位承攬建筑工程的困難，容易導致其鋌而走險，采取“掛靠”、弄虛作假等違法行為。建議修改法律條文，規(guī)定聯(lián)合共同承包的，各單位可按自身資質等級承擔對應部分工程，以充分利用各種資源推進建筑業(yè)發(fā)展。[15]《建筑法》第四十二條規(guī)定，禁止將建筑工程肢解發(fā)包。此條規(guī)定與提倡工程總承包、工程項目管理模式的方針相違背，不符合建筑業(yè)發(fā)展趨勢，應予刪除。同時，要進一步規(guī)范有關建筑工程分解發(fā)包的規(guī)定。《建筑法》第五十三條規(guī)定，國家對建筑活動單位推行質量體系認證制度。眾所周知，沒有質量，就沒有信譽，也沒有發(fā)展。質量是建筑活動單位生存和發(fā)展的關鍵所在，也是建筑生產安全有效、國家和社會穩(wěn)定發(fā)展、人民安居樂業(yè)的有力保障。同時，質量體系認證也是國際公認和通用的科學高效的質量管理辦法。因此，建議將此條中關于“推行”質量體系認證制度的規(guī)定，修改為“實行”這一制度，提高相關單位參與建筑活動的門檻，加強管理，更好貫徹“百年大計，質量為本”的要求。
四、結語
《建筑法》的頒布實施具有重要意義和作用，促進了我國建筑業(yè)的健康與可持續(xù)發(fā)展。然而，現(xiàn)行《建筑法》仍然存在一些不足，必須及時進行針對性的修訂完善，以進一步適應新時代我國經濟社會發(fā)展需要，推進我國建筑業(yè)更好更快發(fā)展。
作者:韋瑞海 韋福 單位:廣西大學土木建筑工程學院 河池學院歷史與社會學院