礦產(chǎn)資源的勘查及開采審批政策變化

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摘要：2017年底，國土資源部針對礦產(chǎn)資源勘查和開采審批管理相繼了3個規(guī)范性文件，廢止了22個現(xiàn)行的規(guī)范性文件。本文分析了政策出臺的背景，分類研究了新政策實施后相較于以往礦業(yè)權(quán)審批管理政策的主要變化以及部分變化對礦業(yè)權(quán)人的影響，并對新政實施后應(yīng)進行的相關(guān)配套工作提出了三點建議，為礦業(yè)權(quán)人在辦理勘查開采審批過程中的政策把握提供借鑒。

關(guān)鍵詞：礦業(yè)權(quán);審批政策;變化研究

作為進一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查開采登記管理的有力舉措和落實精神以及國務(wù)院“放管服”改革的重要成果，國土資源部于2017年底了3個關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查和開采審批的規(guī)范性文件，同時廢止了22個現(xiàn)行的規(guī)范性文件（見表1）。新的文件承繼了已廢止文件中多數(shù)經(jīng)實踐檢驗管理成效顯著的條款，刪除了已不適用于目前礦產(chǎn)資源管理實際的內(nèi)容，同時也吸納了諸多現(xiàn)行礦產(chǎn)資源管理中行之有效的管理方式和手段，簡化了部分原有政策中不便民利民的程序和環(huán)節(jié)。3個文件的是深入貫徹落實黨中央國務(wù)院“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革精神和生態(tài)文明建設(shè)等要求[1]的成果，使得我國的礦產(chǎn)資源管理政策的配套性逐步加強[2]，對礦產(chǎn)資源勘查和開采的審批管理越來越科學、有效和便民。

1礦產(chǎn)資源勘查和開采新政出臺的背景

我國目前的礦產(chǎn)資源勘查、開采管理形成了以《礦產(chǎn)資源法》為核心，以《礦產(chǎn)資源法實施細則》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等行政法規(guī)為基礎(chǔ)，以國土資源部出臺的部門規(guī)章和各省級地方制定的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章為補充的法律法規(guī)體系。然而，《礦產(chǎn)資源法》的頒布及修訂距今已逾20年，礦產(chǎn)資源管理相關(guān)行政法規(guī)的至今也已十余年，僅在2014年對部分法規(guī)進行過修訂，這些法律法規(guī)已逐漸不能完全適用和服務(wù)于當下的礦產(chǎn)資源管理工作，而國土資源部以往出臺的部門規(guī)章，也已無法有效解決我國目前礦業(yè)權(quán)管理中存在的諸如礦業(yè)權(quán)重疊處置、勘查礦種變更、二次延續(xù)縮減面積、保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出和清理以及延續(xù)超期申請等突出問題，這些問題亟待出臺新政策進行有效解決。國務(wù)院在2016年全面推進的“放管服”改革，對行政管理體制尤其是行政審批工作的科學、簡化、便民提出了變革性的要求，作為處于服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展核心地位的礦產(chǎn)資源審批管理，兩年來國土資源部在取消下放審批事項、清理服務(wù)中介事項、精簡合并審批材料上做了大量扎實有效的工作，但是許多成熟的做法還未上升到政策層面。同時，隨著中央對生態(tài)文明建設(shè)提出了新的更高要求，礦產(chǎn)資源管理因歷史原因出現(xiàn)的與生態(tài)環(huán)境保護目標相悖的問題日益凸顯，如何在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，做好礦產(chǎn)資源的開發(fā)、維護好礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益，也需要相應(yīng)的政策扶持，礦業(yè)權(quán)管理政策的改革勢在必行。

2礦產(chǎn)資源勘查和開采政策的主要變化

本次的礦產(chǎn)資源勘查和開采政策，首先，明確了生態(tài)文明建設(shè)在礦業(yè)權(quán)科學管理過程中的重要地位，將中央對生態(tài)環(huán)境保護的要求貫穿于礦業(yè)權(quán)的全周期管理；其次，以問題為導向，對目前礦業(yè)權(quán)審批實踐中出現(xiàn)的突出問題，有針對性地進行了科學分類和有效處置，同時，根據(jù)國務(wù)院“放管服”改革的要求，清理、簡化和明確了礦業(yè)權(quán)審批辦理的相關(guān)程序，在保障礦產(chǎn)資源勘查市場健康有序發(fā)展、保護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益上出實招、求實效。2.1根據(jù)礦產(chǎn)資源管理現(xiàn)狀對部分已有政策進行了調(diào)整和修改（1）將生態(tài)環(huán)境保護落實到礦業(yè)權(quán)全周期管理。一是源頭性防控，新政策將生態(tài)環(huán)境的保護落實到礦業(yè)權(quán)管理的源頭——探礦權(quán)的設(shè)立上，嚴格要求“設(shè)立探礦權(quán)必須符合生態(tài)環(huán)境保護、礦產(chǎn)資源規(guī)劃及國家產(chǎn)業(yè)政策等政策要求”；二是過程性把控，未完成礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理義務(wù)的采礦權(quán)不得辦理轉(zhuǎn)讓變更登記；三是終端性閉合管理，對于采礦權(quán)在有效期內(nèi)因生態(tài)保護政策被縣級及以上人民政府決定關(guān)閉并公告的，如申請人不主動辦理注銷登記手續(xù)，則由管理機關(guān)依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定辦理采礦權(quán)許可證注銷手續(xù)。（2）對礦業(yè)權(quán)人法人資格要求的變化。申請?zhí)降V權(quán)的法人資格要求由以前的“應(yīng)是企業(yè)法人或事業(yè)單位法人”修改為“原則上應(yīng)當為營利法人或者非營利法人中的事業(yè)單位法人”（油氣項目的探礦權(quán)人原則應(yīng)當是營利法人），申請采礦權(quán)的法人資格要求由以前的“應(yīng)具有獨立企業(yè)法人資格”修改為“原則上應(yīng)當為營利法人”。（3）對探礦權(quán)申請區(qū)塊范圍要求的變化。以往對新立探礦權(quán)的申請范圍，均要求不得小于1個基本單位區(qū)塊，而新政策中則僅限定于對中央或者地方財政全額出資勘查項目做此種要求。（4）對協(xié)議取得的非油氣礦業(yè)權(quán)變更主體年限的調(diào)整。加強了對協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)變更主體的年限限制，將以協(xié)議出讓方式取得的非油氣礦業(yè)權(quán)申請變更主體的年限由5年調(diào)整為10年。（5）對非油氣礦業(yè)權(quán)變更勘查開采主礦種政策的調(diào)整。對非油氣探礦權(quán)變更礦種的規(guī)則制定從以礦種勘查的風險高低為界限，變更為以金屬類和非金屬類礦種為界限，明確以招拍掛和協(xié)議方式取得的非油氣探礦權(quán)進行勘查礦種變更時，應(yīng)依據(jù)出讓時的約定。同時，非油氣采礦權(quán)的礦種變更明確規(guī)定第三類礦產(chǎn)的采礦權(quán)不允許變更開采礦種。（6）對劃定礦區(qū)范圍需要依據(jù)的礦產(chǎn)資源儲量勘查程度進行了調(diào)整。劃定礦區(qū)范圍需要依據(jù)的礦產(chǎn)資源儲量勘查程度從以前的大中型煤礦應(yīng)達到勘探程度，非煤礦山、小型煤礦原則上應(yīng)達到勘探程度，簡單礦床應(yīng)達到詳查程度并符合開采設(shè)計要求，調(diào)整為大中型煤礦和大型非煤礦探礦權(quán)保留應(yīng)達到勘探程度，其他探礦權(quán)申請保留，應(yīng)達到詳查及以上程度，已設(shè)采礦權(quán)垂直投影范圍內(nèi)的探礦權(quán)首次申請保留，應(yīng)達到詳查及以上程度，從一定程度上放寬了對中小型非煤礦探礦權(quán)保留應(yīng)達到的勘查程度的要求。（7）對第三類礦產(chǎn)相關(guān)政策的調(diào)整。加強了對普遍來說礦區(qū)范圍小、資源儲量少、出讓費用小和開采周期短的第三類礦產(chǎn)的管理[3]，增加了3條限制性規(guī)定：一是第三類礦產(chǎn)的采礦權(quán)不得以協(xié)議出讓方式申請擴大礦區(qū)范圍；二是第三類礦產(chǎn)的采礦權(quán)不得分立；三是第三類礦產(chǎn)的采礦權(quán)不允許變更開采礦種。2.2對以往法規(guī)未盡述的礦業(yè)權(quán)管理問題提出了科學的分類處理辦法（1）礦業(yè)權(quán)之間重疊問題。根據(jù)礦業(yè)權(quán)管理的實際情況，完善了《國土資源部關(guān)于進一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)【2011】14號，以下簡稱2011年14號文）第十四條對礦業(yè)權(quán)除同屬一個礦業(yè)權(quán)人的情形外，在垂直投影范圍內(nèi)原則上不得重疊的規(guī)定，對新立探礦權(quán)和采礦權(quán)申請的勘查或開采范圍可以發(fā)生重疊的情形進行了具體的分類，并對不同主體間、油氣與非油氣間允許重疊的礦業(yè)權(quán)提供了簽訂互不影響和權(quán)益保護協(xié)議以及提交主動避讓、不影響已設(shè)探礦權(quán)人權(quán)益承諾的兩種處理方式。（2）非油氣探礦權(quán)延續(xù)縮減面積問題。根據(jù)《國土資源部關(guān)于進一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)【2009】200號，以下簡稱200號文）的要求，非油氣探礦權(quán)延續(xù)未提高勘查階段的項目，需縮減首次勘查許可證載明勘查面積的25%，然而在實際管理中，對所有同階段延續(xù)的探礦權(quán)并不適宜全部采取“一刀切”。在此次的14號文中充分考慮了礦產(chǎn)資源勘查的規(guī)律和礦業(yè)權(quán)管理的實際，列出了同一勘查階段延續(xù)無需縮減面積的3種情形及一些特殊情況的面積縮減方式，并站在最大限度保護礦業(yè)權(quán)人利益的角度，明確因生態(tài)保護、規(guī)劃調(diào)整、公益性重點工程等原因，已設(shè)探礦權(quán)的部分勘查范圍無法繼續(xù)勘查或者轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，可憑相關(guān)證明抵扣規(guī)定應(yīng)縮減的面積。（3）探礦權(quán)保留應(yīng)達到的勘查程度問題。以往關(guān)于探礦權(quán)保留應(yīng)達到的勘查程度，只在200號文第九條中要求“申請?zhí)降V權(quán)保留的，需提交經(jīng)評審本案的地質(zhì)報告”，而在新的14號文中，則對探礦權(quán)申請保留應(yīng)達到的勘查程度做出了詳細的規(guī)定，與劃定礦區(qū)范圍應(yīng)達到的勘查程度進行了有效的銜接。（4）不得轉(zhuǎn)讓或單獨變更主體的幾種情形。一是非油氣探礦權(quán)分立后，不得單獨變更主體；二是屬同一主體的已設(shè)采礦權(quán)與其上部或者深部的勘查探礦權(quán)，不得單獨轉(zhuǎn)讓；三是同一礦業(yè)權(quán)人存在重疊的礦業(yè)權(quán)單獨轉(zhuǎn)讓變更的，不得單獨轉(zhuǎn)讓變更；四是未按要求繳納出讓收益（價款）等費用，未完成礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理義務(wù)的，不得辦理轉(zhuǎn)讓變更登記。2.3將目前礦業(yè)權(quán)審批管理實踐中一些行之有效的做法正式納入法規(guī)體系（1）統(tǒng)一了礦業(yè)權(quán)延續(xù)登記審批后的有效期起始日。在以往的礦業(yè)權(quán)延續(xù)登記中，由于法律法規(guī)對審批后有效期的起始日沒有具體的規(guī)定，實際操作中往往以“合理性”為原則，依循慣例和項目實際情況的不同，或起始于領(lǐng)導簽發(fā)之日，或起始于原許可證有效期截止日，而在新的文件中，將有效期較短、容易因申請人自身原因或不可抗力導致完成審批時間較長的探礦權(quán)的起始日統(tǒng)一規(guī)定為“原則上為原勘查許可證有效期截止日”，將有效期較長、容易實現(xiàn)無縫銜接的采礦權(quán)的起始日統(tǒng)一規(guī)定為“應(yīng)始于原采礦許可證有效期截止之日”，這樣既有利于礦業(yè)權(quán)的完整周期管理，避免出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)狀態(tài)認定的“灰色地帶”，也為礦業(yè)權(quán)管理中可能出現(xiàn)的一些特殊情形留出了余地。（2）明確了礦業(yè)權(quán)變更主體申請與延續(xù)申請可以合并辦理的情形。為方便申請人辦事，減少申請人短期內(nèi)針對一個礦權(quán)的多次申請，明確探礦權(quán)申請變更主體的，勘查許可證剩余有效期不足6個月的，申請人可同時申請辦理延續(xù)，同時，將采礦權(quán)申請變更主體可以同時合并申請延續(xù)辦理的時限，由采礦權(quán)許可證剩余有效期不足4個月調(diào)整為6個月。（3）明確了過期礦業(yè)權(quán)的處理方式。以往，對過期未申報延續(xù)的礦業(yè)權(quán)和過期提出延續(xù)申請的礦業(yè)權(quán)，沒有統(tǒng)一的處理方式，而此次新政策中明確規(guī)定要對過期探礦權(quán)和過期采礦權(quán)進行及時的清理，對于勘查許可證、采礦許可證有效期屆滿前未按要求申請延續(xù)登記的項目，納入已自行廢止的礦業(yè)權(quán)名單向社會公告。2.4精簡礦業(yè)權(quán)審批相關(guān)的辦理程序，極大地方便群眾辦事、保障礦業(yè)權(quán)人的合法利益（1）取消了劃定礦區(qū)范圍預留期延續(xù)和持有人變更。以往的劃定礦區(qū)范圍預留期均按照《關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查登記、開采登記有關(guān)規(guī)定的通知》（國土資發(fā)【1998】7號）的要求：大型礦山不得超過3年，中型礦山不得超過2年，小型礦山不得超過1年，而實際上，礦業(yè)權(quán)從劃定礦區(qū)范圍結(jié)束到申請采礦權(quán)新立所需資料全部準備完成，所需時間較長，期間申請人需要多次到登記管理機關(guān)辦理劃定礦區(qū)范圍的延續(xù)，如在此過程中，劃定礦區(qū)范圍批復持有人名稱發(fā)生了變更，申請人還需到登記管理機關(guān)辦理變更，這種反復的換發(fā)新批復，給申請人帶來了極大的不便。而在新的16號文中，統(tǒng)一將劃定礦區(qū)范圍預留期保持到其采礦登記申請批準并領(lǐng)取采礦許可證之日，同時規(guī)定，探礦權(quán)人在取得劃定礦區(qū)范圍批復后，如探礦權(quán)人變更，則只需在申請采礦登記時一并提交變更后的勘查許可證。這種對劃定礦區(qū)范圍預留期的科學設(shè)置，取消了劃定礦區(qū)范圍延續(xù)和持有人變更兩大程序，極大地減輕了礦業(yè)權(quán)人辦事成本。（2）取消了采礦權(quán)3個月短期延續(xù)。目前，在采礦權(quán)延續(xù)辦理過程中，申請人往往由于儲量評審、價款繳納等原因不能在許可證有效期屆滿前提供符合要求的申報資料，按照2011年14號文的規(guī)定，上述項目的采礦權(quán)人可以辦理采礦證的3個月短期延續(xù)。然而，造成不能正常申報延續(xù)的因素多數(shù)并不能在短期內(nèi)消除，導致礦業(yè)權(quán)人往往多次申請3個月短期延續(xù)，給申請人造成了不小的麻煩，也在一定程度上造成了行政資源的浪費。而新的16號文中將此種情形統(tǒng)一調(diào)整為：因不可抗力等非申請人自身原因無法按規(guī)定提交采礦權(quán)延續(xù)申請資料的，在申請人提交能夠說明原因的相關(guān)證明材料后，登記管理機關(guān)可根據(jù)實際情況延續(xù)2年，這種政策的調(diào)整在有效管理礦業(yè)權(quán)的同時最大限度地保障了礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益。（3）簡化了礦業(yè)權(quán)許可證遺失補辦程序。以往礦業(yè)權(quán)許可證的補辦，需要礦業(yè)權(quán)人在登記管理機關(guān)所在地的主流媒體上刊登聲明滿30日后，持補領(lǐng)申請書及遺失聲明登載物原件到原登記管理機關(guān)補辦，而新文件中統(tǒng)一簡化為：礦業(yè)權(quán)人持補辦申請書向原登記管理機關(guān)申請補辦，經(jīng)原登記管理機關(guān)門戶網(wǎng)站公示10個工作日無異議后，補發(fā)許可證。這一程序的簡化和調(diào)整，將許可證遺失補辦的時間縮短為原來的1/3，真正地方便了群眾、提高了效率。

3對政策變化后相關(guān)配套工作的建議

3.1加快對礦業(yè)權(quán)審批辦事指南的細化和完善15號文以附件的形式列出了探礦權(quán)和采礦權(quán)申請資料的清單及要求，但仍有部分14號文和16號文規(guī)定中涉及，但尚未列進的資料，如探礦權(quán)審批涉及的勘查項目資金來源證明文件、礦業(yè)權(quán)出讓合同、經(jīng)資源儲量評審備案的普查及以上地質(zhì)報告（探礦權(quán)勘查礦種變更項目）和延續(xù)、保留類礦業(yè)權(quán)審批項目涉及的使用費發(fā)票等，建議各級國土資源主管部門針對審批的實際情況，盡可能詳盡地對辦事指南、資料清單以及資料提交的要求進行細化和完善，嚴格依法辦事，提高申請人一次申報的成功率。3.2加大部省間礦業(yè)權(quán)審批相關(guān)工作的協(xié)調(diào)力度根據(jù)3個文件要求，3月18日后礦業(yè)權(quán)審批除注銷和試采外，所有項目的申報均需省級國土資源主管部門出具核查意見，同時涉及繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益或價款的項目，大都需要省級國土資源主管部門的書面意見，因此，建議對礦業(yè)權(quán)審批中涉及的如實施方案評審意見、核查意見、價款處置意見等需要部省間協(xié)同的工作，由部進行統(tǒng)籌考慮，制定相應(yīng)的工作規(guī)則和協(xié)同機制，便于部省間工作的有效銜接，縮短辦理時間，減少申請人在行政機關(guān)之間的溝通成本。3.3加強對已自行廢止和經(jīng)行政機關(guān)依職權(quán)注銷后的礦業(yè)權(quán)后續(xù)義務(wù)履行情況的研究目前，礦業(yè)權(quán)尤其是探礦權(quán)存在很多許可證有效期屆滿前未按要求申請延續(xù)登記的情形，這種按法律已自行廢止的項目，多數(shù)原礦業(yè)權(quán)人并不能主動到國土資源主管部門辦理注銷手續(xù)，后續(xù)的資料匯交等工…作也不能依法進行。此外，對于根據(jù)《行政許可法》和16號文中國土資源主管部門應(yīng)當依職權(quán)辦理注銷手續(xù)的礦業(yè)權(quán)項目，應(yīng)加強對注銷后如何有效履行閉坑、地質(zhì)資料匯交、土地復墾和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復等工作的研究，看能否通過設(shè)立礦業(yè)權(quán)企業(yè)黑名單、加大準入門檻及加大礦山治理恢復保證金額度等方式，保證自行廢止和依職權(quán)注銷后的礦業(yè)權(quán)的義務(wù)履行以及生態(tài)環(huán)境恢復工作依法依規(guī)完成。

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作者:肖宇評 郭振華 徐榮強 張宇 單位:國土資源部信息中心 國土資源部政務(wù)大廳