高校內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)優(yōu)化探析

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摘要：隨著2016年財(cái)政部首次組織全國(guó)各級(jí)各類行政事業(yè)單位編報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告，內(nèi)部控制工作在行政事業(yè)單位逐步展開。本文針對(duì)當(dāng)前高校內(nèi)部控制實(shí)施和自我評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀，試圖通過(guò)對(duì)高校內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)構(gòu)建和實(shí)施中所存在的不足進(jìn)行分析，提出有助于提升高校內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)效率和效果的相關(guān)建議，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作的開展提供借鑒。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；高校；內(nèi)部控制；自我評(píng)價(jià)

一、引言

近年來(lái)，財(cái)政部對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)十分重視，為了加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系完善和制度建設(shè)，財(cái)政部于2012年11月正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，從2014年1月1日開始在全國(guó)范圍內(nèi)的行政事業(yè)單位中正式實(shí)施，2015年更是發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，并要求行政事業(yè)單位應(yīng)于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立與實(shí)施工作。因此，近年來(lái)各行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制逐漸重視，內(nèi)部控制建設(shè)逐漸步入正軌的同時(shí)，為了確保內(nèi)部控制的有效實(shí)施，內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作也緊隨其后展開。我國(guó)行政事業(yè)單位具有多樣性，不同的行政事業(yè)單位在組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)等方面差異較大，當(dāng)前對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)也尚未形成統(tǒng)一的體系和模式，這也使得各級(jí)財(cái)政部門在不斷推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的過(guò)程中，面臨著很多挑戰(zhàn)和困難。本文試圖通過(guò)對(duì)高校內(nèi)部控制建設(shè)和自我評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出完善建議，試圖提高內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的有效性，為強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制及自我評(píng)價(jià)建設(shè)拋磚引玉。

二、高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀

1.內(nèi)部控制建設(shè)情況

目前，大部分高校圍繞其主要工作即教學(xué)、科研和管理，均成立了由主要校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)的內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組或工作辦公室，領(lǐng)導(dǎo)小組圍繞學(xué)校的整體辦學(xué)思路，結(jié)合各職能機(jī)構(gòu)和教研單位的職責(zé)，組織內(nèi)部控制建設(shè)，推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)發(fā)展。除此之外，各高校的領(lǐng)導(dǎo)小組還會(huì)下設(shè)內(nèi)部控制辦公室，多設(shè)于審計(jì)處，對(duì)高校內(nèi)部控制工作的具體方案制定和落實(shí)負(fù)責(zé)，具體包括細(xì)化各管理部門和教學(xué)單位的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，協(xié)調(diào)組織相關(guān)事宜，并對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)和開展情況，督促相關(guān)人員認(rèn)真執(zhí)行和有效落實(shí)。其主要職責(zé)是從學(xué)校整體層面構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，而對(duì)具體的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)控制，定期進(jìn)行評(píng)估。從單位建設(shè)層面的內(nèi)部控制來(lái)看，各高校大多按照財(cái)政部要求，結(jié)合學(xué)校工作的實(shí)際情況，制定包括收支管理、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、合同管理等關(guān)鍵崗位的職責(zé)及配套政策。從具體的業(yè)務(wù)層面來(lái)看，在預(yù)算管理、收入和支出管理、項(xiàng)目建設(shè)等方面，也制定了各項(xiàng)內(nèi)部控制的關(guān)鍵制度和實(shí)施辦法。隨著大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的發(fā)展，近年來(lái)一些高校也紛紛通過(guò)數(shù)字化手段賦能內(nèi)部控制建設(shè)，各種信息技術(shù)的引入，也保障了內(nèi)部控制在高校的有效運(yùn)行。

2.內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

由于高校內(nèi)部控制建設(shè)工作整體起步較晚，目前內(nèi)部控制的自我評(píng)價(jià)主要是根據(jù)指南以及學(xué)校的具體情況，從內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的組織、范圍、內(nèi)容、依據(jù)及操作標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)方法及流程等五個(gè)方面開展落實(shí)。使用的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括兩個(gè)部分，分別為單位層面和業(yè)務(wù)層面。對(duì)照評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行逐項(xiàng)評(píng)價(jià)計(jì)算得分，最終以綜合評(píng)價(jià)的總分確定相應(yīng)等級(jí)，對(duì)高校的內(nèi)部控制體系進(jìn)行評(píng)定。其中，單位層面的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要基于內(nèi)部控制整體的建設(shè)情況、對(duì)應(yīng)崗位的設(shè)置情況和信息評(píng)價(jià)的覆蓋情況進(jìn)行設(shè)計(jì)；業(yè)務(wù)層面的評(píng)價(jià)指標(biāo)則針對(duì)高校中的具體業(yè)務(wù)，例如預(yù)算管理、政府采購(gòu)、收支管理和項(xiàng)目建設(shè)等方面設(shè)置對(duì)應(yīng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。而在具體實(shí)施層面，當(dāng)前大多數(shù)高校通過(guò)聘請(qǐng)外部會(huì)計(jì)師事務(wù)所，以內(nèi)部控制五要素為基礎(chǔ)，由事務(wù)所主要負(fù)責(zé)開展內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作，全面調(diào)查和評(píng)估內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行情況，并出具最終的評(píng)價(jià)報(bào)告。同時(shí)，高校也會(huì)組織相關(guān)人員對(duì)評(píng)價(jià)工作的情況進(jìn)行考核，并針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果及提出的問(wèn)題進(jìn)行討論，提出切實(shí)可行的改善建議。

三、高校內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)存在的不足

1.評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的不足

一套有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的重要支撐，但由于我國(guó)內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作開展較晚，行政事業(yè)單位更是近幾年才逐步實(shí)施，因此并未形成一套完整的指標(biāo)體系。行政事業(yè)單位之間存在一定差異，在設(shè)計(jì)和具體實(shí)施中還需要結(jié)合各單位的不同情況，進(jìn)行調(diào)整和完善。而對(duì)于高校來(lái)說(shuō)，主要存在以下幾個(gè)方面的不足。第一，當(dāng)前高校內(nèi)部控制的評(píng)分項(xiàng)目中自我評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取，基本都來(lái)自財(cái)政部發(fā)布的“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)分表”，缺乏結(jié)合自身具體情況的個(gè)性化指標(biāo)，即忽略了指南中對(duì)補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)結(jié)果的要求。這也導(dǎo)致已有的評(píng)價(jià)指標(biāo)并不完全符合各高校的具體情況，一些項(xiàng)目的評(píng)價(jià)形同虛設(shè)，并沒(méi)有有效地評(píng)價(jià)其內(nèi)部控制情況，還造成了資源和時(shí)間的浪費(fèi)。而個(gè)性化指標(biāo)的缺失，也使得高校內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作過(guò)于機(jī)械，不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行中存在的缺陷。第二，當(dāng)前高校內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取，多從業(yè)務(wù)以及管理流程出發(fā)，從單位和業(yè)務(wù)兩個(gè)層面開始，主要評(píng)價(jià)和審查重點(diǎn)流程的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和執(zhí)行情況，更多是基于過(guò)程導(dǎo)向來(lái)構(gòu)建指標(biāo)體系，缺乏對(duì)整體運(yùn)行情況的有效評(píng)價(jià)和反饋，因此導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)反作用于內(nèi)部控制，形成相互牽制。另一方面，也導(dǎo)致無(wú)法有效評(píng)估內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和內(nèi)部控制設(shè)計(jì)運(yùn)行的有效性。除了指標(biāo)設(shè)計(jì)和選取的問(wèn)題以外，高校的內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)還普遍存在全員參與度不高的問(wèn)題，負(fù)責(zé)具體控制點(diǎn)和實(shí)際參與的人員并未完全參與指標(biāo)的構(gòu)建。體系的構(gòu)建也沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)全員參與，使得各關(guān)鍵控制點(diǎn)的人員控制積極性減弱，產(chǎn)生消極懈怠的工作情緒。更為重要的是評(píng)價(jià)體系缺乏全面詳細(xì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，也不利于內(nèi)部控制的有效運(yùn)行。

2.評(píng)價(jià)具體實(shí)施的不足

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制起步較晚，目前大部分高校的自我評(píng)價(jià)工作不僅是評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)，還有評(píng)價(jià)工作的實(shí)施也整體外包給會(huì)計(jì)師事務(wù)所，導(dǎo)致兩者內(nèi)容相互交叉，且未對(duì)相關(guān)人員和部門進(jìn)行指導(dǎo)和培訓(xùn)，導(dǎo)致高校各部門和各職能單位被動(dòng)參與評(píng)價(jià)工作。另外，事務(wù)所具有一定的經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)高校的各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)不了解，對(duì)于自身經(jīng)驗(yàn)的依賴也容易造成對(duì)重要控制點(diǎn)的遺漏。而且，事務(wù)所對(duì)高校進(jìn)行自我評(píng)價(jià)時(shí)，主要是通過(guò)查閱文件資料和簡(jiǎn)短詢問(wèn)的方式，缺乏對(duì)制度實(shí)施情況的深入調(diào)查和了解。評(píng)價(jià)方法的單一也使得評(píng)價(jià)結(jié)果難以有效印證，難以提升內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的精確性，使得內(nèi)部控制更多停留于制度層面，在實(shí)際工作中并未得到充分落實(shí)，也難以發(fā)現(xiàn)高校內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施中真正存在的問(wèn)題。由于當(dāng)前部分高校的內(nèi)部控制并不完善，自我評(píng)價(jià)工作存在一邊評(píng)價(jià)一邊編寫、邊評(píng)邊完善內(nèi)部控制手冊(cè)的問(wèn)題。內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)中需要對(duì)單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的合理性進(jìn)行評(píng)估，而現(xiàn)實(shí)中一些高校在評(píng)價(jià)的同時(shí)，一邊編寫和完善內(nèi)部控制手冊(cè)，來(lái)掩蓋其設(shè)置不完善的實(shí)情。并且，自我評(píng)價(jià)中的一些評(píng)價(jià)項(xiàng)目更多是基于已有相關(guān)辦法，且為“自我評(píng)價(jià)”得分及格來(lái)進(jìn)行編寫和設(shè)定，甚至虛構(gòu)相應(yīng)的內(nèi)控工作機(jī)制，而導(dǎo)致重制度輕實(shí)踐的問(wèn)題，使得內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)結(jié)果失真，且沒(méi)有發(fā)揮其控制作用，不利于高校內(nèi)部控制的進(jìn)一步完善。

四、高校內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)優(yōu)化的建議

1.指標(biāo)體系的完善建議

（1）針對(duì)指標(biāo)選取時(shí)照搬指南中現(xiàn)存指標(biāo)的情況，可以結(jié)合高校一些主要風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，設(shè)置與學(xué)校情況更加吻合的個(gè)性化評(píng)價(jià)指標(biāo)，并適當(dāng)刪減一些不適用的指標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的控制。同時(shí)在評(píng)分的設(shè)置上，對(duì)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)予以更多的權(quán)重賦值，使得評(píng)價(jià)指標(biāo)體系重點(diǎn)突出，層次分明。（2）高?？梢栽跇?gòu)建當(dāng)期自我評(píng)價(jià)體系時(shí)，除了增加個(gè)性化指標(biāo)，還建議考慮在當(dāng)期正常評(píng)價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，增添前期內(nèi)控缺陷整改情況的評(píng)價(jià)指標(biāo)，同時(shí)設(shè)置對(duì)應(yīng)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)便于后期的對(duì)比分析，了解單位前期評(píng)價(jià)完成之后的改善情況，也有利于促進(jìn)內(nèi)部控制缺陷的整改，這也是內(nèi)部控制中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。前后期對(duì)比分析還有助于形成一套完整的建設(shè)、實(shí)施、反饋的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)體系，不僅是對(duì)高校內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施情況的客觀反映，還有助于防止和減少在自我評(píng)價(jià)實(shí)施中的消極態(tài)度，保障內(nèi)部控制能夠真正發(fā)揮作用。（3）高校相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人應(yīng)該從上至下發(fā)動(dòng)全體工作人員，而且應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)具體職能部門工作人員的積極性和主動(dòng)性。職能部門人員對(duì)具體業(yè)務(wù)更為熟悉，因此也更了解風(fēng)險(xiǎn)所在，可以根據(jù)輕重緩急來(lái)對(duì)各控制點(diǎn)進(jìn)行賦值評(píng)分，使得評(píng)價(jià)體系能更好地滿足現(xiàn)實(shí)需求。同時(shí)，全體人員集思廣益，共同參與評(píng)價(jià)體系構(gòu)建，能加深其對(duì)內(nèi)部控制的理解和重視，反過(guò)來(lái)也能推進(jìn)內(nèi)部控制工作更好地開展。

2.自我評(píng)價(jià)體系實(shí)施的完善

首先，在自我評(píng)價(jià)的實(shí)施過(guò)程中，各高校應(yīng)逐漸改變當(dāng)前完全由會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行的方式。前期可以借助外部力量，但仍然需要成立相關(guān)的工作小組，組織各部門及員工積極參與內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的工作，起到牽頭引線的作用。工作小組對(duì)評(píng)價(jià)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)該加以追查，并落實(shí)到相關(guān)的負(fù)責(zé)人和評(píng)價(jià)責(zé)任人，合理安排各人員的相關(guān)職責(zé)，對(duì)重要的控制點(diǎn)應(yīng)考慮落實(shí)具體的負(fù)責(zé)人和評(píng)價(jià)責(zé)任人，并且安排至少一名不相關(guān)的人員進(jìn)行重復(fù)評(píng)價(jià)，將內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作落到實(shí)處。其次，杜絕在評(píng)價(jià)的同時(shí)又反過(guò)來(lái)補(bǔ)充內(nèi)部控制制度，規(guī)范內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行。同樣，對(duì)于內(nèi)部控制的運(yùn)行情況，也不能將評(píng)價(jià)時(shí)的臨時(shí)設(shè)計(jì)和補(bǔ)充視為運(yùn)行有效。更要杜絕以點(diǎn)概面，根據(jù)一個(gè)要素或?qū)用婢蛯⑾鄳?yīng)的內(nèi)部控制制度規(guī)范編制完成，而不深入具體的內(nèi)容中。要明確評(píng)價(jià)的具體對(duì)象、對(duì)應(yīng)的時(shí)點(diǎn)和內(nèi)容等要求，杜絕“邊評(píng)邊建、為評(píng)而建”的現(xiàn)象。最后，綜合運(yùn)用實(shí)地觀察、繪制流程圖、因子分析和模糊評(píng)價(jià)等多種方式方法，從多個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)匯總，參照相關(guān)制度和法律法規(guī)，充分識(shí)別高校主要活動(dòng)中的重要風(fēng)險(xiǎn)，確保自我評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀準(zhǔn)確。

五、結(jié)語(yǔ)

教育部在發(fā)布的“直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南”中提出，高校內(nèi)部控制建設(shè)要緊緊圍繞學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，服務(wù)于學(xué)校人才培養(yǎng)和科學(xué)研究。通過(guò)規(guī)范管理、有效控制、追責(zé)問(wèn)效、防范風(fēng)險(xiǎn)，支持學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。而內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建和具體實(shí)施，是推動(dòng)其內(nèi)部控制有序開展，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制最終目標(biāo)的有效保障。但目前包括高校在內(nèi)的行政事業(yè)單位，主動(dòng)性和重視程度都不高。而擁有一個(gè)良好的內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的實(shí)施環(huán)境，也是確保自我評(píng)價(jià)實(shí)施的有效保障。而且，領(lǐng)導(dǎo)層的重視及支持也有助于減輕內(nèi)部控制在具體實(shí)施中的各種阻礙，而一套運(yùn)行有效的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)更是自我評(píng)價(jià)落地實(shí)施的有力推手。因此，高校在開展內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作中，也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相應(yīng)的保障措施建設(shè)。財(cái)政部門等相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)開展情況優(yōu)秀的單位進(jìn)行宣傳和表?yè)P(yáng)，對(duì)未落實(shí)開展的單位進(jìn)行批評(píng)和相應(yīng)懲罰，來(lái)推動(dòng)各高校內(nèi)部控制建設(shè)和自我評(píng)價(jià)工作的開展和落實(shí)。

作者:楊思靜 李靈韻 單位:湘潭大學(xué)商學(xué)院