林場革新模式研究
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本文作者：邵哲1 張桂梅2 作者單位：1.北京林業(yè)大學經濟管理學院 2.中國綠化基金會
1問題的提出
國有林場是國家為加快森林資源培育，保護和改善生態(tài)，在重點生態(tài)脆弱地區(qū)和大面積集中連片的國有荒山荒地上，采取國家投資的方式建立起來的專門從事營造林和森林管護的林業(yè)事業(yè)單位（李建鋒等，2008）。國有林場是我國林區(qū)的基本組織，其主要任務是擴大森林資源，提高森林質量，充分發(fā)揮國有林地生產潛力，提高生態(tài)、社會和經濟效益，同時它還承擔林區(qū)教育、衛(wèi)生、治安和社會管理的任務。從20世紀70年代末開始，國有林場進行了多方面改革探索。這些年來取得了可喜的成就，但是，也積累了不少問題，嚴重影響改革的推進和國家生態(tài)建設大局。主要表現(xiàn)在兩個方面。
1.1運營資金方面
自20世紀90年代中期起，我國國有林場就呈現(xiàn)出全行業(yè)的經濟危機，資產負債率居高不下，始終高于50%的警戒線，國有林場存在極大的經營風險。首先，由于近年來可采森林資源量的下降，再加上國家實行的森林限額采伐制度，許多林場木材產量直線下降，收入銳減，有的甚至陷入了入不敷出、度日艱難的困境。其次，國有林場大都建在人煙稀少的邊遠荒蕪地區(qū),林場承擔著繁重的生產建設和后勤服務等任務。有的林場還同時負責著當地教育、衛(wèi)生、治安和社會管理等事務，因此，林場職工隊伍龐大，需要大量資金投入來保證職工和離退休人員工資、下崗職工最低生活保障費用等。但截至2008年底，全國國有林場累計拖欠職工工資72億元，拖欠離退休人員養(yǎng)老金13億元，某些林場拖欠職工工資長達10多年（張穎等，2011）。再次，我國大部份國有林場始建于新中國成立初期。受到當時國家投資資金限制,生產生活基礎設施嚴重不足，而且后續(xù)資金投入缺乏。目前林區(qū)道路、供電、通訊、生活用水等方面的問題突出。這樣不僅影響了林場的日常生產工作的開展,還危害著林區(qū)的穩(wěn)定。
1.2經營機制方面
由于其特殊的地位和作用，國有林場自建場以來就被定性為事業(yè)單位。然而,隨著社會經濟的發(fā)展和我國林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的變化，“事業(yè)單位編制、企業(yè)化管理、自收自支”的管理體制已不符合新時期林業(yè)的發(fā)展要求。首先，國有林場所有權主體不明確。盡管在名義上國有林場有一個明確的所有者———國家，但實際上，國家是個太大的概念，沒有任何經濟實體承擔其責任，行使其權利。各級政府，林業(yè)主管部門都認為自己可以代表國家。這在某種程度上導致了林場實質上處于“人人收益，無人負責”的狀態(tài)。此外，事業(yè)體制下，林場職工一直按國家規(guī)定的標準拿工資，吃慣了大鍋飯，也形成了“平均主義”的思想，造成林場機制不活，經營不善。同時，國有林場還存在管理體制落后的問題。國有林場一般是和農村交叉，跨鄉(xiāng)、跨縣，有的大型林場甚至跨市，管理難度很大。而大多數林場只重視生存，沒有余力進行森林經營，更沒有制訂中長期發(fā)展規(guī)劃和編制森林經營方案（張穎等，2011）。這既不利于森林資源的保護和利用，也不利于林場的可持續(xù)發(fā)展。林場中的分配制度、企業(yè)領導產生機制和林場剩余財產支配權等問題的解決已迫在眉睫。為了切實解決以上問題，筆者認為，可以在我國的國有林場改革中引入TOT模式，把現(xiàn)有人工、集體商品林林木經營權和林地使用權通過經營權轉移的形式落實到戶、聯(lián)戶和其他經營實體。
2TOT模式的引入
TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的縮寫，即移交———經營———移交。通常是指政府部門或國有企業(yè)將建設好的項目的一定期限的產權或經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在約定的期限內通過經營收回全部投資并得到合理的回報，合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業(yè)（金永祥等，2002）。它是現(xiàn)在國內外比較流行的運營方式。在我國，這種方式主要用于大額、中長期且有穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產項目，如橋梁、公路、電廠、水廠等基礎設施項目等。運用于國有林場的具體過程如下，首先林場與職工簽訂合同，將山林、竹林的經營權劃分給職工個人經營，其收入完全歸職工所有，林場則不發(fā)工資。一方面，由于職工自負盈虧，其個人積極性與集約化程度有所提高；另一方面，由于職工熟悉林場的情況，日常事務的經營管理等，運營效果將大大提高。職工退休后，林場再把經營權收回，由林場支付退休金。這樣既能把部分優(yōu)良資產留在林場，又能吸引資金，進行多項目開發(fā)與經營，為職工醫(yī)療、養(yǎng)老等積累資金（舒美英等，2005）。
2.1可行性
從出讓方———政府方面來講，國有林場是國家投巨資多年苦心建設起來的林業(yè)基地和生態(tài)屏障，也是供全社會成員享用的生態(tài)環(huán)境資源，屬于公益性產品，其產權理應歸國家所有。由于TOT模式既能夠有效保證政府對林場的“最終控制權”，又能夠成功引進外部資本，緩解林場的“資金瓶頸”。因此這種模式從政府方面來講比較容易推行。從受讓方———林場職工方面來講，一旦實施TOT模式，由于自己經營，積極性與集約化程度有所提高，收入也將增加，從而刺激他們來主動參與。接手林場經營權后，由于充分發(fā)揮職工專業(yè)分工的優(yōu)勢，極大利用其成功的營林經驗，就能迅速提高林場資源的使用效率和經濟效益。
2.2風險分析
林業(yè)產業(yè)作為一個以森林資源為主要經營對象的特殊產業(yè)，有其特殊的運營規(guī)律。首先，林業(yè)是一項公益事業(yè)，具有較大的正外部性，即使是商品林，在其采伐之前的漫長經營期內，一直發(fā)揮著重要的生態(tài)和社會效益，卻無法從經濟上加以計算和補償；其次，林業(yè)屬于基礎產業(yè)，森林資源的采伐受到國家禁伐、限伐政策的約束，一般人員不能自由進入市場（朱銓等，2009）?？傮w來說，這是一個競爭力相對較差，對國家政策影響較為敏感的弱質產業(yè)。雖然運用了TOT項目運作模式進行改革可以在一定程度上緩解林場資金短缺和經營乏力的問題，但是在實際運營中依然存在風險。
2.2.1經營風險
由于國有林場中大多處于經濟落后的山區(qū)，其職工多數是過去造林時從當地的林、農民中招工進來的，素質普遍較低；再加上山區(qū)信息閉塞，了解新鮮事物和接受再教育機會少，對可持續(xù)發(fā)展、轉換經營機制等新的管理方式和理念不易接受。另一方面，林木生長周期長，見效慢，難以在短期內見到經濟效益，而且破壞容易恢復難。由于TOT模式下林場的職工不擁有所有權而只是在一段時間內經營，為了實現(xiàn)經營期內個人利益最大化的目標，可能會出現(xiàn)“經營短期化傾向”，即職工不從林場的長遠發(fā)展角度考慮，在經營期內，種植盈利能力強的經濟作物，導致林場物種單一，在經營期末減少或停止對林場的技術改造、維護和保養(yǎng)等工作，而過度砍伐，使最終交回的林場損耗加大，后期的經營利潤大幅減少。
2.2.2交易風險
從產品的性質來看，森林是介于私人產品和公共產品之間的特殊產品。對于林場中的生態(tài)公益林來說，其發(fā)揮的保持水土、涵養(yǎng)水源、調節(jié)氣候、美化環(huán)境等社會、生態(tài)效益無法通過收費得到補償，社會上的個人雖然從中受益也不必為此付費，具有公共產品的屬性。而對商品林，雖然在采伐以前也發(fā)揮著重要的生態(tài)和社會效益，但采伐后通過市場交易能獲取經濟收入，更多的具有私人產品的屬性（李榮勛，2004）。如果統(tǒng)一將整個林場視為轉讓標的物，那么，林場中的生態(tài)公益林，由于其生態(tài)效益無法通過市場交易獲得補償，盈利性較差，必然會造成經營者較多的種植商品林，砍伐公益林，從而導致供應量大大減少，對環(huán)境，對國家造成無法估量的影響。
2.2.3價格風險
TOT模式的轉讓是一種有償轉讓。但是，目前國內沒有形成規(guī)范的森林資源產權交易市場，對產權的定價在技術上困難很大。為防止國有資產流失，必須對經營權進行合理定價。如果單純以把林場交由職工經營期間產生的工資額作為轉讓價，該轉讓價未經科學估算，缺乏科學依據。如果采用收益現(xiàn)值法，由于林業(yè)經營的特殊性，經營期間風險不確定,林場職工一般會要求較高的回報率，不僅價格的合理性和可行性會受到疑惑，還可能會造成“尋租現(xiàn)象”。
3未來改革的方向
3.1建立林場監(jiān)管體系
2004年6月，世界銀行的報告《改革基礎設施：私有化、監(jiān)管和競爭》提出，有效的監(jiān)管是正確實行改革最關鍵的促進條件（李思思，2006）。TOT模式能否成功，關鍵是能否進行有效的監(jiān)管。因此，在改革過程中，每個林場都需要結合自身的情況設計出一套完整的監(jiān)管體系。在轉讓前，對如何解決安排人員、如何界定經營權，怎樣出售經營權等問題進行深入研究，確定一套切實可行的方案；轉讓后，有關機構應定期對林場的經濟效益和社會效益進行評估，確保林場職工不會因為追求個人經濟利益而降低林場的社會效益；在即將收回經營權的后期，更要加強監(jiān)管，防止出現(xiàn)“經營短期化傾向”保持林場的可持續(xù)發(fā)展。
3.2合理界定經營權性質
由于林場經營權類型的模糊，盲目使用TOT模式不僅不會增加經濟效益，反而會導致生態(tài)公益林的損失，因此，合理界定國有林場經營類型，并實施分類經營是實施TOT模式的前提和基礎。從國有林場中森林資源的性質出發(fā)對林場經營權的性質進行分析，界定林場經營權到底是公益性的、商業(yè)性的，還是混合性質的；如果是混合性質的，還要界定公益性質部分和商業(yè)性質部分各自在整個經營權中的比例（舒美英等，2005）。根據已經界定清楚的性質，分別實施TOT模式：商品林可以按照市場規(guī)則進行轉讓經營權，公益林仍然保持其公益性質，由省、市、區(qū)三級分管，保留其經營權。對于混合性質的林場，按照各自的經營權比例進行相應的處理。
3.3完善法律環(huán)境
TOT模式的實施過程，實際上是公共利益和私人利益博弈的過程。因此在轉換林場經營權的性質時應確保一個合理的定價，使出讓和受讓雙方找到一個帕累托最優(yōu)狀態(tài)。一方面，每個林場應依法進行報批，并由具有法定資格的資產評估機構進行合理的價值評估，以避免對公眾利益造成損害。另一方面，在整個林場經營權轉讓過程中，各級政府必須進行監(jiān)督，有相關立法的情況下,確保已經遵照了有關法規(guī)；在沒有相關立法的情況下,則要進入政治程序，由可決定進行經營權轉讓的機構做出決定后再進行經營權轉換工作（舒美英等，2005）。在任何時候若發(fā)現(xiàn)經營方有違反合約的情況，可以對其進行處罰直至取消對該項目的全部經營權。深化國有林場改革，加快國有林場發(fā)展，是我國“十二五”期間全面推進林業(yè)現(xiàn)代化建設的重要內容。由于TOT項目模式在我國還是一種新生事物，其在國有林場改革中運用的本質就是經營權的民營化（李建平，2009）。因此，可以以幾個林場為試點，在運用模式的整個過程中，進行必要的政府干預和監(jiān)督，確保該模式的良性運行，從而創(chuàng)建出一套新的改革思路供其它林場參考和推廣。