國(guó)外森林險(xiǎn)政策及啟發(fā)

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本文作者：白冬艷1,2 翟印禮1 張德成3 作者單位：1.沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 2.南陽(yáng)理工學(xué)院商學(xué)系 3.中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所

俄羅斯是世界上國(guó)土面積最大的國(guó)家，也是森林資源最豐富的國(guó)家。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的統(tǒng)計(jì)，2010年俄羅斯森林面積80909萬(wàn)hm2，約占世界森林面積的20%，居世界第一,森林覆蓋率達(dá)到49%，每千人擁有5277hm2森林，俄羅斯森林蓄積量達(dá)到804.79億m3，約占世界森林總儲(chǔ)量的21%，也居世界第一。2010年俄羅斯發(fā)生森林大火，燒毀了800萬(wàn)hm2森林，森林保險(xiǎn)重新受到重視，現(xiàn)在俄羅斯正在全面推進(jìn)政府主導(dǎo)的森林保險(xiǎn)制度。俄羅斯是我國(guó)的鄰邦，都曾經(jīng)走過從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變革過程，也同樣經(jīng)歷過保險(xiǎn)制度的深刻變革，俄羅斯森林保險(xiǎn)制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)當(dāng)前正處于試點(diǎn)階段的我國(guó)森林保險(xiǎn)工作的開展具有重要的借鑒意義。本文通過對(duì)俄羅斯森林保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)的分析，總結(jié)其問題和經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)我國(guó)發(fā)展森林保險(xiǎn)提出建議。

1俄羅斯森林保險(xiǎn)發(fā)展概況

俄羅斯最早的保險(xiǎn)公司是18世紀(jì)由荷蘭人投資建立的忠誠(chéng)保險(xiǎn)公司。19世紀(jì)初，俄國(guó)成立了一個(gè)由國(guó)家經(jīng)營(yíng)的保險(xiǎn)組織，但由于經(jīng)營(yíng)不善，1827年，該保險(xiǎn)組織被私人保險(xiǎn)公司取代，成立了俄羅斯火險(xiǎn)公司，其業(yè)務(wù)是承保由自然力引起的火災(zāi)損失。十月革命后，俄羅斯保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)入了國(guó)營(yíng)時(shí)代，列寧在1918年3月簽署了有關(guān)建立國(guó)家保險(xiǎn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法令，成立了蘇俄保險(xiǎn)委員會(huì)，負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督國(guó)有化保險(xiǎn)組織的活動(dòng)。在財(cái)政人民委員部下設(shè)國(guó)家保險(xiǎn)局，負(fù)責(zé)強(qiáng)制保險(xiǎn)和自愿保險(xiǎn)的履行。1922年，國(guó)家保險(xiǎn)局升級(jí)為獨(dú)立的國(guó)家機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，1947年蘇聯(lián)成立了國(guó)外保險(xiǎn)局，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)國(guó)際保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。1972年國(guó)外保險(xiǎn)局改組為股份公司，股東由蘇聯(lián)的外貿(mào)機(jī)構(gòu)組成。蘇聯(lián)解體前的較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主要由國(guó)家壟斷，直到1993年1月，俄羅斯頒布《俄聯(lián)邦保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)法》，規(guī)定任何合法的公司有權(quán)從事保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，國(guó)家不再實(shí)行保險(xiǎn)業(yè)壟斷，成立國(guó)家保險(xiǎn)監(jiān)察局進(jìn)行監(jiān)督，此后在全國(guó)掀起了大規(guī)模組建保險(xiǎn)公司的熱潮，到1994年達(dá)到2000余家，1996年年底，俄羅斯政府出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)展俄羅斯聯(lián)邦保險(xiǎn)市場(chǎng)的措施》，著手加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)的整頓，又頒布《俄聯(lián)邦保險(xiǎn)事業(yè)組織法》，增加了保險(xiǎn)公司的準(zhǔn)入門檻，規(guī)定保險(xiǎn)公司注冊(cè)資金的最低標(biāo)準(zhǔn)提高到100萬(wàn)美元，并對(duì)保額也有一定要求，俄羅斯保險(xiǎn)公司數(shù)量有所減少，據(jù)俄財(cái)政部保險(xiǎn)監(jiān)管司統(tǒng)計(jì)，截至2010年7月1日，俄羅斯有660家保險(xiǎn)公司。其中，大保險(xiǎn)公司有15家。2010年，保險(xiǎn)保費(fèi)比上一年增加5.6％，達(dá)到5211億盧布。俄羅斯的保險(xiǎn)品種多樣，包括人壽保險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、運(yùn)輸保險(xiǎn)，還包括社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等，20世紀(jì)90年代，俄羅斯還推行了生態(tài)保險(xiǎn)，主要是對(duì)高危污染企業(yè)推行強(qiáng)制性生態(tài)保險(xiǎn)，以應(yīng)對(duì)一旦發(fā)生的環(huán)境污染，對(duì)受害方進(jìn)行賠償。與生態(tài)保險(xiǎn)不同，森林保險(xiǎn)是屬于財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)范疇，其目的是對(duì)可能發(fā)生的林火等自然災(zāi)害造成的森林損失進(jìn)行賠償，進(jìn)而減少林業(yè)經(jīng)營(yíng)者損失，加快重建速度。雖然俄羅斯的保險(xiǎn)制度肇始較早，但森林保險(xiǎn)卻沒有很長(zhǎng)的歷史，從其發(fā)展軌跡來(lái)看，大致可分為4個(gè)階段。

（1）醞釀準(zhǔn)備階段（20世紀(jì)90年代~2002年）。這一階段，幾乎所有的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)都由國(guó)家保險(xiǎn)局和國(guó)外保險(xiǎn)局承擔(dān)，這兩家保險(xiǎn)公司均由政府壟斷，國(guó)家保險(xiǎn)局擁有97％的總保費(fèi)收入，真正意義上的商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)較小。這一時(shí)期一方面是森林保險(xiǎn)品種逐漸豐富起來(lái)，保險(xiǎn)合同和規(guī)則逐漸規(guī)范，為森林保險(xiǎn)這一品種的推出提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。另一方面，俄羅斯政府參照德國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管體系建立了聯(lián)邦和地方二級(jí)體制的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化了保險(xiǎn)立法，保險(xiǎn)管理的制度逐步健全，政府將保險(xiǎn)公司新辦，日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保險(xiǎn)費(fèi)率確定等保險(xiǎn)公司的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)納入監(jiān)管范疇。保險(xiǎn)制度框架初步建立并成熟，這為森林保險(xiǎn)的開展提供了先決條件。隨著保險(xiǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，拓展保險(xiǎn)品種，發(fā)展森林保險(xiǎn)成為必然。

（2）試點(diǎn)實(shí)施階段（2002~2006年）。從2002年8月開始，俄羅斯保險(xiǎn)業(yè)開始試點(diǎn)森林保險(xiǎn)。當(dāng)年在西北聯(lián)邦區(qū)開始對(duì)企業(yè)承租經(jīng)營(yíng)的人工林進(jìn)行森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，這也是唯一一次試點(diǎn)。試點(diǎn)工作組由俄羅斯世界保險(xiǎn)公司責(zé)任保險(xiǎn)主管塔蒂亞娜•耶里斯特拉塔瓦牽頭組織，有多家代表機(jī)構(gòu)的參加，其中包括“阿爾法保險(xiǎn)公司”、“俄羅斯人民保險(xiǎn)公司”、“國(guó)家保險(xiǎn)管理局”等等。試點(diǎn)工作組的中心任務(wù)是制訂關(guān)于森林火災(zāi)和各種自然災(zāi)害的保險(xiǎn)計(jì)劃，讓森林經(jīng)營(yíng)者對(duì)他們分擔(dān)的地段進(jìn)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，當(dāng)時(shí)在阿爾泰地區(qū)制定有火險(xiǎn)和自然災(zāi)害險(xiǎn)保險(xiǎn)合同，在列寧格勒地區(qū)還有云杉幼苗保險(xiǎn)合同。2003年12月，在圣彼得堡簽署了森林保險(xiǎn)的第一份合同，由“阿爾法保險(xiǎn)公司”的圣彼得堡分行與某森林經(jīng)營(yíng)公司簽訂。阿爾法保險(xiǎn)公司代表指出，森林管理中，最迫切的風(fēng)險(xiǎn)之一是火災(zāi)，保險(xiǎn)公司的森林基金主要用來(lái)保護(hù)森林所有者國(guó)家的利益。政府對(duì)這次簽約是持積極態(tài)度的，俄自然資源部長(zhǎng)維塔利•阿爾丘哈瓦當(dāng)時(shí)認(rèn)為森林保險(xiǎn)可以提高保護(hù)森林資源安全效率，減少森林火災(zāi)造成的成本費(fèi)用，并號(hào)召根據(jù)試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)，將西北租賃經(jīng)營(yíng)林地的強(qiáng)制保險(xiǎn)區(qū)域的技術(shù)方法遍布俄羅斯。但實(shí)際上當(dāng)時(shí)林業(yè)企業(yè)對(duì)待新舉措是極其消極的，從2002年保險(xiǎn)公司涉及森林保險(xiǎn)開始，除個(gè)別試點(diǎn)地區(qū)簽訂森林保險(xiǎn)合同外，森林保險(xiǎn)簽訂的區(qū)域和額度極小。

（3）短暫停滯階段（2007~2010年）。2006年，普京任總統(tǒng)期間，修訂了《森林法》，取消了由中央政府管理林區(qū)的制度，將林區(qū)保護(hù)責(zé)任下放給地方政府，根據(jù)新修訂的《森林法》第八十三條規(guī)定，除了人口密度高的城區(qū)外，聯(lián)邦所屬林地經(jīng)營(yíng)（包括永久森林不動(dòng)產(chǎn)內(nèi)部邊界的劃分、對(duì)第三方森林資源使用的分配、森林檢查和保護(hù)等）的森林管理部門和法律實(shí)施責(zé)任，都會(huì)被移交給俄聯(lián)邦下屬國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。當(dāng)代表聯(lián)邦林業(yè)部門管理時(shí)，俄聯(lián)邦下屬國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)獲得來(lái)自聯(lián)邦預(yù)算的財(cái)政轉(zhuǎn)移，但對(duì)支出要有嚴(yán)格的情況說(shuō)明和報(bào)告，并且要接受“俄聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行主體”的日常監(jiān)督。同時(shí)規(guī)定木材公司可以通過競(jìng)標(biāo)獲得土地使用權(quán)。地方政府缺少了中央政府的在森林防護(hù)方面的強(qiáng)制性監(jiān)管，參加森林保險(xiǎn)的積極性不高，對(duì)森林災(zāi)害意識(shí)淡漠，因此，自從2006年末通過新的《森林法》后至2010年期間，俄羅斯就沒有簽訂過新的森林保險(xiǎn)合同。

（4）重啟探索階段（2010年至今）。俄政府重新推行森林保險(xiǎn)制度緣于2010年7~8月發(fā)生的森林大火，俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫在2010年9月8日舉行的林業(yè)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，政府將考慮盡快實(shí)施森林保險(xiǎn)制度。2010年9月，按照梅德韋杰夫總統(tǒng)的要求，政府應(yīng)制定并提交給國(guó)家杜馬一份關(guān)于森林法及其它聯(lián)邦法律的修正案草案，從法律上規(guī)定引入森林保險(xiǎn)制度，這項(xiàng)工作由普京總理負(fù)責(zé)。另一方面，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)正在積極討論森林保險(xiǎn)的運(yùn)作機(jī)制、實(shí)施方案以及引入森林保險(xiǎn)后可能產(chǎn)生的影響。經(jīng)過初步的探討，類似于試點(diǎn)階段的國(guó)家主導(dǎo)的強(qiáng)制森林保險(xiǎn)制度將是俄羅斯的必然選擇。

2俄羅斯森林保險(xiǎn)發(fā)展面臨諸多問題

從俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫推動(dòng)森林保險(xiǎn)的態(tài)度來(lái)看，政府實(shí)施重啟森林保險(xiǎn)制度的決心很大，森林保險(xiǎn)將走上重新發(fā)展的快車道，但俄羅斯的森林保險(xiǎn)仍然雖然面臨著諸多問題。

2.1在法律上確立森林保險(xiǎn)的地位還需要一個(gè)過程

目前，俄羅斯沒有從法律法規(guī)上明確規(guī)定引入森林保險(xiǎn)，沒有利用法律手段保護(hù)和規(guī)范森林保險(xiǎn)的發(fā)展。開展森林保險(xiǎn)依據(jù)的主要現(xiàn)行法規(guī)有：《俄羅斯聯(lián)邦憲法》、1997年7月3日公布的總統(tǒng)804號(hào)令：《關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)控制特別授權(quán)的林業(yè)和再造林的使用與保護(hù)》、2002年1月10日公布的《環(huán)境保護(hù)法》、2006年12月16日公布的新的《森林法》。但這些法律、法規(guī)中并沒有明確提及森林保險(xiǎn)，也沒有針對(duì)森林保險(xiǎn)做出具體規(guī)定。梅德韋杰夫主張修改上述法律，將森林保險(xiǎn)寫入法律，這仍需要國(guó)家杜馬的討論表決，畢竟森林保險(xiǎn)屬于森林管理工作的細(xì)枝末節(jié)，國(guó)家杜馬能否通過將其寫入法律，這仍然是個(gè)問號(hào)。

2.2建立統(tǒng)一的國(guó)家森林管理制度難度大

俄森林的類型主要分為三類：禁止采伐的、適度利用的和可以利用的。森林的主體多樣化，有聯(lián)邦國(guó)有林、地方政府公有林，雖然私有林在法律上沒有明確地位，但大量林地已經(jīng)承包給企業(yè)和個(gè)人經(jīng)營(yíng)，針對(duì)不同主體和不同的森林經(jīng)營(yíng)者，建立起統(tǒng)一的國(guó)家森林保險(xiǎn)制度顯然難度很大，對(duì)于可以經(jīng)營(yíng)利用的林地保險(xiǎn)投保，可以避免林地經(jīng)營(yíng)損失，而那些沒有森林經(jīng)營(yíng)收入的經(jīng)營(yíng)者而言，對(duì)森林投保的目的和動(dòng)力是與前者不同的。而且由于森林經(jīng)營(yíng)權(quán)下放到各地方政府，各個(gè)地方政府會(huì)根據(jù)各自的利益，秉持不同的態(tài)度，這可能是擺在俄聯(lián)邦政府面前最為頭疼的事情。

2.3資金問題制約森林保險(xiǎn)的參保率

對(duì)于國(guó)有林參保，政府財(cái)政當(dāng)前沒有保險(xiǎn)預(yù)算，與前蘇聯(lián)相比，為節(jié)省財(cái)政開支，俄羅斯政府砍掉了很多森林管理人員編制和物資支持。曾經(jīng)多達(dá)7萬(wàn)人的護(hù)林員只剩下1.2萬(wàn)人，他們平日也多是忙于文書工作。從事森林火災(zāi)預(yù)警的飛機(jī)數(shù)量也減少了75%，聯(lián)邦的林業(yè)財(cái)政預(yù)算在2011年達(dá)到30.7億盧布，這一數(shù)字已經(jīng)比2010年增加了50%，但即便所有的林業(yè)財(cái)政預(yù)算都投入森林保險(xiǎn)，面對(duì)世界1/5的森林，也是杯水車薪。當(dāng)前聯(lián)邦政府在財(cái)政支出預(yù)算中都沒有森林保險(xiǎn)預(yù)算；另一方面，對(duì)于部分出租給私人經(jīng)營(yíng)的森林，經(jīng)營(yíng)者可以簽訂保險(xiǎn)合同，但他們保險(xiǎn)意識(shí)淡漠，因?yàn)樗麄冴P(guān)注的是森林收獲量，認(rèn)為保險(xiǎn)是多余的，會(huì)增加成本，過去沒有參保，將來(lái)讓其參保，必然需要國(guó)家的補(bǔ)貼。

2.4保險(xiǎn)公司面臨高經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

俄羅斯是世界上林業(yè)自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，特別是森林火災(zāi)發(fā)生次數(shù)常年居高不下（圖1），一些商業(yè)性保險(xiǎn)公司面對(duì)森林保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中存在的高風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必提高參保費(fèi)用，或者要求政府承擔(dān)部分理賠費(fèi)用，但目前俄政府沒有成立相關(guān)基金幫助補(bǔ)貼參保費(fèi)用，更沒有資金用來(lái)參與理賠，這需要保險(xiǎn)公司和聯(lián)邦政府之間的談判，當(dāng)然在談判中還須有森林經(jīng)營(yíng)者及地方政府的參與。談判的成功與否取決于能否在政府的財(cái)政支出能力、森林經(jīng)營(yíng)者的投報(bào)意愿、保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)控制之間找到某種平衡。

3俄羅斯森林保險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)

目前俄羅斯正加緊研究和建立森林保險(xiǎn)體系，根據(jù)俄羅斯的國(guó)情和目前面臨的形勢(shì)，綜合分析認(rèn)為俄羅斯的森林保險(xiǎn)發(fā)展趨勢(shì)如下。

3.1一套有利于森林保險(xiǎn)開展的法律法規(guī)體系將建立起來(lái)

按照梅德韋杰夫的要求，政府應(yīng)制定并提交國(guó)家杜馬關(guān)于俄聯(lián)邦《森林法》及俄聯(lián)邦《消防安全法》及其他相應(yīng)法令的修正草案，以提高林業(yè)綜合體的管理效力，包括森林更新措施、森林防火措施、森林防火體系、森林保險(xiǎn)等方面；建議《城市規(guī)劃法》增加對(duì)大型設(shè)施中涉及消防安全的保險(xiǎn)制度。即使法律的改變需要假以時(shí)日，一些規(guī)則制度也會(huì)很快出臺(tái)，一個(gè)森林保險(xiǎn)的法律法規(guī)框架將會(huì)形成，這樣給予森林保險(xiǎn)以適當(dāng)?shù)姆傻匚?，極有可能將將森林保險(xiǎn)納入基本保險(xiǎn)范疇，這將有助于指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各相關(guān)利益者開展工作。

3.2政府主導(dǎo)并強(qiáng)制的運(yùn)行機(jī)制是俄森林保險(xiǎn)的發(fā)展方向

俄羅斯一方面從法律上作出規(guī)定，引入森林保險(xiǎn)制度；另一方面，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)正在積極討論森林保險(xiǎn)的運(yùn)作機(jī)制、實(shí)施方案以及引入森林保險(xiǎn)后可能產(chǎn)生的影響。許多保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)表了對(duì)森林保險(xiǎn)制度的看法，并提出相關(guān)建議。國(guó)家保險(xiǎn)管理局的奧列格•柏林卡認(rèn)為，森林保險(xiǎn)應(yīng)該是強(qiáng)制性的，同時(shí)必須建立一個(gè)管理和運(yùn)營(yíng)森林保險(xiǎn)的專門機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)負(fù)有保護(hù)森林的法定責(zé)任，否則森林保險(xiǎn)將流于形式。專家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)信用評(píng)級(jí)部副主任納塔利婭•杰尼卡娃認(rèn)為，如果按照現(xiàn)有《森林法》規(guī)定的森林經(jīng)營(yíng)者責(zé)任，森林保險(xiǎn)應(yīng)該是一種自愿行為。而當(dāng)保險(xiǎn)是林地租賃的必備條件時(shí)，森林保險(xiǎn)將可能成為強(qiáng)制性保險(xiǎn)。阿爾法保險(xiǎn)集團(tuán)工業(yè)部副主任塔蒂亞娜•杰尼卡娃認(rèn)為，可以借鑒芬蘭、加拿大和美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)森林保險(xiǎn)制度進(jìn)行深入研究，認(rèn)為建立國(guó)家參與的森林保險(xiǎn)制度是必要的，而且要?jiǎng)?chuàng)建全國(guó)統(tǒng)一的森林保險(xiǎn)機(jī)制，其中保險(xiǎn)公司承擔(dān)自己的義務(wù)，支付一定的保險(xiǎn)賠償金，如果超出保險(xiǎn)公司的利益限制，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的保險(xiǎn)責(zé)任。這些觀點(diǎn)都表明，政府在森林保險(xiǎn)工作中是責(zé)無(wú)旁貸的，特別是需要拿出補(bǔ)貼，而政府強(qiáng)制性的約束也是必不可少的，從俄總統(tǒng)召開專門會(huì)議研究森林保險(xiǎn)的舉動(dòng)來(lái)看，政府有能力和動(dòng)力建立其主導(dǎo)的森林保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

3.3完備森林保險(xiǎn)制度及詳細(xì)的森林保險(xiǎn)實(shí)施方案即將出臺(tái)

俄羅斯的森林保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，已經(jīng)較為成熟，形成了一整套品種設(shè)計(jì)、參保受理、出險(xiǎn)理賠等具體的措施。同時(shí)由于政企分離，國(guó)家監(jiān)管的責(zé)任明確，監(jiān)管措施到位，因此對(duì)于森林保險(xiǎn)的實(shí)施，想必制度和組織形式上不會(huì)有太大的問題，而且俄羅斯有大批的保險(xiǎn)和林業(yè)相關(guān)的內(nèi)行專家，具備建立一個(gè)有效的森林保險(xiǎn)體系的智力儲(chǔ)備，已經(jīng)有專家提出要著手創(chuàng)建一個(gè)統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，這樣可以通過區(qū)域的差別計(jì)算保險(xiǎn)的稅率。

3.4森林保險(xiǎn)的參保率將有大幅提高

雖然目前的形勢(shì)是人們對(duì)保險(xiǎn)的不信任和不重視，國(guó)有林的經(jīng)營(yíng)者沒有財(cái)政支持就不參保，私人經(jīng)營(yíng)者更加關(guān)注森林的收入，參保積極性不高；梅德維德夫總統(tǒng)將這一狀況歸結(jié)為保險(xiǎn)體系的缺陷，他曾表示當(dāng)前任務(wù)是要將基本保險(xiǎn)覆蓋到每一個(gè)人，改變?nèi)藗儗?duì)保險(xiǎn)的觀念，把保險(xiǎn)看成是一種保護(hù)手段而非負(fù)擔(dān)。隨著森林保險(xiǎn)成為社會(huì)基本保險(xiǎn)，政府主導(dǎo)的森林保險(xiǎn)制度的引入、保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制的建立及森林保險(xiǎn)具體實(shí)施方案的出臺(tái)，森林保險(xiǎn)的參保率將大幅提高。

3.5森林保險(xiǎn)注重生態(tài)效益

俄羅斯人民保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)管理局主管列奧尼格•洛凡諾夫認(rèn)為，在建立全國(guó)森林保險(xiǎn)體系時(shí)，應(yīng)考慮全社會(huì)的利益。也就是說(shuō)，保險(xiǎn)體系應(yīng)首先保護(hù)和恢復(fù)以生態(tài)環(huán)境效益為經(jīng)營(yíng)目的的森林。他認(rèn)為“俄羅斯廣袤的森林可以吸收溫室氣體，這也是森林保險(xiǎn)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，國(guó)家需要提供保費(fèi)，當(dāng)然國(guó)家可以核算溫室氣體排放量，并通過碳交易從中受益來(lái)使保費(fèi)回籠。此外，從保護(hù)野生動(dòng)物的自然棲息地的角度來(lái)看，保護(hù)森林資源也是非常重要的。在確定保險(xiǎn)覆蓋面和核算理賠方法上，應(yīng)充分考慮受災(zāi)森林重建要滿足保護(hù)野生動(dòng)物的自然棲息地的需求?！倍砹_斯森林保險(xiǎn)很可能首先在禁止開發(fā)和適度開發(fā)的林分開展，然后再推廣到企業(yè)和個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的可利用林分。對(duì)于可采伐利用林分，如果政府對(duì)該林分的保費(fèi)提供了補(bǔ)貼，受災(zāi)林分重建中也須注重其生態(tài)效益。

3.6森林保險(xiǎn)將小幅加重森林經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)

政府推行強(qiáng)制性的保險(xiǎn)，要求森林經(jīng)營(yíng)者參保，從俄羅斯的國(guó)情來(lái)看，政府沒有財(cái)力完全負(fù)擔(dān)如此大面積森林的全部保費(fèi)，即使在俄羅斯的社會(huì)保險(xiǎn)體系中，按工資總額和規(guī)定比率征收的工薪稅(pay-rolltax)仍是大部分保費(fèi)來(lái)源，而中央和地方政府的預(yù)算支出、專項(xiàng)基金等僅占小部分，因此森林經(jīng)營(yíng)者如必須參保，則必須上繳保費(fèi)，因此一些林場(chǎng)的財(cái)務(wù)成本將會(huì)增加，相應(yīng)的木材價(jià)格也會(huì)有所上漲。

4俄羅斯森林保險(xiǎn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)啟示

4.1完全靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不能解決森林保險(xiǎn)問題

森林保險(xiǎn)問題上存在市場(chǎng)失靈。首先是由于森林具有較強(qiáng)的公益性，具有非排他和非競(jìng)爭(zhēng)性，而市場(chǎng)機(jī)制則針對(duì)一般商品，森林經(jīng)營(yíng)者不愿意為能夠帶來(lái)外部經(jīng)濟(jì)的森林保費(fèi)買單，這部分需要政府負(fù)擔(dān)。其次，完全由保險(xiǎn)公司運(yùn)作的森林保險(xiǎn)制度必然要保證保險(xiǎn)公司的合理利潤(rùn)，往往使保費(fèi)偏高，而森林經(jīng)營(yíng)者存在僥幸心理，認(rèn)為森林災(zāi)害發(fā)生概率很小，不需要保險(xiǎn)，這就發(fā)生了保險(xiǎn)公司確定保費(fèi)額度、森林發(fā)生災(zāi)害可能性的信息不對(duì)稱，因此也造成市場(chǎng)失靈，解決這個(gè)市場(chǎng)失靈的主要措施就是政府介入。

4.2政策導(dǎo)向決定森林保險(xiǎn)的發(fā)展方向

從俄羅斯森林保險(xiǎn)發(fā)展的歷史上來(lái)看，森林保險(xiǎn)受到政策的導(dǎo)向作用明顯，在蘇聯(lián)解體后的一段時(shí)間，政府推行保險(xiǎn)制度，使得保險(xiǎn)品種增加，進(jìn)而出現(xiàn)了森林保險(xiǎn)的試點(diǎn)，而在2006年修訂森林法之后，森林保險(xiǎn)則一度停滯，這表明政策在森林保險(xiǎn)工作開展中起到?jīng)Q定性的作用，它指引了森林保險(xiǎn)的發(fā)展方向。因此，俄羅斯在重啟森林保險(xiǎn)時(shí)，首先想到的是修改相關(guān)法律。

4.3資金問題是構(gòu)建森林保險(xiǎn)的良性發(fā)展機(jī)制的核心

俄羅斯的森林保險(xiǎn)在前期未能較好推行，主要是保險(xiǎn)金的使用存在許多問題，要建立良性的發(fā)展機(jī)制，關(guān)鍵要明確投保資金的額度、來(lái)源，保險(xiǎn)基金的管理使用、賠付金的額度、保險(xiǎn)公司的利潤(rùn)額度等，如果將這方面完全探討明確了，森林保險(xiǎn)的激勵(lì)機(jī)制就會(huì)理順，保險(xiǎn)基金的靈活使用也會(huì)發(fā)揮較好的效益，保險(xiǎn)公司也能夠規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，得到適當(dāng)?shù)氖找妫瑓⒈５纳纸?jīng)營(yíng)者能夠得到實(shí)惠。

4.4政府的責(zé)任和義務(wù)應(yīng)該側(cè)重于公益

政府不能全部負(fù)責(zé)保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)，主要從制度上進(jìn)行約束，而政府的職責(zé)是保證森林保險(xiǎn)行業(yè)的順利運(yùn)行，以保障公共利益的安全，特別是生態(tài)安全，因此政府有義務(wù)負(fù)擔(dān)一部分為提供生態(tài)效益的森林的保費(fèi)，特別是對(duì)那些禁止采伐利用的森林。

4.5中央集權(quán)體制下更容易推行森林保險(xiǎn)

在2006年之前，俄聯(lián)邦政府對(duì)于森林的經(jīng)營(yíng)管理負(fù)有較大職責(zé)，將森林經(jīng)營(yíng)權(quán)下放后，聯(lián)邦政府林業(yè)財(cái)政預(yù)算削減，森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作中斷，各地方政府根據(jù)各自的利益，紛紛將林地出租，并且管理上存在資金和人力投入不足，對(duì)于森林保險(xiǎn)更是無(wú)暇顧及，如果是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將不會(huì)出現(xiàn)以上現(xiàn)象，森林保險(xiǎn)進(jìn)行了四年的試點(diǎn)工作很可能繼續(xù)。

5對(duì)我國(guó)森林保險(xiǎn)發(fā)展的政策建議

我國(guó)的森林保險(xiǎn)工作是在集體林權(quán)制度改革的政策背景下發(fā)展起來(lái)的，集體林權(quán)明晰到戶后，林農(nóng)個(gè)體承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也在隨之不斷加大，成為制約林農(nóng)經(jīng)營(yíng)林業(yè)積極性的重要因素。特別是2008年初發(fā)生的南方冰雪災(zāi)害給廣大林農(nóng)造成重大損失，黨中央、國(guó)務(wù)院決定將森林保險(xiǎn)作為集體林權(quán)制度改革中一項(xiàng)重要的配套服務(wù)措施加以推動(dòng)。2009年我國(guó)在福建、江西、湖南三省開展了中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)工作，在省級(jí)財(cái)政至少補(bǔ)貼25%保費(fèi)的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政再補(bǔ)貼30%的保費(fèi)。2011年由中央財(cái)政提供保費(fèi)補(bǔ)貼的森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作已在福建、江西、湖南、遼寧、浙江等九?。▍^(qū)）展開，中央財(cái)政對(duì)公益林保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例也由2009年的30%提高到50%。試點(diǎn)工作取得進(jìn)展的同時(shí)，一些理論和方法問題也暴露出來(lái)。

第一，保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制問題。國(guó)家林業(yè)局林業(yè)工作站管理總站與保險(xiǎn)公司簽訂《共同推進(jìn)森林保險(xiǎn)的合作框架協(xié)議》，表示雙方將在森林保險(xiǎn)承保、理賠、防災(zāi)防損等方面開展全面合作，但合作的具體細(xì)節(jié)并不明確，政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任沒有充分體現(xiàn)，促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)順利開展的機(jī)制尚在探索。

第二，政府補(bǔ)貼方式的問題。是補(bǔ)給所有林農(nóng)？還是投保的林農(nóng)？或者是保險(xiǎn)公司？是補(bǔ)貼在投保費(fèi)用還是理賠費(fèi)用？不同的補(bǔ)貼對(duì)象的效果有什么差異？哪一個(gè)更有效率？當(dāng)前沒有這方面的實(shí)證研究。

第三，政府補(bǔ)貼多少的問題。補(bǔ)貼比例沒有一個(gè)全球標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)政府向承辦林業(yè)保險(xiǎn)的私人保險(xiǎn)公司提供30%的業(yè)務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼。德國(guó)政府對(duì)小私有林經(jīng)營(yíng)者繳納保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼一半，奧地利則提供25%的保費(fèi)補(bǔ)貼，瑞典政府提供賠償金額的2/3。我國(guó)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例由30%提高到50%，如果投保率還不提高，還會(huì)有人建議提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，但多少是合適的呢？這需要根據(jù)我國(guó)林農(nóng)收入、意愿及保險(xiǎn)公司成本、風(fēng)險(xiǎn)等綜合考慮，而不能盲目決策。我國(guó)的森林保險(xiǎn)在探索中完善和發(fā)展，應(yīng)該不斷借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)為我所用，找出適合我國(guó)森林保險(xiǎn)發(fā)展的模式。俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，教訓(xùn)值得吸取。

根據(jù)對(duì)俄森林保險(xiǎn)的分析，對(duì)我國(guó)發(fā)展森林保險(xiǎn)提出如下建議。

（1）堅(jiān)持政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展方向。實(shí)施森林保險(xiǎn)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、降低林農(nóng)森林經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)林農(nóng)利益、促進(jìn)林農(nóng)增收的重要保障，同時(shí)由于森林生態(tài)效益具有公益性，政府應(yīng)該對(duì)森林負(fù)有責(zé)任。政府介入森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的主要形式是提供財(cái)政補(bǔ)貼及較強(qiáng)的監(jiān)管措施。

（2）完善森林保險(xiǎn)的法律框架。應(yīng)該在《森林法》、《保險(xiǎn)法》及相關(guān)實(shí)施條例中規(guī)定：“所有森林經(jīng)營(yíng)者必須參加森林保險(xiǎn)”，強(qiáng)制要求林主參與森林保險(xiǎn)，同時(shí)規(guī)定“將森林保險(xiǎn)列入社會(huì)保險(xiǎn)范疇，政府給予補(bǔ)貼”，相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則也要完善，以保障森林保險(xiǎn)工作有章可循。

（3）大力推進(jìn)森林保險(xiǎn)。中央強(qiáng)力推進(jìn)，地方各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)真抓實(shí)干，將森林保險(xiǎn)參保工作納入到政績(jī)考核，加大宣傳力度，使森林保險(xiǎn)政策深入人心，在森林保險(xiǎn)工作中多聽取專家意見，同時(shí)照顧到多方的利益訴求，特別是要尊重林農(nóng)的利益。必要時(shí)，可考慮研究將森林保險(xiǎn)列為強(qiáng)制險(xiǎn)。

（4）規(guī)范保險(xiǎn)金的使用。森林保險(xiǎn)系統(tǒng)的建立，至少對(duì)森林災(zāi)害的抑制和恢復(fù)起到一定作用。政府有義務(wù)對(duì)森林保險(xiǎn)的資金使用進(jìn)行監(jiān)督。保險(xiǎn)金匯集后的，要嚴(yán)格監(jiān)管，獨(dú)立核算，保證有部分資金用于森林防火、病蟲害防治等工作。對(duì)于災(zāi)害賠償?shù)谋ｋU(xiǎn)金的使用，國(guó)家規(guī)定應(yīng)適當(dāng)照顧到森林重建中的生態(tài)效益和社會(huì)效益，不鼓勵(lì)短周期工業(yè)用材林。

（5）對(duì)待森林的保費(fèi)補(bǔ)貼要有不同的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)不同規(guī)模的林主區(qū)別對(duì)待，三農(nóng)問題是我國(guó)的基本問題，由于林農(nóng)的總體收入較低，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中處于弱勢(shì)地位，且許多林農(nóng)都進(jìn)行進(jìn)自然的經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮了較好的生態(tài)服務(wù)效益，因此可適當(dāng)調(diào)高對(duì)小戶林農(nóng)的保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于林業(yè)大戶和企業(yè)，由于其經(jīng)營(yíng)措施較為完善，對(duì)人工林強(qiáng)度采伐，對(duì)這部分的參保費(fèi)，國(guó)家按照其生態(tài)效益的大小負(fù)擔(dān)。要以審慎的態(tài)度詳細(xì)計(jì)算保險(xiǎn)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)森林災(zāi)害的防治難度、森林災(zāi)害的發(fā)生頻率等進(jìn)行定量，同時(shí)照顧到保險(xiǎn)公司、政府、森林經(jīng)營(yíng)者的收益。

（6）多方籌措國(guó)家保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金。除了中央財(cái)政和地方財(cái)政外，應(yīng)該發(fā)動(dòng)社會(huì)參與，建立森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼基金，特別是可以用林業(yè)碳匯基金用于森林保費(fèi)補(bǔ)貼。