海外石油勘探開發(fā)項目招標工作風險管控

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摘要:隨著資源國政府陸續(xù)出臺招標相關(guān)法律和規(guī)定，海外石油勘探開發(fā)項目中招標工作面臨了更多的挑戰(zhàn)。本文結(jié)合海外實際，深入分析了海外項目招標工作的各類風險，并給出了相應管控措施。

關(guān)鍵詞:海外石油勘探開發(fā)項目；招標；風險；管控措施

一、引言

在國際石油行業(yè)中，招標采購已經(jīng)成為獲取產(chǎn)品和服務的主要手段之一。招標工作招標制度起源于英國，后來隨著在西方國家的一系列招標法律的頒布，使得招標采購得到了廣泛推行和發(fā)展。中國石油企業(yè)自“走出去”戰(zhàn)略實施以來，資產(chǎn)以及業(yè)務范圍已遍布40多個國家，成為國際油氣合作的重要一員。目前，越來越多的資源國出臺了招標方面的規(guī)定和限制，給中國石油企業(yè)海外項目的招標工作帶來了不少挑戰(zhàn)。如何適應資源國當?shù)氐恼袠苏?，?guī)避風險，順利實施招標工作，需要海外石油勘探開發(fā)項目（以下簡稱“海外項目”）對招標過程中的風險進行有效識別并制定相應預防措施。

二、海外項目招標工作流程和特點

海外項目招標工作流程主要包括提出采購申請、制定招標計劃、招標文件準備、投標商資格預審、招標名單確定、發(fā)放招標文件、招標文件澄清與修改、接收投標文件、開標、評標（包括投標書澄清）、授標、合同談判及簽訂等，其主要流程點與國內(nèi)招標工作類似，不同的是由于海外項目主合同和資源國法律法規(guī)相關(guān)要求，資源國政府會介入海外項目招標工作中，介入程度也有所不同。伊朗國家石油公司（PEDEC）對伊朗境內(nèi)項目的招標工作深度介入。對于60萬美元以上的工程物資招標采購，不僅對供應商短名單、招標文件、評標標準等進行審批，還全程參與開評標工作，只有在PEDEC代表在場的情況下，項目才能進行開標。技術(shù)標評標結(jié)果也需先得到PEDEC批復后才能進行商務評標，整個招標過程都在PEDEC的掌控下。哈薩克斯坦政府令1139號規(guī)定，所有境內(nèi)石油勘探開發(fā)項目必須在國家信息網(wǎng)站上公開招標，招標公告發(fā)放、投標文件接收和評標結(jié)果公示等均需在網(wǎng)上進行。對于通過技術(shù)標的投標商，項目不再進行商務評標，由系統(tǒng)直接選定最低報價的投標人為中標方。哈薩克斯坦政府雖不直接介入項目招標工作，但對招標工作的過程可以做到實時監(jiān)控且可追溯。除了資源國政府，依照合作協(xié)議，海外項目合作伙伴也對招標工作有所介入。例如海外聯(lián)合作業(yè)項目，根據(jù)主合同相關(guān)規(guī)定，所有招標相關(guān)文件都采用雙簽的形式，即招標文件、評標標準和授標建議都須經(jīng)過雙方簽字認可才有效。海外項目招標工作必須嚴格依照資源國當?shù)叵嚓P(guān)法律法規(guī)執(zhí)行。最低價中標，本地化政策等，給招標工作帶來了巨大挑戰(zhàn)，如何在遵守招標相關(guān)規(guī)定和資源國政府深度介入、層層審批的環(huán)境下完成好招標工作，這就需要對招標工作進行風險識別和管控。

三、招標工作的風險管控

招標工作風險主要有：過程風險、道德風險、決策風險、供應商風險、政策風險、合同風險和文控風險。其中過程風險、決策風險、道德風險、合同風險和文控風險屬于內(nèi)部風險，供應商風險和政策風險屬于外部風險。針對內(nèi)部風險，海外項目可以通過細化流程節(jié)點，強化過程控制，防止風險。對于外部風險，海外項目要做好風險預警和相關(guān)應對措施，減少因外部風險帶來的經(jīng)濟損失。

（一）過程風險

海外項目招標存在流程多、周期長，審批節(jié)點繁多等問題，招標過程的每一個環(huán)節(jié)都有可能因未按照資源國的招標相關(guān)規(guī)定和主合同要求，導致招標程序不符合規(guī)定，招標失敗甚至采購金額不計入回收成本、或受到行政罰款等。例如，哈薩克斯坦政府令1139號規(guī)定，同類型商品年度采購金額超過14000個月度指標（約等于10萬美元，2017年1個月度指標為2269堅戈，根據(jù)每年哈國宏觀經(jīng)濟情況政府適時調(diào)整）應選擇公開招標的方式。以公開招標形式采購商品時，如哈國生產(chǎn)企業(yè)參與投標，需將哈國生產(chǎn)廠家報價向下虛調(diào)20%進行評標，若哈國生產(chǎn)企業(yè)中標，合同價格按該廠家的實際報價簽訂。海外項目從發(fā)起采購申請開始到最后的合同簽訂，都需要注意每一個流程節(jié)點上資源國政府或者合作方是否有相關(guān)規(guī)定和要求。在招標準備期間，如果合作方對招標工作組各方人員比例有要求，海外項目應按比例組建招標工作組。招標文件、短名單等應按要求提前報資源國政府進行審批。對于資源國規(guī)定必須采用最底價中標的評標標準時，要加強投標人的資格審查，適當提高技術(shù)門檻，設置最低中標價，防止供應商惡意低價中標。發(fā)放招標公告時，一定要按照當?shù)胤煞ㄒ?guī)，在指定的媒介上。接收投標文件時，要認真檢查投標文件的密封性，對于未按要求密封的標書拒絕接收，并做好記錄。派專人負責投標文件保管與存放，任何人不得在開標前開啟投標文件。招標工作組應嚴格按照招標文件中評審標準進行評標，先開技術(shù)標，未通過技術(shù)標評審的供應商，不能進入商務評標。中標推薦應遵循第一名中標的原則，對于非第一名中標的推薦結(jié)果，應在授標建議中作出說明，并按規(guī)定上報相關(guān)負責人或資源國政府審批。確定中標人后，招標工作組應及時發(fā)出中標通知，并按要求公示。海外項目還需在制訂采購計劃時，合理安排采購周期，避免因招標程序過長延誤生產(chǎn)作業(yè)。

（二）道德風險

道德風險主要來源于人員道德素質(zhì)問題，收受賄賂、徇私舞弊、瀆職等都會致使招標不利甚至失敗。在非洲有些國家，政府腐敗現(xiàn)象嚴重，利用對海外項目招標工作過程文件審批，阻擾招標工作的正常進展，迫使有些海外項目不得已把標授給資質(zhì)差、信譽低的當?shù)毓?，最后出現(xiàn)海外項目幫著供應商干的情況，給項目帶來巨大風險，導致經(jīng)濟損失。為應對虛假招標、圍標的情況發(fā)生，海外項目首先應建立完善的招投標管理制度，做到有章可循、有法可依。加強招標規(guī)定的宣傳教育，提升招標工作人員的道德素養(yǎng)和業(yè)務技能。對招標過程中出現(xiàn)的嚴重違紀違法行為要進行嚴肅查處，確保招標采購各項法律、法規(guī)和規(guī)章制度在實際工作中能夠得到嚴格遵守和執(zhí)行。關(guān)于評標標準和過程，應在招標文件中公開評標標準，評審人應嚴格按照招標文件中的評標標準和方法進行評標，海外項目應定期對招標過程進行專項監(jiān)督檢查，檢查是否存在以不合理條件限制、排斥或歧視性對待投標人，限制正當競爭的行為。

（三）決策風險

決策的關(guān)鍵在于人。在海外項目上，有時候因為人手有限，會出現(xiàn)非本專業(yè)人員進行評標的情況。由于評審人員無法滿足評標需求，或缺乏勝任能力，導致無法準確進行技術(shù)評價。評審人未按照招標文件規(guī)定的評標標準和方法，憑經(jīng)驗評標或有意識的傾向性打分，影響評標結(jié)果的公正性，這也是潛在的決策風險之一。為了提高評標的權(quán)威性，海外項目應盡可能邀請有資質(zhì)的專家參加技術(shù)評審，并制定嚴密、準確、量化的評標標準，減少評標的主觀性和隨意性。對評標過程中容易出現(xiàn)的問題進行梳理，對其中涉及到的招標文件條款以及適當?shù)奶幚硪庖娺M行匯總說明，提高評標標準的一致性。招標工作組要嚴格按照資源國相關(guān)規(guī)定，提交招標相關(guān)文件至資源國政府進行審批。

（四）供應商風險

供應商風險主要來自四個方面，一是海外項目招標時，由于對當?shù)厥袌鲂星檎莆詹蝗绻倘妫瑢е抡袠朔讲荒芗皶r發(fā)現(xiàn)供應商虛報價格、以次充好的問題，和無法順利達成有利于招標方的談判。二是投標人互相串通，彼此達成協(xié)議，出現(xiàn)陪標、串標、圍標的現(xiàn)象，削弱、限制了正當?shù)母偁帲拐型稑肆饔谛问健Ｈ峭稑巳嗽谕稑酥惺褂盟嗣x投標，提供虛假業(yè)績、財務狀況、信用證明等材料。四是采取商業(yè)賄賂等不正當或非法手段謀求中標。針對供應商風險，海外項目在招標前，就要做好前期市場調(diào)研工作，防止供應商虛報價格，以次充好。招標公告時，盡量擴大范圍，讓更多潛在供應商參與競爭，優(yōu)化招標環(huán)境。其次是要做好投標人資質(zhì)審查工作，對其投標資格、生產(chǎn)加工能力、技術(shù)力量、財務狀況、HSE、業(yè)績、信譽和相關(guān)工作經(jīng)歷等嚴格審核，甄別文件的真實性，必要時，對關(guān)鍵設備物資的潛在供應商進行現(xiàn)場考察。對于人員腐敗行為，要加強相關(guān)監(jiān)察，提升相關(guān)人員的違規(guī)機會成本，減少職務犯罪。

（五）政策風險

海外項目招標工作面臨的政策風險主要有本地化政策、短名單要求和政府干預。隨著越來越多資源國實施本地化政策，招標人在組織實施招標工作時，需仔細研究本地化政策，將具體要求體現(xiàn)在招標文件中，確保最后的招標結(jié)果符合本地化規(guī)定。尼日利亞政府2010年頒布了《尼日利亞石油和天然氣工業(yè)本土化發(fā)展法案》，法案中規(guī)定“在合同授予石油區(qū)塊、許可證和其他所有項目時，優(yōu)先考慮尼日利亞本土公司（尼日利亞人的股權(quán)不少于51%的公司）；對尼日利亞提供的服務和制造的商品，當商業(yè)報價浮動在規(guī)定范圍之內(nèi)時，優(yōu)先選擇資源國本土化程度最高的投標者?！本唧w還體現(xiàn)為不同的物資，本土化成分要求不同。例如鋼管本土化成分要求為100%，意味著鋼材只能從尼日利亞本土公司進行采購；低壓電纜本土化成分要求為90%，閥門為60%等。一旦海外項目違反了本地化條例，會面臨工程總造價5%的罰款甚至被取消項目。因此，海外項目在準備工程設備和物資招標策略、招標文件時，要充分考慮到本地化相關(guān)要求，確保招標合法合規(guī)。關(guān)于短名單要求，對于已建立自己的供應商名單，資源國要求海外項目只能向名單內(nèi)的供應商發(fā)放招標文件。阿爾及利亞國家石油公司SONATRACH就要求境內(nèi)項目只能向政府短名單內(nèi)的供應商招標。沒有短名單的資源國，國家石油公司也會對短名單進行審批。伊朗雅達項目主合同就規(guī)定，項目可以根據(jù)經(jīng)驗推薦供應商作為初審合同者，同時伊朗國家石油公司也提供初審者名單，共同形成長名單。然后對這些供應商進行資審，剔除不合格供應商后，形成短名單報NIOC批準。只有得到批準的供應商名單，資源國才認可，后續(xù)招標工作才有效。資源國政府對招標過程干預較多，招標周期長，也給海外招標工作帶來很多不確定性。阿爾及利亞一個項目招標周期為12個月，導致招標工作必須提前一年啟動，但對于風險勘探項目，由于存在地質(zhì)上不確定性，計劃變更時有發(fā)生，最后造成招標過程中頻繁修改招標文件，中止招標甚至招標結(jié)束簽訂合同后海外項目無法履約的情況。在加蓬,單筆超過50萬美元的采購，必須報政府的油氣綜合管理部門（DGH）審批，未經(jīng)批準的采購，將不能回收成本，而審批周期一般在18-36個月。為有效應對政策風險，對于資源國有短名單要求的，海外項目要按照資源國政府提供的供應商名單，確定供應商選擇范圍。與資源國政府建立日常溝通機制，對招標過程中政府介入的節(jié)點要提前做好相關(guān)準備工作，盡量縮短招標周期。

（六）合同風險

1、合同文本內(nèi)容有缺陷，導致公司利益受損或涉訴。比如，一些供應商在投標時對于海外項目上現(xiàn)場設施條件和資源國當?shù)匾?guī)定考慮不充分，導致最終無法實施合同或拒絕執(zhí)行的情況，而合同中對于違約責任和相關(guān)賠償未清楚界定，導致項目受損。海外項目應根據(jù)物資不同屬性，編制不同合同標準文本，并根據(jù)當?shù)胤煞ㄒ?guī)和內(nèi)部需要及時修訂完善，簽訂合同時，盡量使用標準合同文本。2、合同審批人員在審批時未盡其責、未按相關(guān)規(guī)定進行審批、合同簽訂人未經(jīng)授權(quán)等，導致合同簽訂缺乏依據(jù)或合同執(zhí)行障礙。對于海外項目的合同簽訂，要規(guī)范合同審批流程并嚴格執(zhí)行，合理設置合同簽署權(quán)限。

（七）考控風險

投標文件損壞或遺失、評標文件缺失等都可能對后期工作的開展埋下隱患，招標相關(guān)文件不僅具有法律效應，也是后期合同簽訂的重要依據(jù)。對于招標過程文件，海外項目需指定專人進行管理，對招標過程中有效文件進行識別、歸檔并妥善保管，保證招標工作有源可查，全過程可追溯。

四、結(jié)束語

海外招標工作涉及到利益相關(guān)方如合作伙伴、資源國政府、供應商等，招標過程中面臨著很多風險和挑戰(zhàn)，受外界制約因素，招標工作中風險多，協(xié)調(diào)難度大，一旦招標失敗，將會給項目生產(chǎn)運行帶來直接影響，甚至會給項目造成經(jīng)濟損失。隨著資源國對海外項目控制力逐步加強，對招標工作的相關(guān)規(guī)定和要求也會越來越多，海外項目采辦人員更需要對當?shù)胤煞ㄒ?guī)、主合同招標相關(guān)規(guī)定和要求、采辦環(huán)境深入了解，識別風險點，確保招標工作順利進行。

作者:王渝 單位:中國石化集團國際石油勘探開發(fā)有限公司