審計問責服務大學治理路徑分析
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摘要：無論是理論還是實踐方面，大學治理作為“中國之治”框架的一部分，要重視大學治理體系和結構的現(xiàn)代化建設，滿足新時代對大學治理的新要求。審計問責作為大學治理的一部分，兩者都產生于委托關系，為了減少信息不對稱，大學治理需要審計問責的信息引導、預防、過錯追究等功能來實現(xiàn)良治。
引言
完善大學治理體系，健全大學治理結構，是高等教育持續(xù)健康發(fā)展的必經之路。高校審計作為大學治理中的一項重要制度安排，正面臨著屢審屢犯的困境，審計問責跟進不力，直接削弱了審計的威懾力，影響了高校審計參與大學治理的深度。
一、大學治理與審計問責
（一）大學治理大學既受外部主體，包括政府、市場等環(huán)境的影響，同時一定程度上也有自主性，存在多元利益主體，因此不同于公司治理和國家治理，具有模糊性和復雜性的特點。在大學治理的實踐中，外部是以政府宏觀主導、社會中介評價、大學自主辦學的格局而形成的多元參與治理模式；內部是以權力配置為核心、以機構組織為抓手、以職能布局為基礎而形成的結構體系。相對應的，大學治理也分為外部治理和內部治理。外部治理中，政府以辦學資金撥付的形式為大學運行提供保障，社會則通過提供更多的發(fā)展資源來激發(fā)大學活力，兩者在大學治理運行中表達著各自的利益訴求；內部治理是大學內部各方在參與重大事務決策的互相博弈中形成的制度設計與安排，主要有黨委領導、校長治校等體制安排。本文的大學治理主要針對的是內部治理。大學的治理者并非大學的所有者，所以就存在委托關系。對于內部治理而言，校長作為派生的委托人，無法經辦大學的所有事務，所以在日常工作運轉、組織機構設立和行政與學術權力劃分等方面存在著錯綜復雜的多級委托關系，大學內部的中層和基層管理者甚至重要崗位的員工都是派生的人，由于雙方的信息不對稱和人的動態(tài)變化性，便形成了極為復雜和困難的治理環(huán)境。
（二）審計問責問責的理論基礎是委托-理論，是指由于存在委托方和方的受托責任關系，被授權的方有責任就其所受托的職責和權限向委托方做出應答。問責需要滿足三個要素，一是人擁有配置資源的權力并被下達雙方認可的責任目標，二是能夠取得人責任目標完成情況和資源使用情形的報告；三是評價人責任目標的實現(xiàn)程度及資源使用情況，并有權力和依據(jù)根據(jù)責任目標實現(xiàn)程度和資源使用情況給予獎勵或處罰。近年來，問責主要用于政治領域，其目的是監(jiān)督權力的行使以確保權力得到制約和控制。對于大學來說，問責也分為外部問責和內部問責，外部問責主要為外部治理主體的問責，包括政府問責、社會問責等，內部問責主要為內部監(jiān)督檢查機構的問責，包括審計問責、紀檢問責等。審計問責是針過高校審計中發(fā)現(xiàn)的問題，通過“問”的方式追究相關部門及其人員履職中產生否定性結果應負的經濟責任，其實質是對大學內部受托人的受托經營績效進行“權責對等”式的責任追究。它在高校審計監(jiān)督的基礎上，強調了委托關系中的責任，并使這種關系中利益相關者的沖突在特定規(guī)則下得到有序協(xié)調，是推進大學良治的重要工具。
二、委托—大學治理與審計問責的交叉點
大學治理和審計問責都是基于委托關系而產生，因而都會出現(xiàn)人違背委托人的意愿謀取私利的可能性，為了及時發(fā)現(xiàn)或者避免機會主義的發(fā)生，委托人會通過獲取鑒證服務而降低信息不對稱或者直接控制人行為。如果委托人不相信人即大學治理主體提供的業(yè)績報告，就需專門機構為其提供客觀公正的受托責任履行報告，以便為問責提供依據(jù)，這就產生了審計；如果委托人要抑制大學治理主體的機會主義行為，就需要對履責進行獎懲，這就產生了問責機制。審計問責實現(xiàn)了兩者的有效結合，通過審計，提供了人履責情況真實完整的信息，通過問責，實現(xiàn)了對受托責任的追究。受托責任是大學治理過程的關鍵，良好的大學治理在于大學內部的人有效運用了校長委托的權力和資源，實現(xiàn)了大學組織和目標發(fā)展的最優(yōu)化，而審計問責是解決受托責任關系沖突的重要手段，是大學治理中重要的監(jiān)督與約束機制。大學治理本質上就是包含著權利分配、利益訴求以及辦學效益等內容的一系列制度的安排，在法律保障和權責對等的前提下，用一系列制度機制來界定學校管理者的責任，并監(jiān)督其責任履行情況，從而協(xié)調和保障學校、社會、師生等各方利益，促進并實現(xiàn)受托責任的有效履行。審計問責作為用權力制約權力，并推動委托人和人之間關系良性發(fā)展一種機制，是大學治理的重要組成部分，應在關鍵領域為大學治理保駕護航。審計問責是對審計效果和效率的進一步延伸和拓展，是有效遏制腐敗、為大學治理掃清障礙的重要環(huán)節(jié)，主要根據(jù)失責情況追究相關責任，推動大學實現(xiàn)“良治”。隨著教育領域的綜合改革以及大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷深入推進，急需其內生出一個制度化與常態(tài)化的審計問責機制，確保大學治理目標的實現(xiàn)。審計問責要想成為大學治理的利器，必須先打磨好自己，所以必然會引發(fā)對審計問責的挑戰(zhàn)。審計問責需要改革并完善相應的制度建設、實施辦法以及監(jiān)督檢查，形成長效機制，切實做到有責必問、問責必嚴，服從大學治理的制度安排，筑起審計問責推動大學治理的防護網絡，實現(xiàn)大學的可持續(xù)發(fā)展。
三、審計問責服務大學治理的路徑
在大學治理過程中，審計是問責的一種工具，問責是審計服務大學治理的利器。盡管審計通過對審計對象的檢查，具有評價受托責任的職能，但如果缺乏常態(tài)化的問責，審計則達不到預期的效果，大學治理的目標也無從實現(xiàn)。審計與問責互相配合，缺一不可，審計為問責提供資料和鑒證信息，是問責的信息保障機制，最后的落腳點是查清責任，問責則通過責任的界定和追究實現(xiàn)審計的清除和修補功能，提升審計實施的效果。其服務大學治理的路徑包含兩個步驟：審計如何更好地實現(xiàn)問責功能；審計問責如何更好地服務大學治理。審計問責是形式，大學治理是內容，隨著依法治校進程的推進，審計問責成為壓實大學責任，實現(xiàn)良治的重要工具。其服務大學治理的路徑包括以下幾個方面：
（一）信息保障和引導信息是問責機制運行的核心，要想實現(xiàn)有效問責，前提是要能夠取得關于大學二級單位和負責人活動的相關信息。如果問責缺乏必要的信息保障，便會陷入困境。審計之所以可以成為一種問責機制，就是因為它不僅可以獲得所需的材料和信息，而且可以通過對信息的加工發(fā)現(xiàn)問題，并在條件具備時可以公開信息，利用占有的信息資源來提供大學治理所需的信息。相關審計法律法規(guī)也明確規(guī)定高校審計人員在實施審計時有權獲取必要的資料，必要時可以進行調查取證等，這說明高校審計在信息獲取方面具有得天獨厚的優(yōu)勢，獲得的信息具有面寬、量多、程度深的特點。信息加工是高校審計人員以委托方與受托方簽訂的受托責任目標為標準，對受托方的業(yè)務活動、內部控制和完成目標情況進行評價，并以出具審計報告的鑒證形式提供給委托方。高校審計機構和人員通過對原始信息的加工，為問責輸出了必要信息資源，并對問責信息的真實性、完整性和準確性提供合理保證，正確引導了有關問責主體關注責任，并促使問責客體對自己的行為更加負責，從而為大學治理的實施提供了必要的信息支持，以無形之手（獨立的精神和專業(yè)的水準）參與并完善了大學治理。
（二）預防很長一段時間內，我國高校對審計發(fā)現(xiàn)的問題采用的是提出建議及整改措施的方式，由于責任追究機制的不完善，缺少事后嚴厲的懲戒機制，治標不治本，導致此種形式只能被動地隨著出現(xiàn)問題類型的改變而改變，無法從根源上解決問題，對治理的效果更是有限。而審計問責通過與其他追責部門協(xié)作，利用掌握的受托責任履行報告，將審計監(jiān)督與追責問責相結合，保證了審計的嚴肅性、權威性，因而具有內生性的威懾作用，有條件從源頭和體制上治理大學經濟秩序，引導制度完善，優(yōu)化治理實踐。審計問責對大學治理發(fā)揮預防作用的機制是基于高校被審計部門負責人都是理性經濟人的假設，其任何行為都是自私且具有利益動機的，并能夠預知自己行為的后果。對于審計中發(fā)現(xiàn)的違反財政財務收支法規(guī)、管理不嚴、監(jiān)督不力等一系列問題，其發(fā)生的原因是為了獲取個人利益，但通過嚴格的審計問責，切實追究領導責任、監(jiān)管責任、監(jiān)督責任等，讓責任人可以合理預見到審計結果一旦被追責將要承擔的嚴重后果，這樣無論是從主動性還是被動性方面，都會形成一個盡職盡責的良性循環(huán)趨勢。因此，審計問責可以對未履職盡責的事項及行為及時進行警示，并將其扼殺在搖籃中，預防“屢審屢犯”，為實現(xiàn)大學的良治和善治構筑起一道堅固的防線。
（三）過錯追究及配合責任是審計推動大學治理完善的重要通道。審計問責作為一種責任追究機制，通過對財經責任的高度關注，借助過錯追究及配合等手段，實現(xiàn)大學的良治。審計問責具有直接性和強制性，直接使用行政命令的方式服務于治理目標。高校審計在本質上就是依據(jù)相關法律、規(guī)章等對高校內部各部門和負責人的履職情況以及自身履職情況的報告進行獨立驗證的過程，根據(jù)委托方和審計對象的不同，有不同類型的審計業(yè)務，但只要驗證的結果與目標有偏差，都屬于應該被問責的范圍。高校審計與民間審計的重要區(qū)別是在提交審計報告后，還要繼續(xù)跟蹤落實審計結果，即對于在審計中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為有通報、警告、責令改正等權力，是一種立即糾偏和問責的行為。高校的權力機構或者被授予問責權限的審計機構應對審計報告中提出的偏差界定責任并追究相關部門和責任人的過錯，對于涉及嚴重違紀違規(guī)和造成重大損失浪費的行為，高校審計應及時移交線索給紀檢監(jiān)察或有關部門，發(fā)揮協(xié)助、咨詢和建議的作用，配合其他部門完成處罰和問責。
結語
審計問責是形式，大學治理是內容，要不斷加強問責，完善相應制度，隨著依法治校進程的推進，使審計問責成為壓實大學責任，實現(xiàn)良治的重要工具。
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作者：張新妍 單位：中國勞動關系學院
