鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式思考
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摘要：完善“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式課題的提出和探索實踐，是在嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）城市區(qū)域擴張、開啟新一輪建設發(fā)展的大背景下應運而生的。本文詳細介紹嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式運行現(xiàn)狀，并以提高整合配置資源能力為目標，以明確功能定位為前提，以創(chuàng)新機制為關(guān)鍵，按照“重點是改革，核心是創(chuàng)新”的要求，結(jié)合現(xiàn)階段嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）社會發(fā)展水平、差異性社區(qū)資源結(jié)構(gòu)和居委自治能力等實際情況，進一步探討如何實現(xiàn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式中事、權(quán)、責的均衡配置和調(diào)整優(yōu)化，以此不斷完善“行政、統(tǒng)籌、自治”相結(jié)合的管理機制，為解決嘉定新城城市化建設推進中區(qū)域跨度大、管理尺度大、社會梯度大、人口復雜的矛盾等問題，為真正構(gòu)建起一個有利于政府職能轉(zhuǎn)變的扁平化、科學化“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式提供理論基礎。
關(guān)鍵詞：模式優(yōu)化；功能定位；職權(quán)適配；多元治理主體
一、“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式的產(chǎn)生背景和工作現(xiàn)狀
1.新形勢下城市社會管理的背景。一是城市化進程特定階段。2011年底召開的上海市社區(qū)工作會議上，市委、市政府明確提出了“鎮(zhèn)管社區(qū)”的體制改革要求，探索構(gòu)建以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點的基層社會管理服務體系，通過管理體制的創(chuàng)新，及時有效地應對社會管理領(lǐng)域出現(xiàn)的各類新情況、新問題，真正使得政府、村（社區(qū)）、居委共同履行好政治控制、行政管理、公共服務、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、群眾自治五大核心職能。二是嘉定新城建設發(fā)展需求。當前，嘉定新城經(jīng)過多年建設發(fā)展，核心區(qū)已處在由基礎建設進入功能提升的轉(zhuǎn)段發(fā)展期，即進入由建到管、以管為主的關(guān)鍵階段，其管理能力水平的高低，將直接影響嘉定新城的形象展現(xiàn)和功能發(fā)揮。因此，加快在管理架構(gòu)、工作體系、隊伍支撐、財政保障、服務手段等方面形成相互配套、協(xié)同推進的社會治理新機制，構(gòu)建起重心下移、職能明晰、運作順暢、資源共享、服務全面、隊伍專業(yè)的社會管理新格局，以有效確保經(jīng)濟社會平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)型發(fā)展，成為現(xiàn)階段的必然要求和緊迫任務。三是打造良性社會生態(tài)。良性的社會生態(tài)是和諧社會的主要特征，是促進經(jīng)濟發(fā)展、保持政治穩(wěn)定、發(fā)展精神文明的重要紐帶和環(huán)境條件。突破傳統(tǒng)模式，更新理念與舉措，已成為新城社會管理的內(nèi)在要求，必須在體系設計與制度建設上探索實踐，更加注重改善民生、權(quán)利保障、秩序維護和源頭治理，以有效實現(xiàn)“最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”的目標任務。
2.“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式的構(gòu)建與運行。一是合理歸類，科學劃分。嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）鎮(zhèn)管社區(qū)體制改革涉及區(qū)域范圍主要是城市化程度較高的嘉定新城核心區(qū)西區(qū)，即東至S5滬嘉高速，南至蘊藻浜，西至漳浦河，北至A30郊環(huán)線，共約21平方公里。在兼顧現(xiàn)實要求與歷史現(xiàn)狀的基礎上，按照相對集中、規(guī)模適度、效能優(yōu)先的原則，整合區(qū)域內(nèi)4個行政村、6個居委會資源，科學劃分為6個社區(qū)。每個社區(qū)的管轄面積為3-4平方公里，在兼顧現(xiàn)實要求與歷史現(xiàn)狀的基礎上，做到既有利于屬地化管理，降低管理成本，提高管理效率，又能確保權(quán)責統(tǒng)一、職責明確、運轉(zhuǎn)靈活。二是設置機構(gòu)，配備隊伍。嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）以“鎮(zhèn)—社區(qū)—居（村）”的組織架構(gòu)模式，建立社區(qū)黨總支、社區(qū)管理委員會、社區(qū)服務中心分中心，全面管理、推進、協(xié)調(diào)社區(qū)各項事務。按照機構(gòu)精簡、人員精干的原則，目前，各社區(qū)主要下設社區(qū)居務工作室、綜治聯(lián)勤工作室、黨群綜合辦公室等部門，配備管理人員13—17名，由班子成員和條線干部組成，其中社區(qū)班子成員7—9名，兩委正副職領(lǐng)導崗位實行交叉任職。社區(qū)工作人員以“委派+競聘”的方式產(chǎn)生，確保結(jié)構(gòu)合理、能量充足。三是主動“自轉(zhuǎn)”，發(fā)揮效能。自“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式實行半年多來，6個新型社區(qū)積極“自轉(zhuǎn)”，努力探索，對現(xiàn)有社區(qū)管理運作的體制、機制進行改革創(chuàng)新，形成了“一心四化”管理體系、“五個一”工作制度和“三級考核”機制，確保社區(qū)在未來的發(fā)展上能充分發(fā)揮社會管理和社會整合功能。“一心四化”指以黨組織領(lǐng)導為核心，形成管理網(wǎng)格化、工作精細化、服務優(yōu)質(zhì)化、考評社會化“四位一體”的塔形管理模式?！拔鍌€一”工作制度，主要有一周一安排、一周一排查、一周一分析、一周一通報、一周一小結(jié)，確保社區(qū)實有人口實有房屋登記、掌控重點人口及特殊人群、消防隱患等基礎性工作順利推進，確保社區(qū)各類情況動態(tài)跟蹤，數(shù)據(jù)實時更新，矛盾糾紛態(tài)勢清晰?！叭壙己恕睓C制指以“多方參與、客觀科學”的原則，建立的“民意測評+條線干部考評+社區(qū)兩委評定”的考核機制。
二、“鎮(zhèn)管社區(qū)”工作推進的成效
1.提高了社區(qū)精細化管理的效率?！版?zhèn)管社區(qū)”模式打破了原有由鎮(zhèn)行政區(qū)域所劃分的村居界限，通過在政府與村居間搭建綜合黨務、居務、服務等功能于一身的社區(qū)層級，劃小服務半徑、消除管理盲區(qū)，并通過給與社區(qū)層級充分的人財物授權(quán)，努力夯實社區(qū)組織、壯大管理力量、強化基礎工作，確保行政管理能夠下沉到底，有效提高工作效率。
2.緩解了多元分化的公共服務需求。社區(qū)作為政府下沉到基層的一級行政組織，即能依靠區(qū)域內(nèi)公安、醫(yī)院“條”的垂直組織力量，又能有效整合“塊”內(nèi)的各方資源，在實現(xiàn)縱向聯(lián)動和橫向互動的服務資源整合、配置方面具有明顯的優(yōu)勢。同時，每個社區(qū)都將根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，建立社區(qū)服務中心分中心，從文體、醫(yī)療等生活服務到黨務、政務服務，為居民提供一站式服務平臺。
3.體現(xiàn)了社會協(xié)同的基層治理方向。“鎮(zhèn)管社區(qū)”的社區(qū)層級是一個綜合黨務、居務、社會事務于一身的工作平臺和服務窗口，負有在其管轄區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌引導、協(xié)調(diào)各方參與社會共治的職責。各社區(qū)以互利共贏為基點，建立了“網(wǎng)上議事日”、“希望樹”微信平臺等社區(qū)共商共治機制；以政社互動為推手，健全了社區(qū)事務聯(lián)席會議、“義工”聯(lián)合會等社區(qū)事務共管機制，社區(qū)治理主體正逐步由政府唯一轉(zhuǎn)變成區(qū)域內(nèi)各類多個單元共同管理。
三、“鎮(zhèn)管社區(qū)”工作推進中的不足
1.責權(quán)關(guān)系還不夠明晰。嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）社會管理事務繁重，作為鎮(zhèn)派出機構(gòu)，社區(qū)不具備具體的執(zhí)法能力，缺乏有效的調(diào)控手段。一些社會、經(jīng)濟管理的重要權(quán)利，如城管、房管、工商等還都屬垂直管理，突出矛盾往往要通過且只能通過綜合執(zhí)法模式才能解決。無論是垂直管理還是綜合執(zhí)法，都造成了條線部門與職責不清，許多工作推進效率不高。
2.職能分配有待梳理。從轉(zhuǎn)型期實際情況來看，社會自治能力還未達到較高水平，“鎮(zhèn)管社區(qū)”中“社區(qū)管理、居委自治”的理想運作模式無法實現(xiàn)，各項治理、管理工作仍然需要政府（社區(qū)）主導并提高在基層的行政執(zhí)行力，推進落實。只有當居委通過實踐完全具備了成熟的治理能力，政府（社區(qū)）權(quán)利才能得以自然退出。
3.執(zhí)行能力有待提高。在實際運行中，雖然社區(qū)配備了對應的管理、聯(lián)勤人員，但既要完成大量上級部門的行政工作又要落實“屬地化”轄區(qū)日常事務，力量上仍然較顯薄弱，仍然將大量行政工作直接布置、落實到居委、籌建組，自治發(fā)展受到制約。
四、完善“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式的建議
1.黨建引領(lǐng)，為優(yōu)化“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式提供政治保證。社區(qū)黨建全覆蓋是市委對新時期社區(qū)黨建工作的新要求。在“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式下，社區(qū)黨建工作始終是社區(qū)建設過程中的核心工作。一方面，“鎮(zhèn)管社區(qū)”是在區(qū)、鎮(zhèn)兩級黨委的指導下探索的一條適合城郊結(jié)合部區(qū)域需求的社區(qū)管理方式；另一方面，在“鎮(zhèn)管社區(qū)”探索實踐中，通過“黨建引領(lǐng)”，充分整合政府、條線執(zhí)法部門、社區(qū)、居委等各方力量，進一步清理完善網(wǎng)格化和大聯(lián)動大聯(lián)勤邊界和操作流程，更好地推進工作、達到效果。
2.完善職能，為優(yōu)化“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式提供有效途徑。通過重新對社區(qū)、居委的事權(quán)進行劃分，實現(xiàn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”雙重目標：政府層面，能夠形成高效快捷的社會事務管理、處置機制；居委層面，剝離部分行政職能后，致力發(fā)展居民區(qū)自治建設，同時盡量避免過度期中出現(xiàn)的居委職能邊緣化、空心化等現(xiàn)象。在進一步梳理、分配社區(qū)、居委各自應承擔的職能時，即要拋開居委行政化的傳統(tǒng)思想，也不能完全排斥政府參與，根據(jù)目前社區(qū)功能實際情況和居委自治能力和水平，建議梳理分配社區(qū)、居委各自應承擔的管理、自治工作梳理。
3.多措并舉，為優(yōu)化“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式提供力量保障。一是完善制度建設，促進實現(xiàn)長效常態(tài)管理。建立完善明確規(guī)范的工作制度。重點包括設崗定責的“事權(quán)責任制”，確保各項工作和復雜疑難問題或直接解決、或歸口辦理、或協(xié)調(diào)整改、或重點督辦；建立完善依法、有序、高效的管理制度。主要包括經(jīng)常性教育培訓引導機制，全方位社情民意傳導機制，跟蹤協(xié)調(diào)落實整改機制和績效督查評比反饋機制；建立完善便捷惠民的服務制度。采取“多元化平臺，組團化服務”模式，寓管理于服務之中。一方面加強社區(qū)警務室、聯(lián)勤站、黨員議事點、文體分中心等載體建設，構(gòu)建起民情信息網(wǎng)、矛盾糾紛排查化解網(wǎng)，輿論宣傳網(wǎng)，幫扶救助網(wǎng)等，另一方面以責任區(qū)塊為單位，組建專群結(jié)合的管理服務團隊和志愿者隊伍，推行“主題化服務”，大力開展走居入戶、家園自治、群眾文化等各類活動，教育引導群眾主動、有序參與社區(qū)公共事務管理。二是健全公共財政支出體系，促進公共服務均等化。在切實轉(zhuǎn)變政府的社會職能與實現(xiàn)扁平化管理條件下，圍繞加強社會管理的目標任務以及管理的能級要求，根據(jù)社區(qū)標準化建設管理的規(guī)范要求，按照“財權(quán)事權(quán)對稱、分級負擔”的原則，科學分析公共管理的投入結(jié)構(gòu)和資金需求，核定各類政務、事務、居務的支出定額標準，建立健全社區(qū)基本運轉(zhuǎn)和公共服務、社會管理的財政保障機制，加大公共財政對社區(qū)的支持力度。三是加強社區(qū)服務分中心規(guī)劃建設。對接新城核心區(qū)西區(qū)七大社區(qū)鄰里中心建設，加快軟硬件資源的共建共享，加大技防和信息化管理力度，為開展社區(qū)管理服務提供必要的場所，在解決好“物”的依托的基礎上，聚焦社區(qū)居民的日常生活需求，提高社區(qū)的綜合功能和服務水平。四是加強社區(qū)工作隊伍建設。在充分利用好、培養(yǎng)好、使用好社區(qū)一線工作人才的基礎上，堅持“用環(huán)境吸引人，用政策激勵人，用事業(yè)留住人”的方法，為一線干部免除后顧之憂，社區(qū)管理班子成員薪酬參照村管理班子成員。加強對社區(qū)管理班子成員、社工、居委干部以及各類協(xié)管員的教育培訓，補“長”能力短板，提高社區(qū)管理工作水平。建立健全科學合理的考核激勵機制，打造一支專業(yè)化、高素質(zhì)的管理團隊和社工隊伍，以適應新城管理運行的客觀要求。
4.虛實結(jié)合，為優(yōu)化“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式提供多樣化渠道。從當前實際情況來看，嘉定新城核心區(qū)西區(qū)范圍內(nèi)新建社區(qū)目前的基本職能應以管理為主，并已通過前期夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源等方式，做“實”了社區(qū)層級。從長遠發(fā)展來看，隨著城市人口大量導入，社區(qū)居民對社區(qū)服務、民主自治等方面需求必將不斷上升，對此，在做實“鎮(zhèn)管社區(qū)”的基礎上，進一步探索“虛實結(jié)合，以實為主”的管理模式，可以通過嘗試政府購買服務、扶持公益性社會組織發(fā)展、發(fā)展共商共治機制等，做到下沉行政資源、充分給與社區(qū)財物人權(quán)、補充管理力量，確保工作效率、服務品質(zhì)和政府管理成本的動態(tài)平衡。
作者：宋寅春 單位：上海理工大學公共管理學院
