三社聯(lián)動機制在保障房社區(qū)管理的探討
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摘要：在保障房社區(qū)進(jìn)行“三社聯(lián)動”管理模式探索是推進(jìn)我國社區(qū)治理方式改革、解決保障房社區(qū)管理問題的一種有效途徑。本文根據(jù)保障房社區(qū)存在的問題和“三社聯(lián)動”機制的要求，對保障房社區(qū)“三社聯(lián)動”機制進(jìn)行設(shè)計：一是建立以政府為主導(dǎo)，以社區(qū)居委會和基礎(chǔ)社區(qū)黨組織為主體的保障房社區(qū)管理組織。二是搭建市場化的社區(qū)綜合服務(wù)平臺，實現(xiàn)“三社聯(lián)動”社區(qū)管理模式的有效管理和運轉(zhuǎn)。三是積極發(fā)展社會組織，為保障房社區(qū)提供所需的社會服務(wù)項目；四是鼓勵社區(qū)居民積極參與社區(qū)文化品牌創(chuàng)建，豐富社區(qū)文化，營造和諧社區(qū)氛圍。
關(guān)鍵詞：三社聯(lián)動；保障房；社區(qū)管理
2015年，民政部在重慶召開全國社區(qū)社會工作暨“三社聯(lián)動”推進(jìn)會[1]，會議明確要求各地加快推進(jìn)社區(qū)、社會組織、專業(yè)社會工作“三社聯(lián)動”，以深化社會組織管理制度改革、促進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新。進(jìn)行“三社聯(lián)動”的社區(qū)管理模式實踐探索是國家提出的社區(qū)治理方式改革、社會組織管理制度改革和促進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新的新要求。建設(shè)保障房是國家重要的安居工程，對改善民生、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定具有重要意義，保障房社區(qū)管理的成效事關(guān)國家這項民心工程的成敗。“十二五”期間，全國累計開工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居住房4013萬套，城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難明顯緩解。目前，保障性住房大規(guī)模建設(shè)階段已經(jīng)完成，隨著保障對象的相繼入住，保障性住房社區(qū)管理逐漸成為各級政府保障性安居工程的主要工作。在保障房社區(qū)進(jìn)行“三社聯(lián)動”管理模式的實踐探索，對保障房管理創(chuàng)新和社會和諧發(fā)展具有重要的社會意義。
一、保障房社區(qū)管理存在的問題
目前，保障性住房小區(qū)社區(qū)管理主要存在以下幾個問題：一是社區(qū)住戶人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，空巢老人、貧困老人、殘疾人和患重大疾病人多，社區(qū)內(nèi)住戶需求多樣化，養(yǎng)老問題、生活保障問題、就業(yè)安置問題、醫(yī)療問題等多種需求難以滿足。二是社區(qū)住戶人員文化層次普遍不高，文明生活意識淡薄，缺乏對社區(qū)的歸屬感。三是社區(qū)住戶人員間缺乏溝通和交流渠道，使之無法融入社區(qū)管理。四是社區(qū)的行政化管理、救濟式服務(wù)無法滿足社區(qū)住戶多元化、個性化、發(fā)展性的服務(wù)需求。如何適應(yīng)由“管理到服務(wù)”社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)變[2]，滿足保障性住房社區(qū)住戶多樣化、個性化的服務(wù)需求，多層次、多渠道地反映社會訴求，促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展，是政府需要解決的棘手問題。
二、“三社聯(lián)動”機制在社區(qū)管理中的實踐
“三社聯(lián)動”就是把分散的社區(qū)、社會組織、社工聯(lián)系起來，統(tǒng)籌合作，形成合力。[3]它是我國社區(qū)工作者多年實踐總結(jié)出來的社區(qū)治理新模式，通過實施“三社聯(lián)動”可以減少社會矛盾、促進(jìn)社區(qū)安定、滿足居民需求，達(dá)到政府對基層社會的“有效管理”的目的。目前，我國已形成南京、廣州、上海、北京、浙江嘉興和江蘇姑蘇區(qū)等典型的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?。一是南京的做法是以強化街道的服?wù)平臺、為居委會減負(fù)、建立市場化社會組織、設(shè)計公益項目等為內(nèi)容的街居體制改革。二是廣州的做法是政府投入資金，建立“街道家庭綜合服務(wù)中心”，向社區(qū)居民提供專業(yè)服務(wù)。三是上海的做法是建立專門的工作機構(gòu)和社工認(rèn)定辦法，引入專業(yè)社工，參與社區(qū)服務(wù)項目。四是北京工作的特點是通過“三社聯(lián)動”聯(lián)席會議打通社區(qū)與社會組織之間的信息渠道。五是浙江嘉興的經(jīng)驗是通過政府目標(biāo)責(zé)任考核，提高各級政府對“三社聯(lián)動”工作的重視，便于相關(guān)工作開展。六是江蘇姑蘇的做法相對完善，明確了社區(qū)、社會組織、社工的角色分工，加強平臺建設(shè)，疏解居委會工作事項，聘請社工開展需求分析，引入社會組織，據(jù)此開展試點，由居民進(jìn)行效果評價。同時，“三社聯(lián)動”作為全國民政系統(tǒng)的一項重要工作方法也成了基層政府的重要社會治理創(chuàng)新模式，取得了良好的社會效果。實踐證明“三社聯(lián)動”開展好的地方，通過社會組織和社工的專業(yè)服務(wù)，滿足了居民個性化需要，緩解了社會矛盾，社會風(fēng)氣明顯好轉(zhuǎn)。
三、保障房社區(qū)“三社聯(lián)動”管理模式的設(shè)計
1.政府主導(dǎo)的社區(qū)管理組織結(jié)構(gòu)設(shè)計“三社聯(lián)動”的社區(qū)管理模式離不開政府的引導(dǎo)。根據(jù)政府參與社區(qū)管理的形式可以將“三社聯(lián)動”的運行模式劃分為政府主導(dǎo)型、社區(qū)自治型和項目指導(dǎo)型。從國內(nèi)外國家和地區(qū)保障房社區(qū)管理經(jīng)驗和我國保障房發(fā)展進(jìn)程看，保障房的管理要堅持政府主導(dǎo)的原則。保障房社區(qū)公共利益最大化的社會管理過程要求管理達(dá)到“良好的治理”或“善治”。我國現(xiàn)行的市場經(jīng)濟體制下，非政府組織和企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)性質(zhì)的保障房社區(qū)管理服務(wù)的可行性較低。保障房社區(qū)管理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計要處理好政府部門和社區(qū)組織的關(guān)系。（1）政府部門要發(fā)揮政策指導(dǎo)、財政支持和監(jiān)督管理職責(zé)。政府作為保障房的產(chǎn)權(quán)主體，需要發(fā)揮“掌舵”作用，充分認(rèn)識保障房后期社區(qū)管理的重要性，避免“重建輕管”。根據(jù)《公共租賃住房管理辦法》規(guī)定，縣級以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)（住保障民生2018年第1期總第478期房保障）主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的公共租賃住房管理工作。所以，政府在保障房社區(qū)管理中應(yīng)該發(fā)揮決策主體的作用，自上而下地對保障房社區(qū)管理服務(wù)工作進(jìn)行政策指導(dǎo)。保障房社區(qū)管理服務(wù)對象均屬于中低收入群體，任何額外支出都將加劇其經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，而資金保障對社區(qū)的有效治理至關(guān)重要。為保證住戶的正常生活質(zhì)量，政府財政應(yīng)發(fā)揮調(diào)控作用，通過財政補貼購買物業(yè)管理服務(wù)、社會組織服務(wù)和社工專業(yè)化發(fā)展等，從而提高保障房社區(qū)管理和服務(wù)質(zhì)量。在保障房建設(shè)和社區(qū)管理過程中，政府職能管理部門除了是政策的制定者外，還需發(fā)揮監(jiān)管的主體作用。地方政府的監(jiān)管主要有兩方面，一方面，制定保障房社區(qū)管理的績效考核體系，約束保障房社區(qū)管理的行政人員，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督管理。另一方面，對社會組織和社工提供的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。保障房社區(qū)的社會服務(wù)不能注重形式和過程，要真正實現(xiàn)對特殊群體的服務(wù)效果，體現(xiàn)保障性和福利性。因此，應(yīng)加強對社會組織服務(wù)項目進(jìn)行監(jiān)督管理，實施激勵約束機制，促進(jìn)保障房社區(qū)管理工作的良性發(fā)展。（2）賦予社區(qū)居委會自治權(quán)。“三社聯(lián)動”社區(qū)管理模式要求提高社區(qū)居委會的自治權(quán)。首先，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社區(qū)居委會和基層政府關(guān)系，擺正各自在社區(qū)治理中的位置。明確社區(qū)居委會職責(zé)，政府應(yīng)制定政策，明確基層政府和社區(qū)居委會的“行政權(quán)力”與“自治權(quán)利”的界限，明晰政府與社區(qū)權(quán)責(zé)的邊界。明確后的社區(qū)居委會將在政策規(guī)范引導(dǎo)、社區(qū)資源挖掘、居民需求整合和社區(qū)工作機制建設(shè)等方面發(fā)揮重要作用。（3）發(fā)揮基層黨組織的模范帶頭作用。保障房是黨和國家重要社會保障事業(yè)之一，體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)的先進(jìn)性和國家責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。作為黨員應(yīng)該積極參與保障房社區(qū)管理事業(yè)。保障房社區(qū)管理處應(yīng)該充分發(fā)揮黨員先進(jìn)性在保障房社區(qū)管理中的作用，創(chuàng)建保障房社區(qū)基層黨組織，并納入所在居委會和街道辦的黨組織管理，按照基層黨組織條例開展黨建活動。保障房社區(qū)基層黨組織要根據(jù)社區(qū)管理的特殊性開展“為民服務(wù)”為主題的組織活動，充分發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，積極支持和宣傳保障房社區(qū)建設(shè)管理方面的政策，積極參與社區(qū)各項管理和社區(qū)文化活動，反映基層保障群體的合理訴求，為社區(qū)管理服務(wù)發(fā)揮黨員應(yīng)有的貢獻(xiàn)。2.市場化的社區(qū)綜合服務(wù)平臺構(gòu)建“三社聯(lián)動”的社區(qū)管理模式需要社區(qū)、社會組織和社工三方面有效配合，需要整合各方面的資源和優(yōu)勢，優(yōu)勢互補，從而實現(xiàn)社區(qū)的和諧發(fā)展。河南已經(jīng)探索“互聯(lián)網(wǎng)+”“云計算”等新的技術(shù)手段在保障房社區(qū)管理方面的應(yīng)用。河南省應(yīng)該建立一個集政府部門、社區(qū)居委會、社區(qū)黨組織、社區(qū)居民、社會組織和施工等相關(guān)方為主體，以互聯(lián)網(wǎng)、手機APP等現(xiàn)代通信技術(shù)為支撐，以社區(qū)服務(wù)項目和管理為主要內(nèi)容的綜合服務(wù)平臺。該平臺主要承接基層政府部門和社區(qū)居委會下沉到社區(qū)的各項行政管理事務(wù)，落實政府面向保障對象的各項利民惠民舉措，還能整合社區(qū)、社會組織以及社工的優(yōu)勢資源，更好地為居民提供社會化和專業(yè)化的服務(wù)。該平臺可實現(xiàn)政策信息、租金繳納、報修服務(wù)等，開設(shè)社區(qū)政務(wù)服務(wù)和社區(qū)志愿服務(wù)等服務(wù)系統(tǒng)，相關(guān)政府部門就業(yè)培訓(xùn)和崗位招聘信息、健康知識和公益醫(yī)療服務(wù)、家政養(yǎng)老等服務(wù)信息。未來實現(xiàn)個人業(yè)務(wù)辦理的信息化，足不出戶就可以進(jìn)行個人保障房申請、審核、入住手續(xù)辦理、醫(yī)療救助、社區(qū)文體活動發(fā)起組織等功能。社區(qū)綜合服務(wù)平臺要由政府主導(dǎo)下建立，該平臺關(guān)鍵要起到“聯(lián)合”的作用。通過該平臺發(fā)起社會服務(wù)項目采購，引導(dǎo)社會組織發(fā)展，培育社會組織走專業(yè)化、社會化道路。引導(dǎo)并積極培育、創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)品牌項目，積極支持優(yōu)秀社會組織發(fā)展壯大，提升地方社會組織承接政府購買社會服務(wù)項目的能力。積極引導(dǎo)和培育優(yōu)秀社工人才，通過勞動部門開展的各類就業(yè)技能培訓(xùn)或者采用政府購買的方式培養(yǎng)社區(qū)優(yōu)秀工作人員。通過平臺引導(dǎo)社區(qū)居民積極參與社區(qū)管理和建設(shè)，積極引導(dǎo)成立社區(qū)志愿者服務(wù)隊，開展社區(qū)自治和管理服務(wù)，提升社區(qū)文化生活水平。3.專業(yè)化的社會組織培養(yǎng)發(fā)展在“三社聯(lián)動”社區(qū)管理模式下，社會組織和社工是社區(qū)服務(wù)的主體，社會組織和社工數(shù)量多少和質(zhì)量好壞直接關(guān)系到“三社聯(lián)動”模式下保障房社區(qū)管理的成效。目前，河南省社會組織發(fā)展還不健全，社會組織的社會職能沒有開發(fā)出來，沒有發(fā)揮社會組織的社會化服務(wù)的功能。在這種情況下，政府應(yīng)該積極扶持社會組織發(fā)展，優(yōu)先促成社會工作行業(yè)協(xié)會或者類似的行業(yè)組織形成自治，組織整合各方面的資源。根據(jù)保障房社區(qū)居民需求開發(fā)項目，積極承接政府部門和其下設(shè)到社區(qū)的各項行政管理事務(wù)和公共服務(wù)的項目，促使其健康發(fā)展。加快發(fā)展適合保障房社區(qū)管理和服務(wù)需要的多種類型的社會組織，例如，公益慈善類、文化體育類、保健服務(wù)類、生活服務(wù)類等社區(qū)社會組織，搭建保障房社區(qū)管理的重點社會組織服務(wù)體系。社會組織社工應(yīng)根據(jù)社會主義核心價值觀和保障房社區(qū)居民的需求，主動開發(fā)設(shè)計一些公益性的服務(wù)項目。例如“三關(guān)愛”“科普知識”“健康”等主題的項目，充分發(fā)揮專業(yè)社會組織機構(gòu)的資源整合能力和優(yōu)秀社工的專業(yè)知識，打造優(yōu)秀的社區(qū)服務(wù)項目品牌。社會組織、社工和政府部門要加強溝通交流，共同推動社會公益組織的發(fā)展，加快社區(qū)管理服務(wù)水平的提高。4.住戶參與的社區(qū)文化品牌建設(shè)保障房社區(qū)的管理不同于普通商品房社區(qū)，在“三社聯(lián)動”管理模式的創(chuàng)建和運行中要注重社區(qū)居民的主動參與性。社區(qū)文化建設(shè)是社區(qū)管理最重要內(nèi)容之一，關(guān)系和諧社區(qū)建設(shè)和社會安定團結(jié)。保障房社區(qū)的文化建設(shè)更需要社區(qū)居民的廣泛參與。一是要探索社區(qū)內(nèi)的互幫義工制度，鼓勵有一技之長的保障房社區(qū)居民每年完成一定的社區(qū)義工服務(wù)工作。政府社區(qū)管理部門可以根據(jù)需要制定相應(yīng)的服務(wù)項目，規(guī)定服務(wù)時間、服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，供參與社區(qū)義工人員選擇。對參與社區(qū)義工人員在減免租金、參與社區(qū)管理和推薦工作等方面給予優(yōu)先考慮。二是創(chuàng)建小區(qū)文化品牌項目。政府組織開展保障房小區(qū)間文化活動展演，每個保障房小區(qū)每年組織自由品牌的文化活動，例如廣場舞比賽、小區(qū)趣味運動會等，鼓勵小區(qū)居民積極參與。三是積極創(chuàng)建和開展志愿服務(wù)組織，例如，義務(wù)理發(fā)小分隊、義務(wù)家電維修小分隊等，鼓勵有一技之長的社區(qū)居民參與社會事務(wù)，為社區(qū)居民提供志愿服務(wù)活動?！叭缏?lián)動”社區(qū)管理模式的改革是我國社區(qū)治理創(chuàng)新的重要方向。能否管理好保障房社區(qū)不僅關(guān)系到中低收入家庭的幸福生活，更關(guān)系到黨中央這項民心工程的成敗。由此可見，“三社聯(lián)動”在保障房社區(qū)管理中的實踐對我國社區(qū)治理及保障房管理具有深遠(yuǎn)的社會意義。我國保障房社區(qū)管理中存在住戶人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、文化層次不高和溝通渠道不暢等問題。通過建立“政府主導(dǎo)、市場參與、社工進(jìn)駐、住戶主體”保障房社區(qū)管理新模式，能很好地解決社區(qū)、社會組織和社會工作者各自角色和職責(zé)，發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢，有效地滿足保障房社區(qū)居民服務(wù)需求，促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展。
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作者:申燕飛 單位:三門峽職業(yè)技術(shù)學(xué)院