新時(shí)代地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法調(diào)查報(bào)告

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2014年4月24日第十二屆全國人大常委會第八次會議修訂通過了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，并于2015年1月1日起施行。為此，筆者在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上認(rèn)為，青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法，必須與新時(shí)代黨中央和青海省委提出的生態(tài)文明建設(shè)相一致，在將來制定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)中，應(yīng)當(dāng)著重處理好如下三個(gè)問題：其一，妥善處理好青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生改善的關(guān)系；其二，生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)在遵循國家立法的基礎(chǔ)上立足于青海的特殊省情；其三，完善青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的體制機(jī)制。現(xiàn)依次說明如下：

一、處理好青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生改善的關(guān)系

2016年8月22日至24日，在青?？疾鞎r(shí)強(qiáng)調(diào)：“青海最大的價(jià)值在生態(tài)、最大的責(zé)任在生態(tài)、最大的潛力也在生態(tài)，必須把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置來抓。”同時(shí)，圍繞青海工作提出了“四個(gè)扎扎實(shí)實(shí)”，即“扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，扎扎實(shí)實(shí)保障和改善民生，扎扎實(shí)實(shí)加強(qiáng)規(guī)范黨內(nèi)政治生活”。為深入貫徹落實(shí)黨的精神以及對青海發(fā)展提出的“四個(gè)扎扎實(shí)實(shí)”重大要求，2018年7月23日至24日省委十三屆四次全會作出了實(shí)施“堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活”（簡稱“一優(yōu)兩高”）的戰(zhàn)略部署。實(shí)踐中，各級政府部門、不同企業(yè)和個(gè)人對青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善之間關(guān)系有著如下的廣泛共識：其一，要樹立在保護(hù)中發(fā)展、發(fā)展中保護(hù)、保障中發(fā)展、發(fā)展中保障的理念；其二，要堅(jiān)持資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)并重，綠色勘查開發(fā)和綜合利用并行的觀念；其三，要貫徹生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)或修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任；其四，要突出“一優(yōu)兩高”的生態(tài)環(huán)境的發(fā)展戰(zhàn)略；其五，要建立生態(tài)破壞、環(huán)境污染的“失信黑名單”制度。為此，新時(shí)代青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法宗旨是：其一，在國家層面，2015年4月25日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出：“……堅(jiān)持以人為本、依法推進(jìn)，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出的戰(zhàn)略位置，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，以健全生態(tài)文明制度體系為重點(diǎn)，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，全面促進(jìn)資源節(jié)約利用，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，大力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，弘揚(yáng)生態(tài)文化，倡導(dǎo)綠色生活，加快建設(shè)美麗中國，使藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！逼涠?，在省級層面，實(shí)施“堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活”（簡稱“一優(yōu)兩高”）的戰(zhàn)略部署。

二、生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)在遵循國家立法的基礎(chǔ)上立足于青海的特殊省情

為了落實(shí)黨中央的生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略，從2016年至今，青海省委辦公廳、省人民政府辦公廳先后制定了《青海省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則等規(guī)章制度，進(jìn)一步規(guī)范了青海健全生態(tài)文明建設(shè)體系，強(qiáng)化了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)職責(zé)，加快了推進(jìn)全省生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程的任務(wù)。有鑒于此，新時(shí)代青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法原則主要有：其一，必須明確保護(hù)優(yōu)先；其二，突出修復(fù)生態(tài)；其三，創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)管理體制機(jī)制；其四，建立資金保障長效機(jī)制；其五，有序擴(kuò)大社會參與。需要進(jìn)一步說明的是，筆者在調(diào)研中，各級政府、不同企業(yè)和個(gè)人對青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法提出了不少建設(shè)性的意見建議，概括起來，主要有如下五方面：其一，堅(jiān)持把節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本方針；其二，堅(jiān)持把綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本途徑；其三，堅(jiān)持把深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本動力；其四，堅(jiān)持把培育生態(tài)文化作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要支撐；其五，堅(jiān)持把重點(diǎn)突破和整體推進(jìn)作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作方式。

三、完善青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的體制機(jī)制

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是各級政府的共同職責(zé)，在具體監(jiān)管過程中，除環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)外，還涉及公安、交通、鐵路、民航、城建、衛(wèi)生、土地、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、草原、水利等行政主管部門以及司法機(jī)關(guān)。在調(diào)研中，各級政府、不同企業(yè)和個(gè)人，對青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的體制機(jī)制建設(shè)提出了不少建設(shè)性的意見建議。筆者認(rèn)為，這些意見建議值得青海立法時(shí)考量，歸納起來，主要有如下五方面：

（一）建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制其一，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)動（合）執(zhí)法機(jī)制。例如，各級政府成立環(huán)境保護(hù)委員會，省長、州長（市長）、縣長、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長兼任主任。其二，建立行政部門之間、行政部門和機(jī)關(guān)信息共享機(jī)制，除涉及國家機(jī)密外，必須及時(shí)提供真實(shí)的信息數(shù)據(jù)。其三，不能簡單地認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境保護(hù)就是生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門的工作，與其他行政部門沒有關(guān)系，各部門之間應(yīng)當(dāng)就生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題定期或不定期召開部門聯(lián)席會議，相互之間公開有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的信息，共同探討生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)問題。

（二）厘清各級政府職能部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)限和責(zé)任其一，建議設(shè)置地方政府及其部門不執(zhí)行環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任的法律責(zé)任條款。例如，對省委省政府發(fā)的文件，地方政府不執(zhí)行或執(zhí)行不到位，設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任。其二，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，如建立公開的“黑名單”制度。其三，監(jiān)察委員會建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)懲戒機(jī)制，對政府部門不履職或違法履職的工作人員，移交監(jiān)察委員會處理。同時(shí)，法院判決行政機(jī)關(guān)違法，將判決書送交監(jiān)察委員會，由監(jiān)察委員會依法依紀(jì)處理。其四，對于行政機(jī)關(guān)不提供或者不及時(shí)提供涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)違法犯罪證據(jù)材料的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任條款。其五，對行政機(jī)關(guān)怠于履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，并造成嚴(yán)重后果的，要分部門設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任。其六，要進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。其七，環(huán)境保護(hù)主管部門是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綜合協(xié)調(diào)監(jiān)督管理部門，具體實(shí)施則是其他政府部門、企業(yè)和個(gè)人。其八，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)采取“多部門監(jiān)管”，最終導(dǎo)致的是“無人監(jiān)管”的尷尬局面。其九，建立數(shù)據(jù)對接機(jī)制，對提供虛假數(shù)據(jù)的，設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任。其十，建議賦予草原監(jiān)理站執(zhí)法權(quán)。其十一，正確處理好三江源國家公園管理局和地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)?；诰啓C(jī)構(gòu)考量，或?qū)θ吹貐^(qū)的生態(tài)環(huán)境主管部門的機(jī)構(gòu)、職能進(jìn)行整合，或取消三江源地區(qū)各縣的環(huán)境保護(hù)部門，由三江源國家公園管理局在三江源地區(qū)的各縣設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。其十二，可以考慮設(shè)立三江源法院、祁連山法院和青海湖法院。其十三，生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)行網(wǎng)格化管理，縣長擔(dān)任網(wǎng)格長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長擔(dān)任網(wǎng)格員、村長和寺院管委會主任擔(dān)任網(wǎng)格監(jiān)督員。其十四，目前縣政府采取的是“國土+環(huán)境保護(hù)+水利合署辦公”和“國土+環(huán)境保護(hù)+水利+其他合署辦公”兩種模式；州政府采取的是“環(huán)境保護(hù)+水利合署辦公”模式。上述做法需要在立法上明確。其十五，要根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》及《青海省生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定（試行）》等規(guī)定，進(jìn)一步明確黨政各部門的職責(zé)。其十六，要注重基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)人員的培養(yǎng)，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍人員的法律素養(yǎng)。其十七，對規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測工作，尤其是在州（市）、縣人民政府所屬的環(huán)境保護(hù)主管部門設(shè)置生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站，且省以下生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢測機(jī)構(gòu)實(shí)行“垂直領(lǐng)導(dǎo)”。其十八，建議國家和省級專項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金可以適當(dāng)向生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門傾斜，并完善“獎罰機(jī)制”。

（三）構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與司法銜接機(jī)制其一，對在環(huán)境保護(hù)法執(zhí)法過程中產(chǎn)生的糾紛，除行政復(fù)議、行政訴訟外，還必須發(fā)揮公益訴訟的作用。目前，省國土資源廳正在與省檢察院合作，研究環(huán)境保護(hù)公益訴訟啟動的措施。其二，將檢察建議書納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中，檢察建議書不僅要報(bào)送同級人大常委會，而且對政府部門怠于履行檢察建議書或履行檢察建議書不符合要求的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起行政訴訟或刑事訴訟。其三，解決檢察建議剛性不強(qiáng)的辦法是，建立訴前程序，亦即法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提前介入生態(tài)環(huán)境保護(hù)。其四，對檢察機(jī)關(guān)出具的檢察建議書，行政機(jī)關(guān)不回復(fù)，或者不及時(shí)回復(fù)的，或者整改不到位的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任。其五，建立舉報(bào)平臺制度，實(shí)行聯(lián)合懲戒。其六，法院、檢察院分別與行政機(jī)關(guān)以“簽署聯(lián)合行動文件”的方式，明確各自的權(quán)力、職責(zé)和法律責(zé)任，妥善處理好行政權(quán)與司法權(quán)的銜接。其七，行政機(jī)關(guān)對涉嫌環(huán)境犯罪的案件要及時(shí)移交檢察院，不能以行政處罰代替刑事責(zé)任承擔(dān)。如果案件已向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，法院也要向檢察院移交案件。其八，生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)要具體、明確，以便行政機(jī)關(guān)執(zhí)法。其九，建議立法規(guī)定，凡涉及國家利益或者社會公共利益的，州檢察院和州監(jiān)察委聯(lián)合下發(fā)文件，若一個(gè)月不落實(shí)或者不整改，檢察院就可以依法起訴。需要說明的是，上述意見建議中，有些是需要上位法規(guī)定的，有些是需要青海地方立法進(jìn)一步細(xì)化的。

（四）完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳與教育機(jī)制其一，應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳和普及是各級政府的職責(zé)。其二，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、生態(tài)環(huán)境保護(hù)自愿者開展生態(tài)環(huán)境法律和生態(tài)環(huán)境知識的宣傳。其三，生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育應(yīng)當(dāng)納入各級學(xué)校的教學(xué)內(nèi)容，培養(yǎng)學(xué)生生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識。其四，新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識的宣傳，對生態(tài)環(huán)境違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。其五，加大對執(zhí)法人員、司法人員的生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識和法律法規(guī)的培訓(xùn)力度?？傊?，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是青海的一項(xiàng)政治任務(wù)，必須通過地方立法進(jìn)行科學(xué)、合理、規(guī)范的設(shè)計(jì)，才能落實(shí)青?！吧鷳B(tài)保護(hù)優(yōu)先”的理念，才能確保青海經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展。

作者：王立明 單位：廣東培正學(xué)院法學(xué)院