碳排放權交易法律制度實施現(xiàn)狀淺析

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摘要:碳排放權交易制度運行的前提條件是對溫室氣體排放總量予以量化管制。從碳排放權交易的法律制度建立來看，可以分為基本法律制度和具體制度的構建?；痉芍贫扔挚梢苑纸鉃榇_定碳排放權交易的合法性，以及科學的構建總量控制制度。分析目前的基本法律制度現(xiàn)狀，借鑒美國加州做法，提出重視基本法律制度的構建及可操作性的辦法，使碳排放交易規(guī)范運作。

關鍵詞:碳排放權;總量控制制度;配額

1我國碳排放權交易基本法律制度的現(xiàn)狀分析

碳排放權具有公法和私法的雙重屬性，“基于人類對于環(huán)境資源合理使用權，將排放溫室氣體的行為轉化為可利用市場機制調控的交易行為，權利人享有占有、使用、收益、處分等物權性質的權利”。另一方面，碳排放權的行使又需要履行具有國家行政性質的審批、監(jiān)督與管理等工作。

1．1碳排放交易的法律文件梳理

2021年2月1日起我國正式施行《碳排放權交易管理辦法(試行)》(以下簡稱“《2021年試行辦法》”)，規(guī)定了重點排放單位確定標準，相較于《2015年暫行辦法》有確定的標準。但是，目前我國還沒有法律明確碳排放權的權利歸屬，《2021年試行辦法》只規(guī)定了交易對象、主體、方式等。1．2總量控制制度在碳交易中的實施現(xiàn)狀總量控制，是將某一管制區(qū)域作為一個整體系統(tǒng)，采取辦法將排入這一特定區(qū)域內污染物的總量控制在特定數(shù)量之內，以達到該區(qū)域環(huán)境質量要求。在碳排放總量控制交易體系中，關鍵要素包括設定具體的排放限制、配額的初始分配方法、交易與監(jiān)管交易配額的方式以及減排成本的控制方式。1．2．1溫室氣體監(jiān)測制度的監(jiān)測和管理現(xiàn)狀。從技術層面來看，“總量控制制度的有效發(fā)揮需要提高環(huán)境監(jiān)測能力，尤其是環(huán)境監(jiān)測手段的優(yōu)化”，我國早期的溫室氣體監(jiān)測設備和人員都存在不足的情況，配套的管理制度規(guī)定甚少。在管理主體方面，省級生態(tài)環(huán)保部門負責監(jiān)測核查重點排放單位的排放數(shù)據。在報告主體方面，我國各地區(qū)規(guī)定各不相同，上海市要求的報告主體是“納入配額管理的單位和年度排放量在1萬噸以上但未納入配額管理的單位”，有的地區(qū)要求報告的主體是重點排污企業(yè)，還有些地區(qū)則通過政府主管部門的確定直接公布附有報告義務的企業(yè)。1．2．2總量控制制度下核算碳排放配額。生態(tài)環(huán)境部門如何確定碳排放的配額總量和分配方案，成為總量控制制度發(fā)揮作用的重要前提之一。以我國發(fā)電行業(yè)配額總量方法為例，采用基準法核算各重點排放單位機組的配額量，有專用計算公式:為提高公平性，公式中引入修正系數(shù)，其與機組的負荷系數(shù)緊密相關，關鍵節(jié)點如75%、80%、85%;影響排放基準值的因素如經濟增長預期、控制溫室氣體排放行動目標、疫情的負面影響等因素。“能夠反映經濟承受能力的排放基準線是有效地開展碳交易市場的關鍵要素之一”，我國各地經濟發(fā)展水平不均衡，因此各地排放基準線不同。以近五年(2016－2020年)廣東省、上海市兩個地區(qū)的碳排放配額分配為例。筆者在兩地區(qū)的生態(tài)環(huán)境局和發(fā)展改革委官方網站搜集了近五年的碳排放配額分配方案，得到如下數(shù)據(見圖1、表1、表2)。廣東省五年內增加0．79億噸配額總量，2016年度，將電力、鋼鐵、石化、水泥，以及航空等行業(yè)企業(yè)納入碳排放管理。2017年度新增造紙行業(yè)，因此，碳排放配額的總量增加0．36億噸。在配額構成上，廣東省預留儲備配額以應對碳市場的價格異常波動和配額分配可能存在的缺陷。在經濟結構上，相比于上海市，廣東省的第二產業(yè)在經濟產業(yè)結構中具有重要作用，大型重化工業(yè)排放源較多。截至2020年，廣東省一二三產業(yè)比重為4．3∶39．2∶56．5。而上海市一二三產業(yè)比重為0．3∶27∶72．7，上海市第二產業(yè)比重較廣東省幾乎低1/2。上海市碳配額總量五年內下降0．5億噸。在配額構成上，上海市將碳配額劃分為既有設備和新增設施(或項目)配額?！笆濉遍_局之年2016年，納入配額管理企業(yè)主要在工業(yè)、建筑和交通領域，新增供熱企業(yè)、水運企業(yè)、自來水生產企業(yè)等。作為污染防治攻堅戰(zhàn)收官之年2020年，配額大幅減少0．54億噸。

2加州總量控制交易體系的成功經驗

2019年，來自世界各地11000多名科學家秉持“如實告知”義務，正式宣布地球正在面臨氣候緊急狀況。并提出要盡快取消化石燃料補貼，采取有效、公平的碳價格穩(wěn)步上漲政策，抑制化石燃料使用。而加利福尼亞州是美國第一個制定氣候變化應對法案的地方政府，下文考察加州總量控制交易體系的成功經驗。

2．1加州總量控制交易體系概述

2006年州長簽署《加州全球變暖解決方案》，確定加州2020年較1990年溫室氣體減排30%的氣候目標，該法案被納入《加州健康與安全法典》。并通過廣泛社會宣傳，舉辦研討會、就技術問題和政策措施聽取社會各界意見，使用最佳可用經濟模型、排放估算技術，最終確定大約350家企業(yè)和600多個設施被納入總量控制與交易體系，覆蓋行業(yè)包括電力、運輸燃料、天然氣和工業(yè)排放部門。

2．2體系背景介紹

加州已意識到氣候變化產生諸多不良影響，并希望通過構建該體系，該州能夠在減少溫室氣體排放方面發(fā)揮全球經濟和技術領導作用。圖2加州溫室氣體2002－2004年平均排放量(MMTCO2E)圖2顯示加州2002－2004年的溫室氣體平均排放量。交通運輸貢獻最多的溫室氣體排放量。加州的工業(yè)部門包括煉油廠、水泥廠、石油和天然氣生產、食品加工和其他大型工業(yè)來源?；厥蘸蛷U物管理部門是一個獨特的系統(tǒng)，不僅包括廢物設施排放，還包括與產品生產、分配和處置相關排放。盡管高全球升溫潛能值(GWP)氣體是歷史溫室氣體排放的小部分，但這些氣體預計將在未來幾十年急劇上升，到2020年將成為一個重要來源。經過復雜廣泛的技術計算和一系列利益相關者會議，ARB制定了2020年目標。2020年4．27億噸二氧化碳當量的目標要求將該州2020年預計排放量5．96億噸二氧化碳當量減少1．69億噸二氧化碳當量(約30%)，并將2002－2004年平均排放量減少42億噸二氧化碳當量(約10%)。

2．3加州溫室氣體總量控制和交易體系

有效的總量管制和交易制度必須精心設計，包括強有力的監(jiān)控、報告和執(zhí)法規(guī)則，包括對違規(guī)行為的嚴厲處罰?？偭靠刂坪徒灰子媱澰O定了限額下設施允許的溫室氣體排放總量，并允許涵蓋的來源(包括能源生產商和消費者)確定遵守的最低成本策略，極大激勵了市場減排的動力。在監(jiān)測管理方面，ARB作為本州管轄范圍內溫室氣體減排事務的管理機構，負責制定2020年前分階段的減排指標。建立溫室氣體排放報告制度，要求對報告的排放數(shù)據進行第三方審核，該制度是確定溫室氣體排放量和跟蹤未來排放水平變化的堅實基礎。

3我國碳排放交易法律制度構建的完善建議

目前，我國碳排放交易的基本法律制度建設應當從以下方面進行完善:一是完善制度體系?？紤]到我國碳市場發(fā)展水平的差異，制定一部《碳排放交易法》不具有可行性，可以推動較為全面的《碳排放權交易管理暫行條例》盡快出臺，修訂完善溫室氣體監(jiān)測和管理制度、相關的配套制度和技術規(guī)范體系，完善溫室氣體自愿減排交易機制。二是擴大交易市場。目前我國碳排放交易只在發(fā)電行業(yè)重點排放單位之間開展配額現(xiàn)貨交易，擴大行業(yè)覆蓋范圍，逐步納入更多高排放行業(yè)，逐步豐富交易品種、交易方式和交易主體。三是全方位提高監(jiān)管能力。建立單一機構為主導的監(jiān)管體制，在我國碳排放交易的初期發(fā)展階段有利于減少部門之間的沖突，提高行政效率。此外，還應當建立外部監(jiān)督機制，獨立第三方監(jiān)管機構，有利于防止互相勾結、權力尋租?！?021年試行辦法》規(guī)定以政府購買服務的方式，第三方機構可以對重點排放單位的溫室氣體排放報告進行核查。但是，未規(guī)定相應的法律責任，未來可以繼續(xù)細化該部分的制度設計。鼓勵社會主體監(jiān)督碳交易的活動，舉報違法行為;但由于社會監(jiān)督受到專業(yè)性的限制，因此還應當強化專業(yè)機構的監(jiān)管機制。

4結語

我國在積攢各試點地方的排放經驗基礎上，努力探索碳排放交易的運作機制，2021年已出臺了多部規(guī)范性文件，如登記、結算管理的具體規(guī)則，在碳排放權交易活動各環(huán)節(jié)不斷進行法律的規(guī)制，未來將進行繼續(xù)細化規(guī)則、逐步提高效力位階。在基本法律制度層面，科學合理地確定溫室氣體減排目標和碳配額分配方案，通過建立單一機構為主導的監(jiān)督機制、完善外部制約監(jiān)督機制，強化第三方核查機構的專業(yè)性和獨立性，以發(fā)揮總量控制制度協(xié)調經濟發(fā)展和溫室氣體排放方面的基礎性作用。

作者:王雨馨 單位:西安工程大學人文學院