財政供養(yǎng)人員規(guī)模適度性研究

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［摘要］伴隨著我國行政體制改革的不斷深入，財政供養(yǎng)人口規(guī)模問題引起了政府部門的關(guān)注，關(guān)注焦點在于在我國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與公共服務(wù)水平既定的基礎(chǔ)上，用財政供養(yǎng)人口規(guī)模來衡量我國政府規(guī)模是否偏大。文章在對遼寧省財政供養(yǎng)人口規(guī)模進(jìn)行合理確定的基礎(chǔ)上，試圖通過實證研究結(jié)論，分析相應(yīng)的解決措施，進(jìn)一步優(yōu)化部門機(jī)構(gòu)、減輕財政負(fù)擔(dān)，達(dá)到對遼寧財政供養(yǎng)人口規(guī)模優(yōu)化控制的目的。

［關(guān)鍵詞］財政供養(yǎng)人口;規(guī)模膨脹;轉(zhuǎn)移支付

1遼寧省財政供養(yǎng)概況

1.1基本情況

自我國分稅制改革以來，遼寧省的財政供養(yǎng)人口規(guī)模不斷增加，從2006年的149.9萬人增長到2015年的167.28萬人，占遼寧省人口比重由2006年的3.56%提高到2015年的3.89%，其中在2012年這一比例突破4%。在2009年、2013年和2015年，由于遼寧省政府加快機(jī)構(gòu)改革，使財政供養(yǎng)人口有少許的回落。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，在過去的十年間，我國各省份平均財政人口占各省總?cè)丝诘恼急染S持在2.8%左右，遼寧省整體上高于國家平均1個百分點。從遼寧省近十年的一般預(yù)算收入絕對數(shù)可以看到，遼寧省一般預(yù)算收入的絕對數(shù)雖然總體上增加，但增速一直在下降，可以推斷出遼寧省財政供養(yǎng)人員規(guī)模和可支配財政收入的缺口與全國相較不斷被拉大。也就是說，伴隨著遼寧省財政供養(yǎng)人員份額的不斷攀升，公共財政預(yù)算收入份額卻不斷降低，造成兩者之間的缺口不斷拉大。

1.2實證分析

目前，我國財政部在測算地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付時，主要將各地的總?cè)丝跀?shù)和人口密度作為主要參考因素，因為國家存在的最重要目的是為公民提供公共服務(wù)，所以地區(qū)總?cè)丝跀?shù)是財政供養(yǎng)人員規(guī)模的決定性因素?？紤]到不同地區(qū)公共服務(wù)的成本差異化很大，所以本文在測算地區(qū)間財政供養(yǎng)人員規(guī)模時也主要考慮人口總數(shù)和人口密度。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史文化、行政區(qū)劃等因素都可能對財政供養(yǎng)人員規(guī)模產(chǎn)生影響，但影響均不顯著，所以模型將這些因素去掉。選取我國31個省(市、自治區(qū))2009—2013年的省級財政供養(yǎng)人口規(guī)模、總?cè)丝跀?shù)、地區(qū)人口密度為樣本，以各地區(qū)的財政供養(yǎng)人口規(guī)模(fp)為被解釋變量，以地區(qū)人口密度(pd)和總?cè)丝跀?shù)(tp)為解釋變量構(gòu)建模型，數(shù)據(jù)來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國財政統(tǒng)計年鑒》，通過比較解釋變量對被解釋變量的顯著性和擬合優(yōu)度分析變量之間的關(guān)系，方程如下:Lnfp=c(0)+c(1)×lntp+c(2)×lnpd(1)為了測算我國各地區(qū)適度的財政供養(yǎng)人員規(guī)模，筆者運用Eviews6.0軟件對該方程進(jìn)行回歸分析，回歸結(jié)果表明擬合度達(dá)到96%，總?cè)丝诤腿丝诿芏染?%的水平下顯著，說明方程顯著性很高，可以用來預(yù)測財政供養(yǎng)人員的適度規(guī)模。根據(jù)該統(tǒng)計結(jié)果和方程可以計算出各地財政供養(yǎng)人口適度規(guī)模，利用超編率公式計算出超編率，若超編率為正值，說明該地區(qū)存在超編人口;若該數(shù)值為負(fù)，說明該地區(qū)不存在超編人口，財政供養(yǎng)人口規(guī)模控制得很好;若某地區(qū)超編率越大，說明該地區(qū)財政供養(yǎng)人員規(guī)模相對過大。從樣本計算的這個時間段上看，遼寧財政供養(yǎng)人口規(guī)模超編率非常高。從2009—2013年，經(jīng)計算，超編率始終在20%左右，樣本時間段內(nèi)實際財政供養(yǎng)人口數(shù)依次為149.28萬、150.12萬、161.90萬、170.72萬、166.33萬。而適中的財政供養(yǎng)人口應(yīng)該為118.53萬、121.73萬、129.92萬、138.64萬、132.91萬。若進(jìn)行橫向比較，其他省份如四川省、江蘇省、安徽省、廣東省等財政供養(yǎng)人口的超編率一直很低;2009—2012年遼寧在31個省(市、自治區(qū))中超編率位居第五位，到了2013年，遼寧省的超編率已經(jīng)位居第二位，前面只有天津市略高于我省，可見遼寧省財政供養(yǎng)人口規(guī)模膨脹比較嚴(yán)重。

2影響財政供養(yǎng)人口規(guī)模膨脹的因素

總體上說，我國整體或地區(qū)財政供養(yǎng)人口的規(guī)模膨脹是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等客觀因素相互作用的結(jié)果，也與政府各種優(yōu)化和控制手段密不可分。

2.1經(jīng)濟(jì)發(fā)展

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了30年的持續(xù)高增長，經(jīng)濟(jì)持續(xù)的高增長勢必會帶來社會對公共品的需求，加之信息不對稱、壟斷等負(fù)外部性因素的作用，政府會通過不斷擴(kuò)張來維護(hù)經(jīng)濟(jì)的良性運行，從而導(dǎo)致行政事業(yè)費的增加和政府規(guī)模的擴(kuò)張;隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財政收入水平也會不斷增加，財政供養(yǎng)人員的經(jīng)費有了保障，在預(yù)算監(jiān)督還不十分健全的情況下，各級政府有動力雇用更多的人員實現(xiàn)自身利益的最大化，這也導(dǎo)致財政規(guī)模的擴(kuò)張;伴隨著城市化進(jìn)程的不斷深化，公眾對公共品的需求進(jìn)一步提高了，同時城市化進(jìn)程使公眾的互動關(guān)系更為復(fù)雜，促使政府加強(qiáng)社會監(jiān)管職能，導(dǎo)致財政供養(yǎng)人口規(guī)模擴(kuò)張。所以財政供養(yǎng)人口規(guī)模的擴(kuò)張與我國所處的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段有一定的相關(guān)性，在某種程度上，不應(yīng)該過分否定這種增長。

2.2經(jīng)濟(jì)改革方式

由于我國特殊的歷史原因，我國的經(jīng)濟(jì)改革一直在摸索中前進(jìn)，經(jīng)濟(jì)改革時間較長，原有的計劃經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)有的市場經(jīng)濟(jì)體制在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)共存，導(dǎo)致很多舊的政府部門無法適應(yīng)新的市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但又無法舍棄。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又要建立新的政府部門，機(jī)構(gòu)設(shè)置重重疊疊，財政供養(yǎng)人口的規(guī)模也不斷擴(kuò)大。即部門實現(xiàn)了精減，但人員未實現(xiàn)精減，人浮于事的現(xiàn)狀并未改變。尤其是1998年以后，我國到了向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，逐漸又出現(xiàn)了一些適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求的機(jī)構(gòu)組織，為了維護(hù)自身利益，這類機(jī)構(gòu)往往會阻礙改革，對我國財政供養(yǎng)人員的規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化產(chǎn)生不利影響。

2.3財政支出結(jié)構(gòu)

隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的高速發(fā)展，人們對公共物品的需求也越來越大，目前我國的人口結(jié)構(gòu)特征決定了公眾對教育和養(yǎng)老事業(yè)的公共需求不斷擴(kuò)張，從事相關(guān)工作人員的規(guī)模增加也是必然，但目前我國政府部門財政支出結(jié)構(gòu)不合理的問題較為嚴(yán)重，人力資源配置不科學(xué)導(dǎo)致相關(guān)人員效率較低，造成人員冗雜，盲目擴(kuò)招。在財政總支出結(jié)構(gòu)中，行政管理費支出比例并未隨著政府公共事務(wù)范圍的變更而有所變化，在某些政府已經(jīng)弱化的職能范圍內(nèi)，行政管理支出費用不降反增，導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變較為困難。

3對財政供養(yǎng)人口規(guī)模的有效控制

3.1轉(zhuǎn)變政府職能、加快人員精簡

建立公共服務(wù)購買機(jī)制，引入市場競爭機(jī)制推進(jìn)公共服務(wù)的市場化進(jìn)程。將一些公共服務(wù)推向市場，如道路清理、垃圾回收和園林管理等，通過對公共服務(wù)的購買縮小這些領(lǐng)域的財政供養(yǎng)人員規(guī)模，調(diào)整財政供養(yǎng)人口結(jié)構(gòu)，減輕財政負(fù)擔(dān)。此外，轉(zhuǎn)變政府職能還體現(xiàn)在縮小政府的規(guī)制職能，這是降低財政供養(yǎng)人員的基礎(chǔ)和前提。政府規(guī)制職能過多主要表現(xiàn)在行政審批過于凌亂，據(jù)相關(guān)材料顯示，審批事項中大約有40%是國家依據(jù)法律設(shè)立的，15%是依據(jù)省級政府或其他部門文件設(shè)立的，10%是依據(jù)地方法規(guī)設(shè)立的，用于行政審批的人員數(shù)量巨大。所以要推進(jìn)以行政審批為主導(dǎo)的政府規(guī)制改革，減少多頭審批的發(fā)生，提高行政效率，降低行政成本。根據(jù)政府部門職能的不同來確定政府人員規(guī)模的大小，整合部門、精減人員。嚴(yán)格控制政府等部門的招收人數(shù)，對各級政府和事業(yè)單位人員編制標(biāo)準(zhǔn)和范圍進(jìn)行法定化設(shè)置，嚴(yán)審程序。

3.2開展績效預(yù)算

改革開放以來，我國在很長一段時間內(nèi)實行的都是“養(yǎng)人”預(yù)算編制，即財政供養(yǎng)人員的工資都由財政統(tǒng)一發(fā)放，一個地區(qū)的政府機(jī)關(guān)越多，分配到的財政資金也就越多，導(dǎo)致歷次機(jī)構(gòu)改革一直在“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”怪圈中徘徊。若改變這種傳統(tǒng)的預(yù)算編制規(guī)則，用以“辦事”為依據(jù)的零基預(yù)算取而代之，將財政撥款和部門勞務(wù)掛鉤，就可以進(jìn)一步提高人員的積極性，并提高行政效率。若按照原來的總?cè)丝诘?0%與財政供養(yǎng)人口規(guī)模的40%計算人均財力，人均財力較弱，會得到國家更多的轉(zhuǎn)移支付政策傾斜。在總?cè)丝跀?shù)無法操作的前提下，多報財政供養(yǎng)人口可以獲得更多的財政轉(zhuǎn)移支付。改變這種計算方法后，按照標(biāo)準(zhǔn)財政供養(yǎng)人口數(shù)測算便可以弱化對財政供養(yǎng)人口規(guī)模虛報的動機(jī)。超編規(guī)模作為績效考核的重要指標(biāo)，將其與財政轉(zhuǎn)移支付相掛鉤，對于控制較好的地區(qū)給予獎勵，適當(dāng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付，控制不當(dāng)?shù)牡貐^(qū)給予扣罰。

3.3分類控制機(jī)制

對于超編率高于20%的地區(qū)，必須實施零增長，在10年之內(nèi)壓縮至標(biāo)準(zhǔn)規(guī)模，可以采取自然減員或者購買公共服務(wù)的方法;對于超編低于20%但仍較高的地區(qū)，可以進(jìn)一步優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，在穩(wěn)定規(guī)模的前提下提升素質(zhì)。針對不同部門對財政供養(yǎng)人口規(guī)模的統(tǒng)計數(shù)據(jù)時有偏差，如長期以來，編辦和財政部門關(guān)于人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)偏差較大，基礎(chǔ)性的工作很不完善。可以利用大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺有效地避免管理上的疏漏，獲取精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支撐。在制定地區(qū)財政供養(yǎng)人口規(guī)模的編制率時，要綜合考慮地區(qū)的生產(chǎn)總值、常住人口數(shù)和公共服務(wù)水平三個因素。并結(jié)合三個因素變動來制定不同年份的編制率①，實際情況需結(jié)合三個因素同時變動來綜合測算。

3.4財權(quán)下移、注重基層參與性

我國現(xiàn)有的財政體制幾乎來源于1994年的分稅制改革。從改革的效果來看，我國財政體制逐漸出現(xiàn)收入集權(quán)與支出責(zé)任下移的雙向趨勢，在這種環(huán)境下，地方財政更加依賴于轉(zhuǎn)移支付。導(dǎo)致無論是發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)基層政府還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)基層政府都在很大程度上淪為“吃飯財政”，發(fā)達(dá)地區(qū)體現(xiàn)為“預(yù)算內(nèi)吃飯、預(yù)算外建設(shè)”，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)體現(xiàn)為“部分轉(zhuǎn)移支付吃飯、部分轉(zhuǎn)移支付建設(shè)”。雖然國家近年來加大了對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶植力度，有力促進(jìn)了城鄉(xiāng)和區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，但這種財政投入并沒有從根本上解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是縣鄉(xiāng)基層政府對公共服務(wù)有效供給的激勵問題，實際上卻引起了地方政府財政供養(yǎng)人員規(guī)模的增加。所以在我國目前的財政體制內(nèi)，缺少一個制度性的機(jī)制確保上級政府轉(zhuǎn)移支付的高效利用，因此，財政上的分權(quán)和基層參與性的體制會有利于控制財政供養(yǎng)人員規(guī)模的增長，也必然帶來更高水平的公共服務(wù)有效供給。

3.5調(diào)整行政區(qū)布局

理論經(jīng)驗表明，財富集聚程度越高在規(guī)模較大的城市中體現(xiàn)得越明顯，同時城市規(guī)模較大產(chǎn)生的發(fā)展成本較低。在我國地域范圍內(nèi)適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)域布局將為城市群的崛起提供可能，從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。同時，財政供養(yǎng)人口也存在著規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，因而適度擴(kuò)大行政區(qū)域范圍可以控制財政供養(yǎng)人口規(guī)模的膨脹。對于某些省份中較小規(guī)模的縣與鄉(xiāng)，按照當(dāng)?shù)鬲毺氐漠a(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)行擴(kuò)圍，對資源匱乏和發(fā)展受限的地區(qū)、行政機(jī)構(gòu)無法滿足正常運行的地方政府，可以采取相鄰縣鄉(xiāng)合并的方案，擴(kuò)大區(qū)域發(fā)展空間，以強(qiáng)帶弱，將壓縮財政供養(yǎng)人口規(guī)模和調(diào)整結(jié)構(gòu)并重。在對我國財政供養(yǎng)人員規(guī)模進(jìn)行有效控制的過程中，一定要充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的因素，只要某個地區(qū)財政供養(yǎng)人口規(guī)模的膨脹速度并沒有帶來行政效率降低，便可以認(rèn)為其尚處在合適的范圍內(nèi)。此外，還需加大對財政供養(yǎng)人口的結(jié)構(gòu)變動的關(guān)注力度，即財政供養(yǎng)人口總量的膨脹到底是哪部分的結(jié)構(gòu)帶來的，是在職部分還是退休部分、是事業(yè)部分還是集體部分，結(jié)構(gòu)的劃分對政府全面準(zhǔn)確掌握財政供養(yǎng)人口的現(xiàn)狀及趨勢具有深遠(yuǎn)的意義。

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作者：郭矜 于漾 單位：遼寧社會科學(xué)院 中國人民銀行遼寧省分行