民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度完善路徑

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摘要：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度主要服務(wù)貧困地區(qū)，使其達(dá)到國家平均公共服務(wù)水平。就現(xiàn)狀而言，民族地區(qū)的財(cái)政實(shí)力遠(yuǎn)低于國家平均水平，且財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在我國尚未發(fā)展成熟，具體實(shí)施過程中仍存在較多問題。因此，從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對民族地區(qū)的重要性入手，分析其中存在問題，并針對性地提出改進(jìn)建議，對民族地區(qū)的發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；改進(jìn)措施

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為平衡地區(qū)間發(fā)展、縮小貧富差距的重要手段，逐漸被越來越多的國家認(rèn)可并實(shí)行，在完善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)水平方面發(fā)揮著重要的作用。而在民族地區(qū)施行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度可有效促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升，進(jìn)而維護(hù)社會穩(wěn)定。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對民族地區(qū)的重要性

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度被用于促進(jìn)政府資金公平分配的各個(gè)方面，在縮小地區(qū)間自然資源及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距方面具有顯著作用。轉(zhuǎn)移支付概念于20世紀(jì)90年代被引入我國，最先出現(xiàn)在我國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家陳共教授的《財(cái)政學(xué)》著作中。陳教授結(jié)合我國國情，將財(cái)政支出劃分為轉(zhuǎn)移支付及購買性支出兩方面。購買性支出主要用于購銷，而轉(zhuǎn)移支付則主要體現(xiàn)在政策補(bǔ)助與國債利息。在我國，不同層級政府的財(cái)政能力不一，因而轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施的具體措施差異較大。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為一種重要的扶貧手段，主要借助財(cái)政資金的扶持，使得各地公共服務(wù)能力趨于一致。而借助財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段對民族地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持，主要目的在于推動(dòng)民族地區(qū)的發(fā)展達(dá)到全國平均水平，提升民族地區(qū)居民生活質(zhì)量，進(jìn)而加強(qiáng)社會穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為針對貧困地區(qū)的區(qū)域拉動(dòng)政策，在民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)、社會發(fā)展、設(shè)施建設(shè)等多方面具有重要的作用。就我國地理分布而言，民族地區(qū)大多分布在我國西南部，自然環(huán)境不占優(yōu)勢，且地貌地形不佳，大大影響了民族地區(qū)的交通發(fā)展。同時(shí)，民族地區(qū)的教育狀況大多低于全國平均水平，難以培養(yǎng)優(yōu)秀的人才，且相對較差的環(huán)境導(dǎo)致民族地區(qū)大多難以吸引外來人才。人力、物力、財(cái)力的缺失，導(dǎo)致我國民族地區(qū)僅憑自身的力量難以獲得較大的發(fā)展。為更好地拉動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長需投入大量的資金，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付雖引入我國的時(shí)間不長，但已然成為幫助民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)的最佳手段。

二、民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付投入偏少，制度流程復(fù)雜根據(jù)財(cái)政報(bào)告可以看出，對于民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的投入占比較低。若民族地區(qū)無法真正得到中央政府的財(cái)政扶持，僅憑其自身的力量將難以推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，長此以往，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差異將更加明顯。財(cái)政資金及資源真正到達(dá)民族地區(qū)需經(jīng)過大量復(fù)雜的步驟與程序，對于民族地區(qū)而言，復(fù)雜的流程及手續(xù)極有可能導(dǎo)致財(cái)政資金達(dá)到不及時(shí)、數(shù)額不足等問題。上述種種問題均嚴(yán)重阻礙了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮其應(yīng)有功效，不利于民族地區(qū)的設(shè)施建設(shè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.上下級政府事權(quán)劃分不清，支出責(zé)任模糊明確劃分上下級政府各自的財(cái)權(quán)、事權(quán)，有助于促進(jìn)民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效率優(yōu)化。但實(shí)際上，中央與地方、民族地區(qū)不同層級的政府機(jī)構(gòu)間同樣存在明顯的事權(quán)不清問題，甚至省、市、縣三級政府之間也存在明顯的職責(zé)不清問題，導(dǎo)致部分基層政府無法有序開展預(yù)算編制工作，承擔(dān)了超額的服務(wù)支出費(fèi)用，財(cái)政壓力不斷加大。此外，由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付責(zé)任模糊，導(dǎo)致具體項(xiàng)目與數(shù)額無法敲定。加之地方政府財(cái)政收入能力有限，無法支付較高的財(cái)政支出，限制了民族地區(qū)公共服務(wù)水平的提升。目前我國雖開始重視民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工作的開展，并在政策方面給予了大力支持，人均財(cái)力得到一定提升，但由于我國民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額有限，各級政府財(cái)權(quán)事權(quán)職責(zé)模糊，資金使用效率較低以及缺乏健全完善的監(jiān)管體系，致使我國民族地區(qū)的基本公共服務(wù)水平遠(yuǎn)落后于全國平均水平。

3.民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度法規(guī)建設(shè)不完善目前我國關(guān)于規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法律，僅有一部于1995年頒布的《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》。由于法律規(guī)范與社會發(fā)展形勢不協(xié)調(diào)，在民族地區(qū)進(jìn)行資金分配時(shí)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)常面臨缺乏科學(xué)依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)的問題，且資金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的立項(xiàng)審批工作無法達(dá)到規(guī)范透明的要求，工作人員隨意行使轉(zhuǎn)移支付資金方面的權(quán)限，極易出現(xiàn)資金分配不合理、專款亂用等違規(guī)行為。此外，由于各地區(qū)發(fā)展水平差異較大，各級政府缺少依據(jù)地區(qū)發(fā)展情況完善政策的意識，造成全國性法律規(guī)范無法適用于所有地區(qū)。如發(fā)達(dá)地區(qū)已推行部分地方性的有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律政策，而落后地區(qū)關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律規(guī)范仍較為薄弱，缺少一套完整的法律法規(guī)用以實(shí)現(xiàn)上下級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的有效銜接，導(dǎo)致全國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平極不平衡。因此，應(yīng)加快建立具有針對性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律法規(guī)，推動(dòng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化進(jìn)程。

三、民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改進(jìn)建議

就目前我國民族地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀而言，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢且社會公共基礎(chǔ)設(shè)施落后。為使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的作用落到實(shí)處，應(yīng)對不同民族地區(qū)進(jìn)行全面的調(diào)查，針對不同發(fā)展情況對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以促進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效用最大化。

1.加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)與其他地區(qū)相比，民族地區(qū)的基本公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的水平明顯落后，為縮小差距、均衡地區(qū)基本公共服務(wù)水平，應(yīng)加快改善民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，適當(dāng)加大對民族地區(qū)的財(cái)政支持，發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制引導(dǎo)民族地區(qū)發(fā)展的作用。財(cái)力轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助是實(shí)現(xiàn)地區(qū)基本公共服務(wù)與資源均等化的重要條件，通過增加一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助比重的方法，可有效提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。一方面，應(yīng)著重提升地方財(cái)政資金的使用效率及效果，緩和縣級、鄉(xiāng)級政府的財(cái)政壓力。另一方面，上級政府應(yīng)擴(kuò)大對民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增加對教育、衛(wèi)生、科學(xué)、醫(yī)療、環(huán)境等方面的基礎(chǔ)設(shè)施投資。此外，為實(shí)現(xiàn)縮小民族地區(qū)財(cái)力差異、全國公共服務(wù)水平相對均等的目標(biāo)，必須重視對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化?？赏ㄟ^建立專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，并結(jié)合多種機(jī)制共同處理特殊的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題，減少使用單一標(biāo)準(zhǔn)的弊端。同時(shí)，應(yīng)加快清理專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中不合理的項(xiàng)目，取消重復(fù)性高、效益低的專項(xiàng)，從實(shí)際情況出發(fā)，合理計(jì)劃民族地區(qū)配套需求與資金規(guī)模的比例，并對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的所有流程進(jìn)行優(yōu)化，充分發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的引導(dǎo)作用，提高專項(xiàng)資金的使用效率。

2.合理厘清民族地區(qū)上下級政府間的財(cái)權(quán)事權(quán)范圍第一，應(yīng)為省、市、縣等各級政府機(jī)關(guān)制定詳細(xì)的服務(wù)清單，明確各級政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)以及職責(zé)內(nèi)容。尤其對于公共服務(wù)建設(shè)方面的工作，國家應(yīng)明確劃分各級政府的職權(quán)與責(zé)任，適當(dāng)給予地方政府一定的財(cái)政自主權(quán)，鼓勵(lì)其開拓創(chuàng)新，以促進(jìn)基層政府公共服務(wù)水平快速提升。第二，從事權(quán)分配角度分析，我國應(yīng)適當(dāng)給省級、地方政府分配更多的支出責(zé)任，降低委托事務(wù)量，禁止省級政府借用任何理由將責(zé)任推脫至各下級政府。省級政府的工作內(nèi)容應(yīng)以建設(shè)跨省、跨市的工期較長的公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為主；縣級政府的工作內(nèi)容則應(yīng)注重當(dāng)?shù)孛裆惞不A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，鼓勵(lì)市場資本加入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，共同提升當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。此外，對于部分有關(guān)國計(jì)民生的大型公共項(xiàng)目，例如衛(wèi)生防疫、義務(wù)教育等工作，必須由中央、省、市以及縣共同承擔(dān)，職權(quán)大小根據(jù)比例分配。同時(shí)應(yīng)使用轉(zhuǎn)移支付的方式將資金及資源使用權(quán)交由特定的政府機(jī)關(guān)，做到?？顚Ｓ茫⑴汕矊I(yè)部門定期追蹤資金使用狀況，做好事中、事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)挪用公款等問題。第三，應(yīng)加快健全各級政府事權(quán)分擔(dān)比例調(diào)整體系，根據(jù)政府職能及事權(quán)范圍進(jìn)行調(diào)整，嚴(yán)格按照公式法、因素法等方法開展均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工作，合理設(shè)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付系數(shù)值。若上級政府提供的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金無法滿足下級政府需求，則可參照財(cái)政資金缺口大小判斷所在地財(cái)政困難程度，依據(jù)該指標(biāo)設(shè)定相應(yīng)的支付補(bǔ)助系數(shù)。此外，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付系數(shù)不可一成不變，而應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

3.建立完善透明的民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)制打造公開透明的財(cái)政管理體制，應(yīng)嚴(yán)格針對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付部門建立事前、事中以及事后監(jiān)管評價(jià)體系，實(shí)時(shí)監(jiān)督資金使用狀況，確保資金流動(dòng)全程公開，提升資金使用效率，規(guī)范財(cái)政資金的使用。具體可從以下幾方面做好資金監(jiān)管與評價(jià)工作：第一，地方人大及常務(wù)委員會應(yīng)該重視對公共財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督工作，監(jiān)督所有轉(zhuǎn)移支付的資金是否全部得到統(tǒng)計(jì)以及流向是否存在異常；第二，由財(cái)政、審計(jì)等機(jī)關(guān)組織成立負(fù)責(zé)監(jiān)管財(cái)政轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)的部門，其工作內(nèi)容主要包括接收來自中央、地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移工作，實(shí)時(shí)監(jiān)督資金流向，協(xié)調(diào)有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的全部工作事項(xiàng)；第三，注重發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展、社會監(jiān)督力量的加強(qiáng)，群眾可以在公眾平臺以及政府官網(wǎng)中了解到財(cái)政資金的具體流向，以實(shí)現(xiàn)對各級政府工作的監(jiān)督。此外，應(yīng)開設(shè)財(cái)政資金監(jiān)管反饋通道，積極聽取群眾反饋，提升居民參與公共服務(wù)均等化建設(shè)的積極性。

4.適當(dāng)調(diào)整民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大財(cái)政收入規(guī)模首先，應(yīng)確保其擁有充足的財(cái)政資金收入。例如，可通過向基層地方政府分配一定的稅收立法權(quán)，使基層政府部門可結(jié)合當(dāng)各地實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r制定具有地方特色的、更具針對性的稅收政策，但要求地方性的稅收政策上報(bào)批準(zhǔn)后才能執(zhí)行。同時(shí)應(yīng)允許民族地區(qū)實(shí)行較發(fā)達(dá)地區(qū)低的征稅比例，以降低民族地區(qū)納稅負(fù)擔(dān)。其次，可通過優(yōu)化民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方式，擴(kuò)大民族地區(qū)的財(cái)政收入規(guī)模。例如，民族地區(qū)普遍第一產(chǎn)業(yè)相對較發(fā)達(dá)，因此可通過加大對民族地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)的技術(shù)投入，提高農(nóng)業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)效益，增加財(cái)政收入。而對于民族地區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)，則應(yīng)加強(qiáng)機(jī)械、輕工及醫(yī)療等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)性，引導(dǎo)其向產(chǎn)業(yè)集聚化方向發(fā)展，以提升規(guī)模效應(yīng)。作為第三產(chǎn)業(yè)，應(yīng)積極提升各旅游景區(qū)及周邊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及餐飲等配套服務(wù)的水平，推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化、特色化發(fā)展，以增加民族地區(qū)財(cái)政收入。

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作者：肖韻 李華霖 單位：西南民族大學(xué)西南民族研究院