經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革

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［關(guān)鍵詞］城鎮(zhèn)化；鎮(zhèn)改市；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)；行政管理體制改革

一、“是不是市”和“改不改市”是兩個(gè)不同的問題

1.“是不是市”是一個(gè)事實(shí)認(rèn)定。對(duì)于事實(shí)，我們只需去發(fā)現(xiàn)、去印證，無需過多爭論。如果把“市”簡單地看成一個(gè)具備一定人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的社會(huì)單元，像長安鎮(zhèn)、虎門鎮(zhèn)等這樣一些人口接近甚至超過50萬的“超級(jí)鎮(zhèn)”，無疑就是一個(gè)城市。按照《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)——城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》的界定：“城市是以非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口集聚為主要特征的居民點(diǎn)。在中國，包括按國家行政建制設(shè)立的市、鎮(zhèn)。”也就是說，行政建制意義上的“市”和“鎮(zhèn)”都屬于城市形態(tài)的種類，如果拋開這兩個(gè)概念，忽略行政建制的差異，“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)”也好、“小城市”也好，本質(zhì)并無區(qū)別，都不過是“聚集了十幾萬甚至幾十萬人口規(guī)模，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展到相當(dāng)程度的社會(huì)單元”，關(guān)鍵在于我們要賦予這個(gè)社會(huì)單元什么樣的治理模式和管理體制。2.“改不改市”是調(diào)整行政建制的問題，簡單說就是要不要把現(xiàn)行城市的行政體制和治理模式套用到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，其要害在于兩點(diǎn)：第一，是否照搬現(xiàn)行城市的組織架構(gòu)和運(yùn)行模式。比如配不配四大班子，設(shè)不設(shè)二十個(gè)以上的工作部門，機(jī)構(gòu)升不升格，要不要按照城市現(xiàn)行管理體制為其增加相當(dāng)規(guī)模的行政事業(yè)編制，等等。當(dāng)然，我們也可以要求改市以后不配備完整的“四套班子”、不增加機(jī)構(gòu)編制，短時(shí)期內(nèi)也可以提出嚴(yán)格控制的要求。但長遠(yuǎn)來講，在“鎮(zhèn)改市”打通了升格擴(kuò)編的“任督二脈”以后，能否克制住公共組織固有的長期、持續(xù)、強(qiáng)烈的自我膨脹沖動(dòng)，帕金森定律早已經(jīng)給出了結(jié)論。實(shí)踐中其實(shí)并不難找尋現(xiàn)成的“鎮(zhèn)改市”范例，如當(dāng)年被稱為“小政府典范”的S市，在上個(gè)世紀(jì)八十年代末由4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)切塊設(shè)立縣級(jí)市，當(dāng)時(shí)黨委系列僅設(shè)市委辦公室和黨務(wù)工作部，政府系列設(shè)置了經(jīng)濟(jì)局、內(nèi)務(wù)局等11個(gè)部門，占中央規(guī)定縣級(jí)市機(jī)構(gòu)編制配備總數(shù)的37％，僅相當(dāng)于一般縣（市）的1/3。但在內(nèi)外體制作用下，經(jīng)過二十多年漸進(jìn)式地增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制，時(shí)至今日黨政職數(shù)和政府規(guī)模已經(jīng)與一般的縣級(jí)市沒有區(qū)別。［2］與這類情況相類似的還有所謂的省轄縣級(jí)市，也是通過一樣逐步地、螺旋式地推動(dòng)，四套班子、工作部門多數(shù)都按照地市級(jí)或副地市級(jí)來配備。所以，一旦設(shè)立了一個(gè)新的行政層級(jí)，不管一開始是實(shí)的，還是虛的，基于公共組織自我膨脹的原始沖動(dòng)，往往最后都會(huì)變成實(shí)的。需要澄清的是，筆者并不反對(duì)在符合城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃前提下，對(duì)一些具備條件的地方積極有序推進(jìn)設(shè)市設(shè)區(qū)工作，但行政建制和區(qū)劃的設(shè)置有其自身的規(guī)則和條件，并不能簡單地將其作為一種普遍推廣的模式。第二，是否改變經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的基層政權(quán)屬性、調(diào)整與所在縣（市）的行政隸屬關(guān)系?？陀^地說，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的發(fā)展，既有其自身地理位置、資源稟賦、自然條件和主觀努力的原因，與所在縣級(jí)黨委政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和傾力支持也是分不開的。很多情況下，縣（市）也是集中全縣域的資源支持這些鎮(zhèn)發(fā)展，以期打造發(fā)展龍頭、輻射帶動(dòng)周邊。實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展起來以后，確實(shí)也對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)起到了很好的示范引導(dǎo)和牽引帶動(dòng)作用。但是實(shí)行“鎮(zhèn)改市”以后，如果與原來所在的縣（市）脫離，對(duì)所在縣（市）來說，大到發(fā)展布局、人事、財(cái)政、稅收分成，小到項(xiàng)目建設(shè)、招商引資等等，各種利益格局和工作關(guān)系都要作出全面調(diào)整，甚至可能形成相互競爭的關(guān)系。站在基層的角度，希望“鎮(zhèn)改市”、提升規(guī)格是可以理解的，畢竟在當(dāng)前以行政為主導(dǎo)的社會(huì)環(huán)境下，各種資源和發(fā)展要素的分配權(quán)力更多地集中在上級(jí)。改成“市”以后，有利于這些鎮(zhèn)從各方面爭取行政話語權(quán)和資源分配權(quán)，這對(duì)于當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展無疑是很重要的。但是一旦普遍推開，這種行政話語權(quán)和資源分配權(quán)的含金量也將被“稀釋”；更重要的是，如果每個(gè)鎮(zhèn)發(fā)展起來都鬧“獨(dú)立”，勢必讓縣（市）在支持鎮(zhèn)的發(fā)展上產(chǎn)生顧慮和有所保留，這樣在政策導(dǎo)向上是否真正有利于城鎮(zhèn)化發(fā)展是值得商榷的。3.關(guān)于“鎮(zhèn)級(jí)市”?！版?zhèn)級(jí)市”是對(duì)“鎮(zhèn)改市”觀點(diǎn)的一種修正，其意圖在于，既給予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)以城市的名分，又不改變其行政隸屬關(guān)系，避免因“改市”而造成與所在縣域割裂發(fā)展并帶來與縣級(jí)政府的矛盾，應(yīng)當(dāng)說有其合理的一面。但“鎮(zhèn)級(jí)市”在法理上與我國現(xiàn)行法律制度是相悖的。按照我國憲法第30條“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”的規(guī)定和“法無授權(quán)不可為”原則，縣以下設(shè)“鎮(zhèn)級(jí)市”是沒有法律依據(jù)的。所以，討論“鎮(zhèn)級(jí)市”，是否修訂憲法和地方政府組織法是一個(gè)無法回避的問題，核心在于有無必要和可能通過修憲的方式在鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)公所之外，再創(chuàng)設(shè)一類“鎮(zhèn)級(jí)市”作為基層政權(quán)組織形式。拋開思路和方法的分歧，不管“鎮(zhèn)改市”或是“鎮(zhèn)級(jí)市”，客觀上反映出隨著實(shí)踐發(fā)展，構(gòu)建適應(yīng)城市型地域特點(diǎn)的基層政權(quán)組織形式和行政管理體制必須提上日程。筆者認(rèn)為，在取得立法機(jī)關(guān)授權(quán)的前提下，“鎮(zhèn)級(jí)市”并非不可以進(jìn)行嘗試，但“鎮(zhèn)級(jí)市”不能簡單地給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)換一個(gè)“市”的名稱，如果不改變這些鎮(zhèn)的行政體制，管理權(quán)限、財(cái)政體制、人事制度、運(yùn)行機(jī)制不進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和改革，是不可能真正解決這些鎮(zhèn)的體制障礙的。從改革策略角度講，在相應(yīng)的體制機(jī)制沒有理順之前，“鎮(zhèn)級(jí)市”口子如果開得太早，隨之而來很可能是照搬傳統(tǒng)的城市行政管理體制，增加機(jī)構(gòu)、人員編制，各種行政成本勢必大大增加，將使這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)既失去原來靈活的體制機(jī)制和低行政成本的優(yōu)勢，又不能真正解決責(zé)大權(quán)小的問題，這無疑有違我們的改革初衷。總之，“鎮(zhèn)改市”與“鎮(zhèn)級(jí)市”的要害，不在稱謂改變，而在于管理體制、組織形式、職能配置和權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整，需要更加審慎客觀的論證和決策。否則，有可能好心辦壞事，給新型城鎮(zhèn)化帶來的不是助力而是阻礙。

二、不能把“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)”的優(yōu)勢改沒了

“鎮(zhèn)改市”觀點(diǎn)提出了一個(gè)很有意義的問題，同樣是“聚集了十幾萬甚至幾十萬人口規(guī)模，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展到相當(dāng)程度的社會(huì)單元”，事實(shí)上存在著縣級(jí)市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)兩種行政體制。從根本上說，縣級(jí)市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在功能定位和發(fā)展沿革上有很大的不可比性，然而在“鎮(zhèn)改市”或者“鎮(zhèn)級(jí)市”觀點(diǎn)背景下，將兩種行政體制進(jìn)行比較，對(duì)更加全面、客觀地認(rèn)識(shí)分析問題則是有幫助的。應(yīng)當(dāng)看到，與縣級(jí)市相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制存在不適應(yīng)問題的同時(shí)，也有一些不可忽視的優(yōu)勢：一是行政成本比較低。對(duì)于同樣規(guī)模的社會(huì)單元來說，供養(yǎng)一個(gè)鎮(zhèn)級(jí)組織架構(gòu)的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于縣或縣級(jí)市，把有限的財(cái)力用于發(fā)展而不是用于養(yǎng)人，無疑更有利于發(fā)展。二是中間層次少，管理更加扁平化。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)沒有縣級(jí)市那樣復(fù)雜的科局架構(gòu)，企業(yè)群眾辦事不需要從辦事員、科長、分管局長、局長、分管副縣長、縣長一層一層請(qǐng)示、批復(fù)，推諉扯皮也要少得多。一些重要決策可以很快地提到黨委、政府層面來進(jìn)行決策拍板，這種扁平化的組織架構(gòu)和運(yùn)行方式，更加適應(yīng)基層行政工作實(shí)際，效率也更高。三是用人機(jī)制比較活。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)使用行政和事業(yè)編制的干部一般在100名至200名左右。為了應(yīng)對(duì)管理需要，很多地方采取合同用工、花錢買服務(wù)等方式解決人手不足問題。有的實(shí)行彈性管理，任務(wù)重的時(shí)候找勞務(wù)公司多用一點(diǎn)，事少的時(shí)候就少用一點(diǎn)。這種用人方式不僅管理成本較低，而且進(jìn)出比較靈活、激勵(lì)機(jī)制簡單有效，避免了公務(wù)員和事業(yè)單位能上不能下、能進(jìn)不能出、干好干壞一個(gè)樣等問題。所以，從現(xiàn)代治理所追求的低成本、高效能以及優(yōu)化協(xié)同高效的機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)并非一無是處，而是既有優(yōu)點(diǎn)，也有不足。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革，首先要搞清楚現(xiàn)行體制不適應(yīng)問題的癥結(jié)和根源在哪，不能簡單地全盤否定，更不能“倒了臟水、潑掉孩子”。關(guān)于制約經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展的行政體制問題，本文認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面：1.區(qū)劃定位模糊，功能不完善。一般認(rèn)為，鄉(xiāng)是以農(nóng)村型地域管理為主，鎮(zhèn)則是以城市型地域管理為主。然而在推進(jìn)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)進(jìn)程中，標(biāo)準(zhǔn)定得太低，沒有真正反映城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平差異，導(dǎo)致翻牌子“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”的數(shù)量太多，鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的差別逐漸被模糊。加之行政管理體制設(shè)計(jì)精細(xì)化不足，城鎮(zhèn)管理所必需的規(guī)劃、建設(shè)、土地和公共設(shè)施、公共服務(wù)等職能沒有賦予給鎮(zhèn)政府，繼續(xù)沿用農(nóng)村體制來管城鎮(zhèn)，形成所謂“城鎮(zhèn)的形態(tài)、農(nóng)村的管理”現(xiàn)象。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，鎮(zhèn)的城市型地域管理特征不斷增強(qiáng)，行政體制不適應(yīng)問題凸顯，只不過經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)因?yàn)轶w量更大，表現(xiàn)更為突出而已。2.管理職權(quán)缺失，權(quán)責(zé)不對(duì)等。這是基層政權(quán)建設(shè)面臨的普遍矛盾。從制度設(shè)計(jì)上說，我國憲法第107條和地方政府組織法第61條賦予鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的人民政府職權(quán)是比較完整的，但是在制定各種行業(yè)管理的法律和行政法規(guī)時(shí)，卻將行政審批、執(zhí)法檢查、行政處罰、資金分配等執(zhí)行層面的關(guān)鍵職權(quán)都賦予了縣級(jí)以上行政主管部門，形成所謂的“法定權(quán)力部門化”、“部門利益法定化”現(xiàn)象，使得憲法法律賦予鎮(zhèn)級(jí)政府的職權(quán)被截留、肢解，導(dǎo)致基層行政“碎片化”，削弱了基層黨委政府統(tǒng)籌管理本區(qū)域事務(wù)的權(quán)力和能力，帶來“看得見的管不著、管得著的看不見”等問題。3.機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制缺乏有機(jī)整合，“條散”“塊弱”問題突出。很多機(jī)構(gòu)如土地、規(guī)劃、交通、水利、林業(yè)、安監(jiān)、環(huán)保、稅務(wù)、工商、公安等在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人財(cái)物都實(shí)行垂直管理、并且自成體系，其他機(jī)構(gòu)多數(shù)也利用行政資源配置上的優(yōu)勢，采取工作考核、資金分配等手段要求設(shè)置對(duì)口的機(jī)構(gòu)，不能設(shè)置機(jī)構(gòu)也要專人專崗，使基層有限的人員編制更加分散和碎片化，加劇了線上力量分散、各自為政，塊上自主權(quán)小、調(diào)控力弱的狀況，算起來人數(shù)很多，用起來干部很少，出現(xiàn)“只有手掌，沒有手指”等問題。4.財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，公共服務(wù)能力薄弱。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)處于城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)初期，普遍在水、電、路等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、醫(yī)院等各種公共服務(wù)需求旺盛，需要更多的公共財(cái)力支撐保障。一般認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)工商業(yè)發(fā)達(dá)，財(cái)政收入應(yīng)該不是問題，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管、統(tǒng)收統(tǒng)支體制，經(jīng)過中央、省、市、縣各級(jí)財(cái)稅分成后，實(shí)際上留給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的可支配財(cái)力很少，極大制約了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的競爭力和吸引力。5.編制和人事制度過于僵化，不能適應(yīng)基層復(fù)雜、靈活的人力資源需求。由于行政、事業(yè)編制數(shù)量有限，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)普遍采取合同用工、公益崗位、花錢買服務(wù)等辦法緩解和應(yīng)對(duì)基層管理服務(wù)對(duì)人力資源的需求。但對(duì)體制內(nèi)和體制外兩種人事制度缺乏頂層設(shè)計(jì)，體制內(nèi)的干部沒有出口，能上不能下、能進(jìn)不能出，管理僵化、活力不足；體制外的沒有進(jìn)口，不管你再優(yōu)秀再努力，進(jìn)不了體制內(nèi)，發(fā)展沒前途，帶來體制內(nèi)外兩種身份、兩種待遇、同工不同酬等問題。與此同時(shí)，對(duì)合同用工、聘用人員規(guī)范管理不到位，常常引來對(duì)“協(xié)管執(zhí)法”、“臨時(shí)工亂政”等的質(zhì)疑，甚至被扣上“不依法行政”的帽子。此外，在傳統(tǒng)行政管理體制下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)普遍對(duì)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接干預(yù)過多，甚至作為主體直接參與市場運(yùn)營，需要轉(zhuǎn)變角色定位，從具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中退出。隨著公眾民主法治和權(quán)利意識(shí)逐步提高，對(duì)基層依法行政也提出了更高要求，如何提高基層履行職責(zé)的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化水平，增強(qiáng)依法行政能力和水平，也是必須認(rèn)真面對(duì)和思考的問題。

三、破解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制障礙的實(shí)踐探索

針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)面臨的“小馬拉大車”問題，2010年4月，中央編辦會(huì)同中央農(nóng)辦、國家發(fā)改委、公安部、民政部、財(cái)政部等部門在15個(gè)省份開展了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)。經(jīng)過近六年多的改革實(shí)踐，在創(chuàng)新基層政府行政管理體制、破解制約經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展體制機(jī)制問題方面取得明顯成效，初步破解了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“腳大鞋小”的體制機(jī)制障礙，為探索和創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化行政管理體制提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，中辦、國辦于2016年12月印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，對(duì)全面推開改革進(jìn)行部署。各地按照中央要求扎實(shí)推進(jìn)改革，在探索基層治理有效路徑、解決基層治理難題等方面取得了初步成效。一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以黨建引領(lǐng)推動(dòng)治理重心下移。突出基層黨組織的核心地位和領(lǐng)導(dǎo)作用，充分發(fā)揮基層黨建的載體功能，協(xié)調(diào)基層黨委和政府之間、不同職能部門之間、黨政機(jī)構(gòu)與社區(qū)、企事業(yè)單位之間的治理舉措，確?；鶎又卫淼恼_方向、整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。注重發(fā)揮基層黨委和政府綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢，按照“能放則放、依法下放”的原則，大力推進(jìn)擴(kuò)權(quán)放權(quán)，完善基層政府功能。采取省級(jí)政府直接授權(quán)和市縣主管部門打包委托等方式，把經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)迫切需要且能夠承擔(dān)的如城鎮(zhèn)建設(shè)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面事權(quán)下放給鎮(zhèn)里，特別是將一些現(xiàn)場執(zhí)法和簡易執(zhí)法權(quán)限賦予鎮(zhèn)政府集中行使，明確鎮(zhèn)政府為執(zhí)法主體。在放權(quán)內(nèi)容上由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)提出需求目錄，逐級(jí)研究論證并銜接落實(shí)。二是推行集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法，建立扁平化的新型基層組織架構(gòu)。打破傳統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位的界限，通過機(jī)構(gòu)整合、流程再造，把直接與企業(yè)群眾打交道的審批服務(wù)、執(zhí)法檢查等“事、職、人”交給政務(wù)服務(wù)中心、綜合執(zhí)法局等“前臺(tái)”工作機(jī)構(gòu)，讓企業(yè)群眾辦事“只進(jìn)一個(gè)門”，上街執(zhí)法檢查“一支隊(duì)伍”對(duì)外。同時(shí)對(duì)政策研究、行政決策、服務(wù)保障等“后臺(tái)”職能進(jìn)行梳理整合，黨政機(jī)構(gòu)整合重組為政務(wù)服務(wù)中心、綜合執(zhí)法局和黨政辦、組織人事和社會(huì)保障局、經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局、建設(shè)與管理局、社會(huì)事業(yè)發(fā)展和管理局、財(cái)政和資產(chǎn)管理局8個(gè)職能機(jī)構(gòu)。昆山市張浦鎮(zhèn)審批服務(wù)中心集中了全鎮(zhèn)305項(xiàng)行政服務(wù)事項(xiàng)，83個(gè)服務(wù)窗口，實(shí)現(xiàn)審批項(xiàng)目提速50%以上；綜合執(zhí)法局代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使縣級(jí)下放的665項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)，16頂大蓋帽整合變成1頂，變單兵作戰(zhàn)為集團(tuán)作戰(zhàn)，規(guī)范了執(zhí)法行為，提高了執(zhí)法效能。［3］通過改革，形成“前臺(tái)”為群眾服務(wù)、“后臺(tái)”為“前臺(tái)”服務(wù)的工作新格局，將復(fù)雜的行政流程內(nèi)部消化，把方便留給企業(yè)群眾。三是抓住與老百姓直接打交道的環(huán)節(jié)，著力規(guī)范基層行政行為。上級(jí)肯放權(quán)，下級(jí)要接得住、用得好。通過集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法，整合條塊機(jī)構(gòu)和人員編制，解決了擴(kuò)權(quán)放權(quán)的承接主體和力量保障問題。在此基礎(chǔ)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的職權(quán)逐項(xiàng)進(jìn)行梳理，規(guī)范工作程序、環(huán)節(jié)、依據(jù)、時(shí)限和自由裁量權(quán)。如安徽省天長市秦欄鎮(zhèn)通過制定權(quán)責(zé)清單，確定鎮(zhèn)級(jí)168項(xiàng)權(quán)力事項(xiàng)，并制定了相應(yīng)的權(quán)力廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和運(yùn)行流程圖，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。大力推進(jìn)基層社區(qū)建設(shè)，積極探索網(wǎng)格化管理，實(shí)現(xiàn)基層德治、法治、自治有效融合、良性互動(dòng)。四是統(tǒng)籌使用各類編制資源，探索靈活高效的人力資源配置方式。改變行政編制和事業(yè)編制截然分開的做法，在機(jī)構(gòu)編制總量不增加的情況下，采用“競爭上崗、雙向選擇”等形式，根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗位職責(zé)對(duì)人員進(jìn)行統(tǒng)一管理，破解“人員統(tǒng)一使用難”，解決了基層管理碎片化和人員同工不同酬等問題。按照“人隨事走、編隨人走”的思路，將派駐鎮(zhèn)里的環(huán)保、安監(jiān)、勞動(dòng)、城管等執(zhí)法部門人員全部帶編調(diào)入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，破解“執(zhí)法隊(duì)伍組建難”。通過對(duì)現(xiàn)有的人員編制重組配置，既避免人員分流帶來的改革陣痛，又強(qiáng)化統(tǒng)籌使用，延伸了管理和服務(wù)觸角，方便了群眾辦事。五是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，探索市場化社會(huì)化的公共服務(wù)運(yùn)行模式。東莞市虎門鎮(zhèn)將環(huán)衛(wèi)市政設(shè)施日常維護(hù)、河堤燈運(yùn)營管養(yǎng)維護(hù)、清掃保潔、垃圾運(yùn)輸及填埋作業(yè)以及綠化養(yǎng)護(hù)等39個(gè)市場化項(xiàng)目全部外包。每年安排大量財(cái)政資金用于村（居）公共設(shè)施、公共服務(wù)、文體設(shè)施及綠化護(hù)養(yǎng)費(fèi)用，促進(jìn)了農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，推進(jìn)了村改居和老住宅小區(qū)改造。鼓勵(lì)民間資金投資教育，幾年來共新辦9所民辦學(xué)校，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口適齡子女增加義務(wù)教育學(xué)位10210個(gè)。［4］通過服務(wù)外包、購買服務(wù)等方式，增加了公共服務(wù)供給，創(chuàng)新了提供方式，推動(dòng)基層服務(wù)由“花錢養(yǎng)人”向“花錢辦事”轉(zhuǎn)變。此外，各地在財(cái)政上普遍實(shí)行“劃分收支范圍、確定收支基數(shù)、超收返還激勵(lì)、專項(xiàng)資金扶持”激勵(lì)政策，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)規(guī)劃等方面給予重點(diǎn)支持。浙江省通過省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)，出臺(tái)財(cái)政扶持政策，在2010-2012年安排30億元，設(shè)立省小城市培育試點(diǎn)專項(xiàng)資金，并在2013-2015年繼續(xù)加大支持力度，專項(xiàng)資金增加到45億，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展。通過一系列改革舉措，實(shí)現(xiàn)了有限行政資源集約利用，保持低成本優(yōu)勢，大大提升了行政效能。不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)常住人口和GDP規(guī)模與一些縣（市）相當(dāng)，如江蘇吳江市盛澤鎮(zhèn)、昆山市張浦鎮(zhèn)常住人口達(dá)32萬和14萬，GDP為328億元和186億元，與很多縣級(jí)市相當(dāng)，但兩鎮(zhèn)的財(cái)政供養(yǎng)人員（包括除學(xué)校、醫(yī)院之外的各類行政編制、事業(yè)編制和聘用人員）同比僅為縣（市）的9.2%左右。實(shí)踐證明，在不提升機(jī)構(gòu)規(guī)格、不進(jìn)行建制調(diào)整、不大規(guī)模增加人員編制的前提下，通過擴(kuò)大權(quán)限、優(yōu)化機(jī)構(gòu)、統(tǒng)籌編制和創(chuàng)新管理等改革調(diào)整，是可以破解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制瓶頸的。

四、新時(shí)期深化和完善經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革的意見建議

一是堅(jiān)持黨建引領(lǐng)、重心下移，著力構(gòu)建適應(yīng)新興城鎮(zhèn)發(fā)展需求的基層管理體制。黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量在基層，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生最突出的矛盾問題也在基層。以黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新，是新時(shí)代基層治理方式與時(shí)俱進(jìn)、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革、發(fā)展、建設(shè)和服務(wù)民生任務(wù)繁重，非公企業(yè)和非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，外來人口特別是年輕就業(yè)人口集聚，各種矛盾問題交織，更加需要增強(qiáng)政治意識(shí)、政權(quán)意識(shí)、陣地意識(shí)，加強(qiáng)和創(chuàng)新黨的建設(shè)工作，把基層治理同基層黨建結(jié)合起來。在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革過程中，要繼續(xù)建立健全黨的基層治理體制機(jī)制，充分發(fā)揮基層黨建對(duì)基層治理的引領(lǐng)功能，把資源、管理、服務(wù)放到基層。要立足基層直接聯(lián)系服務(wù)人民群眾的基本定位和獨(dú)特優(yōu)勢，堅(jiān)持“兩個(gè)不改變”（即不改變經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)基層政權(quán)性質(zhì)、不改變經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)低成本高效能機(jī)制活的優(yōu)勢），有針對(duì)性地完善城鎮(zhèn)管理所必需的市政規(guī)劃、建設(shè)、管理和教育、醫(yī)療等基本公共設(shè)施和公共服務(wù)功能，對(duì)職能任務(wù)、工作目標(biāo)、組織架構(gòu)、人員編制、權(quán)力責(zé)任和體制機(jī)制進(jìn)行全方位、內(nèi)涵式改革重塑，努力建設(shè)城市管理型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌型和法治服務(wù)型政府。二是建好用好集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法兩大平臺(tái)，構(gòu)建面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)的組織編制和制度體系。上級(jí)機(jī)關(guān)是分部門研究制定政策，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)則直接面向企業(yè)、群眾，機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)突出服務(wù)群眾需求、方便群眾辦事，不能照搬上級(jí)機(jī)關(guān)的設(shè)置模式。政務(wù)服務(wù)中心（行政審批局）和綜合行政執(zhí)法局的出現(xiàn)，改變了過去以行業(yè)分類為主導(dǎo)的傳統(tǒng)政府組織架構(gòu)，提供了一種全新的突出群眾導(dǎo)向、更加集成整合的基層組織架構(gòu)設(shè)計(jì)思路，對(duì)于克服以往基層治理?xiàng)l塊分割和碎片化、部門化弊端提供了重要載體。要用好集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法兩大平臺(tái)，以企業(yè)和群眾辦好“一件事”為標(biāo)準(zhǔn)，梳理規(guī)范基層權(quán)責(zé)清單，整合優(yōu)化工作流程，重組基層組織架構(gòu)和人員編制。按照“前臺(tái)+后臺(tái)”的思路，整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌使用機(jī)構(gòu)編制資源，提高管理服務(wù)效能。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機(jī)構(gòu)“一對(duì)多”、“多對(duì)一”的制度機(jī)制，理順與縣直部門的工作對(duì)接、請(qǐng)示匯報(bào)和溝通銜接關(guān)系。嚴(yán)禁上級(jí)部門干預(yù)基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，統(tǒng)一規(guī)范針對(duì)基層的評(píng)比達(dá)標(biāo)、考核驗(yàn)收和監(jiān)督檢查等活動(dòng)，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)。對(duì)不符合基層實(shí)際和發(fā)展需要的法律法規(guī)及政策規(guī)定要及時(shí)清理、修訂、完善，為基層改革創(chuàng)新提供制度支持。三是切實(shí)提高基層公共服務(wù)供給能力和效率，不斷增強(qiáng)人民群眾滿意度和獲得感。要把經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)作為聯(lián)系城鄉(xiāng)的重要戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)，發(fā)揮“一張白紙好畫藍(lán)圖”的優(yōu)勢，積極探索實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)一體化供給有效實(shí)現(xiàn)途徑。結(jié)合財(cái)稅體制改革，完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)相關(guān)的財(cái)政分成辦法。落實(shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的若干財(cái)政政策，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，推動(dòng)公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式。通過鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)公用設(shè)施投資和運(yùn)營，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)投入。堅(jiān)持盡力而為、量力而行，探索建立多元投入、各方參與、保障有力、務(wù)實(shí)高效的基層公共服務(wù)供給體制。四是堅(jiān)持不懈規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，提高基層科學(xué)行政、依法行政、民主行政水平。結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革實(shí)踐，不斷總結(jié)基層行政權(quán)力和公共事務(wù)落地實(shí)施的重要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵要素和客觀規(guī)律，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，切實(shí)提高科學(xué)化規(guī)范化制度化水平。全面推行政務(wù)公開，聚焦企業(yè)群眾關(guān)心關(guān)注的重點(diǎn)事項(xiàng)，逐步完善和統(tǒng)一規(guī)范基層權(quán)責(zé)清單，建立適應(yīng)基層實(shí)際的辦事指南和工作規(guī)程，實(shí)行“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”。加強(qiáng)對(duì)基層機(jī)構(gòu)和人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，規(guī)范程序和行為。嚴(yán)格確定行政責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制，建立權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的依法行政體制，確保權(quán)力不被濫用。完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制，尊重群眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，促進(jìn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。五是統(tǒng)籌推進(jìn)“脖子”以上和“脖子”以下機(jī)構(gòu)改革，逐步推動(dòng)合理配置各層級(jí)間職能。不同層級(jí)各有其職能重點(diǎn)，對(duì)那些由下級(jí)管理更為直接高效的事務(wù)，應(yīng)該賦予地方更多自主權(quán)，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，堅(jiān)定不移推動(dòng)重心下移、力量下沉、保障下傾，把該由基層負(fù)責(zé)的事情真正放下去，“扶上馬、送一程”。通過設(shè)立政務(wù)服務(wù)中心（行政審批局）、綜合執(zhí)法局等機(jī)構(gòu)載體和建設(shè)精干、專業(yè)的干部隊(duì)伍，輔之以規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的權(quán)責(zé)清單和工作流程，讓權(quán)責(zé)在基層得到有效承接和良性運(yùn)轉(zhuǎn)，走出“一放就亂、一亂就收”怪圈。抓住與企業(yè)群眾直接打交道的接口和環(huán)節(jié)，使量大面廣社會(huì)管理和服務(wù)民生的問題一件一件在基層得到合理安排和有效解決，讓中央和省級(jí)政府集中精力抓大事、謀全局，逐步實(shí)現(xiàn)權(quán)力、責(zé)任和職能體系在各層級(jí)間合理配置，不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?？傊?，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革要順應(yīng)新時(shí)展要求，將“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”結(jié)合起來，因地制宜、因勢利導(dǎo)，尊重科學(xué)、遵循規(guī)律，有規(guī)劃、有重點(diǎn)地推動(dòng)人口和各種資源要素集聚，促進(jìn)有條件、有基礎(chǔ)、有潛力的城鎮(zhèn)更好更快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)。要立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，保持歷史耐心和改革定力，不斷夯實(shí)基層、鞏固基層、解放上層，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，形成科學(xué)合理的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系、層級(jí)配置、組織編制和法規(guī)制度，使黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、運(yùn)行更加高效。

作者：譚景輝 單位：中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院