農(nóng)民集體供給養(yǎng)老保險(xiǎn)論文

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一、集體在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)供給中的應(yīng)然之責(zé)

集體在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)供給中具有不可或缺性，是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)供給主體多元化的重要補(bǔ)充，具有應(yīng)然性。集體在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)供給中不僅當(dāng)為而且大有可為:(1)利用自身與集體成員聯(lián)系緊密等優(yōu)勢(shì)，成為農(nóng)民個(gè)體與國(guó)家之間信息充分、真實(shí)、及時(shí)流通的關(guān)鍵媒介，為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)和推行提供必要服務(wù)。(2)代表和維護(hù)本集體成員的合法權(quán)益。(3)積極發(fā)展生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，夯實(shí)壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為本集體成員辦理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供必要的財(cái)力和物力支持。(4)對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理者進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和舉報(bào)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行中的違法行為，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。(5)鼓勵(lì)和引導(dǎo)其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織、個(gè)人為本集體成員提供繳費(fèi)資助。(6)在農(nóng)村社會(huì)保障之外積極探索和建立適度的集體成員福利供給制度。(7)接受廣大集體成員的監(jiān)督，完善集體內(nèi)部治理機(jī)制。除上述七個(gè)主要方面外，農(nóng)村社會(huì)中的集體仍然肩負(fù)了切實(shí)維護(hù)和發(fā)展本集體公共利益和成員個(gè)體合法權(quán)益的諸多職責(zé)。

二、當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)供給中集體角色之偏差

一是集體的長(zhǎng)期缺位或錯(cuò)位。盡管《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》①《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》均規(guī)定有條件的村集體通過法定程序應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助，但作為“集體補(bǔ)助”之義務(wù)主體的“集體”一直存在主體缺位或錯(cuò)位問題?！凹w”的外延主要涵蓋了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社等現(xiàn)實(shí)樣態(tài)。其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)已成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的法定主體，但實(shí)踐中往往因許多地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能已弱化或消亡而由村民委員會(huì)代行集體補(bǔ)助之責(zé)。殊不知，村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織的政治性、自治性決定了其并非農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有者，而僅是代行代管者。即使是僅存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或兩類組織并存的部分地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也只能行使經(jīng)營(yíng)、管理職權(quán)，并未成為集體資產(chǎn)的所有者。如此便形成了農(nóng)民集體資產(chǎn)的所有權(quán)自然成為了“農(nóng)民集體”這一既非民事主體也非行政主體的特殊群體所有之窘境，②導(dǎo)致集體資產(chǎn)所有權(quán)主體的缺位或錯(cuò)位，進(jìn)而引發(fā)產(chǎn)權(quán)不明晰、監(jiān)督成本過高、效益低下等諸多制約農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展后勁的負(fù)外部性問題。二是集體之間實(shí)力差距較大。社會(huì)保障包括資金保障和服務(wù)保障兩大系統(tǒng)，其中資金保障具有關(guān)鍵作用。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金保障水平在很大程度上取決于集體資產(chǎn)的質(zhì)與量，而集體資產(chǎn)主要由集體固定資產(chǎn)和集體流動(dòng)資產(chǎn)構(gòu)成。其中，集體流動(dòng)資產(chǎn)主要指由集體通過經(jīng)營(yíng)、積累所獲取的貨幣資金，主要取決于歷史積累、區(qū)位因素、經(jīng)營(yíng)能力等三方面。歷史積累與時(shí)期發(fā)展以來(lái)集體資產(chǎn)所生之孳息有關(guān)，區(qū)位因素則與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略相呼應(yīng)，而集體組織的經(jīng)營(yíng)能力則從根本上決定了集體貨幣資金的實(shí)力。在國(guó)家東部沿海地區(qū)有限發(fā)展戰(zhàn)略下，我國(guó)農(nóng)村不同地域間的集體之間以及同一地域內(nèi)不同集體之間的財(cái)力懸殊差異悄然形成，加之農(nóng)村集體組織及其工作人員行為的較高機(jī)會(huì)成本以及監(jiān)督機(jī)制不健全，這就造就了不同集體供給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的差異性，③有礙城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以重慶市綦江縣(現(xiàn)為綦江區(qū))農(nóng)業(yè)局于2003年公布的初步統(tǒng)計(jì)結(jié)果為例，全縣314個(gè)村中，有51個(gè)村無(wú)貨幣資金，263個(gè)村貨幣資金僅有291．2萬(wàn)元，村均11071元，收入主要來(lái)自于當(dāng)時(shí)的兩稅附加收入、歷年的提留統(tǒng)籌收入及少量經(jīng)營(yíng)發(fā)包收入等，后來(lái)由于我國(guó)已明令取消了前兩項(xiàng)村集體收入且經(jīng)營(yíng)發(fā)包收入隨二輪承包以來(lái)的不斷發(fā)包而逐漸減少或消失，加之各級(jí)農(nóng)村集體往往債務(wù)繁重，因此可推測(cè)該縣發(fā)展至今大部分村已無(wú)或僅有少量的貨幣資金，據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，該縣香樹村2009年全年貨幣資金為2.14萬(wàn)元，其中0．89萬(wàn)元為社有貨幣資金。相比之下，具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的東部發(fā)達(dá)地區(qū)的部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則大相徑庭，極易形成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的新的不均等。然而，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障水平卻很低卻又彰顯了集體補(bǔ)助必要性。以重慶市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)政策為例，若參保對(duì)象已滿60周歲，則可選擇自己不用繳費(fèi)但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)或者按本人距75周歲余命的實(shí)際月數(shù)計(jì)算(最低不得少于60個(gè)月)繳費(fèi)(月繳費(fèi)檔次:有40元、60元、90元三檔)兩種方式，其中選擇不繳費(fèi)的老年人員僅能按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金(目前為每人每月80元)，選擇繳費(fèi)的老年人員則按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金(由現(xiàn)行每人每月80元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和一次性繳納時(shí)所選擇的月繳費(fèi)檔次組成的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金)。

換言之，即使是剛滿60周歲的農(nóng)民選擇了90元檔次，且符合增發(fā)兩項(xiàng)特殊待遇的條件①，每月至多能領(lǐng)取到250元的基本養(yǎng)老金，若無(wú)其他經(jīng)濟(jì)來(lái)源，勢(shì)必會(huì)影響到其基本生活水平。②為緩解上述二元悖論，國(guó)家雖已從個(gè)人繳費(fèi)的等級(jí)、中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的全額補(bǔ)助等方面作了統(tǒng)籌安排，但仍無(wú)法彌合集體實(shí)力強(qiáng)弱引起的補(bǔ)助差距以及待遇差距等問題。三是相關(guān)制度供給不足。就制度供給而言，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法工作滯后、相關(guān)法律制度欠缺科學(xué)性較之于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度而言尤甚。首先，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中集體補(bǔ)助規(guī)定大多停留在政策層面，尚未真正進(jìn)入國(guó)家立法。除2010年頒布的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》直接對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合作了原則性、簡(jiǎn)單規(guī)定外，不論是民政部于1992年頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》，還是國(guó)務(wù)院于2009年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》以及《關(guān)于印發(fā)廣東省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策補(bǔ)充規(guī)定的通知》《重慶市人民政府關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》等地方文件，大多停留于行政性、政策性文件層面，并未完全進(jìn)入立法層面。其次，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中有關(guān)集體補(bǔ)助的內(nèi)容過于原則、體系性弱?！袄限r(nóng)保”和“新農(nóng)?！睂?duì)“集體補(bǔ)助”僅僅作原則規(guī)定，并將具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和決策程序作為任意性規(guī)范設(shè)計(jì)，③即使是《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》也僅從法律層面對(duì)“新農(nóng)?！敝w補(bǔ)助原則作原則規(guī)定，并未明晰何為“集體”、集體補(bǔ)助的資金來(lái)源、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助對(duì)象等實(shí)體內(nèi)容以及補(bǔ)助方案的表決等程序性內(nèi)容。此外，有關(guān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中集體補(bǔ)助的規(guī)定也未真正處理好法律的強(qiáng)制性規(guī)范與任意性規(guī)范的關(guān)系。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)供給中集體角色決定了集體供給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的應(yīng)然性，宜作強(qiáng)制性規(guī)定，然而集體之實(shí)力狀況以及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展性又決定了集體補(bǔ)助亦應(yīng)適度，需在立法的強(qiáng)制性與任意性之間尋求平衡。四是農(nóng)村治理水平仍然普遍不高?；谄湓谵r(nóng)村現(xiàn)實(shí)生活中扮演的關(guān)鍵且重要的角色，農(nóng)村集體組織已成為鄉(xiāng)土中國(guó)最具權(quán)威、最具實(shí)力的農(nóng)村基層組織，儼然在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行中扮演著不可替代的重要角色，成為締造或影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行環(huán)境的最重要主體。然而，農(nóng)村集體組織現(xiàn)行服務(wù)和管理卻存在諸多瑕疵，不利于塑造出良好的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行環(huán)境。首先，政策措施宣傳不到位，影響廣大農(nóng)民對(duì)該制度的正確認(rèn)知。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院一項(xiàng)調(diào)研結(jié)果顯示:被調(diào)查的農(nóng)民中，43．2%的人知道農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，67．5%的人不知道。在回答“知道”的人中，24%的人參加了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，73．1%的人沒有參加。其次，雙向信息失靈問題。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)幅員遼闊，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的決策和運(yùn)營(yíng)管理易受人力物力制約，而農(nóng)村集體組織的運(yùn)行成本低、效率較高以及直面農(nóng)民的優(yōu)勢(shì)決定了其在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行、管理中的協(xié)助和信息傳導(dǎo)功能。殊不知，農(nóng)村集體組織現(xiàn)有體制機(jī)制的欠缺和運(yùn)行不暢卻往往導(dǎo)致了雙向信息失靈問題，即一方面農(nóng)村集體組織無(wú)法完全、準(zhǔn)確、及時(shí)地傳導(dǎo)農(nóng)民的需求給政府，另一方面農(nóng)村集體組織及其工作人員往往因主客觀因素的制約而未能將決策者的良好意圖傳達(dá)和落實(shí)至廣大民眾。

三、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)供給中集體角色實(shí)現(xiàn)所應(yīng)著力解決的幾個(gè)問題

雖然古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家在談到濟(jì)貧法時(shí)持否定態(tài)度，但農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)于一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的社會(huì)的不可或缺性是不可否認(rèn)的，完備的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是“三農(nóng)”問題解決的“減壓器”和“抗震帶”，是引領(lǐng)農(nóng)民走向“共同富?！钡闹匾Ｕ?。特別是“在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家對(duì)社會(huì)權(quán)的保障絕不是單純地對(duì)市民社會(huì)的讓步，而是一種積極主動(dòng)的社會(huì)措施”，集體同樣負(fù)有適度補(bǔ)充農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)供給的應(yīng)然職責(zé)，這是對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)需求內(nèi)生于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)部而不可能由經(jīng)濟(jì)體制自身加以解決，只能主要由負(fù)有國(guó)家責(zé)任的主權(quán)者來(lái)保障并由集體作適當(dāng)分擔(dān)的有效回應(yīng)。然而，在世界、生命、人失去了意義的時(shí)候，提出人在生命和世界中的意義或命運(yùn)的問題就變得荒誕和不可能。因此對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中集體角色及其法律實(shí)現(xiàn)的研究應(yīng)當(dāng)首先探究集體對(duì)農(nóng)民、國(guó)家以及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身所具有的本質(zhì)意義，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)供給中集體角色的制度建設(shè)首先應(yīng)當(dāng)樹立集體成員之生存發(fā)展權(quán)保護(hù)理念，進(jìn)而通過立法將屬于應(yīng)然權(quán)利層面的生存發(fā)展權(quán)上升至法定權(quán)利，并通過法律實(shí)施轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利。基于此，本文認(rèn)為建構(gòu)集體供給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制當(dāng)下應(yīng)當(dāng)著力解決好以下幾個(gè)問題。

(一)再造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著逐步實(shí)現(xiàn)政社分離并解體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織于1999年上升為《憲法》層次。①然而，在這種統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制運(yùn)行中，家庭承包的比重越來(lái)越大，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層面因諸多原因而逐步喪失，已然形成了作為統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)重要主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能弱化甚至在某些地區(qū)已消失的現(xiàn)狀。在這種情況下，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的“集體”究竟為何值得深思。通過前文分析不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)話語(yǔ)中的“集體”必然是以農(nóng)村集體所有的土地及其相關(guān)利益為財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)所建立起來(lái)的兼具部分政治職能的經(jīng)濟(jì)組織。換言之，現(xiàn)行法律規(guī)定并在國(guó)內(nèi)部分地區(qū)存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最符合上述特征，最容易成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中扮演集體供給角色的主體。相反，若由村民委員會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社等其他農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織來(lái)供給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，則會(huì)面臨供給能力不足、代表性較弱等問題。作為村民自治組織的村民委員會(huì)根本不具有經(jīng)濟(jì)職能，村民委員會(huì)這種政治組織不可能具有增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的動(dòng)力，僅因該地區(qū)已不存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而由村民委員會(huì)代為管理農(nóng)村集體資產(chǎn)，不利于集體資產(chǎn)保值增值;雖然專業(yè)性合作經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民專業(yè)合作社屬于具有特定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的獨(dú)立主體，但其往往存在代表利益的局限性、潛在營(yíng)利性等因素的制約，不利于成為在全國(guó)普遍推行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充，特別是在我國(guó)許多農(nóng)村尚未建立農(nóng)民專業(yè)合作社情況下更不可行。既然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具備供給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，那么我們有必要在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)改革中注重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的復(fù)興和改革，以適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

(二)堅(jiān)持集體功能的適度性

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集是農(nóng)村社會(huì)中集體供給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要表現(xiàn)。集體在供給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中必須堅(jiān)持“適度”原則，在補(bǔ)助農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金時(shí)既要有所為、又要有所不為，即集體供給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案的制訂既要與該集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)，又要與其成員生存和發(fā)展的基本需求相聯(lián)系，不能脫離農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民基本需要等現(xiàn)實(shí)。要實(shí)現(xiàn)這一訴求，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)供給中集體角色實(shí)現(xiàn)的法律機(jī)制有必要作出靈活的規(guī)定，宜以授權(quán)立法形式將具體標(biāo)準(zhǔn)的制定劃歸省級(jí)地方政府制定并適時(shí)調(diào)整。當(dāng)然，新形勢(shì)下的中國(guó)養(yǎng)老更應(yīng)當(dāng)從家庭化走向社會(huì)化、從傳統(tǒng)的道德化走向體系的法制化，從單一的物質(zhì)供給走向物質(zhì)精神兼顧的贍養(yǎng)，賦予、尊重、保障老人的養(yǎng)老權(quán)，避免“養(yǎng)老真空”，多管齊下，方才為解決中國(guó)農(nóng)民“未富先老”這一社會(huì)難題的基本路徑。

(三)優(yōu)先保護(hù)弱勢(shì)群體

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中集體供給的實(shí)質(zhì)正義理念蘊(yùn)含了對(duì)弱勢(shì)群體的有限保護(hù)思想，保障農(nóng)村社會(huì)弱勢(shì)群體生存和發(fā)展的權(quán)利。具體而言，農(nóng)村社會(huì)中的弱勢(shì)群體有:一是因兩輪承包等歷史原因以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期不變等因素而形成的未取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民;二是經(jīng)濟(jì)貧困的農(nóng)戶;三是老年人、婦女、兒童等特殊群體。實(shí)質(zhì)正義意味著集體在供給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)不僅要盡量注重集體成員的均等性保護(hù)，更為重要的是正視上述弱勢(shì)群體的實(shí)際，制定差異性的集體補(bǔ)助方案，有限保護(hù)弱勢(shì)群體利益。特別是在經(jīng)濟(jì)能力有限的農(nóng)村地區(qū)，集體若有條件補(bǔ)助農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)就應(yīng)當(dāng)首先將弱勢(shì)群體依照經(jīng)濟(jì)實(shí)力從低至高的順位依次選擇補(bǔ)助對(duì)象，以有限的資源實(shí)現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體的有限保護(hù);在有條件的農(nóng)村地區(qū)，集體完全可以在盡可能普遍補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，通過集體參與社會(huì)救濟(jì)等多種方式實(shí)現(xiàn)福利供給，以在平等實(shí)現(xiàn)集體補(bǔ)助的基礎(chǔ)上著重保護(hù)弱勢(shì)群體的生存發(fā)展權(quán)。此外，弱勢(shì)群體的優(yōu)先保護(hù)之功能定位還意味著集體應(yīng)當(dāng)建立起一套合理的調(diào)整機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)弱勢(shì)群體，合理調(diào)整強(qiáng)弱勢(shì)群體的具體范圍。

(四)注重制度間的協(xié)調(diào)性

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)供給中集體角色的法律實(shí)現(xiàn)離不開農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他相關(guān)制度間的科學(xué)協(xié)調(diào)，同時(shí)也意味著制度內(nèi)各機(jī)制的有效“潤(rùn)滑磨合”。

(1)與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的協(xié)調(diào)

我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)較之于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的低成本來(lái)講，極易引發(fā)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)供給的“福利倒流”現(xiàn)象，即長(zhǎng)期生活在城市但尚未放棄農(nóng)村戶口的農(nóng)民基于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)較之于城市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(特別是完全個(gè)人繳費(fèi))的較低成本和收益的穩(wěn)定性之誘使而不愿放棄農(nóng)村戶口卻可以終身生活在城市，既享受了城市的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，同時(shí)又享受農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。這不僅削弱了集體向真正需要農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以及其他相關(guān)服務(wù)的主體供給相關(guān)公共福利的能力，而且阻礙了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的改革與進(jìn)步。對(duì)此，我國(guó)已逐步邁出了“探索整合職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合等制度的管理職能和經(jīng)辦資源”的可喜步伐。

(2)與農(nóng)村現(xiàn)行相關(guān)制度的協(xié)調(diào)

當(dāng)下我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展制度尚秉持典型的形式正義理念，往往造就了無(wú)地農(nóng)民、村民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員難以區(qū)分等諸多社會(huì)問題。這些問題所必然導(dǎo)致的是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中弱勢(shì)群體的逐漸形成，而集體則承載了實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體優(yōu)先保護(hù)的職責(zé)，這勢(shì)必意味著集體供給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制既要對(duì)既有制度所造就的弱勢(shì)群體的優(yōu)先保護(hù)，更要切實(shí)做到對(duì)既有問題制度或機(jī)制的糾偏。

(3)注重農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的國(guó)家保護(hù)與集體保護(hù)的協(xié)調(diào)

一方面，國(guó)家負(fù)有保護(hù)公民基本生存和發(fā)展權(quán)的職責(zé)，具有供給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)力和優(yōu)勢(shì)，理應(yīng)處于主導(dǎo)地位;另一方面，考慮到我國(guó)廣袤的農(nóng)村地區(qū)存在經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異較大的農(nóng)村集體，因此集體供給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持適度原則，不宜作強(qiáng)制性規(guī)定。(4)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他農(nóng)村社會(huì)保障制度之間的均衡發(fā)展。目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度主要包括農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)福利和農(nóng)村社會(huì)優(yōu)撫等四大類，各類下又包括了若干類別。如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與農(nóng)村其他社會(huì)保障制度的協(xié)調(diào)同樣事關(guān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)集體供給的實(shí)現(xiàn)績(jī)效。以農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)中的農(nóng)村合作醫(yī)療為例，農(nóng)村合作醫(yī)療與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)均作了集體補(bǔ)助的規(guī)定，如若兩項(xiàng)制度間協(xié)調(diào)性差勢(shì)必影響兩項(xiàng)制度實(shí)際供給的質(zhì)與量，為此，協(xié)調(diào)上述制度有必要考慮地區(qū)實(shí)際以作出靈活規(guī)定。

作者：徐石江 單位：中共貴州省委黨校