我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度探析

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作為發(fā)展中的人口大國(guó)，我國(guó)已開始步入老年型國(guó)家。為了適應(yīng)我國(guó)不斷變化的實(shí)際人口結(jié)構(gòu)，需要完善我國(guó)現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。近年來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面一直在增加，其中包括有農(nóng)民工、城鎮(zhèn)企業(yè)職工以及城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本建立，尤其是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的逐步建立健全。都在一定程度上說(shuō)明我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展和進(jìn)步，但現(xiàn)階段人口結(jié)構(gòu)的變化、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都給我國(guó)舊的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來(lái)了挑戰(zhàn)，并且現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也還存在一定的問(wèn)題，需要我們針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題進(jìn)行分析并提出解決辦法。

一、老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍

截至2014年底，我國(guó)職工以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)為8.42億，2.29億人領(lǐng)取基本養(yǎng)老金?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率為80%左右。截止2014年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為34124萬(wàn)人，比2013年底增加1906萬(wàn)人，增長(zhǎng)幅度為5.9%；比2009年底增加10574萬(wàn)人，年平均增長(zhǎng)率為7.7%。并且企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金待遇提高，并且全部按時(shí)足額發(fā)放。2014全年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入25310億元，比2013年增長(zhǎng)11.6%，其中征繳收入達(dá)20434億元，相比上年增長(zhǎng)9.7%。財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)基金3548億元。全年基金支出21755億元，相比上年增長(zhǎng)了17.8%。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存31800億元。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集

現(xiàn)在全球主要的國(guó)家采取的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集模式有：現(xiàn)收現(xiàn)付制籌集模式，部分基金累計(jì)模式，完全基金累積制度模式。我國(guó)實(shí)行部分基金累計(jì)模式即“名義賬戶統(tǒng)賬結(jié)合”部分積累制，此模式特點(diǎn)是企業(yè)和職工個(gè)人繳納的養(yǎng)老金一部分計(jì)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，一部分計(jì)入職工個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶只是記載繳費(fèi)情況。兩個(gè)賬戶的資金由政府統(tǒng)一管理。個(gè)人養(yǎng)老金支付由兩部分組成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，分別依據(jù)公平與效率并重的原則制定給付標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)個(gè)人繳費(fèi)總額分月平均發(fā)放，兩個(gè)賬戶的資金收入用來(lái)支付當(dāng)年的支出。

二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度弊端

1.覆蓋面窄

雖然全國(guó)各地勞動(dòng)保障部門大力開展擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面工作，取得了積極進(jìn)展和成效。但距離實(shí)現(xiàn)對(duì)各種經(jīng)濟(jì)形式及全覆蓋目標(biāo)還有相當(dāng)大的差距，認(rèn)識(shí)不到位，政策不完善等多因素在不同程度上阻礙了覆蓋面的擴(kuò)大。也使勞動(dòng)和社會(huì)保障部門的工作舉步維艱。這不僅損害了勞動(dòng)者的合法保險(xiǎn)權(quán)益，也更是影響了建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度的進(jìn)程。應(yīng)當(dāng)盡快研究和制定相應(yīng)的對(duì)策，使養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)大覆蓋面在較短時(shí)間內(nèi)有突破性進(jìn)展。

2.“碎片化”嚴(yán)重

由于我國(guó)特殊的歷史和現(xiàn)實(shí)原因，在不斷擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面的過(guò)程中，按照參保主體的不同，我國(guó)逐漸形成了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)幾大主體構(gòu)成的養(yǎng)老保障體系。并且還存在一類沒(méi)有真正意義養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，享受離退休制度的公務(wù)員人群。不同主體之間的籌資機(jī)制、制度模式、計(jì)發(fā)條件、待遇標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。不同的主體被分散在不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，替代率相距懸殊，不同主體中男女的退休年齡也各不相同，進(jìn)而影響其繳費(fèi)年限以及最終的待遇領(lǐng)取，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”趨勢(shì)嚴(yán)重。

3.資金籌集渠道單一

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要是采用政府、集體和個(gè)人三方共同承擔(dān)的籌集機(jī)制，一定程度上限制了基金的籌集渠道。而采取的這種籌集基金機(jī)制會(huì)出現(xiàn)融資速度緩慢，融資量較小且政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重的特點(diǎn)。然而政府財(cái)政資金有限，集體出資困難，個(gè)人繳費(fèi)有限，阻礙了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)新的籌集基金渠道的拓展。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集渠道狹窄，資金有限是不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善的重要原因。

4.制度缺乏有效性

我國(guó)的現(xiàn)在仍然實(shí)行個(gè)人賬戶基金和社會(huì)統(tǒng)籌基金的混合運(yùn)行的模式，這樣直接導(dǎo)致統(tǒng)籌部分基金完全透支了個(gè)人賬戶里的資金，從而并沒(méi)有真正意義上形成基金積累。這使得我國(guó)的改革陷入窘境，具體來(lái)說(shuō)，是三方面問(wèn)題，一是統(tǒng)籌基金透支了個(gè)人賬戶，這導(dǎo)致了個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行，只是作為一種基本記賬的手法，無(wú)法實(shí)現(xiàn)基金的積累。其二，這兩個(gè)賬戶的合并運(yùn)行會(huì)造成管理上的混亂，加大管理難度。其三，采用這種混合模式的目的是實(shí)現(xiàn)從原有現(xiàn)收現(xiàn)付制度向部分積累制度的轉(zhuǎn)變，但個(gè)人賬戶成為空賬，又回到原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制，沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)性的作用。

5.養(yǎng)老金的運(yùn)營(yíng)及管理不合理

我國(guó)養(yǎng)老基金投資渠道狹窄，長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要增值手段是委托貸款、投資銀行存款、購(gòu)買國(guó)債、財(cái)政補(bǔ)貼收入，只有少量基金參與股票或其他直接投資。而這樣會(huì)導(dǎo)致增值量小，并且由于管理不夠規(guī)范，管理費(fèi)用以及投資的損失過(guò)高，很難確切地保證養(yǎng)老基金的增值。

(1)相關(guān)體制不順，在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，我國(guó)缺乏嚴(yán)格具體且有效的法律規(guī)定，個(gè)人沒(méi)有選擇有效管理的基金方式的權(quán)利，并且企業(yè)也不可能尋找到良好的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資產(chǎn)管理，所有的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由政府機(jī)構(gòu)管理，基金完全掌握在政府手中，由政府自定政策，自行提取，自行支付，就算是投資股票，也是由政府操作控制，缺乏靈活性。

(2)缺乏規(guī)范的管理體系，我國(guó)出現(xiàn)了占用挪用養(yǎng)老基金情況嚴(yán)重，從上世紀(jì)90年代以來(lái)，地方政府擅自動(dòng)用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金情況頻頻出現(xiàn)。這是由于管理制度規(guī)范性的缺失造成的。

6.相關(guān)立法滯后

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度非正規(guī)化，并且存在立法層次低、缺乏必要的法律責(zé)任制度、相關(guān)法律實(shí)施機(jī)制薄弱，制度實(shí)施不徹底全面等問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)我國(guó)的社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒(méi)有和相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格劃分開來(lái)，處于“渾水”職責(zé)不清晰的狀態(tài)中；同時(shí)還缺乏對(duì)欠繳社保費(fèi)等違規(guī)行為的行為的管理處罰，少數(shù)地區(qū)存在拖欠退休人員養(yǎng)老金的問(wèn)題，都阻礙了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展。

三、關(guān)于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革建議

1.擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面

目前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面窄，極大地制約養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)保障功能的發(fā)揮，導(dǎo)致影響社會(huì)公平，限制了勞動(dòng)力的正常流動(dòng)。發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)勞動(dòng)力資源有效配置，提高人民的生活質(zhì)量都在客觀上要求擴(kuò)大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，這是當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的重點(diǎn)任務(wù)和重點(diǎn)方向。然而擴(kuò)大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面仍然面臨著許多問(wèn)題和障礙，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的宏觀環(huán)境并不理想，各種不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系復(fù)雜，主體保險(xiǎn)意識(shí)淡漠，不同類型的群體人員所面臨的具體不同問(wèn)題等。因此擴(kuò)大覆蓋面的工作不可能一蹴而就，這需要切實(shí)解決以上提出的各種問(wèn)題。積極尋求籌資渠道，一是可以通過(guò)宏觀手段調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，使養(yǎng)老金的覆蓋面更加合理；二是切實(shí)實(shí)行稅收優(yōu)惠，讓百姓感受到實(shí)在，如加大稅收優(yōu)惠力度和嚴(yán)格稅收監(jiān)管措施；三是通過(guò)分割國(guó)有資產(chǎn)，將國(guó)有資產(chǎn)分散化處理，來(lái)合理地籌集資金。

2.社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶實(shí)行分賬管理

調(diào)動(dòng)力量使社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合形成的“大水池”?，F(xiàn)在各地的養(yǎng)老金賬戶并不統(tǒng)一，所以無(wú)法發(fā)揮互濟(jì)功能。從全國(guó)的總賬上看，養(yǎng)老金可用資金是有余額的，但現(xiàn)實(shí)是由于人口老齡化到來(lái)的比較早，出現(xiàn)了很多年的基本養(yǎng)老金缺口。當(dāng)前應(yīng)該將這些分散的“儲(chǔ)水池”組合成為一個(gè)全社會(huì)共同統(tǒng)籌的“大水庫(kù)”，這樣就促進(jìn)了其互濟(jì)的功能升級(jí)，也會(huì)讓相應(yīng)的資源配置更加合理。

3.建立并完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，但是由于歷史問(wèn)題，農(nóng)村地區(qū)的問(wèn)題仍然存在，農(nóng)民收入的地區(qū)差異、人口老齡化趨勢(shì)不同、城市化進(jìn)程以及人口流動(dòng)性等多方面因素決定了我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)必須是一個(gè)多元化的養(yǎng)老保障體系。并且通過(guò)進(jìn)一步加大宣傳力度，在全區(qū)形成開展農(nóng)保工作的大氣侯。以文化大院為載體，開展多種形式的宣傳教育活動(dòng)，向農(nóng)民宣傳講解農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法的內(nèi)容，使農(nóng)村地區(qū)老百姓接受這樣的制度，加大政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度。真正意義上建立起綜合的養(yǎng)老制度體系，并以納費(fèi)型制度、個(gè)人儲(chǔ)蓄和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為重要組成部分，并考慮在較遠(yuǎn)期的未來(lái)分類、分步與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系接軌。

4.養(yǎng)老基金進(jìn)入資本市場(chǎng)

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可以通過(guò)進(jìn)入資本市場(chǎng)，與資本市場(chǎng)互動(dòng)來(lái)達(dá)到雙贏，養(yǎng)老金進(jìn)入股市也一直是大勢(shì)所趨，明年將會(huì)全面實(shí)行。一方面，資本市場(chǎng)可以提供給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金較高收益來(lái)保值增值，再者資本市場(chǎng)上可以選擇投資的金融工具豐富，這為養(yǎng)老基金進(jìn)行分散投資，獲得多元化的投資環(huán)境創(chuàng)造了有利的條件。另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的進(jìn)入，可以給資本市場(chǎng)帶來(lái)雄厚實(shí)力的資金，灌輸血液，推動(dòng)資本市場(chǎng)的活躍。養(yǎng)老金是由政府操作投資的，可以作為示范，平衡整個(gè)市場(chǎng)的投資理性，也有利于資本市場(chǎng)的健康發(fā)展。但是進(jìn)入資本市場(chǎng)也要保證自己的安全，既要提高基金投資收益率，又要減低風(fēng)險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)最終的保值增值。風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)又較低，同時(shí)投資盈利性好，收益穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，，可以不動(dòng)產(chǎn)抵押以及固定資產(chǎn)等等多種方式，拓展安全性高、盈利穩(wěn)定、流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)的投資渠道，是長(zhǎng)效保值增值機(jī)制最佳辦法。

5.打造成熟的養(yǎng)老金管理模式

可以通過(guò)實(shí)施管理機(jī)構(gòu)的有限準(zhǔn)入原則，達(dá)到適度競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)政府搭建的平臺(tái)，允許有良好的養(yǎng)老金資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)的合格正規(guī)機(jī)構(gòu)，如基金公司等來(lái)參與投資運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金成本更低、運(yùn)營(yíng)服務(wù)更好、效率更高的目標(biāo)。嚴(yán)格采取有限的準(zhǔn)入機(jī)制，切忌過(guò)度放松，造成養(yǎng)老金的不安全流動(dòng)。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。另一方面還應(yīng)該要拓寬養(yǎng)老金投資范圍，支持養(yǎng)老金資產(chǎn)參與優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，未上市的有潛力的公司股權(quán)等方面的投資，合理把握配置比例，合理科學(xué)高效地管理養(yǎng)老基金。

6.加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度立法與監(jiān)管

我國(guó)作為發(fā)展迅速的人口大國(guó)，養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)福利保障關(guān)乎到廣大人民的切身利益，并且具有經(jīng)營(yíng)管理的期限長(zhǎng)的特點(diǎn)，因此應(yīng)當(dāng)完善三個(gè)層次的立法，養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理辦法、社會(huì)保險(xiǎn)保障法等，規(guī)范投資行為，加強(qiáng)資金管理，明確經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，加大對(duì)相應(yīng)違規(guī)行為的懲罰力度，建立起一整套科學(xué)嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的發(fā)展和完善，使養(yǎng)老保險(xiǎn)真正成為一項(xiàng)讓老百姓滿意的社會(huì)保障福利。

7.充分理解多層次體系的重要性

我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，人口眾多，人口層次懸殊，多層次體系的構(gòu)建不僅有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)的健康科學(xué)發(fā)展，而且具有較高的效率，能夠更加有效而精確地定位細(xì)分，更好地滿足社會(huì)不同人群需求，我國(guó)城鄉(xiāng)體制不同，收入等方面差距較大，這也決定了當(dāng)下需要建立并完善多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，努力促進(jìn)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展與擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面二者相結(jié)合，達(dá)到合理的養(yǎng)老替代比例。另一方面，還應(yīng)該提高養(yǎng)老統(tǒng)籌層次，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的統(tǒng)籌層次。以確保其相關(guān)工作的規(guī)范化進(jìn)行。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的順利推進(jìn)取決于地方政府財(cái)政調(diào)控的水平與能力以及管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力，政府應(yīng)該要引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合理運(yùn)用其服務(wù)等技術(shù)優(yōu)勢(shì)，作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要組成部分，積極服務(wù)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系各個(gè)層面，來(lái)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的健康運(yùn)行。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)重要的社會(huì)保障制度，肩著重要的社會(huì)責(zé)任。但我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，人口眾多。導(dǎo)致改革之路面臨極大的挑戰(zhàn)，認(rèn)識(shí)到存在的缺陷，并積極探求合理的完善的制度，有效地推廣和運(yùn)用，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將會(huì)有飛躍性的完善和發(fā)展。

作者：吳亞琪 張卓宇 單位：北京聯(lián)合大學(xué)管理學(xué)院