預(yù)算精細化監(jiān)管狀況與對策

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本文作者：王衛(wèi)兵 單位：南通航運職業(yè)技術(shù)學(xué)院

在編制“一上”預(yù)算時，高校的招生情況尚不清楚，財政撥款生均標準尚未明確，再加上學(xué)生欠費情況較嚴重，使得高校在編制支出預(yù)算特別是項目預(yù)算時，不清楚全年能實現(xiàn)多少收入，往往是通過粗略的估計來編制，這種估計往往是不準確、不科學(xué)的。到財政部門下達“一下”預(yù)算控制數(shù)時，高校才清楚全年的預(yù)算收入總數(shù)，高校在編制“二上”預(yù)算時，由于許多經(jīng)費指標已經(jīng)限定，不好更改，所以高校一般只草草修改一下支出預(yù)算指標就完成“二上”預(yù)算。

為了體現(xiàn)上級各相關(guān)部門對教育的重視和對各自分管項目的關(guān)注，高校每年要接受形形式式的檢查評比，如黨建、助學(xué)金、軍訓(xùn)、體育、思政、紀檢、就業(yè)、化債等等項目考核檢查，這些考核檢查評比都要求高校確保各自項目經(jīng)費到位，要在預(yù)算中體現(xiàn)。高校如果都按照規(guī)定資金到位，勢必影響到學(xué)校正常經(jīng)費的預(yù)算安排，造成高校預(yù)算編制左右為難。

目前，一些高校存在“兩本預(yù)算”，一本是上報主管部門和財政部門的“對上”預(yù)算，一本是根據(jù)學(xué)校實際運行需要編制的“對下”預(yù)算。在編制“對上”預(yù)算時由于存在很多不確定性因素，影響了預(yù)算的科學(xué)性和精細度，高校執(zhí)行起來較困難，因此一般高校都會再根據(jù)學(xué)校實際運行需要編制一份校內(nèi)預(yù)算（“對下”預(yù)算）。由于“對下”預(yù)算沒有能根據(jù)“對上”預(yù)來編制，因此“對上”預(yù)算和“對下”預(yù)算除了在收支總額上一致外，在明細費用分配上則很難做到兩者一致。

高校的預(yù)算應(yīng)是以高校的發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，以高校的價值取向為出發(fā)點，結(jié)合高校的現(xiàn)狀編制出來的。但目前，許多高校的預(yù)算編制脫離高校發(fā)展的需要，如資金盲目投入，不切合實際需求；家底不清，重復(fù)投資；互相攀比，片面追求高、精、尖等現(xiàn)象，造成嚴重的資源浪費，影響預(yù)算的科學(xué)化和精細化。

目前高校預(yù)算編制方法主要是“零基預(yù)算法”或“基數(shù)預(yù)算法”。相比較兩種預(yù)算編制方法都有它的優(yōu)缺點?！盎鶖?shù)預(yù)算法”相對操作簡單，是根據(jù)本年度收入情況和上年度費用支出情況來確定本年度的費用額度，上年度費用支出比較緊張的本年度會適當(dāng)增加，上年度費用相對寬松的，本年度費用保持不變或減少；缺點是會引導(dǎo)許多部門超支費用，以便下年度爭取更多資金，造成資金的浪費?！傲慊A(yù)算法”要求高?；鶎宇A(yù)算單位根據(jù)學(xué)校運行發(fā)展的需要，申報項目資金，財務(wù)部門匯總審核，經(jīng)校（院）長辦公會議或預(yù)算委員會審議通過后實施，這種方法相對“基數(shù)預(yù)算法”每一項目的資金需求為準來編制預(yù)算，不受以前年度支出影響，但也會造成各預(yù)算單位在申報預(yù)算項目時，隨意增加費用項目，夸大資金需求量，由財務(wù)部門去審核，如果財務(wù)部門審核不嚴，就會造成資金盲目占用。[2]

由于預(yù)算編制的科學(xué)性和精細度不夠，造成預(yù)算執(zhí)行過程中的隨意性較大，財務(wù)部門也想控制預(yù)算執(zhí)行，嚴肅預(yù)算紀律，但一般情況下力不從心，許多未列入預(yù)算的費用都是在校（院）長的允許下發(fā)生的，到支付費用時都已既成事實，必須支付，這就會造成預(yù)算執(zhí)行變動較大，預(yù)算和決算差距較大。

在預(yù)算執(zhí)行過程中，由于手段和認識上的不足，形成預(yù)算信息孤島，數(shù)據(jù)不共享。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層和各職能部門及系部不了解預(yù)算執(zhí)行情況，財務(wù)處也不清楚將要發(fā)生那些費用，發(fā)生的費用不知從那個預(yù)算項目支付，無法及時安排資金。由于信息無法及時溝通，極易造成實際費用支出偏離預(yù)算，預(yù)算成了擺設(shè)。

由于預(yù)算的嚴肅性得不到重視，更談不上預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和考核。目前許多高校預(yù)算的監(jiān)督只是通過財務(wù)審核來實現(xiàn)，財務(wù)部門的壓力非常大，往往監(jiān)督流于形式。由于監(jiān)督不力，對預(yù)算執(zhí)行情況的評價就無從談起，給人的印象是預(yù)算執(zhí)行好壞一個樣，就會造成預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的惡性循環(huán)。

目前各級財政部門在編制預(yù)算時，先編制預(yù)算年度的財政收入總額，然后計算教育經(jīng)費投入總額，最后計算高校生均財政撥款標準，由各高校編制預(yù)算，最后經(jīng)人代會通過后實施。這種方法有它的規(guī)律可循，理論上可行，但是相對于高校這一特殊的預(yù)算編制群體，由于生均財政撥款標準出臺較晚，變動較大，出臺時間與預(yù)算編制時間不吻合，影響預(yù)算編制的準確性。筆者認為，財政部門可以提前出臺高校生均財政撥款標準，在編制“一上”預(yù)算時就確定，便于高校準確安排收入支出。

雖然財政部門在預(yù)算編制時只對助學(xué)金和高?；瘋Y金等少數(shù)項目有指標控制，但是教育行政主管部門及其他上級部門每年有許多檢查評比考核，這些檢查評比首先一條每個項目每年要有一定的資金投入。要都滿足這些投入的要求，必定要影響高校其他經(jīng)費的安排，而這些投入能有多少效益值得懷疑。筆者認為，每年的檢查評比考核保障高校平穩(wěn)健康和諧發(fā)展發(fā)揮了一定的作用，但是在檢查評比考核時應(yīng)注重對項目實施情況進行考核，不應(yīng)過分追求項目資金的高投入。如助學(xué)金支出，事業(yè)收入總額的6%用于貧困生資助還是若干年前的規(guī)定，當(dāng)時是貧困生資助資金的主要來源，而目前另外還有國家助學(xué)金、獎學(xué)金、勵志獎學(xué)金、社會資金的資助等，所有資助經(jīng)費總額數(shù)量相當(dāng)可觀，教育主管部門應(yīng)更多關(guān)注各高校貧困生資助是否到位，是否解決了貧困生的學(xué)習(xí)、生活困難，而不應(yīng)過多地關(guān)注資助資金的來源渠道問題。

高校預(yù)算科學(xué)化精細化不是一朝一日就能達到的，是通過多年預(yù)算的逐步細化達到最終的預(yù)算管理精細化。通過對多年的數(shù)據(jù)累計分析，找出每項收入支出發(fā)生的規(guī)律和趨勢，結(jié)合學(xué)?，F(xiàn)狀，測算出預(yù)算項目收支數(shù)額。另外，由于高校財力有限，并不能在一年內(nèi)滿足所有開支需求，必須要對支出進行分類，保障學(xué)校穩(wěn)定和運行的必要支出必須確保，如人員經(jīng)費支出、水費、電費、利息支出等；維持學(xué)校教學(xué)科研任務(wù)開展的消耗性支出，要在滿足基本需求的基礎(chǔ)上嚴格控制開支規(guī)模，如辦公費、差旅費、招待費、出國費等；關(guān)系到學(xué)校后續(xù)發(fā)展和提高學(xué)校教育教學(xué)水平的支出，要綜合學(xué)校財力，分輕重緩急，在幾年內(nèi)均衡投入。

高校存在兩本預(yù)算是內(nèi)外部環(huán)境造成的。要解決高校兩本預(yù)算相互不統(tǒng)一的問題，首先要解決外部環(huán)境問題，要改革現(xiàn)有的預(yù)算編制體制，最好能在高校編制“一上”預(yù)算時，高校的財政撥款計算標準能明確，減少支出項目的定性定量控制，增加高校預(yù)算自主權(quán)。其次，要解決內(nèi)部環(huán)境問題，校內(nèi)預(yù)算（“對下”預(yù)算）必須是在“對上”預(yù)算的基礎(chǔ)編制，是“對上”預(yù)算的進一步細化，是為提高“對上”預(yù)算的可執(zhí)行性而編制的，而不是學(xué)校預(yù)算的重新編制。只有解決了高校兩本預(yù)算的相互不統(tǒng)一的問題，才能使高校的預(yù)算與決算相一致，才能使預(yù)算管理科學(xué)化、精細化。

高校預(yù)算管理包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算反饋、預(yù)算分析等過程，它是一個系統(tǒng)的管理過程。要使預(yù)算在一個公開、公平的環(huán)境中編制和執(zhí)行，高校應(yīng)利用現(xiàn)代化的管理手段，建立一個適合自身實際的管理信息系統(tǒng)。通過預(yù)算管理信息系統(tǒng)，提高預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等的透明度，減少預(yù)算管理中的人為因素。

由于預(yù)算的局限性，原先編制的預(yù)算不可能完全準確。因此，高校預(yù)算的執(zhí)行過程既是對原有預(yù)算方案的實現(xiàn)過程，保障預(yù)算的嚴肅性，同時也是對原有預(yù)算進行微調(diào)的過程，保證預(yù)算不偏離高校的實際需求，體現(xiàn)預(yù)算的靈活性。加強預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督，既要監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過程中的呆板現(xiàn)象，同時也要監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行中的過度隨意性。加強預(yù)算監(jiān)督可以通過財務(wù)及相關(guān)部門的自我約束和內(nèi)部審計檢查來實現(xiàn)，也可以聘請外部審計力量來對預(yù)算管理進行監(jiān)督。

高校預(yù)算管理是對資金投入進行管理，而投入必須要產(chǎn)生效益，即績效。在預(yù)算編制時，就要求編制部門編制相應(yīng)的績效，即績效預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行過程中或執(zhí)行完畢后，對照原先編制的績效對預(yù)算執(zhí)行情況進行考核，對績效完成情況進行分析評價，獎優(yōu)罰劣，并在以后的預(yù)算編制、執(zhí)行過程中加以改進。

高校的預(yù)算管理是高校管理的一個重要組成部分，預(yù)算的科學(xué)化和精細化程度，將在很大程度上影響高校的運行和發(fā)展，必須高度重視，妥善解決。但高校的預(yù)算管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，可變因素多。因此，在日后的預(yù)算工作中只有做到管理的科學(xué)化和精細化，才能進一步增強高校發(fā)展的內(nèi)生動力，才能更大程度上保障高校的可持續(xù)發(fā)展。