財政專項資金管理改革的思考與建議

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財政專項資金在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)民生改善、支持城市建設(shè)、加強(qiáng)社會管理等方面有著重要作用。根據(jù)當(dāng)前財稅體制改革、行政審批制度改革等相關(guān)部署要求，深化財政專項資金管理改革，是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、履行財政事權(quán)和支出責(zé)任、提高財政資金績效的重要內(nèi)容。

一、推進(jìn)財政專項資金管理改革的必要性

近年來，為適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢變化和事業(yè)需要，各級地方政府不斷加大對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、城市建設(shè)、社會管理等領(lǐng)域的財政投入力度，為保障各職能主管部門履行工作職能、滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著地方經(jīng)濟(jì)、社會進(jìn)入新常態(tài)和政府治理要求不斷提高，專項資金管理上也暴露出一些問題和不足：一些專項資金專項不專，應(yīng)屬于職能運轉(zhuǎn)的經(jīng)費也從專項支出列支，擠占了專項資金；專項資金設(shè)置“碎片化”，重點不突出；部分專項資金結(jié)構(gòu)固化，“專項資金部門化、部門資金處室化”的現(xiàn)象比較突出；一些專項資金支出進(jìn)度滯后，績效不明顯；專項資金分配方式和使用方式大多經(jīng)久未變，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財稅制度改革要求；部分專項資金財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清，未能充分發(fā)揮基層管理優(yōu)勢和充分調(diào)動基層積極性，等等。鑒于上述弊端，為進(jìn)一步發(fā)揮專項資金在專項事業(yè)發(fā)展和特定工作任務(wù)中的重要功能作用，履行財政事權(quán)和支出責(zé)任，亟需按照國家關(guān)于深化財政改革的要求對專項資金進(jìn)行全面清理、整合優(yōu)化并改革創(chuàng)新其管理機(jī)制。

二、深化財政專項資金管理改革的基本思路與建議

遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)設(shè)立、分類管理、規(guī)范使用、績效優(yōu)先、公開透明、跟蹤監(jiān)督”的原則，全面清理財政專項資金，進(jìn)一步整合優(yōu)化財政專項資金、創(chuàng)新財政專項資金使用方式、提高財政專項資金使用績效、規(guī)范財政專項資金管理，逐步形成結(jié)構(gòu)合理、重點突出、科學(xué)高效、公開透明的財政專項資金管理機(jī)制和政策體系，發(fā)揮財政專項資金對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障支撐和引導(dǎo)帶動作用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定健康發(fā)展。

（一）深化財政專項資金管理改革的主要措施

1.全面清理專項。建議設(shè)立財政專項資金清查領(lǐng)導(dǎo)小組，由地方主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，財政部門牽頭，各職能主管部門配合，制定專項清理方案，對專項資金的規(guī)模、分布、管理和使用情況進(jìn)行全面清查，清理去除應(yīng)屬部門運轉(zhuǎn)經(jīng)費而設(shè)置的專項部分，使專項資金復(fù)歸本質(zhì)屬性。

2.優(yōu)化專項設(shè)置。統(tǒng)籌考慮地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局和不斷變化的形勢要求，對當(dāng)前財政專項資金的分類設(shè)置與預(yù)算安排進(jìn)行調(diào)整完善，對性質(zhì)相近、用途相同、使用分散的專項資金進(jìn)行整合歸并，優(yōu)化完善專項資金的功能定位、支出范圍、支持重點，實現(xiàn)財政專項資金設(shè)置的科學(xué)化。

3.突出保障重點。緊緊圍繞地方政府的戰(zhàn)略決策部署，優(yōu)先保障政府中心工作和重點任務(wù)的資金需求，支持部分亟需資金投入的重點領(lǐng)域，補(bǔ)齊缺位、拉長短板，支持一批地方性的重大優(yōu)質(zhì)項目加快發(fā)展、形成能力，為地方經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定健康發(fā)展提供支撐。

4.完善預(yù)算管理。健全財政專項資金項目庫管理制度，地方財政部門、主管部門和下級政府要加強(qiáng)對財政項目庫的滾動管理。推行零基預(yù)算，避免“資金等項目”現(xiàn)象。

5.創(chuàng)新分配方式。積極探索財政專項資金因素法分配、競爭性分配、PPP等分配和使用方式，推動上級財政專項資金由專項轉(zhuǎn)移支付向一般性轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變，由上級政府“直接資助項目”為主向“激勵引導(dǎo)下級”為主轉(zhuǎn)變，推動競爭性領(lǐng)域資金由“行政性分配”為主向“市場化運作”為主轉(zhuǎn)變，明確地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，充分調(diào)動基層和市場積極性，發(fā)揮基層和市場優(yōu)勢。

6.強(qiáng)化績效管理。強(qiáng)化以績效目標(biāo)為導(dǎo)向的財政專項資金管理機(jī)制，將專項資金績效管理的重點向項目績效深化、向政策績效延伸，量化績效目標(biāo)考核內(nèi)容，落實績效管理責(zé)任，實施項目合同制管理，切實提高專項資金績效。

（二）清理優(yōu)化整合，建立財政專項資金管理清單

1.推進(jìn)財政專項資金清理優(yōu)化整合。對法律、法規(guī)、規(guī)章有明確規(guī)定的專項資金，原則上予以保留；對設(shè)立依據(jù)不充分、執(zhí)行背景已發(fā)生重大變化的，予以撤銷；對符合政府重點工作目標(biāo)和現(xiàn)實發(fā)展需要，但支持方向、扶持對象和用途相同或相近的，予以歸并。按照財政資金支持方向進(jìn)行分類整合、分類管理。根據(jù)政府工作重點和社會事業(yè)發(fā)展需要，按用途和性質(zhì)整合為“產(chǎn)業(yè)發(fā)展類、民生保障類、基本建設(shè)類”等三大類。今后按規(guī)定增設(shè)的專項資金，須歸入相應(yīng)類別進(jìn)行管理。其中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展類用于支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)中重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展和特色傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的提升改造以及科技、人才等領(lǐng)域的投入；民生保障類用于與群眾生活密切相關(guān)的教育、就業(yè)、住房、社保、衛(wèi)生醫(yī)療等方面的保障性支出；基本建設(shè)類用于社會事業(yè)、城建、水利、園林文物、信息化等方面的政府投資項目建設(shè)。

2.實行財政專項資金清單式管理。按照財政專項資金目錄清單管理的要求，定期公布專項資金目錄清單、轉(zhuǎn)移支付目錄清單及其管理辦法、預(yù)算安排情況，定期根據(jù)專項資金的使用績效調(diào)整專項目錄清單和預(yù)算安排規(guī)模。專項資金主管部門要積極轉(zhuǎn)變觀念，加快完善工作機(jī)制，及時修訂管理辦法，細(xì)化明確績效目標(biāo)，強(qiáng)化資金績效管理，切實落實管理責(zé)任，及時向政府報送專項資金使用績效情況，定期向社會公布預(yù)算執(zhí)行情況。

3.規(guī)范財政專項資金設(shè)立和調(diào)整。專項資金清單一經(jīng)確定原則上不再新增，新增事項在現(xiàn)有專項資金中統(tǒng)籌安排。今后確需新設(shè)專項資金的，或?qū)ｍ椯Y金政策執(zhí)行過程中因經(jīng)濟(jì)社會形勢變化確需調(diào)整和完善的，應(yīng)由主管部門會同財政部門對新設(shè)或調(diào)整的必要性、可行性、資金規(guī)模和管理辦法進(jìn)行論證，報政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

（三）實行零基預(yù)算，改革財政專項資金預(yù)算編制辦法

1.實行零基預(yù)算和項目儲備管理。需列入下年度財政專項資金預(yù)算的項目，各主管部門應(yīng)提前一年將其納入項目儲備庫進(jìn)行收集儲備、分類篩選、評審論證、排序擇優(yōu)，項目申報和評審工作原則上應(yīng)于當(dāng)年9月底前完成。未納入項目庫的項目不能作為專項資金分配對象。一個項目只能申報一項專項資金。下級政府應(yīng)按照輕重緩急的原則并結(jié)合自身財力狀況，推進(jìn)本級項目庫的滾動管理，在分配使用上級專項資金時，要從項目庫中擇優(yōu)選取項目。

2.嚴(yán)格項目前期審核。對重點項目、專業(yè)性較強(qiáng)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項目，原則上應(yīng)組織專家成立評審論證小組或者委托有專業(yè)資質(zhì)的社會中介組織開展第三方評審論證。產(chǎn)業(yè)發(fā)展類專項資金的補(bǔ)助額、獎勵額與項目投資額相關(guān)的，項目實施單位應(yīng)委托符合條件的會計師事務(wù)所出具專項審計報告；對于特別重大或情況較為復(fù)雜的項目，必要時由主管部門委托會計師事務(wù)所出具專項審計報告。

3.據(jù)實編制專項資金預(yù)算。對跨年度實施的項目，主管部門應(yīng)按當(dāng)年度實際需要的資金數(shù)編制預(yù)算建議。已納入財政項目庫的備選項目，需經(jīng)財政部門結(jié)合預(yù)算年度財力狀況、專項資金預(yù)算編制要求和政府工作重點等因素審核后方可納入預(yù)算。

（四）創(chuàng)新分配方式，改革專項資金使用辦法

1.深化產(chǎn)業(yè)發(fā)展類專項資金資本化運作方式。產(chǎn)業(yè)發(fā)展類專項資金的分配方式，逐步轉(zhuǎn)為間接資助為主，間接扶持資金比例應(yīng)占到50%以上。對保留的具有一定外部性的競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?，?yīng)控制資金規(guī)模，突出保障重點，逐步改變行政性分配方式，主要采取設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，通過“政府引導(dǎo)、市場運作”的方式，拓寬實體經(jīng)濟(jì)融資渠道，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和金融創(chuàng)新發(fā)展，逐步與金融資本相結(jié)合，充分發(fā)揮財政資金杠桿放大作用，帶動引導(dǎo)社會資源支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。少數(shù)不適合實行基金管理模式的專項，應(yīng)在事前明確補(bǔ)助機(jī)制的前提下，事中或事后采取貼息、先建后補(bǔ)、以獎代補(bǔ)、保險保費補(bǔ)貼、擔(dān)保補(bǔ)貼等補(bǔ)助方式。

2.突出民生事業(yè)類專項資金均等化分配理念。按照“?；尽⒍档拙€、促公平、可持續(xù)”的要求，進(jìn)一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，支持文化教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會養(yǎng)老等民生事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)民生改善、社會公平，確保當(dāng)前可承受、未來可持續(xù)。加快建立教育一般性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，促進(jìn)全市教育事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。支持衛(wèi)生醫(yī)療資源優(yōu)化整合，推進(jìn)公立醫(yī)院綜合改革，支持非公立醫(yī)院發(fā)展。健全社會保障體系，完善最低生活保障、社會救助等保障機(jī)制，鼓勵和支持社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)，進(jìn)一步構(gòu)筑完善覆蓋面廣、公平合理、機(jī)制完善的民生政策支持體系。逐步加大專項資金轉(zhuǎn)移支付方式改革力度，賦予下級政府統(tǒng)籌安排權(quán)限，強(qiáng)化下級政府落實政策要求的主體責(zé)任。

3.推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。積極穩(wěn)妥推進(jìn)政府和社會資本合作，鼓勵和引導(dǎo)社會資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項目和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。加快探索基本建設(shè)類專項資金撬動社會資金和金融資本參與合作項目的有效方式，設(shè)立PPP引導(dǎo)基金，根據(jù)PPP項目實施進(jìn)展情況，通過以獎代補(bǔ)和基金化方式，對PPP項目提供前期費用補(bǔ)貼和引導(dǎo)支持，推動項目加快落地、加快實施。嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院和財政部等部門出臺的一系列制度文件，加快篩選、儲備、推出一批適合PPP模式的項目，科學(xué)編制項目實施方案，合理選擇運作方式，認(rèn)真做好評估論證，加強(qiáng)項目實施監(jiān)管，不斷提高政府資金規(guī)范化、科學(xué)化管理水平。

（五）引入競爭機(jī)制，提高財政資源分配效率。

推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)管理性服務(wù)項目，原則上通過公開競爭的方式優(yōu)選承接的社會力量，以提高公共服務(wù)水平，滿足公眾多元化、個性化需求。在部分符合條件的產(chǎn)業(yè)發(fā)展類、民生保障類項目中開展專項資金競爭性分配改革，分配時把需要支持的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)或下級政府項目的綜合性績效作為主要依據(jù)，按規(guī)定程序評審、公示、公開后擇優(yōu)分配，由下級政府按規(guī)定范圍和方向統(tǒng)籌安排。

（六）明晰財政事權(quán)，完善財政專項資金合力協(xié)作機(jī)制。

為激勵下級政府做好本轄區(qū)范圍內(nèi)的事業(yè)發(fā)展和特定工作任務(wù)提供保障，避免出現(xiàn)下級政府不作為或因追求局部利益而損害其他地區(qū)利益或整體利益的行為。按照“增強(qiáng)上下級合力、強(qiáng)化激勵約束、提升分配績效”的原則，建立財政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的專項資金合力協(xié)作機(jī)制。根據(jù)財政專項資金特點，對扶持項目按規(guī)模和性質(zhì)進(jìn)行適當(dāng)劃分，上級主要扶持重大項目，下級主要承擔(dān)一般項目，賦予下級選擇項目、安排資金等自主權(quán)，調(diào)動上下級共同推進(jìn)發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性。對確需上級扶持的一般項目，由上級將專項資金通過因素法分配轉(zhuǎn)移支付到下級，由下級按照上級有關(guān)辦法規(guī)定，結(jié)合下級資金安排情況，確定扶持項目、統(tǒng)籌安排預(yù)算、實施后續(xù)管理，并按要求及時向上級報送資金使用情況，年終由上級相關(guān)部門進(jìn)行檢查和考評。

（七）強(qiáng)化績效管理，提高財政專項資金使用效益。

根據(jù)預(yù)算績效管理相關(guān)要求，針對專項資金用途和性質(zhì)，實行分級分類績效管理。各職能主管部門要積極探索因素法分配、競爭性分配、PPP等方式，及時修訂完善專項資金具體管理辦法，對專項資金的申報、分配、審批、撥付、監(jiān)督等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，并及時向社會公布。每年年初，各主管部門要明確專項資金管理的預(yù)期績效目標(biāo)；年度預(yù)算經(jīng)地方人代會審批通過后，要及時組織預(yù)算執(zhí)行，并加強(qiáng)項目績效跟蹤管理；年度終了后，要及時形成績效評價意見，并主動接受人大、財政、審計和社會公眾監(jiān)督。政府督查、審計等部門要及時對專項資金管理改革情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。對不及時推進(jìn)專項資金改革、專項資金使用達(dá)不到主要績效目標(biāo)以及管理使用過程中存在嚴(yán)重問題的，要及時報請政府進(jìn)行調(diào)整或取消該專項資金。

（八）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保財政專項資金改革順利推進(jìn)

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。建議設(shè)立深化財政專項資金管理改革領(lǐng)導(dǎo)小組，地方主要領(lǐng)導(dǎo)為領(lǐng)導(dǎo)小組組長，各專項資金分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，財政部門、各主管部門主要負(fù)責(zé)人為成員，主要負(fù)責(zé)整合規(guī)范專項資金工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和重大事項決策。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，財政部門主要負(fù)責(zé)人為辦公室主任，主要負(fù)責(zé)整合規(guī)范專項資金工作的實施部署、協(xié)調(diào)督辦。

2.強(qiáng)化協(xié)作配合。各主管部門要切實統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識，按照專項資金整合規(guī)范要求，會同財政部門開展調(diào)研、深入研究、整體推進(jìn)；充分發(fā)揮職能作用，按照各自職責(zé)積極配合牽頭部門開展整合規(guī)范專項資金工作，提出有針對性的建議和辦法。要根據(jù)各專項資金的使用主體和重點的不同，制定具體的實施辦法.

作者：段國海