公務(wù)員作品著作權(quán)制度研究

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摘要：公務(wù)員作品因承載著公共利益而有別于一般作品，在構(gòu)建公務(wù)員作品著作權(quán)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)以維護(hù)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，將與全體公民利益相關(guān)的政府作品納入公共領(lǐng)域，供免費(fèi)、自由使用。同時(shí)，取消法人作品的分類，將所有公務(wù)作品歸類為特殊職務(wù)作品。在使用公務(wù)員作品時(shí)，應(yīng)當(dāng)平衡創(chuàng)作者、國(guó)家機(jī)關(guān)與公民之間的利益。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員作品 特殊職務(wù)作品 法人作品 公務(wù)作品 公共領(lǐng)域

公務(wù)員作為依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，其創(chuàng)作的作品具有其特殊性。一方面此類作品體現(xiàn)了作者的創(chuàng)作性，另一方面作為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，若其創(chuàng)作的作品是行使公權(quán)力的結(jié)果，根據(jù)社會(huì)契約論原理，公權(quán)力屬于人民的委托，則其作品可推之為人民意志的產(chǎn)物。此類作品是否全部應(yīng)受著作權(quán)法保護(hù)？若應(yīng)受著作權(quán)法保護(hù)，此類作品在著作權(quán)歸屬的制度設(shè)計(jì)上如何平衡創(chuàng)作者、國(guó)家機(jī)關(guān)與人民之間的利益？若其創(chuàng)作的作品并非是行使公權(quán)力的結(jié)果，但該創(chuàng)作與公務(wù)員所在的職務(wù)息息相關(guān)，此類作品在使用時(shí)是否應(yīng)當(dāng)與一般的個(gè)人作品有所區(qū)別？本文試圖對(duì)這些問(wèn)題做出解答。

一、公務(wù)員作品概述

立法對(duì)公務(wù)員作品的規(guī)定只有《著作權(quán)法》第5條第1項(xiàng)。該項(xiàng)將由公務(wù)員制作的法律、法規(guī)，國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和其他具有立法、行政、司法性質(zhì)的文件，及其官方正式譯文排除在著作權(quán)法的保護(hù)范圍，這些“作品”屬于公共領(lǐng)域，不受著作權(quán)法保護(hù)。此類作品又稱政府作品。出于社會(huì)管理的需要，公務(wù)員除創(chuàng)作政府作品外，還需要制作一系列與其職權(quán)管理相關(guān)的文件，如各種調(diào)查報(bào)告、政策性文件或宣傳資料。公務(wù)員因職務(wù)需要所創(chuàng)作的除政府作品外的其他作品可稱之為公務(wù)作品。除此之外，公務(wù)員作品還包括公務(wù)員非因職務(wù)需要，在非工作時(shí)間為了個(gè)人興趣或休閑娛樂(lè)而從事創(chuàng)作所得的個(gè)人作品。對(duì)政府作品的范圍規(guī)定因地區(qū)而異。國(guó)際上對(duì)政府作品范圍并沒(méi)有強(qiáng)制性的規(guī)定，《伯爾尼公約》第2條第4項(xiàng)規(guī)定：“本同盟各成員國(guó)對(duì)立法、行政或司法性質(zhì)的官方文件以及這些文件的正式譯本的保護(hù)由其國(guó)內(nèi)立法確定?！薄恫疇柲峁s》將界定政府作品的權(quán)利賦予給每個(gè)成員國(guó)，由各成員國(guó)自由決定。隨著時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)政府作品的范圍也可能不斷擴(kuò)大；隨著政府作品范圍的擴(kuò)大，公務(wù)作品的范圍則相應(yīng)縮小。

二、公務(wù)員作品著作權(quán)歸屬

1.政府作品

域外各國(guó)對(duì)政府作品著作權(quán)歸屬的態(tài)度截然不同。以英國(guó)的“皇家版權(quán)”制度為典型，在英國(guó)及與英聯(lián)邦有淵源的國(guó)家和地區(qū)，政府作品受著作權(quán)保護(hù)。之所以將政府作品納入著作權(quán)保護(hù)范圍，與英國(guó)特許出版制度有很大關(guān)系。根據(jù)英國(guó)皇家版權(quán)制度規(guī)定，在英國(guó)所有的出版物須經(jīng)過(guò)特許，否則禁止出版。英國(guó)政府如果不保留此類作品的著作權(quán)，則經(jīng)特許的書(shū)商可以將此類作品出版發(fā)行。由于政府作品與公共利益關(guān)系密切，顯然不應(yīng)將此類作品的發(fā)行權(quán)利授予特定的書(shū)商。雖然政府保留對(duì)此類作品的著作權(quán)能夠保證公民從國(guó)家機(jī)關(guān)獲取到權(quán)威的信息，但也限制了此類作品的流通。為此，英國(guó)政府將許多文件，如議會(huì)立法、行政法規(guī)、立法解釋的皇家版權(quán)有條件地予以放棄。[1]在德國(guó)、日本等國(guó)家和地區(qū)的政府作品不受著作權(quán)法保護(hù)，我國(guó)采取與德、日相同的立法例。筆者認(rèn)為，雖然這些作品達(dá)到了“獨(dú)創(chuàng)”“具備思想內(nèi)容”和“以一定形式表達(dá)”等構(gòu)成作品的要件，[2]但是由于這些作品與每個(gè)公民息息相關(guān)，且如上所述，此類作品可以推定為人民的意志，人民理應(yīng)對(duì)自己意志的衍生產(chǎn)品享有使用權(quán)，因此將這些作品劃分到公共領(lǐng)域內(nèi)，為所有人自由、免費(fèi)地使用不失為明智之舉。

2.公務(wù)作品

公務(wù)作品具有社會(huì)管理功能，一經(jīng)公布就具有公定力。為了方便廣大公民遵守，它的公布主體必須具有權(quán)威性，且由于該類作品的內(nèi)容較為抽象，通常需要對(duì)其作出進(jìn)一步的解釋，基于此，公務(wù)作品通常必須署機(jī)構(gòu)之名。這也是我國(guó)立法規(guī)定法人作品一個(gè)重要的出發(fā)點(diǎn)。公務(wù)作品除了需要由機(jī)構(gòu)署名的法人作品外，還存在公務(wù)員可署名的職務(wù)作品，如國(guó)務(wù)院頒布的《地方志工作條例》第15條中所規(guī)定的地方志書(shū)、地方綜合年鑒。然而，根據(jù)我國(guó)《著作權(quán)法》的規(guī)定，法人作品與特殊職務(wù)作品存在高度重合，這也造成了實(shí)踐中公務(wù)員作品著作權(quán)的紛爭(zhēng)不斷。在“楊某訴西藏自治區(qū)日喀則地區(qū)行署修建靈塔辦公室”一案中，法院將楊某塑造的班禪大師頭像認(rèn)定為法人作品，而在類似的“十強(qiáng)賽紀(jì)念雕塑案”中，沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院將雕塑定性為特殊職務(wù)作品。[3]在李德余訴北京市昌平區(qū)人民政府侵犯署名權(quán)糾紛案中，法院無(wú)視《地方志工作條例》第15條的規(guī)定，直接將由李德余參與編輯的《昌平縣志》認(rèn)定為法人作品。[4]如何解決公務(wù)作品定性問(wèn)題成為厘清公務(wù)作品著作權(quán)歸屬必須要解決的問(wèn)題。根據(jù)立法規(guī)定，法人作品與特殊職務(wù)作品在構(gòu)成要件上的實(shí)質(zhì)區(qū)別在于是否代表法人意志創(chuàng)作。如若代表法人意志創(chuàng)作則是法人作品，反之則是職務(wù)作品。這一區(qū)別看似容易判斷，但當(dāng)實(shí)際完成創(chuàng)作的自然人與法人之間存在勞動(dòng)關(guān)系時(shí)，要區(qū)分就非易事了。根據(jù)立法規(guī)定，要構(gòu)成職務(wù)作品必須具備兩個(gè)條件：首先，職務(wù)作品的創(chuàng)作者與其所在單位存在勞動(dòng)關(guān)系；其次，創(chuàng)作行為是為了履行單位的工作任務(wù)。既然是為了履行單位工作任務(wù)，該任務(wù)就必然會(huì)代表單位的意志，因此，職務(wù)作品與法人作品的區(qū)別也就無(wú)從談起了。2013年，《著作權(quán)法》修改草案重設(shè)法人作品的構(gòu)成要件，在原有基礎(chǔ)上增加“以法人、其他組織或者其代表人名義發(fā)表”，但實(shí)際上，以誰(shuí)的名義發(fā)表是確定作品屬于職務(wù)作品還是法人作品后的結(jié)果，而不是原因。如果單位在未取得創(chuàng)作人同意的情況下將其職務(wù)作品以法人的名義發(fā)表，同樣改變不了該作品是職務(wù)作品的性質(zhì)，因此，草案還是沒(méi)有解決法人作品與特殊職務(wù)作品之間的區(qū)別?？v觀域外，沒(méi)有同時(shí)規(guī)定特殊職務(wù)作品和法人作品的國(guó)家或地區(qū)。作為大陸法系國(guó)家，我國(guó)認(rèn)為著作權(quán)只能通過(guò)自然人創(chuàng)作取得。而法人作為虛擬的人自然不可能直接從事創(chuàng)作活動(dòng)，因此也就不可能成為作者了。但是出于實(shí)際考慮，一方面有的作品必須由法人署名，如公務(wù)作品；另一方面，法人作為投資者，其利益不容忽視，因此，必須規(guī)定法人作品。如此一來(lái)，法人作品就與著作權(quán)只能通過(guò)創(chuàng)作取得存在矛盾。國(guó)家版權(quán)局也意識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，在關(guān)于“快樂(lè)大本營(yíng)”一案給長(zhǎng)沙市開(kāi)福區(qū)人民法院的答復(fù)中提到：“在理論上看設(shè)置法人作品可能與獲得著作權(quán)的基本原則相沖突。”我國(guó)著作權(quán)法之所以執(zhí)意在職務(wù)作品之外規(guī)定法人作品，基本原因在于立法者把作者身份與著作權(quán)人身份做了過(guò)度綁定，認(rèn)為只有自然人作者或被視為作者的法人才可享有完整著作權(quán)。[5]事實(shí)上，無(wú)論是支持著作權(quán)創(chuàng)作取得制度的作者權(quán)體系國(guó)家還是支持著作權(quán)投資取得的版權(quán)體系國(guó)家，都認(rèn)可作者身份與著作權(quán)人身份可適度分離。作者權(quán)體系的國(guó)家和地區(qū)將著作權(quán)看成是一種“天賦人權(quán)”，是作者表達(dá)思想、感情、意志和人格的權(quán)利，但是這些國(guó)家和地區(qū)在特定情況下仍然承認(rèn)創(chuàng)作者可以放棄署名權(quán)，將該權(quán)利讓渡給其所在單位。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)著作權(quán)方面的規(guī)定強(qiáng)調(diào)：創(chuàng)作者可以與其所在單位約定作品著作權(quán)的歸屬。目前我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)多數(shù)的機(jī)關(guān)會(huì)在新進(jìn)人員或人員調(diào)動(dòng)時(shí)，要求簽署著作權(quán)歸屬的約定，或是在聘用合約中記載有關(guān)著作權(quán)歸屬的約定，如果相關(guān)合約條款中有約定公務(wù)員職務(wù)上完成的創(chuàng)作，以任職機(jī)關(guān)為著作人時(shí)，則著作人即為任職機(jī)關(guān)，著作人格權(quán)和著作財(cái)產(chǎn)權(quán)也都屬于任職機(jī)關(guān)所有，實(shí)際從事創(chuàng)作的公務(wù)員不能主張任何權(quán)利。版權(quán)體系國(guó)家和地區(qū)則直接承認(rèn)在法定條件下法人可以原始取得作品著作權(quán)，如美國(guó)認(rèn)為基于著作權(quán)產(chǎn)業(yè)的需要，應(yīng)當(dāng)保護(hù)投資者利益，可以將投資者視為作者，著作權(quán)可以與創(chuàng)作者身份完全分離，在美國(guó)，職務(wù)作品和所謂的法人作品并無(wú)區(qū)別。如前所述，法人作品與特殊職務(wù)作品的差別之處僅在署名。為徹底解決法人作品與特殊職務(wù)作品之間存在的問(wèn)題，可以考慮將所有公務(wù)作品視為特殊職務(wù)作品，通過(guò)但書(shū)規(guī)定此類作品的署名權(quán)歸其所在的國(guó)家機(jī)關(guān)。[6]

3.公務(wù)員個(gè)人作品

如果公務(wù)員下班后在家中為了個(gè)人興趣或休閑娛樂(lè)而從事創(chuàng)作活動(dòng)，雖然公務(wù)員的身份并未改變，但其創(chuàng)作目的并非是履行單位的工作任務(wù)，其創(chuàng)作內(nèi)容也由其自主決定，與單位意志無(wú)關(guān)，這類公務(wù)員作品屬于個(gè)人作品。根據(jù)《著作權(quán)法》的規(guī)定，該類作品的著作權(quán)屬于公務(wù)員個(gè)人。如果公務(wù)員所創(chuàng)作出來(lái)的個(gè)人作品與其職務(wù)息息相關(guān)，如最高人民法院法官以自己名義撰寫(xiě)的關(guān)于法律條文的理解與適用———雖然與其所在職位有很大關(guān)系，但筆者認(rèn)為，這類作品仍然應(yīng)當(dāng)屬于個(gè)人作品。首先，創(chuàng)作此類作品并非因?yàn)楣ぷ餍枰?；其次，此類作品僅能作為適用法律時(shí)的參考，而不具有法律效力，其所在單位也無(wú)須為相關(guān)內(nèi)容負(fù)責(zé)。

三、公務(wù)員作品的使用

我國(guó)《著作權(quán)法》有多重立法目的，一是為保障著作權(quán)人的著作權(quán)益；二是為調(diào)和社會(huì)公共利益；三是為促進(jìn)國(guó)家文化發(fā)展。公務(wù)員作品代表的是公共利益，對(duì)其利用時(shí)應(yīng)考慮維護(hù)公共利益的需要，從而有別于對(duì)一般作品的利用。

1.政府作品

根據(jù)著作權(quán)法的規(guī)定，政府作品經(jīng)過(guò)匯編后可成為匯編作品，受著作權(quán)法保護(hù)。一般來(lái)說(shuō)，一旦作品進(jìn)入公共領(lǐng)域，任何人均可以匯編等方式對(duì)其進(jìn)行免費(fèi)、自由的使用。但政府作品承載的是國(guó)家利益，為保證國(guó)家權(quán)威，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，必須對(duì)政府作品的匯編行為進(jìn)行一定的限制，如匯編主體應(yīng)當(dāng)限定在特定的國(guó)家機(jī)構(gòu)。1990年，國(guó)務(wù)院頒布《法規(guī)匯編編輯出版管理規(guī)定》，對(duì)法規(guī)匯編主體、匯編作品的出版發(fā)行等作出了明確規(guī)定。各地也出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)范性文件，對(duì)法規(guī)的出版發(fā)行作出進(jìn)一步的規(guī)定。如貴州省《印刷業(yè)管理辦法》第13條第6項(xiàng)明確規(guī)定，承印此類作品須按《法規(guī)匯編編輯出版管理規(guī)定》辦理。但是目前，立法并未對(duì)法規(guī)以外的其他政府作品的匯編編輯出版行為進(jìn)行規(guī)范。筆者認(rèn)為，此類作品與法規(guī)同等重要，在對(duì)其進(jìn)行匯編編輯出版時(shí)，應(yīng)當(dāng)參考《法規(guī)匯編編輯出版管理規(guī)定》。

2.公務(wù)作品

作為特殊職務(wù)作品，公務(wù)員已經(jīng)將公務(wù)作品的署名權(quán)讓渡給了任職機(jī)關(guān)，所以任職機(jī)關(guān)在使用該作品時(shí)，可以不取得公務(wù)員的同意；但任職機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡到合理注意義務(wù)，不能以歪曲、割裂、竄改或其他方法改變其作品的內(nèi)容、形式或名目，或以其他有損害公務(wù)員的方式利用作品。其他非任職機(jī)關(guān)若需要使用，由于作品的著作財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于中央或地方政府所有的無(wú)形財(cái)產(chǎn)，但具體歸屬任職機(jī)關(guān)管理，基于國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理的規(guī)定，應(yīng)取得該任職機(jī)關(guān)的同意。任職機(jī)關(guān)因許可他人使用公務(wù)作品所得收益應(yīng)納入國(guó)家財(cái)政收入，歸國(guó)家所有。在法國(guó)，公職人員為公共服務(wù)創(chuàng)作出的作品的財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣由國(guó)家享有。[7]依據(jù)立法規(guī)定，職務(wù)作品的著作權(quán)是可以被轉(zhuǎn)讓的。但是公務(wù)作品與政府作品一樣，具有較大的社會(huì)價(jià)值。公務(wù)作品著作權(quán)的轉(zhuǎn)讓不僅涉及著作權(quán)人的利益，還可能涉及社會(huì)公共利益甚至整個(gè)國(guó)家的利益。筆者認(rèn)為，此類作品不宜轉(zhuǎn)讓。任職機(jī)關(guān)雖然可以享有對(duì)公務(wù)作品的著作權(quán)，但在使用公務(wù)作品時(shí)，不能抹殺公務(wù)員的創(chuàng)作行為，除了給予公務(wù)員特殊職務(wù)作品應(yīng)有的獎(jiǎng)勵(lì)外，可考慮將其作為考核的內(nèi)容與公務(wù)員的晉升掛鉤。

3.公務(wù)員個(gè)人作品

公務(wù)員個(gè)人作品的內(nèi)容如果來(lái)源于其所任職的機(jī)關(guān)，則該內(nèi)容必然涉及國(guó)家治理的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)此類作品的使用應(yīng)當(dāng)有別于一般的職務(wù)作品。法國(guó)《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法典》第L121—7—1條對(duì)公務(wù)員的精神權(quán)利進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，以防公務(wù)員在行使精神權(quán)利時(shí)違反公務(wù)職責(zé)。另外，公務(wù)員所在機(jī)關(guān)可基于公共利益修改公務(wù)員的作品。筆者認(rèn)為，既然此類作品屬于個(gè)人作品，著作權(quán)歸個(gè)人，立法不應(yīng)當(dāng)對(duì)著作權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行限制；但為了維護(hù)國(guó)家利益，可以對(duì)此類作品的出版發(fā)行進(jìn)行一定的監(jiān)督，建議此類作品在出版發(fā)行前應(yīng)當(dāng)?shù)狡渌温毜臋C(jī)關(guān)備案。另外，由于此類作品的內(nèi)容源自公務(wù)員的工作，通常都與公民的日常生活密切相關(guān)，為擴(kuò)大、普及此類作品，出版商在出版此類作品時(shí)應(yīng)該考慮稍微降低作品定價(jià)。《著作權(quán)法》目前正在修改階段，參與修法者應(yīng)當(dāng)考慮公務(wù)員作品的特殊性。以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，慎重權(quán)衡各方利益，借鑒域外立法，對(duì)公務(wù)員作品作出專門(mén)的規(guī)定，將與全體公民利益相關(guān)的政府作品納入公共領(lǐng)域，供免費(fèi)、自由使用；將公務(wù)作品列為特殊職務(wù)作品，取消法人作品的分類。

參考文獻(xiàn)

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作者：劉欣琦 單位：武漢大學(xué)法學(xué)院