土地征收規(guī)劃全文(5篇)

2021年7月2日，國務(wù)院總理李克強簽署第743號國務(wù)院令，公布新修訂的《土地管理法實施條例》，自2021年9月1日起施行。這是《土地管理法實施條例》自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，是保證2019年新修正的《土地管理法》順利實施的重要法律武器。新《土地管理法實施條例》諸多亮點值得關(guān)注：

亮點一：嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地

1998年的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的核心和重點，對農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，導(dǎo)致實踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重影響國家糧食安全。為此，新的《土地管理法實施條例》專門增加規(guī)定：國家對耕地實行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地。從而進(jìn)一步拓展了土地用途管制的重點和內(nèi)容。

亮點二：明確耕地保護(hù)的責(zé)任

主體是省級人民政府加強耕地保護(hù)，必須首先明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體。新的《土地管理法實施條例》在總結(jié)多年來黨中央、國務(wù)院關(guān)于強化耕地保護(hù)責(zé)任主體制度實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護(hù)的責(zé)任主體，規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)分解下達(dá)，落實到地塊。國務(wù)院對省、自治區(qū)、直轄市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實情況進(jìn)行考核。

亮點三：建立耕地保護(hù)補償制度

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強對耕地保護(hù)責(zé)任主體的補償激勵，積極推進(jìn)中央和地方各級涉農(nóng)資金整合，按照“誰保護(hù)、誰受益”的原則，加大耕地保護(hù)補償力度的要求，新的《土地管理法實施條例》在總結(jié)全國部分地方實施耕地保護(hù)補償制度成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對建立耕地保護(hù)補償制度做出明確規(guī)定：國家建立耕地保護(hù)補償制度。耕地保護(hù)補償制度具體辦法和實施步驟由國務(wù)院自然資源主管部門會同有關(guān)部門規(guī)定。

一、案情

近日，甲市環(huán)宇汽車銷售公司因征拆補償問題與該市路東村協(xié)商不下，將市自然資源局起訴到了法院。2010年，環(huán)宇公司與路東村簽訂承包經(jīng)營合同，約定路東村將位于路邊的廢舊農(nóng)貿(mào)市場承包給環(huán)宇公司使用，土地面積約20畝，期限從2010年1月7日起至2030年1月7日止。雙方還約定，合同期內(nèi)，路東村配合環(huán)宇公司辦理市場的改建手續(xù)，若遇國家征用土地，土地補償費安置補償費歸路東村所有，場地附著物經(jīng)營損失等賠償10年內(nèi)雙方各占50%，10年后路東村按實際使用土地年限每年占5%，其余為環(huán)宇公司所有。2011年環(huán)宇公司將廢舊農(nóng)貿(mào)市場改建為汽車4S服務(wù)中心。2020年甲市啟動快速路項目，將該服務(wù)中心用地納入征收范圍。區(qū)征地拆遷辦與路東村簽訂了征收集體土地安置補償協(xié)議、房屋補償協(xié)議，將土地及地上建筑物的補償款支付給路東村。2020年3月，路東村與環(huán)宇公司簽訂了拆遷補償分成協(xié)議，約定雙方各占附著物補償款50%,機械拆遷、搬遷、停產(chǎn)停業(yè)等補助費歸環(huán)宇公司。2020年4月，在路東村與區(qū)征地拆遷辦履行土地及房屋交接手續(xù)后，地上附著物被拆除，路東村按約定比例向環(huán)宇公司支付了140萬元。但環(huán)宇公司認(rèn)為，路東村隱瞞了征拆房屋面積核算結(jié)果，導(dǎo)致該公司應(yīng)獲得賠償款損失。協(xié)商未果后，環(huán)宇公司以該公司是房屋所有權(quán)人為由要求該市自然資源局撤銷征收決定及征拆補償協(xié)議，重新組織征拆補償。因市自然資源局不同意撤銷，環(huán)宇公司以征收決定及征拆補償協(xié)議違法為由，提起了行政訴訟。

二、分歧

通常來說，不動產(chǎn)物權(quán)的歸屬并不難確定，無論是之前的《物權(quán)法》還是后續(xù)《民法典》都明確了登記生效的原則，但征拆過程中如何判定未進(jìn)行登記的建筑的歸屬，相關(guān)權(quán)益各方仍有分歧。環(huán)宇公司認(rèn)為，汽車4S服務(wù)中心的地上房屋是其出資建設(shè)，與路東村簽訂協(xié)議也約定了其享有房屋的權(quán)益，在沒有得到房屋所有權(quán)人授權(quán)的情況下，區(qū)征地拆遷辦與非適格主體簽訂補償協(xié)議，且按征收集體土地的補償標(biāo)準(zhǔn)過低，損害其利益應(yīng)予以撤銷。路東村認(rèn)為，該村已按與環(huán)宇公司的協(xié)議按時支付了補償款。征收面積、補償標(biāo)準(zhǔn)等都是政府部門核定，該村無異議。市自然資源局認(rèn)為，按照保護(hù)合法權(quán)益的原則，在快速路項目的征拆過程中，依據(jù)不動產(chǎn)登記以及用地規(guī)劃等各項審批材料核定征收補償對象。環(huán)宇公司未能提供任何材料證明其享有被征拆房屋權(quán)屬，不屬于征收補償對象。區(qū)征地拆遷辦認(rèn)為，組織快速路項目征收時，該辦履行了調(diào)查、公示等法定程序，確定了服務(wù)中心的征收補償對象是路東村。不動產(chǎn)權(quán)證書、建設(shè)工程規(guī)劃許可等相關(guān)證件及交付土地的主體都不是環(huán)宇公司，環(huán)宇公司主張不能成立。

三、評析

（一）未登記的建筑按土地登記、規(guī)劃許可等判斷歸屬

《民法典》第352條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但是有相反證據(jù)證明的除外?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》第25條規(guī)定，未登記的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，按照土地使用權(quán)登記簿、建設(shè)工程規(guī)劃許可，施工許可等相關(guān)證據(jù)判斷案外人是否系權(quán)利人?？梢姡崔k理登記的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，土地使用權(quán)的登記情況是判斷這些地上物權(quán)屬的重要依據(jù)，而建設(shè)工程規(guī)劃許可、建筑工程施工許可等行政審批資料，是證明建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的建造者的重要參考，建設(shè)工程行政許可資料與土地使用權(quán)登記簿的相互印證，足以對地上建筑物歸屬的判斷形成結(jié)論。本案中，雖然環(huán)宇公司堅稱4S服務(wù)中心的地上房屋是其出資建設(shè)，其擁有房屋所有權(quán)，但是用地的不動產(chǎn)權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可、施工許可等都在路東村名下，即便是雙方在協(xié)議中約定了房屋的使用人及收益的分配，也不能推翻路東村作為建設(shè)用地使用權(quán)人在取得建設(shè)用地使用權(quán)后，憑建設(shè)用地使用權(quán)證書及建設(shè)主管部門發(fā)放的建設(shè)許可證、開工許可證等建設(shè)手續(xù)，對土地合法建造，進(jìn)而取得地上房屋所有權(quán)的邏輯。

2011年1月21日國務(wù)院頒布實施了《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》），該條例在征收前提條件、組織實施程序、補償安置方式和糾紛救濟途徑等方面相對于原來的《城市房屋拆遷管理條例》,作了比較大的修改?！墩魇諚l例》的頒布實施是近年來我國在房屋征收領(lǐng)域不斷研究取得的成果，它將國有土地上房屋征收的相關(guān)制度確定下來。與之相較，集體土地上房屋征收與補償?shù)难芯侩m然一直在進(jìn)行中，但是至今還沒有能夠出臺一部獨立的規(guī)范去予以確認(rèn)，相關(guān)的立法一直處于空白的狀態(tài)。2012年總理在國務(wù)院政府工作報告中指出“制定出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例”是2012年的主要任務(wù)之一；2013年，修改《土地管理法》被全國人大常委會納入未來5年的立法規(guī)劃；黨的十八大報告中也提出要“改革征地制度”。但是從近期媒體反饋的信息來看，《農(nóng)民集體所有土地征收補償安置條例》和新修改的《土地管理法》短期內(nèi)還不會出臺。本文將對我國的一些城市的集體土地上房屋征收的政策進(jìn)行一些初步的分析與探討，為我國集體土地上房屋征收的立法研究貢獻(xiàn)綿薄之力。本文所研究的集體土地上房屋征收立法的城市包括以下幾類：第一類是各直轄市和省會城市；第二類是根據(jù)2014年11月20日國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》中的劃分標(biāo)準(zhǔn)所確定的超大城市和特大城市；第三類是副省級城市。這三類型城市存在部分重疊，經(jīng)過統(tǒng)計一共39個城市，其中香港和深圳因為土地性質(zhì)的原因不在研究范圍內(nèi)，天津、南昌、海口、東莞、拉薩、烏魯木齊沒有查詢到征收集體土地上房屋的有關(guān)政策，所以本文所研究的城市共31個。

一、我國集體土地上房屋征收政策現(xiàn)狀分析

（一）政策的名稱

《物權(quán)法》和《征收條例》頒布以來很多學(xué)者對于“征收”、“拆遷”和“征用”的區(qū)別做了不少研究，目前一般認(rèn)為為了公共利益的需要而實施的用“征收”；非公共利益需要而實施的用“拆遷”；而“征用”只是使用權(quán)的改變，是在特殊或緊急情況下，國家對集體土地的一種強制性的臨時使用，并不改變土地所有權(quán)的性質(zhì)。本文所研究的31個城市中，有14個城市政策文件名稱中用的是“征收”，9個城用的是“拆遷”，2個城市用的是“征用”，4個城市以城中村或棚戶區(qū)改造的形式，還有2個城市將集體房屋征收納入征地補償政策。2011年以后出臺政策文件的11個城市中除了沈陽市外，其他城市在名稱中都是用的“征收”，但是在這些文件中明確提到要以公共利益為征收前提的，少之又少，只有杭州市和大連市對此作出規(guī)定。

（二）政策的適用范圍

31個城市集體土地上房屋征收政策適用范圍主要有三種類型：第一類是由市人大、市政府頒布的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，在全市范圍內(nèi)適用，有22個城市是這種類型，如北京市、上海市、南京市、廣州市；第二類是由市轄區(qū)政府頒布的規(guī)范性文件，在全區(qū)范圍內(nèi)適用，有6個城市是這種類型，如重慶市、哈爾濱市、大連市、蘭州市；第三類是由市政府頒布的規(guī)范性文件，適用于某一工程項目，石家莊市、沈陽市和西寧市是這種類型。

（三）政策的效力層級

國務(wù)院總理李克強日前簽署國務(wù)院令，公布修訂后的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》），自2021年9月1日起施行。新修訂的《土地管理法》去年1月1日正式開始施行，《條例》在《土地管理法》制度框架下，聚焦土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理等重點問題，強化對耕地的保護(hù)，針對耕地“非農(nóng)化”“非糧化”以及“合村并居”中違背農(nóng)民意愿等突出問題，進(jìn)一步明確了制度邊界，強化法律責(zé)任，確保黨中央、國務(wù)院關(guān)于土地制度改革的決策部署落實到位。

作為基礎(chǔ)制度，土地制度事關(guān)整個經(jīng)濟社會的繁榮發(fā)展，直接影響一個國家的長治久安。自1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》正式頒布實施后，至2020年1月1日，已歷經(jīng)4次重大修改。最新版《土地管理法》在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度這“三塊地”的改革上作出了重大突破。其中，農(nóng)村土地征收改革明確了“公共利益”、完善征地補償方式和改善征地程序；宅基地管理制度改革對“戶有所居”理念進(jìn)行了補充、完善了自愿有償退出宅基地的管理制度，最大限度地保護(hù)農(nóng)民的根本利益。

《條例》的實施，進(jìn)一步強化了《土地管理法》的可操作性，特別是在嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線方面，強化了對耕地特別是永久基本農(nóng)田的管理保護(hù)，在嚴(yán)格控制農(nóng)用地特別是耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的同時，進(jìn)一步明確控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地等其他農(nóng)用地，嚴(yán)格執(zhí)行耕地“占補平衡”制度，遏制了當(dāng)前一些地方以“城鄉(xiāng)綠化”“河流、濕地、湖泊治理”為名擴大用地范圍等違規(guī)占用耕地現(xiàn)象，必將有利于遏制耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”。

新《土地管理法》在改革土地征收制度方面作出多項重大突破，《條例》進(jìn)一步細(xì)化了土地征收程序，設(shè)立征收土地預(yù)公告制度，規(guī)范征收補償，規(guī)定有關(guān)費用未足額到位的不得批準(zhǔn)征收土地，保障被征地農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。明確保障農(nóng)民合理宅基地需求，規(guī)范宅基地管理，強調(diào)保障農(nóng)民依法取得的宅基地權(quán)益，使農(nóng)民通過法律保障土地權(quán)益更具有可操作性。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是新《土地管理法》一大亮點，突破了原有農(nóng)用地入市的程序?！稐l例》對此進(jìn)一步做了規(guī)范，明確國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局和用途，自然資源主管部門依據(jù)國土空間規(guī)劃提出規(guī)劃條件，突出了公正、公平、公開的主旨。對土地所有權(quán)人依法編制集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等方案，載明宗地的土地界址、面積、用途、規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等內(nèi)容，以及招標(biāo)、拍賣、掛牌或者協(xié)議等“入市”方式，均進(jìn)行了清晰的制度設(shè)計，作出了詳細(xì)規(guī)范和要求，對規(guī)范和推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市將發(fā)揮積極作用。

《條例》還細(xì)化了土地督察制度，強化監(jiān)督檢查措施，建立動態(tài)巡查等機制，并加大對破壞耕地、非法占地、拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)等違法行為處罰力度。特別是《條例》增加了對耕地“非糧化”的處罰規(guī)定，強化耕地特殊保護(hù)和用途管制，強化以耕地穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量，確保谷物基本自給、口糧絕對安全的基本國策，牢牢把握國家糧食安全的主動權(quán)。

作者:李成剛 單位:中國經(jīng)濟時報

摘要：新《土地管理法》（以下簡稱《新法》）在土地征收制度方面進(jìn)行了重大調(diào)整，在土地征收范圍、土地征收程序、征地補償標(biāo)準(zhǔn)等方面做了積極探索。如何更好地貫徹落實《新法》的要求，成為地方政府面臨的一項重要課題。在梳理土地征收主要變化的基礎(chǔ)上，結(jié)合南京市的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，提出加強政策保障、注重標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、加強基層服務(wù)的主要建議，并提出了統(tǒng)籌土地征收的管理監(jiān)督、建立征收全流程信息系統(tǒng)、健全區(qū)片價動態(tài)調(diào)整機制的思考展望。

關(guān)鍵詞：土地管理法；土地征收；實踐思考

土地征收制度改革是對國家基礎(chǔ)性制度的改變，涉及黨的十九大重點關(guān)注的農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保障、國家糧食安全等重大問題。土地征收制度也是維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定，保障農(nóng)民合法權(quán)益，加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略舉措落地的重要環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻。按照以人民為中心的發(fā)展理念，為切實提高被征地農(nóng)民保障水平，有效維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，在《新法》及其實施條例即將全面施行的背景下，各地亟需對現(xiàn)行土地征收工作進(jìn)行深入研究和分析，進(jìn)行適法性調(diào)整和發(fā)展創(chuàng)新，以期更加適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的需要。

1 土地征收的主要變化

1.1首次界定了公共利益

綜合《新法》《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中的相關(guān)規(guī)定，我國吸取了試點地區(qū)征地制度改革的經(jīng)驗，以縮小征地范圍為目的，已初步搭建起“概括+列舉”征地范圍界定框架。明確在公共利益需要的前提下，政府組織實施的軍事外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧安居、成片開發(fā)及其他6種情形需要用地的，可以征收集體土地。其中，成片開發(fā)建設(shè)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，并且必須要經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)。

1.2完善了土地征收程序