土地用途管制的主要內(nèi)容精選(九篇)

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第1篇：土地用途管制的主要內(nèi)容范文

土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)未來(lái)發(fā)展的要求，通過(guò)科學(xué)預(yù)測(cè)，對(duì)土地利用規(guī)模、布局結(jié)構(gòu)、開(kāi)發(fā)秩序所作的統(tǒng)籌安排，是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)。從我縣來(lái)說(shuō)，它事關(guān)當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展和工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地問(wèn)題，更事關(guān)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。為此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門必須站在全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的高度，充分認(rèn)識(shí)土地利用總體規(guī)劃的地位和作用，高度重視這次修編工作。

（一）科學(xué)修編土地利用總體規(guī)劃是適應(yīng)土地管理新形勢(shì)的客觀要求。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化仍然處于快速發(fā)展階段，資源環(huán)境約束日益加劇，農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)的形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，建設(shè)用地供需矛盾非常突出，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的任務(wù)相當(dāng)艱巨。就來(lái)講，我縣是農(nóng)業(yè)大縣，隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)建設(shè)用地需求的急速增加，發(fā)展建設(shè)與耕地保護(hù)的矛盾十分突出。如何破解保護(hù)資源與保障發(fā)展的難題，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，是土地管理面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)。這就要求我們必須從國(guó)情、縣情出發(fā)，科學(xué)修編土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌土地利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，合理調(diào)控各類用地總量、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序。

（二）科學(xué)修編土地利用總體規(guī)劃是落實(shí)國(guó)家土地政策的重要基礎(chǔ)。黨的全會(huì)提出，要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線，實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。年10月23日，國(guó)務(wù)院又印發(fā)了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（—年）》。《規(guī)劃》包括總量指標(biāo)、增量指標(biāo)和效率指標(biāo)三大類，其中耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地義務(wù)量指標(biāo)這六項(xiàng)為約束性指標(biāo)，約束性指標(biāo)是規(guī)劃期內(nèi)不得突破或必須實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)。這些指標(biāo)再次傳遞給我們兩個(gè)重要的信號(hào)：一是突出對(duì)耕地的特殊保護(hù)，二是強(qiáng)調(diào)對(duì)建設(shè)用地的控制。這兩大信號(hào)突出了耕地保護(hù)與控制用地的核心管理意圖，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的土地“閘門”將進(jìn)一步關(guān)緊。落實(shí)兩個(gè)“最嚴(yán)格”的土地管理制度，實(shí)現(xiàn)這些指標(biāo)，關(guān)鍵是實(shí)施土地用途管制。土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的基礎(chǔ)，只有科學(xué)修編并嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，落實(shí)土地利用管制措施，才能真正把國(guó)家的土地政策落到實(shí)處。

（三）科學(xué)修編土地利用總體規(guī)劃是保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。就我縣實(shí)際情況看，隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，一大批工業(yè)、民生、社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，老的土地利用總體規(guī)劃逐漸暴露出一些與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題，制約了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。為保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，我們必須通過(guò)規(guī)劃修編，合理安排各業(yè)各類用地，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變；必須通過(guò)規(guī)劃修編，加強(qiáng)區(qū)域調(diào)控和管制，統(tǒng)籌安排城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的發(fā)展新格局。特別是以工業(yè)化為核心，加大項(xiàng)目建設(shè)力度，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全縣工作的重點(diǎn)，這些都必須要有充足的土地指標(biāo)作為保障。因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要充分認(rèn)識(shí)到其重要性，從發(fā)展的角度、戰(zhàn)略的眼光去認(rèn)識(shí)，去謀劃，踏踏實(shí)實(shí)、認(rèn)認(rèn)真真去做，絕不能敷衍塞責(zé)、應(yīng)付了事，給今后發(fā)展留下后遺癥。

二、抓住關(guān)鍵，突出重點(diǎn)，高水平完成新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作

新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，基期年是年，一直要延續(xù)編制到年，時(shí)間跨度大，規(guī)劃期限長(zhǎng)，既要重新確定規(guī)劃期間的土地利用戰(zhàn)略目標(biāo)和方針，又要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，對(duì)土地資源進(jìn)行調(diào)整分配。我們必須理清思路，抓住關(guān)鍵，科學(xué)統(tǒng)籌，高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)完成修編任務(wù)。

第一，要扎實(shí)開(kāi)展上一輪規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)工作。規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)是修編規(guī)劃的前提，也是規(guī)劃修編前期工作的重要內(nèi)容。我縣上一輪土地利用總體規(guī)劃于年開(kāi)始修編，年批準(zhǔn)實(shí)施。由于上輪規(guī)劃沒(méi)有預(yù)期到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的快速推進(jìn)，以及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、中部崛起和我縣“工業(yè)強(qiáng)縣”、“項(xiàng)目立縣”戰(zhàn)略的實(shí)施，逐漸暴露出發(fā)展戰(zhàn)略定位不準(zhǔn)、建設(shè)用地指標(biāo)分配無(wú)法適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及土地利用空間布局，尤其是一般農(nóng)田的布局不合理等問(wèn)題。為了吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們對(duì)上一輪規(guī)劃實(shí)施中存在的問(wèn)題和不足要進(jìn)行認(rèn)真研究和評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)規(guī)劃修編工作的對(duì)策和建議，增強(qiáng)新一輪規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。

第二，要認(rèn)真研究有關(guān)重要問(wèn)題。要從加快轉(zhuǎn)變土地利用方式的要求出發(fā)，有針對(duì)性地研究一些重要問(wèn)題，為規(guī)劃修編工作提供支撐。一是充分論證土地資源的承載力，科學(xué)分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)，研究提出統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)與土地利用的措施。二是對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與農(nóng)村居民點(diǎn)用地整合進(jìn)行研究，提出規(guī)劃期農(nóng)村居民點(diǎn)用地的數(shù)量和空間布局，并研究實(shí)施農(nóng)村居民點(diǎn)用地整合的新機(jī)制和保障措施。三是分析不同類型、不同區(qū)域土地的集約利用潛力，研究建立用地集約利用的規(guī)劃指標(biāo)體系，提出盤活存量用地的措施。四是研究我縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)土地利用的方式、結(jié)構(gòu)、布局的影響，分析社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地利用的互動(dòng)關(guān)系，提出符合未來(lái)發(fā)展的土地利用模式。

第三，要正確處理保護(hù)耕地與促進(jìn)發(fā)展的關(guān)系。保護(hù)基本農(nóng)田是必須堅(jiān)守的一條紅線，只能提高不能降低。在落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策的同時(shí)，我們要清醒地看到，近年來(lái)，我縣經(jīng)濟(jì)及城鎮(zhèn)建設(shè)快速發(fā)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大，潛力不斷釋放。雖然今年受金融危機(jī)的影響，發(fā)展速度會(huì)有一定的影響，但總的發(fā)展趨勢(shì)不會(huì)改變。所以我們必須要正確處理好耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)與加快發(fā)展的關(guān)系，圍繞節(jié)約集約用地和土地可持續(xù)利用的要求，摸清土地資源“家底”，為今后城市拓展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)留足空間，確保長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

第四，要推進(jìn)節(jié)約集約用地。推進(jìn)節(jié)約集約用地是規(guī)劃修編的一項(xiàng)主要內(nèi)容，也是一項(xiàng)主要原則。要按照建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的要求，堅(jiān)持把節(jié)約和集約利用土地作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的基本準(zhǔn)則，切實(shí)轉(zhuǎn)變土地利用方式，強(qiáng)化管理手段，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地的基礎(chǔ)作用，以節(jié)約和集約利用土地為核心，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，不斷提高土地利用效率。一是要對(duì)毀壞農(nóng)田、舊宅基地、空心村和廢棄的工礦企業(yè)用地進(jìn)行整理復(fù)墾，對(duì)能夠利用的低洼地、荒坡、荒溝進(jìn)行開(kāi)發(fā)，最大限度挖掘我縣土地潛力，增加耕地總量。二是要控制各類建設(shè)用地規(guī)模，新上的工業(yè)項(xiàng)目能不占耕地的盡量不占耕地，城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村住宅和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要科學(xué)規(guī)劃，合理安排，盡量少占地。三是要優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，盤活土地存量，改變布局分散、粗放低效利用的現(xiàn)狀。要繼續(xù)加大閑置土地清查處置工作，大力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)，增加單位土地面積投資強(qiáng)度，提高土地容積率，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地。

第五，要做好相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，有機(jī)聯(lián)系，密不可分。要加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接，各專項(xiàng)規(guī)劃的制定要認(rèn)真貫徹嚴(yán)格保護(hù)耕地和節(jié)約用地的根本方針，將加快建設(shè)節(jié)約型社會(huì)，提高土地持續(xù)利用水平作為重要內(nèi)容，建設(shè)用地不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模和范圍。要搞好上下級(jí)規(guī)劃的銜接，下級(jí)規(guī)劃要服從上級(jí)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃要服從總體規(guī)劃。要根據(jù)全面建設(shè)小康社會(huì)的要求，圍繞國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，充分考慮城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)等的需要，科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)建設(shè)用地需求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，留足空間，使規(guī)劃真正起到嚴(yán)格保護(hù)耕地，促進(jìn)節(jié)約集約，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的作用。特別是要圍繞“一城五區(qū)、幾個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)、八個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、一項(xiàng)重點(diǎn)工程”的發(fā)展思路，搞好用地規(guī)劃，留足發(fā)展空間；對(duì)近期規(guī)劃實(shí)施的重大項(xiàng)目建設(shè)用地，要一宗一宗落實(shí)到具體地塊，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

三、精心組織，密切配合，確保土地利用總體規(guī)劃修編工作順利進(jìn)行

土地利用總體規(guī)劃修編是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，工作難度大，加上9月底前必須提交全部成果，可以說(shuō)是時(shí)間緊、任務(wù)重，必須采取過(guò)硬措施，狠抓工作落實(shí)。

一要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各相關(guān)部門要把土地利用總體規(guī)劃修編工作作為近期的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，明確目標(biāo)，制定計(jì)劃，精心組織，協(xié)調(diào)配合，切實(shí)把每個(gè)環(huán)節(jié)的工作抓緊抓實(shí)抓好。為了切實(shí)做好這項(xiàng)工作，縣里成立了土地利用總體規(guī)劃修編工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立了相關(guān)編制辦公室。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要成立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，落實(shí)專人負(fù)責(zé)土地利用總體規(guī)劃修編工作。我在這里進(jìn)一步明確：這項(xiàng)工作各鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記是第一責(zé)任人，書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)要親自抓，及時(shí)解決修編工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題；凡是規(guī)劃修編工作中的重大事項(xiàng)，要親自過(guò)問(wèn)，由集體研究決定，確保規(guī)劃修編不吃“夾生飯”，一次成功。

二要注意宣傳發(fā)動(dòng)。土地利用總體規(guī)劃牽涉面廣，需要各部門、各行業(yè)的積極參與、支持和配合，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要充分利用各種方式，大力宣傳規(guī)劃修編的必要性、重要性和緊迫性；大力宣傳土地利用總體規(guī)劃的法律地位和權(quán)威性；大力宣傳土地利用總體規(guī)劃在引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用；大力宣傳規(guī)劃用地理念，爭(zhēng)取廣大干部、群眾、企業(yè)、行業(yè)、農(nóng)村基層組織對(duì)規(guī)劃的理解和支持。

第2篇：土地用途管制的主要內(nèi)容范文

關(guān)鍵詞：分稅制；土地財(cái)政；改革措施

中圖分類號(hào)：d035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：a 文章編號(hào)：1002-2589（2013）29-0099-02

近期，國(guó)家審計(jì)署公布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示：18個(gè)省會(huì)和直轄市，有17個(gè)承諾以土地出讓收入來(lái)償債，比例高達(dá)95%。審計(jì)結(jié)果表明，2010年底，政府性債務(wù)大約有40%要靠土地收益來(lái)償還，而現(xiàn)在，部分地區(qū)這一比例已經(jīng)超過(guò)一半，地方政府債務(wù)償還高度依賴于土地收益[1]。土地財(cái)政已成為地方債的救命稻草，也成為我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出問(wèn)題之一。深入探析土地財(cái)政問(wèn)題的癥結(jié)，解決當(dāng)前地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴成為未來(lái)政策著力解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

一、土地財(cái)政及其不良影響

土地財(cái)政是指地方政府利用土地所有權(quán)和管理權(quán)所進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)和利益分配關(guān)系[2]?！巴恋刎?cái)政”的主要內(nèi)容包括：第一，土地資產(chǎn)收益及其相關(guān)的行政性收費(fèi)收入。土地資產(chǎn)收益主要包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入和國(guó)有土地使用權(quán)交易的租賃和轉(zhuǎn)讓所得。其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入主要是以招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓土地取得的價(jià)款。第二，與土地相關(guān)的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)稅費(fèi)收入，目前主要包括耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅、契稅。第三，土地融資收入，是指地方政府通常以政府所屬的土地儲(chǔ)備中心、政府性公司和開(kāi)發(fā)區(qū)為融資平臺(tái)，以土地為抵押獲得銀行信貸支持，獲取地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需資金支持。

從短期、局部來(lái)看，土地財(cái)政激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，在一定程度上緩解了地方政府的財(cái)政困難，加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提升了地方政府提供公共服務(wù)的能力。然而，從長(zhǎng)期、全局來(lái)看，土地財(cái)政會(huì)加大宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

第一，土地財(cái)政派生的政府債務(wù)蘊(yùn)含了現(xiàn)實(shí)與潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方政府通過(guò)土地財(cái)政不僅獲得巨額土地出讓收入，而且以土地作為抵押獲取巨額信貸資金，用以支持社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)大下一輪土地財(cái)政規(guī)模及其他資金需要，由此派生出巨額地方債務(wù)。而土地出讓收入屬于一次性財(cái)政收入，易受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響。而且土地財(cái)政不具有可持續(xù)性，一旦隨著大規(guī)模的城市化進(jìn)程結(jié)束，可供開(kāi)發(fā)的土地日益減少，未來(lái)的公共財(cái)政將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。第二，“土地財(cái)政”推高了地價(jià)，加劇了城市居民購(gòu)房困難與社會(huì)分化。地價(jià)的上漲會(huì)傳導(dǎo)到房?jī)r(jià)身上，當(dāng)房?jī)r(jià)長(zhǎng)期高于實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值，房地產(chǎn)投機(jī)行為就會(huì)泛濫，房地產(chǎn)泡沫就會(huì)形成，使社會(huì)財(cái)富流向富裕的投資炒房人群，也造成普通民眾買房難。第三，土地財(cái)政嚴(yán)重?fù)p害了廣大農(nóng)民的利益?！吨袊?guó)改革》雜志2004年引用一項(xiàng)調(diào)查表明，被征用土地的收益分配大致是：地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級(jí)組織占25～30%，而農(nóng)民僅占5%～10%。地方政府采取強(qiáng)制性的土地征用政策，低價(jià)征地，高價(jià)出售，從中獲得巨額土地增值收益，同時(shí)城市化進(jìn)程又是地方政府的政績(jī)。在商業(yè)利益和政治資本的雙重利益的驅(qū)動(dòng)下，城郊農(nóng)民大量失地，而不法之徒也由此以權(quán)力尋租的方式獲取暴利。

二、財(cái)政體制與土地財(cái)政

20世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)先后進(jìn)行了三次財(cái)稅改革，調(diào)節(jié)中央政府和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系，實(shí)行對(duì)地方政府放權(quán)讓利、分灶吃飯的財(cái)政包干體制。這種體制的一個(gè)明顯的表現(xiàn)特征是兩個(gè)比重（財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重）都在下降，第一個(gè)比重由1979年的28.4%下降到1993年的12.6%，第二個(gè)比重由1979年的46.8%下降到1993年的31.6%。中央弱財(cái)政的現(xiàn)實(shí)威脅集權(quán)體制的運(yùn)行，致使中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控和行政管理能力大大下降，導(dǎo)致“國(guó)家能力”被嚴(yán)重削弱，已經(jīng)超過(guò)了“分權(quán)的底線”[3]。

中央政府為改善自身財(cái)政狀況，于1994年推行了分稅制改革。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)

政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級(jí)預(yù)算制度，強(qiáng)化各級(jí)預(yù)算約束”。①

分稅制實(shí)施之后的當(dāng)年，中央與地方的財(cái)政收支狀況就開(kāi)始發(fā)生較大的變化，中央的財(cái)政收入占總收入的比例達(dá)到55.7%，比1978年增加40個(gè)百分點(diǎn)，但中央財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比例變化不大，僅為30.3%。再之后的1995年到2010年中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政總收入的比值一直穩(wěn)定在52%左右（詳見(jiàn)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2011），但這17年間中央財(cái)政支出平均只占國(guó)家財(cái)政總支出的27.1%，且呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)，從1994年的30.3%下降到2010年的17.8%。而自1994年開(kāi)始的分稅制后，到2010年地方的財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政總收入的比例平均為47.5%，但財(cái)政支出卻占國(guó)家財(cái)政總支出的比例平均為72.9%，地方政府的財(cái)政支出占比呈現(xiàn)出平穩(wěn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，整個(gè)數(shù)字前后變化對(duì)比呈反向剪刀狀。如下圖1所示。

由于受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約的影響嚴(yán)重滯后，有些地方政府稅源枯竭，致使地方政府尤其最基層的縣、鄉(xiāng)政府缺乏必要的財(cái)力支撐，無(wú)法正常履行其職能，無(wú)力為民眾提供最低水平的公共物品和公共服務(wù)，更不要說(shuō)在全國(guó)實(shí)現(xiàn)地方政府公共服務(wù)能力均等化的目標(biāo)（劉玲玲2006）。因此從財(cái)政包干體制向分稅制實(shí)施后地方政府履行基本職能面臨巨大的財(cái)政壓力。為緩解財(cái)政壓力，地方政府必須要在財(cái)政體制內(nèi)外尋求新的財(cái)政收入來(lái)源，工業(yè)化與城市化快速發(fā)展進(jìn)程，土地資源的稀缺性凸顯，成為地方政府獲取收入的最主要來(lái)源，而中國(guó)現(xiàn)行的土地制度為其打開(kāi)了“方便之門”[4]。

三、土地財(cái)政暴露出我國(guó)目前的分稅制的問(wèn)題

一是地方財(cái)政制度的財(cái)政法定問(wèn)題。目前，我國(guó)關(guān)于分稅制財(cái)政體制只在《憲法》中簡(jiǎn)單地提了一筆，并沒(méi)有以法律的形式對(duì)財(cái)政體制中關(guān)于事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分、轉(zhuǎn)移支付辦法等相關(guān)內(nèi)容做詳細(xì)的規(guī)定。關(guān)于分稅制財(cái)政體制的法規(guī)只有國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》這一個(gè)文件，而且對(duì)事權(quán)、財(cái)權(quán)、轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容也是粗線條的規(guī)定，仍缺乏可操作性[5]。反映在土地財(cái)政問(wèn)題上就是征地程序不規(guī)范。按現(xiàn)行法律規(guī)定，地方政府是農(nóng)地征用的主體，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時(shí)村級(jí)組織不能與開(kāi)發(fā)商直接進(jìn)行交易，而且現(xiàn)行法律法規(guī)尚未建立征地聽(tīng)證制度，征地程序過(guò)于簡(jiǎn)單，透明度不高，導(dǎo)致違法違規(guī)用地問(wèn)題突出。二是地方財(cái)政制度中的財(cái)政公平問(wèn)題。財(cái)政平等是憲法平等原則在財(cái)政法中的具體適用，我國(guó)財(cái)政制度在土地財(cái)政問(wèn)題上存在兩方面的不公平，一是中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等，二是失地農(nóng)民不能分享土地農(nóng)轉(zhuǎn)非后的土地增值收益。三是地方財(cái)政制度的財(cái)政效率問(wèn)題。從新公共管理的視野看，現(xiàn)代公共財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種“效率財(cái)政”，可以說(shuō)，能否建立有效率的政府和財(cái)政是公共財(cái)政建設(shè)成敗的關(guān)鍵[6]。但我國(guó)的土地財(cái)政是違背財(cái)政效率原則的，主要表現(xiàn)在：地方政府把土地作為招商引資、經(jīng)營(yíng)城市的最大、最優(yōu)質(zhì)資源而加以濫用，導(dǎo)致土地利用效率低下、土地價(jià)值扭曲等現(xiàn)象屢有發(fā)生。

四、土地財(cái)政的改革方向

（一）完善現(xiàn)有的財(cái)政體制

⒈完善中央與地方政府的事權(quán)劃分。進(jìn)一步明晰中央政府和地方政府之間的事權(quán)，這是分稅制財(cái)政體制首先要完善的一個(gè)重要問(wèn)題。要在明確劃分政府和市場(chǎng)作用邊界的基礎(chǔ)上，理順省與市、縣政府間在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任。中央政府在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任。

2.調(diào)整中央與地方稅收的劃分。要賦予省級(jí)政府一定的稅收管理權(quán)限，繼續(xù)推進(jìn)費(fèi)改稅和房產(chǎn)稅改革。比如根據(jù)我國(guó)因?yàn)殡S著工業(yè)化程度的提高，而帶來(lái)環(huán)境污染日益嚴(yán)重的現(xiàn)狀，可以將排污費(fèi)改為排污稅，授權(quán)地方政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定地方排污稅征收標(biāo)準(zhǔn)，作為地方專項(xiàng)稅收。

3.改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度。我國(guó)目前還沒(méi)有一部《轉(zhuǎn)移支付法》來(lái)明確規(guī)定和有效規(guī)范中央政府以及地方各級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移支付行為。因此應(yīng)制定《轉(zhuǎn)移支付法》，以法的形式對(duì)支出責(zé)任、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)算辦法等加以規(guī)定，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為，完善轉(zhuǎn)移支付措施。特別是解決現(xiàn)行補(bǔ)助和上繳體制中存在的與公共服務(wù)均等化目標(biāo)相矛盾的問(wèn)題，建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊性轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的復(fù)合型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式[7]。

（二）完善土地增值收益的利益分配機(jī)制

土地自然增值收益的分配不公平是土地財(cái)政的一個(gè)誘因。要

遏制土地財(cái)政，必須建立合理的土地增值收益分配機(jī)制。要按照被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，長(zhǎng)期生計(jì)有保障的基本原則來(lái)進(jìn)行征地補(bǔ)償。土地增值收益的分配應(yīng)當(dāng)首先，滿足失地農(nóng)民的發(fā)展需求。要在保證失地農(nóng)民生活水平得到提高的前提下，提高失地農(nóng)民的發(fā)展能力，使他們能夠擁有公平的發(fā)展機(jī)會(huì)，參與社會(huì)發(fā)展和分享社會(huì)發(fā)展利益。其次，土地增值收益應(yīng)當(dāng)由國(guó)家適當(dāng)?shù)胤峙浣o在耕農(nóng)民，主要用于在耕農(nóng)民生活水平、社會(huì)保障水平和發(fā)展能力的提高。最后，土地增值收益的剩余部分歸國(guó)家所有。國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立專項(xiàng)土地發(fā)展基金，將土地增值收益專項(xiàng)用于土地的養(yǎng)護(hù)、生態(tài)保護(hù)等公共利益方面。

（三）完善土地政策，加強(qiáng)土地管理

制定和完善土地政策，要以深化征地改革為核心，以合理解決被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活問(wèn)題為目標(biāo)。不斷提高土地取得和保有成本，繼續(xù)加大土地保有環(huán)節(jié)的調(diào)控力度，增加建設(shè)用地有償使用費(fèi)，加大征收耕地占用稅，明確土地出讓價(jià)款使用用途。在土地管理職權(quán)劃分上，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和用途管制的要求，依照管理職權(quán)的性質(zhì)對(duì)各級(jí)人民政府的土地管理職權(quán)進(jìn)行重新劃分。要慎用征地權(quán)力，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。嚴(yán)格界定公益性、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，區(qū)分土地征收與征用。工商企業(yè)需要用地，應(yīng)當(dāng)在符合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下，通過(guò)向國(guó)家、向農(nóng)民集體購(gòu)買、租賃等市場(chǎng)方式取得，價(jià)格由市場(chǎng)決定。要制定合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立征地價(jià)格聽(tīng)證制度，及時(shí)落實(shí)安置政策措施。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉德炳.地方債重壓，土地財(cái)政撐不住了[j].中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2013，（24）.

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[3]王紹光.分權(quán)的底線[m].北京：中國(guó)計(jì)劃出版社，1997：117.

[4]戴雙興.土地財(cái)政與地方政府土地利用研究[j].福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2009，（4）.

[5]趙云旗.中國(guó)分稅制財(cái)政體制研究[m].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005：478.