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除直接為種植業(yè)、畜牧業(yè)服務的基礎建設用地以外，其他建設用地，都是非農(nóng)業(yè)建設用地。利用農(nóng)產(chǎn)品和畜產(chǎn)品開辦的加工工業(yè)也屬于非農(nóng)業(yè)建設用地。但農(nóng)田水利建設、農(nóng)村田間道路和種植大棚、養(yǎng)殖棚圈等屬于農(nóng)業(yè)建設范圍。
按照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情況致使土地使用權依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。
農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或者贈與他人后，能否再申請新的宅基地？
農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或者贈與他人后，再申請宅基地的，不予批準。
農(nóng)村村民宅基地是否可以抵押？
農(nóng)村村民宅基地是指農(nóng)村村民居住和生活所使用的土地。在我國，農(nóng)村村民宅基地屬于集體所有，村民個人只有宅基地使用權。根據(jù)《中華人民共和國擔保法》第37條規(guī)定，農(nóng)村村民的宅基地不得抵押。
《土地管理法》關于村民宅基地有何規(guī)定？
《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民每戶只能有一處宅基地，并且面積不能超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。宅基地已達到規(guī)定的標準就不能再申請新的宅基地，可在原宅基地改建，或退出原宅基地再申請新宅基地。宅基地達到標準的也不得買住宅。但對由于房產(chǎn)繼承等原因形成的多處住宅（包括宅基地），原則上不做處理，但房屋不得翻建。房屋損壞后，退出多余的宅基地。
農(nóng)村村民建住宅用地，由村民向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會申請，經(jīng)村民委員會討論，并經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報縣級人民政府批準。涉及占用農(nóng)用地，還應辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。
村民因住房出賣、出租而使宅基地達不到標準，或沒有宅基地的，也不得申請宅基地；但因兩戶的宅基地都達不到標準而相互之間調(diào)劑，經(jīng)批準可以申請宅基地。嚴禁利用建住宅為名搞房地產(chǎn)開發(fā)和炒房地產(chǎn)的行為。
《土地管理法》如何保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權？
《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體土地一般只能由本集體經(jīng)濟組織成員承包經(jīng)營；如果發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人的，必須經(jīng)村民會議或村民代表三分之二以上成員同意?！锻恋毓芾矸ā愤€規(guī)定土地承包經(jīng)營期限為三十年，在此期間，任何人不得隨意變更承包經(jīng)營權；確需調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議或村民代表三分之二以上成員同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準。
農(nóng)村村民修建自用住房的用地面積如何計算？
農(nóng)村村民一戶只能擁有一處不超過規(guī)定標準面積的宅基地。其標準面積為：每人20～30平方米，3人以下的戶按3人計算，4人的戶按4人計算，5人以上的戶按5人計算，擴建住宅占地面積應連同原宅基地面積一并計算（5人以上的戶最多不超過150平方米）。出賣、出租住房后再申請宅基地的不予批準。
農(nóng)村村民遷建住宅后，原舊宅基地如何處理？
農(nóng)村村民遷建住宅后，原舊房必須自行拆除，能復耕的必須復耕，土地收歸集體統(tǒng)一安排使用。
城鎮(zhèn)居民能否到農(nóng)村申請集體土地修建住宅？
根據(jù)《土地管理法》的有關規(guī)定，城鎮(zhèn)居民不能到農(nóng)村申請使用集體土地修建住宅，更不準在農(nóng)村購置宅基地；凡需使用土地的，必須依法辦理土地征收手續(xù)后，依法申請使用國有土地。
農(nóng)村村民修建自用住房如何辦理用地手續(xù)？
由本人提出用地申請，交村、社討論同意，并在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)張榜公布，期滿無異議的，送所在片區(qū)國土資源站進行實地調(diào)查核實后，交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核；統(tǒng)一由片區(qū)國土資源站上報縣政務中心轉(zhuǎn)交國土資源局審查，由國土資源局統(tǒng)一轉(zhuǎn)報縣人民政府審批。經(jīng)依法批準后，由國土資源站派員實地定點放線。涉及占用農(nóng)用地的，由縣國土資源局代縣人民政府擬定“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案”轉(zhuǎn)報市人民政府先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，再由縣人民政府審批。
農(nóng)村村民建房占地收費標準是多少？
農(nóng)村村民利用舊宅基地原址改建住宅的，在不超過規(guī)定標準面積的情況下，不收任何費用，但必須辦理用地手續(xù)；新建、擴建、遷建住宅占用未利用土地的，在不超過規(guī)定標準面積的情況下，也不交納費用。確需占用耕地的，必須履行“占一補一”法定義務。沒有條件開墾耕地的，可按規(guī)定繳納耕地開墾費，委托國土部門統(tǒng)一開墾。耕地開墾費標準為該耕地的土地補償費、安置補助費之和的1～2倍。
農(nóng)村集體土地使用權是否可以出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設？
根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定：農(nóng)民集體所有制的土地使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。
農(nóng)村村民如何申請宅基地及所需材料有哪些？
農(nóng)村村民申請宅基地的程序：
①本人提出申請并填寫《農(nóng)村村民建房申請表》；②農(nóng)村集體經(jīng)濟組織討論；③國土站實地調(diào)查；④鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查；⑤縣國土資源局審核；⑥縣政府審批；⑦頒發(fā)證書。所需材料：①申請；②戶籍復印件；③交款憑證復印件；④原土地證書或建設用地批準書；⑤補充耕地委托書；⑥其他材料。農(nóng)村村民建房占地，只能由國土資源管理部門受理，涉及收費的只能由國土資源管理部門收取，其他任何組織或個人無權收取。
當日的會議強調(diào)，此項試點的基本思路是，在國家法律和政策的框架內(nèi)，農(nóng)戶將宅基地使用權抵押給政府授權的機構(gòu)，銀行即向農(nóng)戶提供信貸，這一政府授權機構(gòu)為此提供保證。
梅州農(nóng)村金改的依據(jù)，是《廣東省建設珠江三角洲金融改革創(chuàng)新綜合試驗區(qū)總體方案》。金改方案提出，廣東將在有條件的縣試點農(nóng)村宅基地使用權和土地承包經(jīng)營權抵押工作，盡快使農(nóng)村集體資產(chǎn)“由虛變實”。農(nóng)民需要融資時，可以將宅基地使用權或土地承包經(jīng)營權抵押貸款。
參與了兩次相關研討會的中山大學法學院民法學教授張民安告訴時代周報記者，早在四年前廣州計劃試點時，就已開始了對農(nóng)村土地用益物權、擔保物權的調(diào)查研究。在他看來，這次的梅州金融改革實際上對現(xiàn)有法律提出了挑戰(zhàn)，“如果不從法律層面上來進行實質(zhì)性的改革，那么這個改革到最后就會以失敗告終。”
農(nóng)村金改將面臨法律障礙
時代周報：梅州這次農(nóng)村金融改革中涉及到農(nóng)村宅基地抵押貸款，你是如何看待這一概念的？
張民安：這次的梅州金融改革實際上是對現(xiàn)有法律提出了挑戰(zhàn)，很多的改革內(nèi)容都跟法律是有沖突的，如果不從法律層面上來進行實質(zhì)性的改革，那么這個改革到最后就會以失敗告終。
時代周報：你覺得梅州此次的金改，最大的障礙來自于哪里？
張民安：梅州的改革至少在法律層面上是有障礙的，而且這個障礙并不是一般規(guī)章制度的障礙，是國家層面大法的障礙?！段餀喾ā穼r(nóng)村宅基地如何取得，如何使用，能否抵押，有明確規(guī)定。再一個就是《土地管理法》也有明確的規(guī)定，第三個就是《擔保法》對哪些財產(chǎn)能夠作為抵押都是有明確規(guī)定的。所以解決農(nóng)村的宅基地問題，最大的障礙在于《物權法》、《土地管理法》、《擔保法》這三個國家大法，這是屬于民法的內(nèi)容。
因此，一個地方政府如果要進行任何形式的改革，最底線就是無法突破國家大法，尤其是宅基地的改革，你不能突破《物權法》、《土地管理法》、《擔保法》這些構(gòu)成民法層面的基本大法。第一，總體上來講，中國的民法在對待宅基地的態(tài)度上是非常保守的。就是農(nóng)民宅基地的取得要通過上面所述的三個大法，申請—審批—獲得這樣一種嚴格的形式。第二，取得農(nóng)民宅基地的方式也是高度管制，嚴格限制。一旦你取得宅基地的使用權，那宅基地只能作為住所來使用它，或者在宅基地旁邊建一些附屬物，例如豬圈、雞欄等。第三，就是不允許農(nóng)民的宅基地出賣、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔保。農(nóng)民的宅基地可以轉(zhuǎn)讓給本村的村民，但即使是本村村民也是要取得擁有宅基地資格的。第四，農(nóng)民的宅基地不能夠從事生產(chǎn)或者經(jīng)營。第五，農(nóng)民的宅基地是不能抵押的。為什么現(xiàn)行的法律明確禁止農(nóng)民把宅基地抵押給銀行呢，一旦允許農(nóng)民的宅基地作為抵押物，那就意味著農(nóng)民的宅基地就會成為一個自由交易的財產(chǎn)，導致的結(jié)果可能是，農(nóng)民都把宅基地拿去銀行抵押貸款，資本是運轉(zhuǎn)活了，但是由于村民可能會反復多次地將宅基地作為抵押物，這樣使得集體土地的面積越來越小。
三大法與土地集體所有權沖突
時代周報：你覺得中國現(xiàn)行對農(nóng)村宅基地的法律體系是否合理嗎？
張民安：我國的《物權法》、《土地管理法》、《擔保法》對于農(nóng)村宅基地的管制是存在很大的問題，規(guī)范調(diào)整宅基地的三部大法，《物權法》《擔保法》在民法性質(zhì)上屬于私法，私法調(diào)整私人之間的關系，政府是不能干預的，是由民事主體自己權衡利害關系來解決事情?，F(xiàn)在最主要的問題是，農(nóng)民的宅基地問題是由私法來調(diào)整還是由公法來解決，如果是民法上的問題，則一定要遵守民法上“意思自治”的原則，應當由民事主體自己來決定。既然這個土地是農(nóng)民集體土地，該怎么使用，如何使用都是農(nóng)民自己的事情。所以我說現(xiàn)在宅基地的問題實際上犯了一個嚴重的錯誤，把原本是私法上的問題公法化，管理色彩非常強，帶有計劃經(jīng)濟時代的烙印。違反了《物權法》、《擔保法》這些私法性質(zhì)的法律精神。
其次，對宅基地的高度管制、嚴格管理違反了宅基地本身的性質(zhì)。按中國現(xiàn)行的《物權法》《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民取得宅基地不是取得所有權，僅僅只是取得使用權，使用權是建立在集體組織享有所有權的基礎之上。農(nóng)民集體土地的所有權歸農(nóng)民，農(nóng)民享有所有權就意味著他享有占有、使用、收益和處分的權利，這是民法上一個最基本的知識。占有，這些土地是我們集體成員的；使用，我使用它來種茶業(yè)，養(yǎng)魚，做工廠，建廠房；收益，我可以把它出租；處分，我們可以把集體土地賣給別人。但是現(xiàn)在，《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》一方面認為農(nóng)民對土地享有所有權，這個所有權就意味著農(nóng)民可以把他的一部分分給組織成員作為宅基地，就意味著作為集體組織，他們村民可以處分這個土地，那你為什么又限制集體組織的成員來處分他的東西？
時代周報：那么是否可以認為，上述三種大法本身就與“農(nóng)民集體所有權”這個制度相沖突？
張民安：確實如此，所有權不管是集體的也罷，國家的也罷，個人的也罷，所有權天生的就有處分權。但是為什么又要限制農(nóng)民把他的宅基地用來抵押呢？按照現(xiàn)在的法律，實際上已經(jīng)違反了我們《物權法》上最基本的理論，就是剝奪了農(nóng)民享有宅基地的所有權，它也剝奪了農(nóng)民集體土地組織成員所享有的自由決定宅基地處分的權利。直接地說，農(nóng)村集體土地所有權或農(nóng)村宅基地所有權變得不完整。這就導致農(nóng)村集體土地所有權跟國有土地所有權是不平等的。當一個主體對一個客體喪失處分權的時候，就已經(jīng)背離了所有權的性質(zhì)。
宅基地應進入流通市場
隨著計劃生育政策的深入，城市化進程的加快，本案中的情形在農(nóng)村出現(xiàn)的越來越多，也比較有代表性，且隨著農(nóng)民法律意識提高，保護財產(chǎn)意識加強，更多的人也在考慮這個問題。因此，這是我們房屋登記部門和土地登記部門應當積極應對、妥善處理的一個問題。
而如何解決這個問題，現(xiàn)在各地的做法各不相同：有的地方只要是孩子繼承的，無論農(nóng)房的所有權還是宅基地的使用權均給予辦理繼承；有的地方在農(nóng)房登記時按照先地后房的原則，只有取得集體土地使用權證書后，方給予辦理農(nóng)房的過戶手續(xù)，對于因繼承而取得房屋所有權的等級也遵照這個程序；有的地方根本不予辦理，理由是城鎮(zhèn)戶口居民取得農(nóng)村宅基地上的房產(chǎn)，與《土地管理法》及相關法律、法規(guī)相悖。
筆者認為以上幾種做法都有失妥當。在此，僅對以該案例為代表的情形進行分析探討。
一、農(nóng)村的房屋可否繼承，與繼承人戶口狀況的聯(lián)系
根據(jù)《繼承法》第3條“公民死亡時遺留的個人合法財產(chǎn)，包括：（一）公民的收入；（二）公民的房屋、儲蓄和生活用品……”，由此可見，公民房屋屬于公民死亡時遺留的合法遺產(chǎn)，當然可以繼承。以此類推，無論繼承人戶口狀況如何，在被繼承人去世后可以繼承該房屋?！斗课莸怯涋k法》第87條“申請農(nóng)村村民住房所有權轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機構(gòu)應當不予辦理”。繼承就應屬于“法律、法規(guī)另有規(guī)定”所包含的情況。
因此，筆者認為：不論是農(nóng)村村民，還是城鎮(zhèn)戶口的居民，都可以按照《繼承法》的規(guī)定享有繼承權，對于房產(chǎn)而言，即應辦理房產(chǎn)繼承的所有權轉(zhuǎn)移登記。
二、宅基地的使用權可否因繼承取得，與戶口狀況的聯(lián)系
城鎮(zhèn)戶口的居民在繼承農(nóng)村房屋時，還要受到《土地管理法》的限制。城鎮(zhèn)居民繼承了農(nóng)村宅基地上的房屋，而對支撐此房屋的宅基地使用權又該如何處理呢？
《土地管理法》第62條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”。國務院《關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”。所以說，宅基地是農(nóng)民基于集體經(jīng)濟組織成員身份而享有的用于修建住宅的集體建設用地，農(nóng)民無需繳納任何土地費用即可取得，宅基地的取得與農(nóng)民的身份是分不開的。
對于民房及宅基地使用權的繼承問題，司法實踐中通常分情況處理：如果繼承人是本集體經(jīng)濟組織成員，符合宅基地申請條件的，可以經(jīng)批準后取得被繼承房屋及其宅基地；如果不符合申請條件的，則可以將房屋賣給本村其他符合申請條件的，如果不愿出賣，則該房屋不得翻建、改建、擴建，待處于不可居住狀態(tài)時，宅基地由集體經(jīng)濟組織收回。繼承人如果是城市居民，比照上述不符合宅基地申請條件的情形處理。也就是說，按照法律規(guī)定的“地隨房走”的原則，城市居民可以基于取得的房屋所有權而繼續(xù)使用宅基地，但是不得進行翻建、改建、擴建等。直到房屋出售或滅失后，房地的權利歸于統(tǒng)一。
綜觀有關集體土地管理的若干政策，包括：《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《國務院辦公廳關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（[1999]39號）、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）、《國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》（[2007]71號），都禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，禁止農(nóng)民的住宅向城鎮(zhèn)居民出售，禁止占用農(nóng)民集體土地建設住宅等。繼承的發(fā)生是與繼承人主觀意志無關的客觀事件，并不是當事人主動購買或主動申請宅基地修建住宅。
因此，繼承宅基地的使用權并不屬于規(guī)定中所明令禁止的范疇，在實踐中，嘗試為因繼承而取得房屋所有權這種特殊的轉(zhuǎn)移房產(chǎn)行為發(fā)放宅基地使用權證，并不與法律法規(guī)相抵觸。
關鍵詞:山東省;宅基地;調(diào)查;政策建議
一、山東省農(nóng)村宅基地使用和制度中的問題
(一)一戶多宅現(xiàn)象嚴重
一戶一宅,是指農(nóng)村居民一戶只能申請一處符合規(guī)定面積標準的宅基地。對于一戶一宅,《中華人民共和國土地管理法》有著明確的規(guī)定,農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。但是由于繼承、土地管理不善等原因,山東省土地使用過程中普遍存在著一戶多宅的現(xiàn)象。通過調(diào)查和整理的數(shù)據(jù)可以看出,在抽樣的樣本中有85%的村民戶存在著一戶多宅的現(xiàn)象。
(二)土地審批管理不規(guī)范
根據(jù)我國的有關法律法規(guī)的規(guī)定,農(nóng)村住宅用地,經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級人民政府批準就可以取得宅基地的使用權。早在1993年,國家就已經(jīng)取消了與農(nóng)民建房有關的宅基地有償使用費、土地登記費、村鎮(zhèn)規(guī)劃費等,申請宅基地使用時只需繳納5元的土地證書工本費。在此次調(diào)查中發(fā)現(xiàn),有69%的村民在申請宅基地時繳納了文貴的審批手續(xù)費。這些手續(xù)費大大加重了農(nóng)民的負擔,與我國現(xiàn)在大力減輕農(nóng)民負擔的政策相違背。同時,農(nóng)民由于普遍的缺乏有關宅基地使用的法律法規(guī),對亂收費的現(xiàn)象往往敢怒而不敢言。
(三)農(nóng)民對宅基地所有權(即產(chǎn)權)認識不清
有很多農(nóng)民對于宅基地的所有權認識不清,認為宅基地與宅基地上的附著物一起屬于農(nóng)民個人所有。這種錯誤的認識源于中國傳統(tǒng)思想對農(nóng)民的影響?！吨腥A人民共和國土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有,宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民對宅基地只用使用權,農(nóng)民無權對宅基地進行買賣、出租、抵押等流轉(zhuǎn)行為。
二、山東省農(nóng)村宅基地問題原因分析
(一)低成本或無成本的取得是導致宅基地不合理使用的重要原因
我國農(nóng)村宅基地的使用權大部分是通過繼承的方式和占用村內(nèi)空閑地獲得的,由于宅基地的取得不需要或只需要很少的成本,使村民不能夠合理有效地利用宅基地。此外,我國法律對于農(nóng)村宅基地使用期限的規(guī)定仍處于空白,使農(nóng)民可以無限期享有宅基地的使用權,這進一步使宅基地的使用粗放化。
(二)我國有關農(nóng)村宅基地的法律法規(guī)不完善且缺乏專門宅基地法律
無明確的完善的法律法規(guī)是導致宅基地現(xiàn)有問題的重要原因。法律方面的主要問題主要有兩個方面:一是對流轉(zhuǎn)的規(guī)定不明確,二是對宅基地產(chǎn)權不明確。我國雖然在多部法律中都有宅基地流轉(zhuǎn)和所有權的規(guī)定,但各部法律存在著很多不明確的結(jié)論甚至有互相矛盾的規(guī)定。此外,我國現(xiàn)在還沒有一部專門針對宅基地的法律,僅僅依靠分散的法律法規(guī)進行管理。
(三)宅基地產(chǎn)權的不完整
從現(xiàn)存的有關農(nóng)村宅基地的法律法規(guī)來看,宅基地的財產(chǎn)權的三種權利分散在不同主體中。農(nóng)民具有專有的使用權,但沒有自由讓渡權和收益的專有權;宅基地的所有權屬于集體所有,因此宅基地的讓渡權屬于集體,但集體又沒有使用權。宅基地產(chǎn)權的不完整違背了產(chǎn)權的排他的性質(zhì),造成宅基地使用和管理過程中的混亂,增加了市場的交易費用,也使農(nóng)民的合法利益遭到了損害。
(三)現(xiàn)行的宅基地審批制度存在缺陷
法律規(guī)定村民申請使用集體土地建住宅,必須由申請人向所住地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會提出建房申請,然后由村民大會或村委會對申請進行討論,經(jīng)到會人數(shù)過半數(shù)表決通過后,上報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,最后由縣級政府批準?，F(xiàn)存的這種審批程序過于復雜,程序較多,不僅降低了審批的效率,而且容易滋生腐敗。
三、針對宅基地問題提出的政策和建議
(一)進一步明確宅基地產(chǎn)權的主體,保持宅基地產(chǎn)權權能的完整性
明確清楚地宅基地產(chǎn)權是利用市場機制配置土地資源的重要前提。我國的宅基地所有權歸屬于農(nóng)村集體所有,然而農(nóng)村集體的概念比較模糊。村委會是農(nóng)民自主管理的政治性的組織,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也屬于國家的政權機關,因此都不是農(nóng)村集體的代表,沒有處置宅基地和從宅基地中獲取收益的權利。確定宅基地產(chǎn)權,要依照《憲法》等相關法律法規(guī),進一步確定是由農(nóng)民組成的農(nóng)民集體而不是村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是宅基地的所有權人。
(二)農(nóng)村宅基地應該有條件地進入市場
農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)之所以被限制,一是因為宅基地作為村民生存的重要保障,對于穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序,發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟都具有重要的作用;二是由于政府想從宅基地自由流轉(zhuǎn)中獲得一部分收益,而宅基地的自由流轉(zhuǎn)會造成收入的管理不便。但是,市場配置土地資源將是土地配置的基本取向,市場經(jīng)濟的發(fā)展也要求取消這種土地管理的城鄉(xiāng)二元體制,加之我國農(nóng)村社會保障體系的建立和完善,宅基地產(chǎn)權主體的明確,應該順應經(jīng)濟發(fā)展的要求,允許宅基地進入市場。
(三)加強農(nóng)村社會保障的建設
加強對農(nóng)民的基本社會保障是推進宅基地市場化的關鍵。農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)后,存在的最大問題就是農(nóng)民的基本生活保障消失了,這也是農(nóng)民最關心的問題。在本次調(diào)查中,劉家莊村民也認識到這個問題,調(diào)查結(jié)果顯示由40%的村民表示只有他們搬入敬老院才同意將宅基地流轉(zhuǎn)。因此,需要進一步加大對農(nóng)村社會保障事業(yè)的投入力度,建立健全完善的農(nóng)村社會保障體系和醫(yī)療保障制度。徹底把新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度貫徹到實處。
(四)規(guī)范現(xiàn)行的法律法規(guī),建立專門的宅基地法律
首先對于有關限制宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)進行修改?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設?！睉撛凇锻恋毓芾矸ā分刑砑酉嚓P的補充條款,說明宅基地經(jīng)過相關部門審批和評估后可以出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設。
參考文獻:
[1]韓立達等.四川省農(nóng)村宅基地問題調(diào)查與思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2009,(8).
關鍵詞：集體土地所有權；宅基地；土地管理法
中圖分類號：F293.33 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）04-00-01
2008年10月召開的十七屆三中全會作出的《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對于宅基地的管理提出：“要完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農(nóng)村宅基地用益物權。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復墾為耕地，調(diào)劑為建設用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納人年度建設用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設用地?！北疚囊源藶橹笇?，淺論土地管理法中的有關宅基地使用權取得的問題。
一、申請宅基地的條件
對于申請宅基地使用權的條件，《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！薄稗r(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！笨梢姡灰暾埲瞬粨碛袃商幷?、面積符合省市自治區(qū)政府的規(guī)定標準，沒有出售、出租住房，就可以申請宅基地并獲批準。依照這樣的條件，農(nóng)民只要分戶就可以申請取得宅基地使用權。這一規(guī)定在實際執(zhí)行中又被概括為“一戶一宅原則”。例如，2004年11月國土資源部《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》強調(diào)“嚴格宅基地申請條件，”“堅決貫徹‘一戶一宅’的法律規(guī)定”。似乎“一戶一宅”是嚴格的條件，但實際上是放寬了宅基地取得的條件。本來《土地管理法》規(guī)定的一戶只能有一處宅基地，是限制一戶有兩處以上的宅基地，并不是說一戶就要有一處宅基地，但抽象的一戶一宅容易被理解為一戶就可以申請取得一處宅基地，在實際執(zhí)行中就是按照一戶就給一處宅基地執(zhí)行的，由于對分戶的條件沒有法律規(guī)定，在許多地方只要男性村民成年結(jié)婚就可以分戶申請宅基地。我所在的村莊在改革開放以前多戶一院的情況很普遍，有的是兄弟多戶與父母住在一院，與伯父、叔父以及堂兄弟多戶一院的情況也很多。當時申請宅基地十分嚴格，申請要經(jīng)生產(chǎn)隊社員會討論，大隊簽署同意意見，報批準后再報縣民政局批準。公社和縣民政局在批準前都要派員實際查看申請戶的居住情況，聽取社員意見。改革開放以后，宅基地的申請和批準越來越容易，往往兄弟幾人每人一戶一院，有的父母也單獨一院。村莊面積比原來成倍擴大。因此，我們不要以為在宅基地的管理上就是亂的，也不要以為現(xiàn)時高喊嚴格的宅基地管理就管理的嚴格。因此，筆者認為在宅基地的申請取得上，不要再抽象的提“一戶一宅的原則”。宅基地的申請條件應當包括兩個條件，一是分戶條件，一是宅基地面積及其可建筑容積率與人口住房滿足的標準。對于分戶條件應當規(guī)定多子女戶的成年子女可以依據(jù)當?shù)亓晳T與父母和兄弟姐妹分戶，但只有一個子女與父母共同生活的不得再分戶；獨子女不得與父母分戶。對于面積標準應當以現(xiàn)有宅基地上房屋的建筑容積率和人口的住房面積計算，規(guī)定一定的標準，超過規(guī)定標準不能容納居住人口的，可以以戶為單位申請新宅基地。
二、宅基地能否有償取得
宅基地的取得應當是無償取得，因為宅基地是農(nóng)民集體所有的土地，是經(jīng)國家批準后由集體分配給農(nóng)民的，是由集體提供給農(nóng)民的社會保障，是保障居者有其屋的集體福利。集體成員作為集體土地的所有者成員，從集體分配取得宅基地的使用權是集體土地所有權目的的實現(xiàn)。集體沒有理由在集體所有權的目的利益以外向自己的成員收取使用費或者使用權的對價。集體成員經(jīng)過依法批準享有對集體土地的宅基地使用權是集體成員平等地享有的普遍權利，不是個別成員對集體土地的權利。因而，宅基地無償使用是公平的。這是集體土地的集體公有制性質(zhì)的體現(xiàn)。宅基地的分配標準是應當由省市自治區(qū)人民政府統(tǒng)一規(guī)定的，對同一時期申請取得宅基地的集體成員是一樣的，不允許以支付對價多占宅基地。嚴格的標準化分配宅基地就可以避免少批多占。少批多占本身就是違法的，是與保護耕地和節(jié)約土地的基本國策相違背的。對于少批多占應當通過行政手段予以糾正，不得通過收取對價讓其合法化，更不得以此為由實行宅基地的有償取得，因為無論是全部實行有償取得或者對超標部分實行有償取得，都可能形成一種交易，多交錢多占地。這樣不僅不可以解決少批多占的問題，而且還會助漲少批多占，甚至多批多占的現(xiàn)象發(fā)生。因此，應當堅持宅基地經(jīng)國家批準在本集體內(nèi)部無償分配。
三、宅基地使用權能否通過房屋繼承或者購買取得
一、征地、拆遷補償
1、征地補償：集鎮(zhèn)建設規(guī)劃范圍內(nèi)所需用地，由鎮(zhèn)政府申報市國土局統(tǒng)一征收，再由市國土局實行招拍掛方式進行運作，堅決杜絕個人和集體經(jīng)濟組織買賣土地，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，絕不姑息。
①征地價格：耕地、宅基地、空基等綜合價為2萬元/畝；
②征地補償收入為被征地的集體經(jīng)濟組織和個人所有。
2、拆遷補償：
①按實際丈量面積，根據(jù)房屋結(jié)構(gòu)計算價格補償給被拆遷人，違章建筑一律無償拆除；
②被拆遷房屋拆遷人自行拆除，所有材料自行處置，若不自行拆除或被依法的，沒有拆遷補償，其房屋拆除材料自行處置。
③再建的拆遷戶，不予補償房屋拆遷費；
④拆遷補償價格：土胚房、雜屋10元/㎡，磚木結(jié)構(gòu)房屋15元/㎡。
二、宅基地的安排方法
1、堅持一戶一宅制和在規(guī)劃范圍內(nèi)原址安排的原則，進行合理安排；
2、安排戶的確認：①以公安派出所戶籍為依據(jù)；②已婚且與兄弟分開生活，并分割財產(chǎn)的，但戶口未進行分戶的可視為分戶；③家庭成員中夫妻、未成年子女之間有多個戶口本的，只能按一戶計算；④全家在外工作，原籍在、戶籍不在本地的，可作安排，但其將原基地擅自變賣的，不作安排。
3、符合條件可安排宅基地，必須先辦好各項手續(xù)后，方可按政府統(tǒng)一規(guī)劃建房，另按《土地管理法》規(guī)定時間內(nèi)未建的，必須繳納各項規(guī)費后重新申報。若建房戶建好房屋后進行轉(zhuǎn)讓的，必須補交各項規(guī)費。
4、宅基地面積。（一）原籍：堅持一戶一宅和人均不超過30平方米的原則，按原有宅基地面積剔除公攤面積后，可按現(xiàn)有面積在規(guī)劃范圍內(nèi)建筑，但最長不得超過15米。（二）外籍：①單戶建筑寬4.5米（包墻），長15米；②兩戶聯(lián)戶建筑寬8米（包墻），長15米。（三）老街已新建房屋的必須同樣承擔公攤面積。
5、宅基地收費標準：①已被征收宅基地的按實際建筑占地面積、房前屋后預留面積和公攤面積，均按2萬元/畝計算；若現(xiàn)建筑面積、房前屋后預留地面積和公攤面積合計超出規(guī)定面積（原籍的宅基地安排方法）的按市場價收費。②符合條件可安排宅基地，但沒有被征收宅基地的，除按2萬元/畝收費外，還必須繳納規(guī)費，如建筑面積超出規(guī)定面積的同上。
6、在規(guī)定時間內(nèi)，按誰先拆誰優(yōu)先安排宅基地的原則進行安排。
第二條 加強土地管理，是各級人民政府的重要職責?？h級以上人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)土地的統(tǒng)一管理工作。鄉(xiāng)級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作。
第三條 各級人民政府應采取有效措施，宣傳貫徹《土地管理法》和本辦法，保護土地資源，制止亂占濫用土地的行為。鼓勵合理開發(fā)和充分利用每寸土地。同時，必須保證國家建設項目，特別是重點建設項目需要的用地。
城鄉(xiāng)建設必須節(jié)約使用土地。根據(jù)城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，可以利用原有的空閑地、宅基地和荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。個人建房，提倡蓋樓房。
第四條 國家建設征用土地，必須按下列程序辦理審批手續(xù)。
（一）建設單位持國務院主管部門或縣級以上人民政府按照基本建設程序批準的計劃任務書或其他批準文件，向土地所在地的省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門提出用地申請。
（二）省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門根據(jù)批準的文件和總平面布置圖、地形圖，以及城市規(guī)劃管理等有關部門的書面意見，正式核定用地面積，并組織用地單位與被征地單位簽訂補償、安置協(xié)議。
（三）用地申請按批準權限經(jīng)縣級以上人民政府批準后，由所在地的省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門簽發(fā)土地使用證，并根據(jù)建設進度一次或分期劃撥土地。
因搶險急需用地，經(jīng)縣級以上人民政府同意，可以先使用。需要長期使用的，應及時補辦用地審批手續(xù)。
第五條 征用土地審批權限：
征用耕地（含菜地、園地、魚池、藕田，下同）3畝以下（“以下”含本數(shù)，下同），非耕地（含林地、牧地、柴山、灘地等，下同）10畝以下，由縣（市、區(qū)）人民政府批準；征用耕地10畝以下，非耕地20畝以下，由省轄市、自治州人民政府或由省人民政府委托地區(qū)行署批準；征用武漢市行政區(qū)域內(nèi)耕地100畝以下，非耕地200畝以下，由武漢市人民政府批準。超過上述用地面積的逐級報批。
一個建設項目需要征用跨縣以上行政區(qū)域土地的，由上一級人民政府或地區(qū)行署按本辦法規(guī)定的審批權限批準或報批。
省轄市、自治州、縣（市、區(qū)）人民政府和地區(qū)行署批準征用土地的文件，須抄報省人民政府土地管理部門備案。
第六條 國家建設征用土地，由用地單位按下列標準支付征地費。除國家另有規(guī)定外，任何單位和個人，未經(jīng)省人民政府批準，不得擅自提高或降抵標準，也不得以任何借口收取本辦法規(guī)定以外的費用或附加其他條件。
（一）土地補償費和地面附著物補償費。
1、征用省轄市郊區(qū)耕地的，按其年產(chǎn)值的五到六倍補償；征用縣級市和縣轄鎮(zhèn)郊區(qū)耕地的，按其年產(chǎn)值的四到五倍補償；征用其他地方耕地的，按其年產(chǎn)值的三到四倍補償。年產(chǎn)值的計算：國家牌價和市場價的平均數(shù)，乘以同類土地前三年平均年產(chǎn)量（下同）。
2、征用有收益的非耕地，按其年產(chǎn)值的二到三倍補償。
3、征用宅基地，按鄰近土地的補償標準補償。
4、被征土地上的青苗、樹木，能計算產(chǎn)值的，按產(chǎn)值補償；不能計算產(chǎn)值的，合理計價補償。征地協(xié)議簽訂后搶種的作物、樹木，不予補償。
5、被征土地上的建（構(gòu)）筑物等的補償標準，由省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府規(guī)定。違章建筑，不予補償。
（二）安置補助費。
1、征用耕地的，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助標準，為被征用耕地每畝年產(chǎn)值的二至三倍。但是，每畝被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用耕地年產(chǎn)值的十倍。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按《土地管理法》第二十八條規(guī)定的方法計算。
2、征用有收益的非耕地的安置補助費，按其年產(chǎn)值的二至三倍支付。
3、征用無收益的土地，不付安置補助費。
（三）上述土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省人民政府批準，可以增加安置補助費。但土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征地年產(chǎn)值的二十倍。
（四）征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應當按照國家有關規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設基金。
收費標準為：武漢市每畝7000至1萬元；其他省轄市每畝5000至7000元；縣級市每畝3000至5000元。
第七條 土地補償費和安置補助費，除被征土地上屬于個人的附著物和青苗補償費付給本人外，其余的按《土地管理法》第三十條規(guī)定的用途，由被征地單位擬訂使用計劃，經(jīng)省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門審查同意后，由用地單位支付給被征地單位，在土地部門的監(jiān)督下按計劃使用。
新菜地開發(fā)建設基金由土地管理部門收取，交同級財政專項儲存，?？顚Ｓ茫魏螁挝徊坏门灿?。此項經(jīng)費用于開發(fā)新菜地和改造老菜地。使用計劃由土地管理部門會同農(nóng)業(yè)和蔬菜生產(chǎn)主管部門及商業(yè)部門提出，經(jīng)省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府批準后實施。
第八條 因國家建設征用土地造成的多余勞動力，由當?shù)赝恋毓芾聿块T和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府及被征地單位、用地單位共同協(xié)商，予以安置。其中安置到集體所有制單位和全民所有制單位就業(yè)人員的條件，由省人民政府另定。
第九條 對村（組）的集體土地一般不得全部征用，確因國家建設需要全部征用的，必須經(jīng)省人民政府批準，其原有的農(nóng)業(yè)戶口經(jīng)審查核定后，可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。
第十條 計稅土地被征后，其農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅的減免，按農(nóng)業(yè)稅減免程序辦理。減免以前，由用地單位負擔。
第十一條 國家建設使用國家荒山、荒地、荒灘，按本辦法第五條規(guī)定的審批權限，經(jīng)批準后無償劃撥。劃撥國營農(nóng)、林、牧、漁場和科研、教育單位附設場、站使用的國有土地，按本辦法第六條規(guī)定的補償標準的下限，補給原使用單位。
第十二條 國家機關、團體、企事業(yè)單位和農(nóng)、林、牧、漁場，在國家批準用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科研或本場范圍內(nèi)的土地上進行非農(nóng)業(yè)建設的，按本辦法規(guī)定的征地程序，報縣級以上人民政府批準。
第十三條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村興辦企業(yè)，應首先利用現(xiàn)有設施和場地，嚴格控制占用土地。確需使用土地的，必須持縣級以上主管部門批準的計劃任務書或其他批準文件，向省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門提出申請，按本辦法規(guī)定的審批權限辦理用地審批手續(xù)。使用非本集體所有土地的，還應按本辦法規(guī)定的各項補償標準的下限支付補償費，并妥善安置農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村興辦企業(yè)，其用地面積，不得超過國家關于同行業(yè)和相同經(jīng)營規(guī)模的國營或集體企業(yè)的用地定額。
第十四條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)建設需要使用集體土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，按本辦法規(guī)定的審批權限辦理用地審批手續(xù)，對使用非本集體所有土地的，由主辦單位給被用地單位調(diào)整土地或給予適當補償。
第十五條 農(nóng)村個人或個人合伙興辦企業(yè)，應首先利用自有的房屋庭院。確需使用集體土地的，須提出申請，并與土地所有單位簽訂有償使用土地的協(xié)議，使用非耕地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準；使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查，報省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府批準。上述個人經(jīng)批準使用的土地，仍歸原集體所有。停止使用后，交還集體，并負責恢復耕種條件。地面附著物可作價交集體或自行拆除，不準把生產(chǎn)、營業(yè)用地作為宅基地。
第十六條 農(nóng)民建房用地，由本人申請，經(jīng)村民委員會同意，使用非耕地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準；使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查，報省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府批準，并按被占耕地年產(chǎn)值的二到四倍支付土地補償費。
農(nóng)民新建、改建房屋的宅基地（含一切附屬設施）總面積，使用耕地的每戶不得超過140平方米，使用非耕地的每戶不得超過200平方米。具體用地面積，由省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府在上述限額內(nèi)，根據(jù)當?shù)厝司氐惹闆r確定。
出賣、出租房屋的，不得再在當?shù)厣暾堈?。農(nóng)民遷居和拆除房屋后騰出的宅基地，由集體收回，統(tǒng)一安排使用。
第十七條 城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體土地的，由本人申請，所在單位或居民委員會同意，報省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府批準。并參照國家建設征用土地補償標準，支付土地補償費和安置補助費。
居民建住宅每戶宅基地面積：大中城市內(nèi)不得超過80平方米，其他城鎮(zhèn)內(nèi)不得超過100平方米。具體用地面積由省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，在上述規(guī)定限額內(nèi)確定。
第十八條 用地單位或個人經(jīng)批準征用、劃撥的耕地、園地和其它有收益的土地，未經(jīng)原批準機關同意，從征地批準劃撥之日起滿一年未使用的，由縣（市、區(qū)）土地管理部門收取荒蕪費。滿兩年還未使用的，依法收回。
荒蕪費按同類土地年產(chǎn)值一到二倍收取，交同級財政，作為土地開發(fā)建設基金。
第十九條 依據(jù)《土地管理法》第十九條規(guī)定，收回的國有土地，縣級以上人民政府可在本辦法規(guī)定的審批權限內(nèi)，按本辦法規(guī)定的補償標準有償劃撥給其他符合用地條件的單位使用，用地單位支付的各項費用交同級財政。收回的國有土地也可以暫借給農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織耕種，但不得在土地上興建永久性建筑物或種植多年生植物，國家建設需要時，予以收回，只支付青苗補償費。
第二十條 對違反《土地管理法》和本辦法，除按《土地管理法》的有關規(guī)定處理外，對并處罰款的，按以下標準執(zhí)行：
（一）買賣、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的當事人，根據(jù)情節(jié)輕重，按其非法收入的10％至20％處以罰款。
（二）非法占用城市土地的，按城市市郊菜地年產(chǎn)值的一至三倍罰款；非法占用其他地方土地的，按照被占土地或鄰近土地年產(chǎn)值的一至二倍罰款。
（三）批準的臨時用地期滿不歸還，以及拒不交出依法應收回使用權的土地的，按本條第二項規(guī)定標準處以罰款。
（四）非法占用被征地單位補償費和安置補助費的，按被占用金額的5％至10％罰款。
第二十一條 以上罰款由縣級以上人民政府的土地管理部門決定，被處罰的單位或個人，對處罰決定不服的，可在接到處罰決定通知之日起30日內(nèi)，向人民法院起訴，期滿不起訴又不履行的，由作出處罰的機關申請人民法院強制執(zhí)行。
第二十二條 本辦法具體應用問題由省人民政府土地管理部門負責解釋。
關鍵詞：農(nóng)村宅基地管理；使用權；自由流轉(zhuǎn)
一、宅基地管理的歷史沿革
我國第一個有關農(nóng)村宅基地立法的文件是1950年的《法》，主要內(nèi)容為：宅基地屬于農(nóng)民所有；受法律保護；可以買賣、出租及繼承；宅基地與房屋兩權合一。1956年3月《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，1956年6月《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》以及1962年《六十條》規(guī)定，社員宅基地屬于集體所有；不準出租和買賣；歸各戶長期使用；地上附著物歸社員所有；社員房屋出賣后，宅基地的使用權即隨之轉(zhuǎn)移給新房主；建新房須由本戶申請，經(jīng)社員大會討論同意；修建房屋不能侵占耕地。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》規(guī)定，宅基地屬于集體所有，社員只有使用權；社員出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地；城鎮(zhèn)個人建造住宅的建筑面積，由省級人民政府確定。1986年《土地管理法》規(guī)定，宅基地屬于集體所有；農(nóng)村居民建住宅，應當使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核后，報縣級人民政府批準，使用非耕地的，由鄉(xiāng)級人民政府批準。農(nóng)村居民住宅用地，不得超過省級政府規(guī)定的標準。出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。1998年的《土地管理法》新增的內(nèi)容有：農(nóng)民建房，應當符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，一戶一宅，面積不超標；經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準。2004年《土地管理法》及2007年3月頒布的《物權法》承襲1998年《土地管理法》關于宅基地的規(guī)定。
二、宅基地交易的悖論
悖論一：大量閑置與需求旺盛
現(xiàn)行宅基地集體所有、農(nóng)民無償獲得和無償使用的制度，由于占用無需成本，并且占用總是存在潛在收益，促使農(nóng)民多占地，占好地。這種供應上的“大鍋飯”就造成了耕地資源的大量浪費。這一點與經(jīng)濟學上著名的“公共牧地的悲劇”如出一轍。來自國土資源部的調(diào)查數(shù)據(jù)表明：目前我國村鎮(zhèn)建設用地總量是城市建設用地總量的4.6倍，且用地布局散亂、分散無序，粗放利用現(xiàn)象嚴重。我國農(nóng)村居民點用地高達16.4萬平方公里，接近于河南省的總面積，人均用地185平方米，遠遠超過國家標準。而隨著城鄉(xiāng)融合的加劇，我國每年都有數(shù)千萬的農(nóng)民進城務工。在找到合適的工作之后，大多買房置業(yè)，不愿意再回到農(nóng)村居住。根據(jù)法律規(guī)定，宅基地是農(nóng)民基于身份無償獲得的福利，只要其成員的身份存在，集體經(jīng)濟組織也無權收回其宅基地。另外，宅基地所具有的潛在收益，也使農(nóng)民絕對不會輕易放棄它。在農(nóng)村，只要擁有農(nóng)民戶口，便可分配宅基地，也可以擁有土地承包權，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還可以參加集體分紅，因此，現(xiàn)在很多地方，尤其是城市近郊的農(nóng)民都不愿改變身份，也很少有舉家遷移的，往往是在城市中賺來的錢全部帶回農(nóng)村，在農(nóng)村建房，再返回城市打工，房子依然處于閑置狀態(tài)。因此出現(xiàn)了工業(yè)化進程雖快，但非農(nóng)業(yè)人口比重卻沒有明顯變化，以至城市化一直處于低水平的現(xiàn)象。
悖論二：財產(chǎn)增值與有價無市
我國的宅基地制度，將農(nóng)民緊緊捆綁在土地上。因為農(nóng)民一旦離開農(nóng)村進入城市，其主要的房屋財產(chǎn)，將不再具有真正的財產(chǎn)意義。要素資源的充分流動是資源實現(xiàn)最優(yōu)配置的前提，產(chǎn)權作為一種資源只有有效流動才能促進經(jīng)濟效率的實現(xiàn)。隨著城市化進程的加快，人口數(shù)量的增加，住房需求越來越大，在城市郊區(qū)，作為農(nóng)民財產(chǎn)重要組成部分的房地產(chǎn)必然產(chǎn)生巨大的增值。但是這種增值因為法律禁止劃撥宅基地轉(zhuǎn)讓而無法合法“變現(xiàn)”成為“死產(chǎn)”。農(nóng)民在劃撥宅基地上建造的房屋，雖然法律規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押，但由于房屋和宅基地的不可分性，導致對劃撥宅基地的限制必然“株連”到房屋。法律規(guī)定宅基地轉(zhuǎn)讓只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行，而實際上集體經(jīng)濟組織一般以村民小組為單位，一個村小組十幾戶或二三十戶人家，每戶均有無償取得宅基地的權利，沒有宅基地且符合條件的成員可以通過申請獲得宅基地，沒有必要通過轉(zhuǎn)讓獲得。另外，一個農(nóng)民亡故后，其建在宅基地上的房屋應作為私人財產(chǎn)被繼承。如果繼承人雖為本集體成員，但已經(jīng)擁有一處宅基地或者繼承人不是本集體成員，那么根據(jù)“一戶一宅，面積不超”以及宅基地的使用者只能限定在本集體成員內(nèi)部的法律規(guī)定，依據(jù)“房隨地走”的原則，享有繼承權的公民并不能繼承被繼承人的房屋。侵犯公民正常地行使繼承權的權利，違反了《憲法》第十三條保護公民的繼承權的規(guī)定，有悖于《民法通則》第三條確立的平等原則，農(nóng)民房屋是私有財產(chǎn)，農(nóng)民可以自由處分，有權抵押。但《擔保法》第三十七條規(guī)定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。根據(jù)“房地一致”原則，很顯然，農(nóng)民的房屋不能抵押。
三、農(nóng)村宅基地如何自由流轉(zhuǎn)
經(jīng)過改革開放近30年的洗禮，以及市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場化觀念的普及，農(nóng)民的素質(zhì)也得到了很大的提高，農(nóng)民完全有能力做出有利于自己的判斷。我認為，取消劃撥宅基地，允許宅基地的自由流轉(zhuǎn)是適應城鄉(xiāng)雙向流動，促進城鄉(xiāng)融合的客觀要求。
首先要廢除宅基地劃撥制度存在的基礎。必須對現(xiàn)行的政策有所突破，取消限制宅基地流轉(zhuǎn)的相關規(guī)定，允許宅基地進入土地交易市場，公開交易，自由流轉(zhuǎn)。其次要在立法中明確宅基地的所有權是集體的，但使用權在一定年限內(nèi)(可參照城市土地使用周期確定)屬于家庭個人。在使用年限內(nèi)農(nóng)民擁有房屋土地的完全的使用權、收益權和處分權，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承及贈與。對居民有新增宅基地需求的，必須通過市場流轉(zhuǎn)途徑解決。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地，必需提供擁有另一處合法房產(chǎn)的證明。符合規(guī)劃的宅基地均可以采用轉(zhuǎn)讓、租賃、作價出資(入股)以及土地置換等形式進行流轉(zhuǎn)。按照“國家收稅、集體收費、原使用者收交易金”的原則分配宅基地流轉(zhuǎn)收益。至于具體流轉(zhuǎn)方法，我建議，可以先以戶為單位核實農(nóng)戶宅基地資產(chǎn)，明確宅基地的產(chǎn)權內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、歸屬及流轉(zhuǎn)狀況。本著“尊重歷史，面對現(xiàn)實”的原則明晰產(chǎn)權，先確定一個有償時點，如土地管理法實施的時點，在這個時點之前獲得的宅基地，按照“一戶一宅、面積不超”的原則，將宅基地無償讓渡給農(nóng)民，屬于初次分配范疇。村民在這個時點之后獲得的宅基地，必須補交集體土地使用權出讓金。
同時，應從源頭上克服目前城市不動產(chǎn)登記機構(gòu)不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，確定國土資源部門作為農(nóng)村房地產(chǎn)的唯一登記機關，且“房地”證件合一。對手續(xù)齊全、符合規(guī)劃、面積不超的宅基地給予登記發(fā)證；對有手續(xù)、符合規(guī)劃、面積超標的，因繼承、贈與、遺贈、建新不拆舊等而產(chǎn)生的“一戶多宅”和歷史原因造成的單戶宅基地超標的，標準以內(nèi)登記發(fā)證、超標準部分登記不發(fā)證；對于騙取批準、未批先建、批少建多等非法占用和戶口遷出后的宅基地，不予登記，并采取行政手段依法強制收回；有手續(xù)、不符合規(guī)劃的，采取標準以內(nèi)登記發(fā)證、超標準部分登記不發(fā)證并規(guī)定禁止翻建的手續(xù)。對超標宅基地每年按超標面積累進收費，超標面積越大收費越高，促使農(nóng)民退還多占的宅基地或者通過土地置換的方式向小城鎮(zhèn)集中，從而達到集約利用土地的目的；對于“一戶多宅”，按面積大小采取累進收費，以后每年依此為基數(shù)按年限累進收費，面積越大、占用時間越長收費越高，隨著時間推移，舊房殘值降低，收益下降，而保有舊房的成本攀升，農(nóng)民自然會主動退還宅基地。為增加工作透明度，年初將各村超占戶、“一戶多宅”、無證戶的實際使用面積、超占面積、應繳納的超占費及處理結(jié)果張榜公布。對村民補交的集體土地使用權出讓金、超占費以及集體對宅基地流轉(zhuǎn)收取的費用，必須實行銀行專戶儲存、?？顚Ｓ?，專項用于村莊復墾、農(nóng)村基礎設施配套、公共衛(wèi)生、綠化美化以及作為本集體成員的社會保險保障金的來源等，切實做到“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”。
按照“管住總量、嚴控增量、盤活存量、節(jié)約集約”原則，充分利用農(nóng)村閑置和空閑的宅基地，提高土地利用效率。農(nóng)村居民點人均用地面積大，隨著城市化進程的推進，未來20年，每年將有上千萬畝宅基地閑置，所以，一般情況下，新增的居住用地需求完全可以通過市場(即宅基地流轉(zhuǎn))來解決，不要輕易新增宅基地。宅基地占用農(nóng)用地年度計劃指標由省級政府單獨核定、單獨下達到各縣(市)，然后由各縣(市)一次性申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。針對目前宅基地使用粗獷的現(xiàn)狀以及可用于占補平衡的耕地后備資源越來越稀缺，應成立村委會領導下的宅基地整理中心和提高耕地開墾費征收標準。對空置、等待出售、“一戶多宅”或面積超標的存量宅基地，可以由宅基地整理中心統(tǒng)一收購或沒收超標部分，適宜整理成耕地的整理成耕地，整理出的耕地歸原集體經(jīng)濟組織，指標在全省公開出售，用于耕地占補平衡，出售指標的收入歸集體經(jīng)濟組織；不適宜整理成耕地的整理成建設用地，由集體經(jīng)濟組織儲備，在時機成熟時出售。在“堅守耕地紅線”、土地后備資源匱乏的背景下，為了保證發(fā)展經(jīng)濟用地，化解“農(nóng)村住宅大量閑置浪費，城市經(jīng)濟建設供地緊張”的尷尬局面，建立農(nóng)村宅基地使用權自由流轉(zhuǎn)制度無疑是最佳方案。
作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院
參考文獻：
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被申請執(zhí)行人郭某是個體工商戶，在某縣城做生意，經(jīng)營期間由于資金短缺，多次找申請執(zhí)行人吳某借款累計達76000元。后法院判決郭某夫婦償還欠款76000元。執(zhí)行期間，被申請執(zhí)行人郭某夫婦離家出走，去向不明。經(jīng)查，被申請執(zhí)行人郭某夫婦農(nóng)村老家有兩間樓房及院落，并無其他可供執(zhí)行財產(chǎn)。申請執(zhí)行人要求法院拍賣該樓房產(chǎn)用于清償債務或直接用該房產(chǎn)抵償。
分歧
由于申請執(zhí)行標的物系農(nóng)村私有房屋，對農(nóng)村私有房屋是否可以被拍賣或抵償，法院執(zhí)行人員形成兩種意見。一種意見認為，農(nóng)村私有房屋不能被拍賣或抵償。因為農(nóng)村私有房屋的轉(zhuǎn)讓不單純是房屋所有權的轉(zhuǎn)移，同時還涉及房屋所占土地的宅基地使用權的轉(zhuǎn)移。因為目前我國法律和相關政策對于宅基地進入市場進行交易采取了原則禁止的態(tài)度，向本集體經(jīng)濟組織成員以外的居民轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地上的房屋的行為是無效的，因此農(nóng)村私有房屋不能被拍賣或抵償。
另一種意見認為，對農(nóng)村私有房屋的流轉(zhuǎn)效力不能一概而論。農(nóng)村私有房屋宅基地使用權是用益物權，對農(nóng)村私有房屋應允許有條件的轉(zhuǎn)讓以實現(xiàn)物的權能，本案中被申請執(zhí)行人除房屋外并無其他可供執(zhí)行財產(chǎn)，如對房屋不予執(zhí)行，將造成資源的閑置浪費，因此在為被執(zhí)行人保留一定的自住房外可以進行拍賣或抵償。
評析
筆者同意第二種意見，理由如下：
一、我國憲法并沒有禁止宅基地使用權的轉(zhuǎn)讓。1988年《憲法》第2條修正案將《憲法》第10條第4款修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”在此，并沒有考慮土地的不同類型以及土地的不同所有權主體，可見，“所有土地”的使用權都可以“依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。
二、我國目前的法律、法規(guī)及司法解釋對農(nóng)村私有房屋的轉(zhuǎn)讓效力問題并無明確規(guī)定。只有《物權法》、《土地管理法》、《擔保法》針對宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓作了規(guī)定，但這些規(guī)定并未涉及農(nóng)村私有房屋的轉(zhuǎn)讓問題。另外還有一些國家政策方面的規(guī)定，如2004年12月24日國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》強調(diào)：“加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！钡珖鴦赵何募粚儆诜苫蛘咝姓ㄒ?guī)，不能作為認定轉(zhuǎn)讓效力的法律依據(jù)。