生態(tài)修復(fù)評估精選(九篇)

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第1篇：生態(tài)修復(fù)評估范文

一、土壤污染的現(xiàn)狀

目前，我國土壤污染的總體形勢嚴(yán)峻，根據(jù)2012年《中國環(huán)境狀況公報》可以看出我國土壤污染面積已經(jīng)達(dá)到1000萬平方千米，土壤污染類型趨于多樣化，尤其是重金屬污染，其污染的耕地面積近2000萬平方千米，約占耕地總面積的五分之一。

根據(jù)2013年《中國環(huán)境狀況公報》顯示我國的耕地污染、區(qū)域性退化問題較為嚴(yán)重，農(nóng)村環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻。在重污染企業(yè)或工業(yè)密集區(qū)、工礦開采區(qū)及周邊地區(qū)、城市和城郊地區(qū)出現(xiàn)了土壤重污染區(qū)和高風(fēng)險區(qū)。

環(huán)境保護(hù)部會同國土資源部曾歷時八年對全國的土壤污染狀況進(jìn)行調(diào)研，范圍涵蓋了除香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣省以外的陸地國土，實際調(diào)查面積約630 萬平方公里，覆蓋全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建設(shè)用地。根據(jù)其在2014年4月17日的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，可以看到我國的土壤污染嚴(yán)重，耕地、工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。

二、我國現(xiàn)行的立法的缺陷

目前在我國的現(xiàn)行立法中，沒有一部專門針對土壤污染防治的法律，即在土壤污染領(lǐng)域沒有一部"基本法律",涉及土壤污染的防治只是零星、分散的規(guī)定。相關(guān)立法主要有以下缺陷：

首先，現(xiàn)行立法缺乏系統(tǒng)性。不管是法律、行政法規(guī)還是地方性法規(guī)對土壤污染防治的規(guī)定沒有一個體系，都是零散式、原則性的，缺乏實際操作性，沒有具體的法律制度，甚至還出現(xiàn)各單行法之間相互矛盾，根本無法適應(yīng)當(dāng)前嚴(yán)峻的土壤污染局面。

其次，立法不全面、不均衡、缺乏針對性。目前的立法對土壤污染的整體性保護(hù)不夠，主要集中在對農(nóng)業(yè)耕地土壤污染的防治，對于現(xiàn)在比較嚴(yán)重的城市和工礦區(qū)土壤污染的防治不夠重視。傾向土壤污染的前置性預(yù)防規(guī)定，忽視對土壤污染的治理和修復(fù)。

第三，土壤污染防治主體責(zé)任不明。從現(xiàn)行的法律規(guī)定來看，土壤污染的防治主體包括：各級人民政府、產(chǎn)生環(huán)境污染的企事業(yè)單位、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織、公民個人等。但是多元化的法律主體導(dǎo)致各主體之間職責(zé)不清、分工不明、相互推諉。權(quán)利、義務(wù)責(zé)任不明確，責(zé)任追究機(jī)制不健全，使造成污染的企業(yè)和個人得不到應(yīng)有的懲罰。例如將政府部門作為土壤環(huán)境保護(hù)的法律主體，基于其在環(huán)境資源開發(fā)利用的雙重主體身份，必將會造成農(nóng)田土壤無人實施保護(hù)的境地。因此就政府而言，其應(yīng)在土壤環(huán)境中發(fā)揮規(guī)劃、決策和監(jiān)督的作用，而不能成為土壤環(huán)境保護(hù)的主體。

第四，刑事立法不足。近幾年我國土壤污染引發(fā)的事故頻頻發(fā)生，其危害波及面達(dá)而且具有隱蔽性、潛伏期長、修復(fù)具有滯后性等特點。其對社會造成的巨大危害已經(jīng)不能僅僅依靠行政法和民法來控制，刑法是最嚴(yán)厲的制裁手段，土壤污染帶來的社會危害性已經(jīng)達(dá)到了刑法入罪的標(biāo)準(zhǔn)。其刑事立法不足主要表現(xiàn)在以下幾點：一是土壤污染罪名的缺失;二是相關(guān)附屬刑法的規(guī)定具有概括性、相對零散;三是，缺乏對環(huán)境危險犯的認(rèn)定;四是刑罰的力度不夠，會導(dǎo)致罰不當(dāng)其罪，造成刑罰配置不足。

第五，執(zhí)法體制不健全，法律責(zé)任缺失。目前，在土壤污染防治方面存在多部門管理，主要涉及環(huán)保部門、國土資源部門、水利部門、農(nóng)業(yè)部門等，各部門之間的責(zé)任權(quán)限不明確，主管部門與分管部門之間的關(guān)系不明確，致使各部門都有權(quán)管但又都不管的情形。有時出現(xiàn)交叉職能管理的狀況，最終導(dǎo)致無人管理、無人承擔(dān)責(zé)任的局面。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是法律制度的一項重要原則，只有明確規(guī)定土壤污染的法律責(zé)任主體和責(zé)任追究機(jī)制，才能使土壤污染防治的法律得以落實。

三、完善為我國土壤污染防治的立法建議

(一)完善我國環(huán)境污染相關(guān)法律，制定《土壤污染防治法》，明確土壤污染防治的基本原則和基本制度。

基本原則包括是：堅持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理，可持續(xù)利用，污染者負(fù)擔(dān)，綜合生態(tài)系統(tǒng)治理，耕地土壤重點保護(hù)等原則?；局贫戎饕ㄒ韵聨追N制度：

1.建立土壤污染調(diào)查制度。調(diào)查制度應(yīng)當(dāng)是土壤污染防治的基礎(chǔ)性制度，主要是指為了了解一定范圍內(nèi)的土壤污染的實際情況以及對已污染的土壤進(jìn)行修復(fù)和整治所采取的一系列預(yù)防性措施和手段。明確調(diào)查的主體、程序、方案、調(diào)查點位的設(shè)置等內(nèi)容。

2.設(shè)立土壤污染標(biāo)準(zhǔn)制度。針對農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地、居住用地等的不同類型分別設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。

3.土壤治理和修復(fù)制度。目前的法律在土壤污染修復(fù)制度基本是零規(guī)定，我國已有大量污染的土壤，此時修復(fù)制度顯得尤為重要。應(yīng)確立土壤污染修復(fù)的對象、建立修復(fù)計劃、修復(fù)責(zé)任制度、修復(fù)資金來源、修復(fù)評估與鑒定制度、修復(fù)土壤的資質(zhì)規(guī)定等內(nèi)容。

4.公眾參與，信息公開制度。各級環(huán)保單位應(yīng)當(dāng)及時定期公布土壤的污染情況、質(zhì)量狀況以及修復(fù)的土壤狀況等，保障公眾的對土壤污染實際情況的知情權(quán)。通過聽證和征求建議等形式保障公民的參與權(quán)，鼓勵和引導(dǎo)公眾參與到具體防治土壤污染的活動中。

5.土壤污染法律責(zé)任制度。明確責(zé)任主體，權(quán)責(zé)分明，各部門之間權(quán)限明確，避免權(quán)責(zé)不清。

6.土壤污染風(fēng)險評估制度。這項制度類似于我國現(xiàn)有的環(huán)境影響評價制度，其主要是對規(guī)劃使用的土地要進(jìn)行土壤污染的風(fēng)險評估。

7.完善土壤污染糾紛制度和救濟(jì)制度，法律責(zé)任的合理設(shè)定是保障法律發(fā)揮實際效果的前提。增加行政處罰的種類和處罰力度，重視對行政執(zhí)法人員責(zé)任的追究。在土壤污染引民事糾紛時候適用嚴(yán)格責(zé)任、連帶責(zé)任原則，重視社會救助和社會責(zé)任的承擔(dān)。

(二)完善土壤污染防治的刑事立法

1.在刑法典的相關(guān)章節(jié)直接設(shè)立污染土壤罪，給法官定罪量刑提供明確的依據(jù)。在《土壤污染防治法》中也規(guī)定相應(yīng)的刑事責(zé)任，對于違反《土壤污染防治法》的犯罪行為就可以直接定性為污染土壤罪，符合刑法的罪行法定原則。

2.改變現(xiàn)行附屬刑法中的刑事責(zé)任大多以發(fā)生實際損害結(jié)果為條件來追究的方式，因為結(jié)果犯犯罪形態(tài)的規(guī)定忽視了對生態(tài)利益的直接保護(hù)，導(dǎo)致對土壤和生態(tài)環(huán)境造成巨大威脅的行為得不到刑法的規(guī)制，其一旦造成實際損害，損害后果往往無法逆轉(zhuǎn)。因此，土壤污染刑事責(zé)任的追究應(yīng)當(dāng)以危險犯即只要規(guī)定的行為在客觀上足以造成土壤污染的危險狀態(tài)即可。

3.適當(dāng)加大懲罰力度，當(dāng)違法成本高的時候，犯罪者基于利益的考慮，將選擇自己的行為方式。

(三)健全土壤污染防治管理體制

1.明確環(huán)境保護(hù)主管部門作為土壤污染防治工作中的統(tǒng)管地位，以法律的形式規(guī)定其統(tǒng)一監(jiān)督管理的權(quán)限，同時明確農(nóng)業(yè)部門、水利部門、國土資源部門等部門的權(quán)限范圍，避免出現(xiàn)權(quán)限交叉的局面。

2.可以在一個部門統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各部門之間的分工和協(xié)調(diào)，確保有關(guān)資源和數(shù)據(jù)的互通共享，有主有次、有分有合，協(xié)同推進(jìn)土壤污染防治。

3.明確政府在土壤污染防治中的作用，即政府發(fā)揮決策、監(jiān)督作用，而非具有土壤污染防治的職責(zé)。

第2篇：生態(tài)修復(fù)評估范文

我國環(huán)評制度是20世紀(jì)70年代在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步形成的。受特定時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件的制約，環(huán)評監(jiān)管機(jī)制主要以建設(shè)項目環(huán)評審批和規(guī)劃環(huán)評審查為核心，以環(huán)評文件分類管理、分級審批制度為主線。我國環(huán)評法律制度雖然搭起了相對完備的制度框架，可在制度的內(nèi)涵和具體執(zhí)行上未能較好達(dá)到環(huán)評核心理念的要求，《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》在一定程度上就是“環(huán)評審查審批法（條例）”，環(huán)評的權(quán)威性、實效性與發(fā)達(dá)國家相比差距較大。從環(huán)評法律執(zhí)行及監(jiān)管的總體狀況看，建設(shè)項目未批先建、未批先投和規(guī)劃未評先批、批后補(bǔ)評等違法行為突出，普適性的環(huán)評審查審批制已事實上失靈；從環(huán)評執(zhí)行效果看，建設(shè)項目批建不符、重大變動和規(guī)劃評而不用、禁而不止較為普遍，說明事中事后監(jiān)管的不力，也說明環(huán)評質(zhì)量特別是環(huán)評文件質(zhì)量存在不足；從環(huán)評后續(xù)監(jiān)管看，企業(yè)未落實環(huán)評文件的要求，變更環(huán)保措施，超標(biāo)、超總量、超種類排污等違法行為屢禁不止；從總體環(huán)境質(zhì)量變化趨勢看，在污染防治、違法責(zé)任追究等相關(guān)制度不斷強(qiáng)化的情況下，一些污染物排放量仍隨著經(jīng)濟(jì)總量的增長而呈上升趨勢，污染預(yù)防制度的實施與預(yù)期效果差距較大。導(dǎo)致環(huán)評監(jiān)管機(jī)制困境的原因是多方面的，其中關(guān)鍵因素之一就是以審批審查為核心的環(huán)評監(jiān)管法律機(jī)制存在嚴(yán)重缺陷與不足，環(huán)評活動圍繞著審批審查在運轉(zhuǎn)，以通過審批審查為目的，環(huán)評結(jié)論在幫助委托單位發(fā)現(xiàn)并解決真實的環(huán)境問題、優(yōu)化決策、源頭預(yù)防污染和破壞方面的作用沒有充分發(fā)揮，也沒有能夠在指導(dǎo)和約束建設(shè)單位和規(guī)劃執(zhí)行單位在實踐中減少和控制環(huán)境問題上發(fā)揮應(yīng)有的作用。本文認(rèn)為，將環(huán)評監(jiān)管機(jī)制的核心由環(huán)評審批審查調(diào)整為環(huán)評文件質(zhì)量管理，圍繞環(huán)評文件質(zhì)量完善環(huán)評監(jiān)管機(jī)制，可有效解決當(dāng)前環(huán)評制度面臨的困境和發(fā)展問題。環(huán)評監(jiān)管法律機(jī)制應(yīng)該以環(huán)評文件質(zhì)量管理為核心環(huán)評制度是規(guī)范環(huán)評文件的編制和修改、征求意見及博弈、審查審批、執(zhí)行落實、跟蹤反饋與調(diào)節(jié)參與評價各方關(guān)系的法律制度。環(huán)評監(jiān)管制度應(yīng)該是圍繞環(huán)評文件的編制、審查、實施等全過程的質(zhì)量監(jiān)管制度，從某種程度上講就是環(huán)評文件質(zhì)量管理制度。我國以往環(huán)評法律以審查審批制為核心，反映了環(huán)評制度初期我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，推動了環(huán)評法律制度的建立和施行。但環(huán)評審查審批只是程序，環(huán)評文件質(zhì)量才是實質(zhì)；環(huán)評審查審批是環(huán)評的具體環(huán)節(jié)，環(huán)評文件質(zhì)量管理則貫穿全過程。將環(huán)評制度的核心調(diào)整到環(huán)評文件質(zhì)量管理上，具有充分的必要性和可行性，也許可以系統(tǒng)解決環(huán)評制度體系面臨的困境和發(fā)展難題，保障環(huán)評制度持續(xù)發(fā)展。

環(huán)評文件的地位決定了環(huán)評文件質(zhì)量管理的核心地位

環(huán)評文件質(zhì)量是衡量環(huán)評法律制度有效性的關(guān)鍵：第一，環(huán)評文件是環(huán)評法律制度有效實施的體現(xiàn)。作為環(huán)評法律制度實施的主要工具和成果，依法編制的環(huán)評文件是規(guī)劃和建設(shè)項目的環(huán)境可行性的基礎(chǔ)，環(huán)評文件內(nèi)容體現(xiàn)了各相關(guān)方關(guān)系調(diào)整的主要成果，連接著建設(shè)單位或規(guī)劃編制單位、環(huán)評機(jī)構(gòu)、規(guī)劃環(huán)評審查小組的召集部門或有關(guān)審批機(jī)關(guān)、進(jìn)行技術(shù)評估的技術(shù)機(jī)構(gòu)、有關(guān)專家、可能受影響的公眾等相關(guān)主體，串聯(lián)起環(huán)評業(yè)務(wù)的委托、環(huán)評文件的編制、審查審批、實施和后評估等環(huán)評工作全過程，是確認(rèn)環(huán)評參與各方的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任的重要依據(jù)。第二，環(huán)評文件質(zhì)量是環(huán)評法律制度有效落實的關(guān)鍵。環(huán)評作為源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要制度，其制度成效在一定程度上決定了后續(xù)的環(huán)保監(jiān)督檢查、環(huán)保設(shè)施設(shè)計與建設(shè)、環(huán)保設(shè)施驗收、環(huán)保措施落實與后環(huán)評、排污許可證管理等系列法律制度的施行效果，環(huán)評文件是連接環(huán)評制度與這些法律制度的“中介”，其質(zhì)量是環(huán)評法律制度實施成效的重要標(biāo)準(zhǔn)，對環(huán)評監(jiān)管法律機(jī)制目標(biāo)的實現(xiàn)具有決定性影響。第三，環(huán)評文件內(nèi)容是環(huán)評制度強(qiáng)制性、權(quán)威性的標(biāo)志。環(huán)評文件記載了規(guī)劃或建設(shè)項目涉及的環(huán)境管理要求、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等各項規(guī)定，“白紙黑字”并經(jīng)過法定程序而成為具有法律效力的文件。環(huán)評文件質(zhì)量的重要性也體現(xiàn)在，依法經(jīng)過有關(guān)部門審批通過的環(huán)評文件是后續(xù)環(huán)境管理法律制度的重要基礎(chǔ)和法定依據(jù)，讓環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的執(zhí)行和環(huán)境保護(hù)措施的落實行之有據(jù)，便于政府部門的監(jiān)管和公眾的監(jiān)督。當(dāng)前，實行以環(huán)評文件質(zhì)量管理為核心的環(huán)評監(jiān)管法律機(jī)制已非常緊迫。第一，實現(xiàn)環(huán)評法律制度功能的需要。環(huán)評制度具有科學(xué)性、預(yù)測性、綜合性等特點，只有環(huán)評產(chǎn)生的高質(zhì)量的環(huán)評文件，才能確保可能的不良環(huán)境影響分析評價的準(zhǔn)確性、相應(yīng)預(yù)防或減緩不良影響的對策措施的可行性，為環(huán)評制度源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的功能實現(xiàn)提供條件。第二，落實環(huán)評文件法律地位的需要。環(huán)評文件的核心地位是環(huán)評監(jiān)管法律機(jī)制核心轉(zhuǎn)移的根本原因，而實施環(huán)評監(jiān)管制度核心的轉(zhuǎn)換，有利于環(huán)評文件核心地位的加快確立和鞏固。環(huán)評法律制度已從多個角度規(guī)定了環(huán)評文件的法律效力，環(huán)評文件是確定環(huán)評成果的法定文書，環(huán)評文件質(zhì)量是環(huán)評和環(huán)?！叭瑫r”等制度有效實施的關(guān)鍵。第三，落實環(huán)評主體責(zé)任的要求。環(huán)評階段規(guī)劃編制或建設(shè)單位多關(guān)注環(huán)評文件審查審批結(jié)果，而不是環(huán)評行為及環(huán)評文件本身，弱化了環(huán)評的責(zé)任主體意識，導(dǎo)致環(huán)評制度的執(zhí)行偏離法律本意。環(huán)評監(jiān)管制度的核心轉(zhuǎn)移到環(huán)評文件質(zhì)量，將有助于規(guī)劃編制或建設(shè)單位自覺承擔(dān)起防止和減少不利環(huán)境影響的義務(wù)，并對造成的環(huán)境損害依法承擔(dān)責(zé)任。第四，提升環(huán)評制度活力和有效性的措施。全面的審查審批制已構(gòu)成對環(huán)評制度發(fā)展的制約，導(dǎo)致政策環(huán)評和受污染場地修復(fù)評估、環(huán)境與健康調(diào)查和風(fēng)險評估等與環(huán)境影響有關(guān)的調(diào)查評估制度，難以納入環(huán)評規(guī)制的范圍，影響這些制度的落地實施。建設(shè)項目環(huán)評過大的審批量、過高的審批通過率給環(huán)評制度帶來了負(fù)面影響。以環(huán)評文件質(zhì)量為核心，分類實施審查審批與承諾備案、征求意見、聽證論證等環(huán)評模式，將有助于恢復(fù)環(huán)評法律制度的活力。第五，適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革的要求。行政許可屬于嚴(yán)格的規(guī)制形式，環(huán)評有關(guān)審批的制度與國務(wù)院放管服改革要求不相適應(yīng)，與環(huán)境管理轉(zhuǎn)型要求存在較大差距；編制環(huán)評文件的建設(shè)項目在實際排污之前須申請由環(huán)保部門實施的環(huán)評、排污許可兩次許可，合法性與合理性存疑。

環(huán)評監(jiān)管機(jī)制調(diào)整到為以環(huán)評文件質(zhì)量管理

為核心已具備條件結(jié)合環(huán)評監(jiān)管機(jī)制與相關(guān)法律制度的發(fā)展情況，以及環(huán)境行政、經(jīng)濟(jì)、科技等方面的理論發(fā)展和實務(wù)經(jīng)驗，實行以環(huán)評文件質(zhì)量管理為核心的環(huán)評監(jiān)管法律機(jī)制的時機(jī)恰當(dāng)、條件成熟，體現(xiàn)在以下幾方面。第一，從環(huán)評法律制度看，環(huán)評文件是環(huán)評法律制度的核心，實際上有關(guān)環(huán)評文件質(zhì)量管理的規(guī)定已成為環(huán)評法律制度的重要內(nèi)容，相關(guān)條款增多、制度銜接更好、法律責(zé)任相對完善。環(huán)評審批不再作為建設(shè)項目管理的前置條件，實行審批制的建設(shè)項目范圍已經(jīng)縮減，環(huán)評文件中占比約50%的登記表實行備案。第二，從其他環(huán)保法律制度看，環(huán)評文件的法律地位和功能在項目“三同時”、環(huán)保驗收、排污許可等制度已有體現(xiàn)，環(huán)評制度作為企業(yè)能否獲得排污許可證先決條件，排污許可證為環(huán)評制度把關(guān)，對環(huán)評文件質(zhì)量的提升形成了倒逼作用。同時環(huán)評事中事后監(jiān)管已覆蓋項目建設(shè)和運行的全過程，排污許可制度對項目排污前的環(huán)境行為構(gòu)成了有力規(guī)制，污染防治制度的健全和環(huán)保措施的成熟可確保項目不利環(huán)境影響得到控制，實質(zhì)上弱化了環(huán)評審批制對項目環(huán)境可行性及環(huán)保措施進(jìn)行優(yōu)化把關(guān)的功能。第三，從環(huán)境科技的發(fā)展看，環(huán)評管理制度以及相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)導(dǎo)則的完善，讓環(huán)評行為有“法”可依、有“規(guī)”可循，為環(huán)評工作乃至環(huán)評文件的質(zhì)量提供了技術(shù)保障。環(huán)境管理的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化可為企業(yè)的環(huán)境行為提供規(guī)范和指導(dǎo)，相對成熟穩(wěn)定的污染治理技術(shù)可保障項目的達(dá)標(biāo)排污。第四，從社會治理制度看，全社會的環(huán)保意識和法制意識增強(qiáng)，有利于公眾知悉、參與、監(jiān)督相關(guān)環(huán)評行為和企業(yè)環(huán)境行為的機(jī)制初步建立，包括排污者對環(huán)境法律規(guī)范的自覺遵守和對可能影響環(huán)境的行為的自我約束，環(huán)保部門對監(jiān)管法律制度的不斷完善和規(guī)范執(zhí)行，有關(guān)公眾對企業(yè)環(huán)評和相關(guān)環(huán)境行為的主動參與和依法監(jiān)督。第五，從市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展看，第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度尤其是法律責(zé)任制度的完善，促進(jìn)了環(huán)評市場的規(guī)范運行。環(huán)評隊伍能力水平的提升，可基本滿足市場對高質(zhì)量環(huán)評文件的需要。第六，從環(huán)評文件管理實務(wù)看，環(huán)保部門組織對環(huán)評文件多元化管理進(jìn)行了實踐和探索，包括環(huán)保部推動的規(guī)劃園區(qū)內(nèi)項目試點降低環(huán)評類別和簡化手續(xù)、部分地區(qū)實行的對水利等民生項目的打包審批、環(huán)境影響報告表試行備案、對非重大變動實行清潔生產(chǎn)管理等，對環(huán)評文件非審查審批制管理提供了經(jīng)驗。國家推動建立環(huán)評基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫以及環(huán)評工作質(zhì)量監(jiān)管數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)、環(huán)評文件全本公開等，為環(huán)評文件質(zhì)量監(jiān)管的數(shù)據(jù)化、大眾化奠定了基礎(chǔ)。

完善以環(huán)評文件質(zhì)量管理為核心的環(huán)評監(jiān)管法律機(jī)制的設(shè)想

抓環(huán)評文件質(zhì)量管理可以說是抓住基礎(chǔ)性根本性的問題。當(dāng)然，建立以環(huán)評文件質(zhì)量管理為核心的環(huán)評監(jiān)管法律機(jī)制需要對環(huán)評制度本身進(jìn)行一定的完善與重構(gòu)。完善以環(huán)評文件質(zhì)量管理為核心的環(huán)評管理措施第一，改進(jìn)環(huán)評文件的分類管理制度。環(huán)評文件分類管理制度是環(huán)評的基礎(chǔ)性制度之一，其內(nèi)容應(yīng)該根據(jù)環(huán)評規(guī)制范圍的變化而調(diào)整。明確納入環(huán)評的相關(guān)政策和法律法規(guī)的范圍及其評價方法和程序；明確并減少編制規(guī)劃環(huán)評環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃類別，相應(yīng)增加編制報告書的規(guī)劃類別，注重發(fā)揮“三線一單”（指生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單）的作用；對有關(guān)調(diào)查評估活動的環(huán)評，應(yīng)制定分別實施審批或備案的具體范圍和實施方式；對建設(shè)項目環(huán)評，應(yīng)從方便操作和對監(jiān)管有利的角度，取消環(huán)境影響報告表，將其分為實行審批制的環(huán)境影響報告書、實行告知備案制的環(huán)境影響登記表。做好環(huán)評與排污許可制度的對接，除非涉及環(huán)境影響特別復(fù)雜且環(huán)境風(fēng)險重大或者涉及環(huán)境敏感區(qū)域的，原則上只要實施排污許可證管理就不再進(jìn)行環(huán)評管理。第二，完善環(huán)評文件質(zhì)量管理準(zhǔn)則。一是明確目標(biāo)和原則。環(huán)評工作具有客觀性、綜合性、預(yù)測性、科學(xué)性，客觀上難以對環(huán)評文件質(zhì)量進(jìn)行完全統(tǒng)一的管理和評價。然而，如果不能實現(xiàn)對環(huán)評文件質(zhì)量的管理，環(huán)評法律制度的有效性將淪為空談。應(yīng)以“客觀、公開、公正”作為環(huán)評文件質(zhì)量管理的根本要求，具體應(yīng)以有利于環(huán)評法律功能的實現(xiàn)、有利于環(huán)評組織方主體責(zé)任環(huán)評文件質(zhì)量是衡量環(huán)評法律制度有效性的關(guān)鍵。的落實、有利于環(huán)評制度效能的提升為原則和目標(biāo)。二是明確質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)評文件的質(zhì)量應(yīng)符合環(huán)評審查審批的有關(guān)要求，因此，環(huán)評文件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要緊密圍繞環(huán)評文件審查審批的要求，包括環(huán)評文件審點、環(huán)評文件質(zhì)量問題的有關(guān)規(guī)定等。對于《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第11條、《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》第36條等規(guī)定的建設(shè)項目環(huán)評不予批準(zhǔn)的5種情形和環(huán)評文件質(zhì)量較差的5種情形，《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》第20條、第21條規(guī)定的規(guī)劃環(huán)評報告書重新審查的7種情形和不予通過的2種情形，應(yīng)注重配套規(guī)范的完善和實施的引導(dǎo)，在實務(wù)中真正做到滿足審點要求與質(zhì)量“好”、不予批準(zhǔn)（或不予通過）與質(zhì)量“差”的實質(zhì)統(tǒng)一。應(yīng)圍繞環(huán)評文件質(zhì)量管理這一核心，抓緊修訂環(huán)評規(guī)范和技術(shù)導(dǎo)則體系，組織設(shè)計政策環(huán)評等制度的技術(shù)體系；相關(guān)技術(shù)體系的調(diào)整和完善應(yīng)兼顧實行審查審批制或備案制的不同要求，注重企業(yè)自主實施環(huán)評和落實環(huán)保主體責(zé)任的規(guī)范與引導(dǎo)。三是確定審點。對環(huán)評文件實行審查仍將是環(huán)評制度實施的重點之一。然而，現(xiàn)行環(huán)評文件審查制度的規(guī)定未能有效區(qū)分環(huán)評文件的審查與編制。不同類型的環(huán)評文件的審查既有統(tǒng)一性，也有差異性，要注重與環(huán)評文件編制的區(qū)別以及不同的法律責(zé)任，從法規(guī)政策、經(jīng)濟(jì)技術(shù)等角度審查環(huán)評文件，為環(huán)評文件審批決策提供參考。以建設(shè)項目環(huán)評文件為例，鑒于按要求編制環(huán)評文件并對環(huán)評結(jié)論負(fù)責(zé)是建設(shè)單位、環(huán)評單位的責(zé)任和義務(wù)，審查應(yīng)突出對環(huán)評論證結(jié)果的“審”“查”，將重點放在環(huán)評工作程序的合法性、環(huán)評文件的全面性與真實性、環(huán)評分析預(yù)測評估的合規(guī)性、環(huán)境保護(hù)措施與已有案例實際運行效果的一致性等。第三，將替代方案列入環(huán)評文件的法定內(nèi)容。在很多國家，替代方案是環(huán)境影響報告書的重要組成部分，通常做法是將替代方案分為第一可替代方案、第二可替代方案和不實施的延遲活動方案，目的是通過環(huán)評，為擬議中的項目和規(guī)劃選擇對環(huán)境不利影響最少的方案。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）等法律規(guī)定，我國環(huán)評文件的內(nèi)容缺少對擬議的規(guī)劃或建設(shè)項目的替代方案，也缺少對擬議的方案進(jìn)行調(diào)整的意見。從建設(shè)項目環(huán)評的主要內(nèi)容看，環(huán)評階段項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝4項已基本確定，唯一的變量是“防治污染、防止生態(tài)破壞的措施”，當(dāng)缺少替代方案時，環(huán)評文件就變成4個確定內(nèi)容的描述評價與1個可變內(nèi)容的科學(xué)性、可行性的分析論證。替代方案的缺失導(dǎo)致整個環(huán)評制度的功能由優(yōu)化決策行為變成了優(yōu)化環(huán)保措施，環(huán)評公眾參與、審查等制度由對多個方案進(jìn)行協(xié)商或博弈變成了同意或不同意的決策意見。環(huán)評文件缺乏替代方案是我國環(huán)評文件質(zhì)量的重要缺陷。為此，應(yīng)明確將替代方案納入環(huán)評文件的主要內(nèi)容，改變目前只能就擬議方案提出環(huán)境影響減緩或控制措施的狀況；就政策環(huán)評和有關(guān)環(huán)境影響調(diào)查評估制度制定具體規(guī)則時，也應(yīng)增加替代方案的規(guī)定，以充分考慮對環(huán)境的影響，真正發(fā)揮環(huán)評法律制度對有關(guān)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和規(guī)劃、建設(shè)項目決策的優(yōu)化作用。

完善環(huán)評文件質(zhì)量的責(zé)任分配制度

第一，厘清環(huán)評文件質(zhì)量的責(zé)任主體。修正環(huán)評文件質(zhì)量責(zé)任主體的不一致問題，規(guī)定環(huán)評文件編制工作的組織者，包括建設(shè)單位、規(guī)劃編制單位、政策制定單位和有關(guān)活動的組織單位，對環(huán)評文件質(zhì)量承擔(dān)主體責(zé)任，并對環(huán)評文件及結(jié)論的真實性、全面性負(fù)責(zé)；環(huán)評文件編制的承擔(dān)者，包括實行資質(zhì)管理的建設(shè)項目環(huán)評機(jī)構(gòu)或不需資質(zhì)條件的規(guī)劃環(huán)評技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，對環(huán)評文件質(zhì)量承擔(dān)重要責(zé)任，對環(huán)評過程中的不負(fù)責(zé)任、弄虛作假行為承擔(dān)法律責(zé)任。同時，應(yīng)立法明確有關(guān)環(huán)評文件審查的組織者、進(jìn)行技術(shù)評估的技術(shù)機(jī)構(gòu)、接受征求意見的單位和有關(guān)專家在環(huán)評文件質(zhì)量管理中的角色和法律責(zé)任。第二，完善環(huán)評法律責(zé)任制度。法律應(yīng)明確參與環(huán)評的各方的法律責(zé)任，重點規(guī)定環(huán)評的組織者和環(huán)評技術(shù)服務(wù)提供者對環(huán)評文件質(zhì)量的責(zé)任。當(dāng)前，《環(huán)評法》應(yīng)對制度上尚有爭議且實務(wù)中難以落實的環(huán)評機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任問題做出回應(yīng)，明確將環(huán)評機(jī)構(gòu)作為環(huán)評法律調(diào)整的主要對象之一，規(guī)定環(huán)評機(jī)構(gòu)在環(huán)評文件編制過程中的行為規(guī)范，將法律規(guī)定的違法行為情形與法律責(zé)任一一對應(yīng)，確保法律責(zé)任特別是連帶民事責(zé)任、刑事責(zé)環(huán)境管理的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化可為企業(yè)的環(huán)境行為提供規(guī)范和指導(dǎo)。任的合理性和可行性。完善環(huán)評機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的不銜接之處，對規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)評文件編制單位實行同等的規(guī)制，并對規(guī)劃編制和建設(shè)單位在環(huán)評過程中的違法行為設(shè)定法律責(zé)任，改變其責(zé)任畸輕的局面。第三，保障環(huán)評技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的獨立性。環(huán)評機(jī)構(gòu)是環(huán)評制度實施的重要力量，也是環(huán)評法律規(guī)制的薄弱環(huán)節(jié)。法律應(yīng)對作為技術(shù)服務(wù)第三方的環(huán)評機(jī)構(gòu)的獨立性做出規(guī)定，除嚴(yán)格執(zhí)行不得與審批機(jī)關(guān)存在任何利益關(guān)系的規(guī)定外，還應(yīng)對環(huán)評機(jī)構(gòu)與規(guī)劃編制或建設(shè)單位的委托關(guān)系、責(zé)任與義務(wù)等做出制度安排，保障環(huán)評機(jī)構(gòu)能不受審批機(jī)關(guān)和環(huán)評組織者的干擾，獨立、專業(yè)地開展環(huán)評，確保環(huán)評過程的科學(xué)性、客觀性。應(yīng)取消環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)許可管理制度，構(gòu)建以環(huán)評文件質(zhì)量為重點的環(huán)評機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件。明確規(guī)定環(huán)評工程師及從業(yè)人員對環(huán)評文件質(zhì)量的法律責(zé)任，保障環(huán)評文件備案制的有效實施。

將充分征求公眾意見作為環(huán)評文件質(zhì)量的重要保障

針對當(dāng)前我國環(huán)評公眾參與不完整、不及時、不充分，甚至流于形式、弄虛作假等弊端，應(yīng)以環(huán)評文件質(zhì)量為標(biāo)的構(gòu)建有效的公眾參與格局。第一，健全建設(shè)項目環(huán)評“充分征求公眾意見”的制度安排?！董h(huán)境保護(hù)法》要求建設(shè)項目環(huán)評應(yīng)“充分征求公眾意見”，環(huán)評“一法兩條例”應(yīng)主動對這一規(guī)定做出立法回應(yīng)。一是充分征求公眾意見要有充分尊重少數(shù)人意見的理念。環(huán)境影響評價是非常少有的、需要考慮少數(shù)人訴求的環(huán)境管理制度。在評價中，最重要的人是那些為了多數(shù)人的利益而承受不合理負(fù)擔(dān)的人。二是充分征求公眾意見要為編制高質(zhì)量的環(huán)評文件服務(wù)。為了得到高質(zhì)量的公眾意見，應(yīng)該建立充分的環(huán)評信息公開、聽取意見、溝通解釋、采納反饋意見的機(jī)制，將公參意見作為完善和強(qiáng)化建設(shè)項目環(huán)保措施的重要手段。對于實行備案制的環(huán)評文件，要將公眾參與及意見采納情況作為后續(xù)環(huán)境管理制度的內(nèi)容。三是明確公眾的范圍。明確建設(shè)項目可能受影響的公眾就是環(huán)境利益相關(guān)者，公眾享有相應(yīng)的事前知情同意權(quán)、事中監(jiān)督權(quán)參與權(quán)、事后的法律救濟(jì)權(quán)。第二，明確政策環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評公眾參與的制度。完善公眾參與程序，建立公眾參與和環(huán)評同步啟動的制度，引導(dǎo)、幫助公眾就替代方案、環(huán)保措施等提出意見，開展充分的信息交流，提升公眾參與效果。要落實環(huán)評組織者對公眾參與的主體責(zé)任，明確環(huán)評公眾參與弄虛作假的法律責(zé)任。

以環(huán)評事中事后監(jiān)管促進(jìn)環(huán)評文件質(zhì)量的提升

環(huán)評作為源頭預(yù)防的主要法律制度，環(huán)評監(jiān)管機(jī)制不僅針對環(huán)評過程本身，將來更應(yīng)該強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。高質(zhì)量的環(huán)評文件，可以為后續(xù)環(huán)境管理提供基礎(chǔ)和保障，有助于解決現(xiàn)行環(huán)境管理制度缺乏系統(tǒng)性和整體性的問題。因此，一方面，應(yīng)通過環(huán)評文件的編制，將環(huán)保規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境經(jīng)濟(jì)、公眾參與等制度與環(huán)評制度融合，體現(xiàn)為環(huán)評文件的相關(guān)要求，依靠環(huán)評制度的集合性作用，建立完善的源頭預(yù)防環(huán)保綜合決策機(jī)制。另一方面，強(qiáng)化環(huán)評文件的權(quán)威性，以環(huán)評文件為“媒介”將環(huán)評法律制度與環(huán)保設(shè)施設(shè)計與建設(shè)、環(huán)保自主驗收、環(huán)保措施落實與后環(huán)評、排污許可證管理、環(huán)保監(jiān)督檢查等一系列環(huán)保法律制度相融合，將相對割裂的管理制度整合成完善的環(huán)境管理制度體系?！丁笆濉杯h(huán)境影響評價改革實施方案》還要求強(qiáng)化環(huán)境影響后評價。對長期性、累積性和不確定性環(huán)境影響突出、有重大環(huán)境風(fēng)險或者穿越重要生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)的重大項目，應(yīng)開展環(huán)境影響后評價，落實建設(shè)項目后續(xù)環(huán)境管理。環(huán)評的后續(xù)監(jiān)管和后評估是檢驗環(huán)評文件質(zhì)量的“標(biāo)尺”，通過落實環(huán)評事中事后管理可以倒逼環(huán)評文件質(zhì)量的提升。

作者:李摯萍 李新科 單位:中山大學(xué)法學(xué)院

參考文獻(xiàn)

[1]環(huán)境保護(hù)部.關(guān)于印發(fā)《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》的通知[EB/OL].2016-07-15./gkml/hbb/bwj/201607/t20160719_360949.htm##1.