糧食安全對耕地保護(hù)的要求精選(九篇)

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第1篇：糧食安全對耕地保護(hù)的要求范文

[關(guān)鍵詞] 土地 保護(hù) 土地權(quán) 發(fā)展權(quán) 環(huán)境權(quán)

隨著對自身生存環(huán)境的日益關(guān)心和對人類與自然關(guān)系的不斷重新認(rèn)識，也是出于對國家利益的考慮，地球上的大多數(shù)國家都把國土資源管理與保護(hù)作為一個(gè)重頭戲來鋪排。我國是一個(gè)幅員遼闊的國家，內(nèi)陸土地總面積為960萬平方公里。我國又是一個(gè)資源相對短缺的國家，人多地少，耕地后備資源不足。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全國耕地面積為19．51億畝，耕地資源的人均占有量僅為世界人均占有量的一半左右，而且土壤流失、沙漠化、土地污染與破壞、浪費(fèi)等問題愈演愈烈，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的重要因素。所以，土地保護(hù)的立法問題也是我國土地法律體系建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)。

一、土地保護(hù)立法的基礎(chǔ)

（一）事實(shí)依據(jù)

法律是現(xiàn)實(shí)的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境現(xiàn)實(shí)的反映。之所以要加強(qiáng)土地保護(hù)立法，就是因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)的土地利用中出現(xiàn)了人們所不愿看到的現(xiàn)象。長期以來，由于思想意識的落后，我國實(shí)行的是對國土資源的粗放型管理，采取的是落后的土地利用方式，它是以犧牲土地資源數(shù)量和綜合生產(chǎn)能力為代價(jià)，走的是以掠奪開發(fā)，粗放經(jīng)營，低效浪費(fèi)和生態(tài)破壞為特征的不可持續(xù)道路，至少造成了如下惡果“

1、土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降。由于土地資源緊缺，各類用地均不能滿足需要，建設(shè)與農(nóng)業(yè)以及農(nóng)林牧之間爭地矛盾突出。特別是“六五”期間，每年平均凈減耕地46.67萬公頃，同時(shí)每年凈增人口約1429萬人。耕地銳減和人口劇增使人均耕地占有量不斷下降。

2、土地利用尚不充分，生產(chǎn)力和利用率均較低。從耕地利用狀況看，中低產(chǎn)田占了2／3，產(chǎn)量較高地區(qū)也還有相當(dāng)?shù)脑霎a(chǎn)潛力。林地利用率也低，全國有林地面積只占林地面積的62%，單位面積蓄積量和生長量只及世界平均水平的75%；已利用牧草地中，優(yōu)質(zhì)草地僅占27%，單位面積畜產(chǎn)品量只及美國的1／3；建設(shè)用地的利用率也不充分，如村莊占地，由于大部分是平房，人均占地要比城市高出一倍。國營工礦建設(shè)和生產(chǎn)造成的廢棄地約有200公頃，已復(fù)墾的不到2%。

3、土地退化和損毀嚴(yán)重，質(zhì)量不斷下降。建國初期全國水土流失面積約150萬平方公里，五十年來初步治理了約50萬平方公里，但同時(shí)由于亂砍森林、草原過牧、盲目開墾等又造成新的水土流失。據(jù)遙感資料，目前流失面積約為179萬平方公里。我國沙漠化土地面積17.6萬平方公里，潛在沙化面積15.8萬平方公里，兩者合計(jì)已達(dá)33.4萬平方公里。目前約有1／5的耕地受到不同程度的環(huán)境污染。林地被侵占現(xiàn)象也很嚴(yán)重。另外全國每年因?yàn)?zāi)害損毀的耕地約13.3萬公頃以上。不少地區(qū)由于投入不足，土壤肥力下降也影響了耕地質(zhì)量。

4、亂占濫用耕地，浪費(fèi)土地的問題不斷發(fā)生。由于長期以來對土地缺乏宏觀調(diào)控和計(jì)劃管理，微觀行為得不到有效約束，造成非農(nóng)建設(shè)和農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整過多占有耕地，使耕地面積急劇減少。有些單位受利益驅(qū)使，多征少用，早征遲用，甚至征而不用，造成土地浪費(fèi)。近幾年來，各地盲目建立各種名目的開發(fā)區(qū)，大量占耕地成為浪費(fèi)土地的新現(xiàn)象。

（二） 現(xiàn)實(shí)的法律依據(jù)

翻開任何一本有關(guān)土地資源管理的法律法規(guī)匯編，不難找到保護(hù)土地的主要法律依據(jù)。

首先當(dāng)然是《憲法》。我國憲法與土地保護(hù)密切相關(guān)的規(guī)定包括：第26條：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治環(huán)境污染和其他公害?！钡?條：“國家保障自然資源的合理利用，------。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第10條第5款：“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理利用土地?！边@些規(guī)定強(qiáng)調(diào)了對包括土地資源在內(nèi)的自然資源的嚴(yán)格保護(hù)和合理利用。

其次是《土地管理法》。第一條規(guī)定了保護(hù)土地，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是其重要立法目的。第三條規(guī)定，十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策。第七條要求人民政府對在保護(hù)土地方面成績顯著的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。第四章專門就耕地保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，主要包括占用耕地補(bǔ)償制度、耕地總量動(dòng)態(tài)保有制度、基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度，以及土地生態(tài)質(zhì)量保護(hù)、土地整理、土地復(fù)墾、水土保持等要求。

第三，《環(huán)境保護(hù)法》。該法第二條規(guī)定：“各人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)和發(fā)展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長激素?！?/p>

第四，《農(nóng)業(yè)法》。該法第五十四條規(guī)定：“發(fā)展農(nóng)業(yè)必須合理利用資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！钡谖迨鍡l規(guī)定要求對基本農(nóng)田實(shí)施特殊保護(hù)，合理使用化肥、農(nóng)藥，防止土地的污染、破壞和地力衰退。第五十六條要求預(yù)防和治理水土流失、土地沙化，禁止開墾國家禁止開墾的陡坡地。

第五，《水土保持法》。該法的主要目的就是為了預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)和合理利用水土資源，減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害，改善生態(tài)環(huán)境。

第六，《防沙治沙法》。2000年頒布的《防沙治沙法》對防沙治沙規(guī)劃、預(yù)防措施、治理、保障措施以及法律責(zé)任等作了較為全面的規(guī)定。

此外，《森林法》、《草原法》等相關(guān)的資源環(huán)保法律也包含了許多土地保護(hù)的內(nèi)容。

（三） 法理依據(jù)

1、所有權(quán)絕對向所有權(quán)社會化轉(zhuǎn)變——西方土地保護(hù)立的興起

在西方的法學(xué)歷史上，土地所有權(quán)有兩種原始型態(tài)——羅馬式土地所有權(quán)和日爾曼式土地所有權(quán)。前者出現(xiàn)于公元二世紀(jì)至五世紀(jì)之羅馬，承認(rèn)土地所有權(quán)的行使有絕對自由，帶有強(qiáng)烈的個(gè)人主義色彩；后者出現(xiàn)于中世紀(jì)的日爾曼，帶有濃厚的封建色彩，及強(qiáng)烈的團(tuán)體主義色彩。一般來說，私有財(cái)產(chǎn)制度遠(yuǎn)在國家誕生之前就有發(fā)生，然而直到資產(chǎn)階級時(shí)期（18世紀(jì)末至19世紀(jì)初）才獲得法律上之保障。此時(shí)，個(gè)人主義思想盛行，提倡天賦自由與天賦人權(quán)。如洛克(Jone Locke)就提出“個(gè)人主義的自然法論”，認(rèn)為在自然狀態(tài)下，人受自然法的支配，均享有完全的自由，享受毫不受限制的各種天賦權(quán)利。他主張生命、自由、財(cái)產(chǎn)，皆為與生俱來、神圣不可侵犯的自然權(quán)利。布萊克•斯通（Black Stone）也宣稱“人享有絕對不可侵犯的三項(xiàng)權(quán)利：生命、個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)”，并認(rèn)為所謂財(cái)產(chǎn)自由，就是指享有自由使用與處分財(cái)產(chǎn)的自由，絲毫不受限制與任何傷害。這些思潮發(fā)展到法國1789年人權(quán)宣言中的“所有權(quán)神圣不可侵犯”達(dá)到普遍認(rèn)同，并被確定為私法（1807年法國民法法典）三大原則之一——所有權(quán)絕對原則。這可謂羅馬型土地所有權(quán)的復(fù)興。由此，各國憲法都保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)。于是引起資本主義突飛猛進(jìn)與私人財(cái)富的激增，終于成就了17、18世紀(jì)以來的現(xiàn)代文明。然而，這種以個(gè)人利益為本位的所有權(quán)過分?jǐn)U張，同時(shí)造成了財(cái)富為少數(shù)資本家所獨(dú)占，土地為少數(shù)富豪所壟斷，出現(xiàn)了貧富差距、勞資對立、環(huán)境污染等社會問題，使社會秩序陷于不安。于是，人們開始對個(gè)人注意所有權(quán)思想進(jìn)行反思。

十九世紀(jì)以后，團(tuán)體主義興起，提倡公共利益重于私人利益，團(tuán)體重于個(gè)人，個(gè)人主義所有權(quán)思想逐漸衰退，代之而起的是“所有權(quán)社會化”。所有權(quán)社會化，主張財(cái)產(chǎn)權(quán)社會責(zé)任連帶說。換言之，法律之所以承認(rèn)并保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，無非是借所有者之使用、收益或處分等行為，促使社會財(cái)富增加，滿足社會需要。因此，財(cái)產(chǎn)所有者在行使其權(quán)利時(shí)，不得自由隨便使用、收益或處分，必須同時(shí)滿足維護(hù)“社會公益”之要求，履行一定的社會職責(zé)。凡違利益要求者，當(dāng)受到法律限制。因此，為了社會公共利益，國家法律可以限制甚至剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)。這實(shí)際上是一種社會連帶主義思想。按此理論，所謂權(quán)利，并非與生俱來來，而是法律為保障在社會連帶關(guān)系中得以履行諸種行為而特別設(shè)定的權(quán)利。財(cái)產(chǎn)權(quán)不過是種種權(quán)利中的一種，即法律規(guī)定個(gè)人在社會連帶關(guān)系中履行經(jīng)濟(jì)行為的社會性責(zé)任。至此，所有權(quán)絕對自由與神圣不可侵犯，蛻變?yōu)榫哂猩鐣载?zé)任的制度，是現(xiàn)代西方福利國家的共同特色。

在私有財(cái)產(chǎn)中，土地的占有、使用與人們的生產(chǎn)、生活活動(dòng)均有直接而密切的關(guān)系。所以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會化傾向程度也最為顯著。西方國家無不通過土地規(guī)劃、分區(qū)等行政措施對土地權(quán)利的行使進(jìn)行限制，制定多種法律對土地實(shí)行保護(hù)性開發(fā)利用。因此可以說西方的土地保護(hù)立法是一個(gè)私法公法化的過程，是通過對土地權(quán)的限制來實(shí)現(xiàn)其目的的。

2、公法私法化——中國土地保護(hù)立法的方向

與西方資本主義國家土地破壞問題主要是所有權(quán)無限擴(kuò)張使用的結(jié)果不同，中國的土地濫用與破壞問題則主要是產(chǎn)權(quán)不明、管理不善造成的。盡管我們已經(jīng)有了上述不少的土地保護(hù)法律，卻仍然未能從根本上解決問題。

在我國，土地資源實(shí)行的是公有制，即全民所有和集體所有，但在所有權(quán)行使時(shí)，由于實(shí)際上的主體不明，土地公有變味成了土地?zé)o主，好像土地是共有物，大家人人有份，人人可以低成本的任意使用，結(jié)果導(dǎo)致了普遍的“公地悲劇”：亂占濫用、水土流失、沙漠化、土地污染與土地破壞等處處可見。與此同時(shí)，我國長期實(shí)行的是社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，土地的供求與管理完全由國家行政職能來完成，這一方面無法調(diào)動(dòng)土地的實(shí)際占用者的積極性，另一方面由于政府管理失靈，結(jié)果導(dǎo)致法律的低效能，保護(hù)土地的目的成了空中樓閣。

因此，中國的土地保護(hù)立法必須從兩個(gè)方面同時(shí)著手。一方面，通過公法私法化，建立健全土地權(quán)屬制度，通過明確土地產(chǎn)權(quán)，避免公地悲劇的蔓延。土地權(quán)利是一個(gè)權(quán)利束，包含有多項(xiàng)子權(quán)利，在理論上是可以對這些不同的權(quán)利進(jìn)行明晰化的。因此，不要一提產(chǎn)權(quán)明晰就意為著私有化，完全可以在保有公有的最終處置權(quán)的情況下，將其他各項(xiàng)權(quán)利讓位給個(gè)人行使，不也是實(shí)現(xiàn)公有制的多種方式嗎？按土地的本性來說，它也是更適宜公有的，因?yàn)樗皇侨魏稳松哂械模彩莻€(gè)人沒法真正絕對擁有的。有些西方學(xué)者認(rèn)為，土地權(quán)利的實(shí)質(zhì)不過是所有者享有占用某項(xiàng)權(quán)利標(biāo)的的一段時(shí)間。照此理解，這段時(shí)間給誰又有多大關(guān)系呢？關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)土地的最大價(jià)值。因此，有必要在土地權(quán)利問題上進(jìn)一步解放思想，深入理解起實(shí)質(zhì)。

另一方面，還是要發(fā)揮行政權(quán)力對土地使用的管制，防止外部效應(yīng)的產(chǎn)生。但要對傳統(tǒng)的行政管理措施的低效能進(jìn)行反思，改善行政管理模式，引入市場經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，消滅政府尋租行為。所以，土地立法的公法私法化并不是要拋棄政府管制，完全由市場進(jìn)行調(diào)節(jié)，而是要在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上完善和進(jìn)一步加強(qiáng)政府的管理。

二、土地保護(hù)立法的主要內(nèi)容

土地保護(hù)在本文主要是從環(huán)境與資源保護(hù)的角度而言的，包括土地的數(shù)量與質(zhì)量保護(hù)兩個(gè)方面的內(nèi)容。

（一）土地?cái)?shù)量保護(hù)的法律制度

我們知道，土地的數(shù)量是有限的，它是一種相對稀缺的資源。因此，一個(gè)國家的國土面積就是其最大的資源。整個(gè)中國近代史上，我們失去的國土資源不可勝數(shù)。如果把這樣失去的國土資源稱之為“外失”的話，那么還有一種“內(nèi)失”同樣觸目驚心，那就是——對我們真正掌握在手心的國土資源予以蹂躪和污染，使之成為不適于人類生存之地！近年來，在我國內(nèi)蒙古的阿拉善盟、甘肅的民勤等地，都產(chǎn)生了一定數(shù)量的“生態(tài)難民”，房屋完好無損，只是人去屋空，滿院子長著齊腰深的草。這些居民就是國土面積“內(nèi)失”的直接受害者。這種“內(nèi)失”包含著顯性與隱性的損失。前者包括土地沙化、采礦破壞及崩塌、滑坡等自然災(zāi)害造成的可用土地的直接減少；后者包括亂占濫用、多占少用、閑置不用等間接的可用土地?cái)?shù)量的減少。對此，可以考慮設(shè)立以下法律制度：

一是實(shí)行最少耕地保有量制度。這是現(xiàn)行的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度的延續(xù)，即要求各地的耕地?cái)?shù)量最低限制，只能多，不能少。

二是繼續(xù)實(shí)行土地復(fù)墾制度。

三是繼續(xù)實(shí)行建設(shè)用地總量控制制度。這是與耕地?cái)?shù)量的保有量控制相對應(yīng)的制度，但這里卻是規(guī)定上限，各地在一定時(shí)間內(nèi)建設(shè)用地總量不能突破這個(gè)上限。

四是建立土地開發(fā)、治理、恢復(fù)基金制度，為開發(fā)未利用地、治理沙化土地、恢復(fù)災(zāi)害土地的生產(chǎn)力提供資金保障。

五是建立閑置土地消化利用制度。除了采取行政強(qiáng)制措施以外，也要考慮開采用經(jīng)濟(jì)刺激手段，如加倍征稅、閑置收費(fèi)等等。

六是繼續(xù)完善土地有償使用制度，防止亂占濫用、多占少用。除了提高土地獲得成本外，也要提高土地占有維持成本。還要考慮在必要時(shí)實(shí)行土地用量評估核定制度，在限額內(nèi)的土地，按市場平均價(jià)位取得，超額的面積則按更高的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)。

七是明確土地產(chǎn)權(quán)，建立健全土地市場，便利土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)。

（二）土地質(zhì)量保護(hù)的法律制度

保護(hù)土地質(zhì)量，主要指通過土地整理、保持水土、防治污染等措施提高的質(zhì)量，以便恢復(fù)、提高土地的自然生態(tài)功能與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)能力。主要的法律制度可能包括：

一是實(shí)行土地利用規(guī)劃與合理布局制度。我國是幅員遼闊的大國，有進(jìn)行土地利用空間合理布局的條件；社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，不同地區(qū)自然條件和土地性質(zhì)的差異決定了進(jìn)行土地利用空間合理布局的必要性。通過土地利用的空間合理布局，以達(dá)到最充分地利用各類土地資源，發(fā)揮土地的環(huán)境保護(hù)作用，減少土地利用對環(huán)境的負(fù)面影響。

二是土地整理制度。通過對山地、坡地、灘地、鹽堿地和沙地的整理，是未利用地的，可以轉(zhuǎn)為可用地；是農(nóng)用地的，可以提高產(chǎn)量；是建設(shè)用地的，可以減少進(jìn)一步投資開發(fā)的成本，提高土地價(jià)值。

三是實(shí)行水土保持制度。開展對大江大河及小流域的綜合治理工作，啟動(dòng)各項(xiàng)防護(hù)林工程和綠化工程，最大程度的消除由于洪水、風(fēng)暴和人為破壞帶來的各種水土流失對土地資源的危害。

四是土地污染防治制度。污染防治要貫徹以防為主，防治結(jié)合的原則，首先要堵塞土地污染和農(nóng)業(yè)用水污染的源頭，杜絕城鄉(xiāng)工業(yè)“三廢”的超標(biāo)準(zhǔn)排放，取締污染嚴(yán)重而又難以改造的“四小”企業(yè)。其次，建立污染土地的修復(fù)制度，改善土地圈物質(zhì)循環(huán)與環(huán)境質(zhì)量。

五是建立敏感區(qū)域土地的保護(hù)性利用制度。環(huán)境敏感區(qū)域是指土地利用和管理不當(dāng)容易導(dǎo)致污染并產(chǎn)生嚴(yán)重后果的區(qū)域。飲水源(包括地下和地面水源)的集水域即為一類環(huán)境敏感的區(qū)域。我國各級城市中已有相當(dāng)數(shù)量的城市飲用水源受到了污染。必須加強(qiáng)對環(huán)境敏感區(qū)域土地的保護(hù)性利用和管理。

六是建立土地生態(tài)保護(hù)區(qū)制度。對具有重大生態(tài)價(jià)值的土地，建立保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格限制位于期間的認(rèn)為活動(dòng)。

三、環(huán)境權(quán)、資源權(quán)與發(fā)展權(quán)的衡量與協(xié)調(diào)

土地是財(cái)富之母，也是人類多種權(quán)利的載體。上文已述，土地權(quán)利實(shí)際上是一束權(quán)利的集合體。如果我們將視線擴(kuò)散的更大一些，從環(huán)境—資源—經(jīng)濟(jì)—社會這一復(fù)合系統(tǒng)出發(fā)，人們還有基于土地的環(huán)境權(quán)、發(fā)展權(quán)與資源權(quán)。傳統(tǒng)的土地物權(quán)理論只包括了土地作為自然資源發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。而個(gè)人有在良好適宜的土地上生活的權(quán)利——環(huán)境權(quán)，以及改變現(xiàn)有土地用途求得更大發(fā)展機(jī)會的權(quán)利——發(fā)展權(quán) ，還沒有被普遍法定化。關(guān)于土地發(fā)展權(quán)，在英、美等一些國家已經(jīng)納入到了物權(quán)法的范疇，并通過發(fā)展權(quán)之移轉(zhuǎn)，而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的整合。至于土地上的環(huán)境權(quán)，由于有太多的不確定性，目前還很少見將其物權(quán)化的立法例，至多不過是一項(xiàng)憲法性基本人權(quán)。在我國土地立法中，目前還只有土地資源權(quán)，而且還不很完善。至于環(huán)境權(quán)及發(fā)展權(quán)，則還處于學(xué)者間的理論探討層次。

本文的立論在于土地保護(hù)或環(huán)境保護(hù)，而環(huán)境與資源、發(fā)展之間在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，已成為不可分割的一個(gè)整體。土地作為一個(gè)價(jià)值復(fù)合體，兼具環(huán)境價(jià)值、資源財(cái)產(chǎn)價(jià)值以及發(fā)展?jié)摿Γ鳛橐粋€(gè)矛盾的統(tǒng)一體，為我們探索環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)提供了一個(gè)很好的范例。筆者無力對此做清楚的論述，故未敢將其作為本文的標(biāo)題，只是放在最后，作為土地保護(hù)立法的一條思路提出來，以引起大家的關(guān)注。

前文已有論說，中國土地立法有兩個(gè)發(fā)展目標(biāo)，一個(gè)是私法化，明確土地的資源性物權(quán)，建立土地市場，便利土地權(quán)利流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)效益最大化。另一個(gè)是加強(qiáng)土地的保護(hù)，尤其是耕地的保護(hù)，以保證我國的糧食安全與環(huán)境安全。環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間是存在矛盾的，反映到土地利用上，就是同一宗地在作為環(huán)境保護(hù)用地和作為經(jīng)濟(jì)資源用地之間的競爭性，或者是異宗間農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的競爭性。這就不可避免的要進(jìn)行利益衡量，在互為競爭性的用途之間做出選擇與取舍。而這種取舍之所以很難，就在于它們都是我們所追求的目標(biāo)，有些價(jià)值又遠(yuǎn)非完全對等的可以衡量，有些時(shí)候還具有不確定性，使決策者處于兩難境地?，F(xiàn)行的立法，無非是通過土地利用總體規(guī)劃、土地分區(qū)計(jì)劃、土地用途管制等純行政性手段強(qiáng)行推行，將基于土地的資源權(quán)、環(huán)境權(quán)、發(fā)展權(quán)完全隔離考量，或者根本就沒有考慮到環(huán)境權(quán)和發(fā)展權(quán)的問題，自然是法律的低效能和低效率，同時(shí)造成了不平等。

如果從法律上將環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)從傳統(tǒng)的土地資源物權(quán)中剝離出來，并將其物權(quán)化，同時(shí)引進(jìn)權(quán)利流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制，讓市場發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，輔以行政宏觀調(diào)控，或許可以解決上述的單純行政衡量的兩難困境。這樣，不僅解決了決策難題，同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了保護(hù)土地與利用土地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)。下面以美國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)為例，初略地看一下這一過程是如何發(fā)生的。

美國的土地發(fā)展權(quán)是從土地所有權(quán)中分離出來的一種物權(quán)，它是指所有權(quán)人將自己擁有的土地變更現(xiàn)有用途而獲利的權(quán)利。但是在現(xiàn)有的土地分區(qū)控制制度之下，每一個(gè)地方的土地的用途都被法定下來，所有人不能隨便改變用途。這樣，在城市規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)用地、自然保護(hù)用地，以及城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)用地就只能實(shí)現(xiàn)它的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值或環(huán)境價(jià)值，而不能將這些土地用來建商品房、停車場或者是超市（可以獲取更多的經(jīng)濟(jì)價(jià)值）。另一方面，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的發(fā)展商同樣受規(guī)劃的限制無法獲取進(jìn)一步開發(fā)所需的土地面積（規(guī)劃限制了開發(fā)建設(shè)密度或高度等）。有了發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度及交易市場，農(nóng)用地或自然保護(hù)用地的所有者就可以將他們擁有的土地發(fā)展權(quán)出售給城市的發(fā)展商，這樣，發(fā)展商就可以在政府的許可下在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行高密度的開發(fā)利用（例如增加建筑物的層數(shù)），獲利的同時(shí)也改善了社區(qū)面貌，被限制發(fā)展權(quán)的土地所有者也通過這種移轉(zhuǎn)間接地實(shí)現(xiàn)了自己的權(quán)益，社會也同時(shí)獲得了環(huán)境效益。環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會效益在這里獲得了協(xié)調(diào)統(tǒng)一。如果是國家征用土地，除了要支付給農(nóng)用地的所有者傳統(tǒng)的土地所有權(quán)價(jià)格外，政府同時(shí)還要從農(nóng)民手里購得土地發(fā)展權(quán)。