農(nóng)村土地法律制度精選(九篇)

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第1篇：農(nóng)村土地法律制度范文

【關鍵詞】　土地征遷；完善；公共利益

土地是人類歷史得以延續(xù)的基礎，孕育了幾千年的燦爛文明史。對于農(nóng)民來說，沒有了土地，就沒有了生活來源，他們的生存就會受到威脅，我國政府部門在征收農(nóng)民土地過程中要處處考慮到農(nóng)民以后的生活，為他們著想。目前，我國農(nóng)村土地征遷工作中仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)為對公共利益范圍界定不夠明確、征地程序以及征地補償機制不夠完善，容易引發(fā)社會問題。因此我們要采取種種措施盡可能完善我國農(nóng)村土地征遷法律制度，促進社會和諧穩(wěn)定，為我國社會主義市場經(jīng)濟建設營造一個良好的外部環(huán)境。完善我國農(nóng)村土地征遷法律制度要從以下幾個方面著手：

一、嚴格限定公共利益范圍

農(nóng)村土地征遷必須是為公共利益的目的，而不能是為其他非公共利益，比如說為某種商業(yè)目的。縱觀世界各國對公共利益范圍的界定方法，我們看到主要有以下幾種方式，一種就是對公共利益范圍進行大概的規(guī)定，一種是列舉式的規(guī)定，還有一種就是將以上兩種方式結合。我認為我國實踐中對公共利益的界定可以借鑒以上幾種方式，同時，由于我國社會主義初級階段的特殊國情，我國對公共利益范圍的界定還應該有自己的特點，首先公共利益應該具有共同享有性，也就是說公共利益應該是被廣大人民群眾共同享有的，而不是為某個具有特權的人專門設置的，其次，公共利益目的絕對不能具有任何營利性。

二、取消市縣級政府的征地審批權限

征地審批權限是征地初始環(huán)節(jié)的重要權限，在我國大量的征地審批權限被市縣級政府掌握，這是不合理的，市縣政府在征地審批過程中，往往為了增加財政收入，放寬土地審批標準，以此來獲得土地出讓金。我們必須對征地審批權限進行嚴格的控制，首先，要取消市縣級政府的征地審批權限。對于大型建設項目的審批權限，無論是國家級的還是省級的，都收歸國務院所有。其他審批權限歸省級政府所有，而市縣級政府則沒有任何的征地審批權限。其次，我們應該成立專門的專家小組來對征地目的是否符合法律規(guī)定進行認定。如果過半數(shù)專家認為征地不是為公共利益，而是為了其他目的，就應該對這項申請不予批準。

三、完善對土地征遷過程的監(jiān)督程序

我們認為要加強對土地征遷的監(jiān)督，必須建立完善的與此相配套的土地監(jiān)督程序。一方面，我們要完善土地征收公示程序，我國的《土地管理法》第48條明確規(guī)定了在土地征收的補償方案被確定后，有關地方人民政府應當在公告欄里進行公告，允許利害關系人提出意見，這是一種事后公示，監(jiān)督效果不是很明顯，我們應該改變這種情況，在方案確定前就必須向廣大農(nóng)民征求意見。另一方面，我們要不斷完善農(nóng)村土地征遷的聽證程序，國土資源部了《國土資源聽證規(guī)定》明確規(guī)定，如果利害關系人對征地補償標準和安置方案有不同意見的，權利人要求舉行聽證會的，則應該進行聽證?？梢钥闯觯覀兣e行聽證會必須要由相關權利人提出要求，而不是由相關部門主動召開聽證會。這是不合理的，因為很多農(nóng)民文化水平較低，根本沒有請求聽證的法律意識，政府部門應該主動召開聽證會，而不是要由農(nóng)民申請后才召開。

四、健全土地征收司法救濟程序

目前我國農(nóng)村土地征收的司法救濟程序不夠健全，在土地征收中的許多糾紛都是通過集體上訪、示威游行等不理智的方式來解決的，造成這些問題根本原因就在于缺乏相關的司法途徑來為廣大農(nóng)民解決問題。因此我們應該不斷健全有關土地征收的司法救濟程序。

那么如何健全土地征收的司法救濟程序：首先，廣大人民可以對有關土地征收是否符合公共利益目的進行訴訟，法院應該受理這樣的訴訟，并嚴格依據(jù)《土地管理法》等相關法律進行處理。二是土地補償方案是否適當進行訴訟，如果權利人認為有關土地補償標準不合理，則可以向法院提訟。三是，如果土地被征收以后的一段時間內(nèi)，長期被閑置，相關利害關系人也可以提訟，法院一旦查實，并發(fā)現(xiàn)沒有正當理由的，則應該依法判決將此土地收回，歸原來的權利人使用，并要收取閑置人的相關閑置費用。

五、完善土地征遷補償機制

土地補償機制關系到相關權利人的切身利益，我們必須不斷地加以健全和完善。首先，我們可以借鑒世界很多發(fā)達國家的做法，不斷擴大農(nóng)村土地征遷的補償范圍，不但要對農(nóng)民的直接損失進行補償，也要對農(nóng)民的間接損失進行補償。其次，在對土地補償費的計算方式上要有所改變，不能總按照三年平均年產(chǎn)值，要設立專門的評估機構，全面評估該土地的市場潛力，并且要分地段評估，不同地段進行不同的評估。再次，補償?shù)姆绞讲荒茉倬窒抻谪泿叛a償一種方式，要進行多種方式進行補償，除了貨幣外，還可以實行社會保障，就業(yè)培訓、提供其他工作等多種方式。最后，在土地征用補償費分配這一環(huán)節(jié)，我們要加強監(jiān)督，要避免大部分補償費被基層政府以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織截留，要確保土地補償費到達農(nóng)民手中。

參考文獻：

[1]于建嶸.土地成為中國農(nóng)村首要問題[J].嘹望東方周刊.2004(37).

第2篇：農(nóng)村土地法律制度范文

土地征收是國家為了公共利益的需要，按照規(guī)定的批準權限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉變?yōu)閲宜?，并給農(nóng)民集體和個人以補償?shù)姆芍贫取Ｍ恋夭粌H是不可再生的資源，也是人類賴以生存的物質基礎，因此歷來為人們所重視。那么作為土地征收的有關立法也顯得異常重要，但我國還沒有專門的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《憲法》和《土地管理法》及其實施條例來調(diào)整。這樣的立法現(xiàn)狀不但與土地征收的法律地位不相適應也顯得有點單調(diào)。另外隨著我國的飛速及各地化、城市化進程的加快，大量的土地被征收，用于非農(nóng)化建設，農(nóng)村集體土地征收的狀況更加混亂。因此農(nóng)村集體土地在征收過程中所暴漏出來的也就越來越多，有些行為已嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意。主要表現(xiàn)在以下幾方面：如土地征收權被濫用、各地補償標準及范圍不合理、征收程序不規(guī)范不民主及以租代征等等。這一系列問題的存在如不加以妥善解決將直接侵犯廣大農(nóng)民的利益，另外也直接擾亂國家整個土地資源規(guī)劃和利用，因此作者建議從以下幾方面加以完善。一、首先從立法上明確規(guī)定“土地征收”和“土地征用”的區(qū)別。二、村民小組作為土地所有權人的法律地位應加以明確。三、嚴格限定土地征收的條件。四、農(nóng)村集體土地征收應市場化運作，加強政府向服務型功能轉化。五、擴大土地補償范圍，采取多種形式的土地征收補償方式。六、完善土地征收程序，加強征地民主。七、“公共利益”應法定化。八、制定專門的土地征收法。

關鍵詞：集體土地征收 土地征收和土地征用

缺陷及完善

土地征收制度是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為社會公共利益所確立的一種基本法律制度。①對土地征收的概念界無大的爭議，在以前有的稱土地征用即國家依照法律規(guī)定將土地收為公用。②有的還稱為國家建設征用土地，也就是國家運用行政權力把農(nóng)民集體土地轉為國家所有的行為。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我們現(xiàn)在一般認為土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權限和程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉變?yōu)閲宜胁⒔o農(nóng)民集體和個人以補償?shù)姆芍贫取Ｍ恋刈鳛檗r(nóng)民生產(chǎn)的基本要素和人類賴以生存的物質基礎其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其實施條例和《憲法》的原則性規(guī)定外，我國沒有一部專門的《土地征收法》，這顯然與土地征收的法律地位及其重要性不相適應。另外隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和各地工業(yè)化、城市化進程的加快，大量的土地被打著“公共利益”的旗號而濫用，用于非農(nóng)化建設，有些純粹是經(jīng)營性的開發(fā)，完全是為了獲得私利。這些行為嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意，所暴漏出來的問題也越來越多，已嚴重了我國土地征收市場發(fā)展的秩序，這更迫切需要出臺一部專門的《土地征收法》。

一 目前我國土地征收的法律概況

我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農(nóng)民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權也相應分為國家土地所有權和集體土地所有權。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，我國的土地征收也只能發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權的征用。

近年來隨著我國城鎮(zhèn)化水平的進一步提高，土地征收現(xiàn)象越來越普遍，它也成為農(nóng)村的一個基本法律問題。另外土地征收本身就是經(jīng)濟發(fā)展的結果，它和經(jīng)濟的發(fā)展密不可分，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，土地征收發(fā)生率也越高，這就使我國的土地征收和經(jīng)濟發(fā)展緊密相連并且表現(xiàn)得越來越明顯。土地的征收在國民經(jīng)濟生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實施條例》以及國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條理》等相關行政法規(guī)、規(guī)章來調(diào)整。就目前來說國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農(nóng)民集體所有的土地實行強制征收。并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議，如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決。但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。另外按照現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標準為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償，并且補償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規(guī)定。

實質上土地征收的補償費用在我國是和當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展相適應的，東部地區(qū)往往高于中西部地區(qū)，就目前中原地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值僅為1000元左右，也就是說每畝耕地的土地補償費用為3萬元，這點費用根本不能保障失地農(nóng)民以后的生活，而征地后土地的市場價格往往為補償費用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價誘惑著部分地區(qū)大搞各類開發(fā)區(qū)，以致前幾年出現(xiàn)大規(guī)模的“圈地運動”，甚至有些地方出現(xiàn)了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費土地資源的現(xiàn)象。另據(jù)有關部門統(tǒng)計：在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計減少10266萬畝，年均減少1027萬畝，在這些減少的耕地中，其中違法用地總量達428.7萬畝。④全國1/3以上的群眾生活歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用狀況土地征收制度的改革也是勢在必行。

二 當前土地征收制度的缺陷

（一） 土地征收權被濫用

當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對土地管理的缺位有關?！吨腥A人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償?！睂嶋H上公共利益的概念已被擴大到經(jīng)濟建設，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學校和是為了公共利益，我開發(fā)一個經(jīng)濟適用房住宅小區(qū)是否也為公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明確也導致土地征收權被國家權力機關極度濫用。因為我國土地征收的補償費用實行的并非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補償標準和范圍，遠遠低于市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實際上是無對價取得土地，這就加劇了土地征收權的濫用。

（二） 土地征收補償標準和范圍不合理

1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)

按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權的轉移，即由農(nóng)村集體所有轉變?yōu)閲宜小＜热皇莾煞N所有制的轉移，那么在市場經(jīng)濟條件下土地的價格就應該由市場來決定，就應該由法定的土地價格評估機構來評估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產(chǎn)值的6—10倍來的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內(nèi)，而對于被征地單位的補償要求高于10倍的救濟措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規(guī)定也違背了民法規(guī)定的財產(chǎn)所有權的基本權能，體現(xiàn)不出農(nóng)村集體組織作為土地所有權人的法律地位。

2、征地補償范圍小、標準低

從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發(fā)建設基金、土地復墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發(fā)展的今天遠遠彌補不了農(nóng)民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據(jù)土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經(jīng)營損失及其他相關損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產(chǎn)全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。⑥

另外德國對土地的補償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標的物權利損失補償標準為：以土地或其他標的物在征收機關裁定征收申請當日的轉移價值或市場價值為準。（2）營業(yè)損失補償，補償標準為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標的物上的一切附帶損失。⑦其實土地征收補償范圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規(guī)定的就有保養(yǎng)費，并且在該辦法第24條還對保養(yǎng)費的發(fā)放辦法作出了詳細規(guī)定。

另一方面土地的補償標準也有點過低，按照法律規(guī)定補償標準為被征收前3年畝產(chǎn)量的6—10倍，這樣算下來荒地補償費每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農(nóng)村也只有20000元，不要說彌補損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。

3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現(xiàn)行勞動法不協(xié)調(diào)。

例如湖北省的安置補助費一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費，用人單位根本

第3篇：農(nóng)村土地法律制度范文

關鍵詞:農(nóng)地制度;承包經(jīng)營權;流轉;障礙

中圖分類號:G633.26 文獻標識碼:A

面對耕地后備資源不足這一基本國情,為滿足我國人民生存和社會經(jīng)濟發(fā)展對土地資源的需求,緩解人地關系緊張的矛盾,唯一的途徑就是盤活土地資產(chǎn),提高土地利用效率。我國從法律規(guī)定與政策上均允許農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉,但是農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉還是沒有真正地運行起來。農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉立法理念的滯后導致相關法律制度存在諸多缺陷是嚴重制約我國農(nóng)地流轉市場化的主要障礙。

一、農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉的法律障礙分析

(一)立法理念滯后。我國目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉不暢一個非常重要的原因是立法理念方面的滯后,其主要表現(xiàn)在:第一,農(nóng)地承包經(jīng)營權功能的錯位。由于我國一直把土地承包經(jīng)營權權視為農(nóng)民從政府手中獲得的一種生存保障,是國家給與農(nóng)民的一種福利。重視土地對農(nóng)民的生存價值,忽視土地本身的資本價值。導致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權開始流轉的時候,我國并沒有對“土地資本”的概念引起足夠重視。第二,物權觀念淡薄。第三,重視對國家、集體利益的保護,忽視了對農(nóng)村土地耕作者切身利益的關注。在我國,仍然在觀念上一味地固守城鄉(xiāng)分工,一味的堅持承包者自耕是國家給與其最優(yōu)越的福利的觀念,忽視了農(nóng)村中出現(xiàn)的“棄農(nóng)務工”潮流的背后的觀念變革,更沒意識到土地承包經(jīng)營權流轉已成趨勢。第四,立法技術仍就停留在事后補救上。我國在土地承包經(jīng)營權流轉糾紛解決的立法設計理念上,沒有考慮到涉農(nóng)糾紛的特殊性,沒有把目光投向如何建立安全有序地流轉機制,仍然把它作為普通的民事糾紛來看待,重視糾紛的事后解決,忽視事前預防。

(二)相關法律法規(guī)不健全,缺乏完善的農(nóng)地流轉法律調(diào)控體系。當前,由于部門利益的多元化、立法過程的多層次狀態(tài)、立法技術的不統(tǒng)一和對立法審查的無力,使得法律制度的供給無法適應現(xiàn)實的需要。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權法》等法律文件中都有若干相關農(nóng)地流轉的法律規(guī)定。但是關于農(nóng)地流轉的專門法律僅有一部全國性的法律――《農(nóng)村土地承包法》。而上述法律中對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的規(guī)定也不夠詳細具體,對土地承包經(jīng)營權的流轉有諸多制約,難以全面規(guī)范流轉行為、保障有序流轉。因而,從一定意義上講,我國根本就沒有農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉的法律規(guī)制框架,更沒有完善的農(nóng)地流轉市場法律調(diào)控體系。

1.相關法律法規(guī)之間在內(nèi)容上的協(xié)調(diào)性不足?！掇r(nóng)村土地承包法》盡管對以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權的“抵押”進行了限制,但是第49條規(guī)定“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,其土地承包經(jīng)營權可以采取抵押方式流轉”。但2005年最高法院《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條卻規(guī)定,“承包方以其土地承包經(jīng)營權進行抵押或者抵償債務的,應當認定無效”,這明顯與前一規(guī)定相矛盾。

2.法律偏離現(xiàn)實,致使法律規(guī)范本身在實踐中的可操作性較差?！掇r(nóng)村土地承包法》第40條規(guī)定:“承包方之間為方便耕種或者各自需要,可以對屬于同一集體經(jīng)濟組織的土地承包經(jīng)營權進行互換。”實踐中,若一集體經(jīng)濟組織的甲承包戶將自己的承包地轉讓給另一集體經(jīng)濟組織的乙承包戶,而乙承包戶再將自己的承包地轉讓給甲承包戶,通過這種兩次或兩次以上轉讓的方式,當事人則輕而易舉地完成了土地承包經(jīng)營權的互換。所以限制不同集體經(jīng)濟組織的成員之間土地承包經(jīng)營權互換的規(guī)定顯然不具有操作性,形同虛設。

3.法律規(guī)定忽視了“效率優(yōu)先”原則?，F(xiàn)行法律一基于種種顧慮對其流轉設定了很多限制:(1)不得改變土地所有權性質和土地的農(nóng)業(yè)用途;(2)流轉的期限不得超過承包期的剩余期限;(3)受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力;(4)通過家庭承包取得的土地承包權不得抵押等。立法上的種種限制有合理的,但更多的是忽視了“效率原則”,立法者的初衷是保護農(nóng)民的利益,而得到的卻是限制農(nóng)民權利、損害農(nóng)民利益的效果。

二、完善農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉法律制度的幾點建議

(一)堅持“效率優(yōu)先,兼顧公平”的原則,轉變立法理念。我國農(nóng)村土地承載著多種社會功能,其中最重要的是農(nóng)村社會保障的使命。因而,現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權流轉制度更多地體現(xiàn)了保護耕地、保護農(nóng)民利益,堅持公平、正義的價值目標。但立法者在堅持這一價值目標時卻忽視了對效率價值的考量。法律經(jīng)濟學認為:稀缺資源應通過轉讓等競爭機制,配置給最能充分利用稀缺資源的人手中,才是有效率的財產(chǎn)權機制。在我國人多地少的約束條件下,從法律上允許土地承包經(jīng)營權的流轉,是一種有效率的制度安排,應當在制度設計中堅持“效率優(yōu)先,兼顧公平”的價值取向。

(二)完善農(nóng)地流轉法律法規(guī),建立健全農(nóng)地流轉法律調(diào)控體系。這是完善我國農(nóng)民土地承包經(jīng)營權流轉制度最重要的一點,作為一個法制國家,只有在法律保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權流轉,我國的農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉制度才可能真正確立。

1.修訂《農(nóng)村土地承包法》。完善土地承包經(jīng)營權物權化的權能,應允許土地承包經(jīng)營權權抵押和繼承。2.制定《農(nóng)村土地產(chǎn)權法》。明確界定農(nóng)村土地的所有權主體;明確規(guī)定農(nóng)戶對承包經(jīng)營權的權能實現(xiàn)承包經(jīng)營權內(nèi)容的明晰化;以法律形式規(guī)定,取消現(xiàn)行的30年或50年承包期的限制,實現(xiàn)承包經(jīng)營權的長久化。3.制定《農(nóng)村土地流轉法》。在《土地承包法》的基礎上,盡快制訂《農(nóng)村土地流轉法》,對土地使用權流轉的原則、方式、程序、監(jiān)管、法律責任等進行明確的規(guī)定。

通過建立健全農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉法律體系將土地流轉納入市場化、法制化的軌道,使我國未來的農(nóng)村土地資本市場更加規(guī)范、有序,交易更加安全、快捷。如此一來,農(nóng)村社會生產(chǎn)力將會從改革開放以來長期徘徊的局面中擺脫出來,達到一個質的飛躍。

參考文獻:

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第4篇：農(nóng)村土地法律制度范文

關鍵詞: 土地制度 土地管理 二元化

中圖分類號:TU241 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3791(2012)05(c)-0135-01

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的定義,城鄉(xiāng)規(guī)劃是由政府的建設部門負責的城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,是對城鄉(xiāng)空間資源的合理配置和改善人居環(huán)境,其根本目的是促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。目前,建設我國的新農(nóng)村、構建和諧社會的重要內(nèi)容就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。但是,現(xiàn)行的土地制度已不能滿足發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的需要,所以,對土地制度進行改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的重中之重。

1 我國土地制度的現(xiàn)狀及缺陷分析

1.1 我國土地制度的現(xiàn)狀分析

缺乏完善的土地產(chǎn)權制度?！稗r(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”是《憲法》、《土地管理法》等國家重要法律明確規(guī)定的,但是,在中國很大部分農(nóng)村地區(qū),農(nóng)民集體經(jīng)濟已名存實亡,上級政府取代農(nóng)民集體經(jīng)濟組織,以其名義行使土地所有權,使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益受到威脅。不明晰的農(nóng)村土地所有權、限制農(nóng)村土地的使用權、收益權和轉讓權等方面致使我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度存在較大的缺陷。

缺乏有效的土地法律制度。目前,農(nóng)村土地法律制度與集體土地權能、土地資源配置方式、農(nóng)民權益保障之間存在不同程度的困境。一是模糊的土地所有權打擊了農(nóng)民積極開發(fā)利用土地的熱情;二是不完善的農(nóng)村集體土地流轉制度大大降低了農(nóng)村土地的利用效率;三是農(nóng)民的權益在城市化進程中得不到有效保障,最終只會嚴重制約社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

我國當前實行的是城鄉(xiāng)二元化土地制度,即土地國家所有和集體所有兩種所有權制度并存。主要表現(xiàn)為土地所有權、土地使用權土地征用的二元化。但是在實際生活中,城鄉(xiāng)的土地市場卻存在著極大的差異。無論是在城市還是農(nóng)村,政府都是土地的操縱主體,城市的土地交易市場相對于農(nóng)村而言是較完善的,在農(nóng)村,由于缺乏完善的土地產(chǎn)權制度和有效的土地法律制度,原本是土地操縱主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織卻未能發(fā)揮其該有的主體作用,導致土地被政府壟斷,農(nóng)民的利益得不到有效的保障。這種被政府壟斷的城鄉(xiāng)土地二元化制度不可避免的會產(chǎn)生許多缺陷。

1.2 我國現(xiàn)行土地制度—城鄉(xiāng)二元化土地制度的缺陷分析

我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元化土地制度嚴重違背了權利平等的基本要求,不僅農(nóng)民的土地權利與城市人口的土地權利不平等,在土地交易市場中也存在著權利的不平等。這種土地制度的缺陷顯而易見,主要體現(xiàn)在政府壟斷土地,社會矛盾不斷激化、不合理的土地資源配置方式,增大了耕地保護壓力、農(nóng)民缺乏明確的土地權利,維權意識下降等幾個方面。所以,政府很有必要對現(xiàn)行土地制度進行改革,以促進社會經(jīng)濟和諧發(fā)展。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地制度改革的建議

“三農(nóng)”問題一直都是一個關系著經(jīng)濟社會國計民生的問題,農(nóng)民收入低,經(jīng)濟蕭條,城鄉(xiāng)差距大,主要體現(xiàn)在農(nóng)民的權利得不到有效保障,農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化程度低。自中央推出與三農(nóng)政策后,如何縮短城鄉(xiāng)差距,實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展成為了亟待解決的問題。而制度主要表現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)化與土地權的流通化為基礎,將農(nóng)村土地作為生產(chǎn)要素推進市場,其目的在于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。筆者就目前土地制度改革的具體措施,提出了以下幾點建議。

2.1 全面開展農(nóng)村產(chǎn)權制度改革,激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力

我國不存在法律意義上農(nóng)戶土地所有權,集體是農(nóng)地的法定所有者。但在實際經(jīng)營活動中,由于農(nóng)戶擁有30年的經(jīng)營權甚至更長,并且不繳納任何地租;而實際上政府行使最終所有者的權利,如規(guī)定承包合同年限、地租的繳納、土地的買賣等,集體所有已經(jīng)名存實亡。農(nóng)戶除沒有最終處置權外,擁有準所有權。土地集體所有制不是一個適應市場經(jīng)濟要求的土地制度。它既不能塑造出產(chǎn)權清晰、權責明確、行為合理,能夠負擔起土地保值增值的市場主體,又不能刺激投入、促進流轉、提高效率,故應徹底拋棄,重新構建適應市場經(jīng)濟要求的土地產(chǎn)權制度。筆者認為,土地所有權分解為社會所有權和個人所有權兩部分,前者歸國家所有,后者由農(nóng)戶掌握,并依法繳納租稅,取消農(nóng)民集體所有權。在確保國家擁有從宏觀上調(diào)控土地資源的開發(fā)和利用的權利的基礎上,通過地稅經(jīng)濟杠桿實現(xiàn)土地的高效經(jīng)營,激勵農(nóng)民長期投資和穩(wěn)定生產(chǎn)。

2.2 積極推動土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中,加快推進農(nóng)業(yè)市場化現(xiàn)代化

目前土地制度改革的重點在完善農(nóng)戶的土地經(jīng)營權。進一步通過法律和政策,強化農(nóng)戶經(jīng)營主體的地位;在維護土地公平分配原則的同時,有限度地按照效率原則配置土地,以改變土地細分化、規(guī)模不經(jīng)濟的狀況;發(fā)育土地使用權市場,允許土地承包經(jīng)營,適度促進使用權和經(jīng)營權的分離和推動土地使用權的流轉,農(nóng)民可以自由地經(jīng)營、出租、轉讓,保障農(nóng)民的社會權利,促進農(nóng)村土地市場的發(fā)育,推進農(nóng)村市場化現(xiàn)代化的進程。

2.3 將土地股份制引進到土地市場中,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

農(nóng)村作為一個貧窮落后的區(qū)域,大部分農(nóng)民除了生產(chǎn)種植外,沒有其它的生存能力,當土地進行轉讓后,生活將會陷入困境。而允許農(nóng)民將土地經(jīng)營權作為股份入股,以合作的方式建立股份有限公司經(jīng)營土地,由土地生產(chǎn)低成本向高效率結合,從而實現(xiàn)土地股份合作制與土地經(jīng)營租佃制相結合的雙層產(chǎn)權制度,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

2.4 戶籍管理與相結合,保障農(nóng)民的社會權利

在全市范圍內(nèi),取消城市戶口與農(nóng)村戶口的等級區(qū)別,實行統(tǒng)一的登記管理,使得農(nóng)民也被納入到城市社會保障制度管理的范圍之內(nèi),在土地經(jīng)營所有權在市場化的同時,給予他們相應的社會保障,全面普及“三農(nóng)”政策的核心思想,實現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同發(fā)展。

2.5 嘗試建立城鄉(xiāng)土地一體化的新制度

由于現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元化土地制度在目前的時代大背景下已不能滿足社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求,且其自身也存在著諸多的缺陷,所以,國家政府可以嘗試建立一套城鄉(xiāng)土地一體化的新的土地制度。早在2008年的十七屆三中全會上提出的農(nóng)村土地流轉新制度就為城鄉(xiāng)土地一體化制度的建立奠定了基礎。政府可以通過制定和完善城鄉(xiāng)土地一體化的的土地管理法律體系、完善農(nóng)村土地交易市場,增強農(nóng)民主體權利、轉變政府職能,建立農(nóng)村監(jiān)管制度和耕地保護制度,來構建城鄉(xiāng)土地一體化制度,這種新的土地制度不僅能充分保障農(nóng)民的自主性和權利,還有利于促進我國城鄉(xiāng)土地市場的穩(wěn)定發(fā)展。

3 結語

在城市規(guī)劃過程中,土地制度的改革之路任重而道遠,只有通過不斷的探索、實踐和創(chuàng)新才能建立起一個有利于社會和經(jīng)濟發(fā)展,有利于政府和人民,特別是農(nóng)民的新的土地制度。

第5篇：農(nóng)村土地法律制度范文

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉方式的困境

我國現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權法律制度是在防止農(nóng)民失去土地的立法思想指導下進行規(guī)范的，因此土地法律制度更多地是側重對土地的行政管制，土地承包經(jīng)營權法律配置和流轉還存在較大的制度“瓶頸”，我國土地承包經(jīng)營權流轉方式存在諸多缺陷。

（一）關于轉包、出租方式作為土地承包經(jīng)營權流轉方式的弊端分析

轉包是承包方將自己的土地承包經(jīng)營權部分或全部轉給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。盡管轉包有操作簡便，將部分勞動力從土地人解放出來，提高土地利用等優(yōu)點，但其缺陷亦極其明顯：第一，由于農(nóng)民法律意識淡薄，轉包往往系雙方當事人的口頭約定，并未按照法律規(guī)定采取書面合同形式并報發(fā)包方備案，導致糾紛多發(fā)；第二，轉包一般是村民自發(fā)性的流轉，并不能滿足大規(guī)模農(nóng)業(yè)用地的需要，難以形成成片用地規(guī)模，依然是分散經(jīng)營，不符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求；第三，轉包在市場經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)一般是無償?shù)幕騼r值極低，不能充分體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權流轉的市場價值，無法給土地承包經(jīng)營權人帶來經(jīng)濟利益。

出租是承包人將自己的土地承包經(jīng)營權租賃給集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。出租雖然在一定程度上能實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權的市場價值，但在出租關系中，承租人是和分散的土地承包經(jīng)營權人存在租賃關系，難以規(guī)模經(jīng)營和長期經(jīng)營，限制了土地的利用效率。當前土地承包經(jīng)營權流轉的價格市場機制和糾紛解決機制不完善，出租的流轉方式亦難以實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權流轉的市場化。

（二）關于互換、轉讓方式作為土地承包經(jīng)營權流轉方式的弊端分析

互換是各土地承包經(jīng)營權人根據(jù)自己的需要，在集體經(jīng)濟成員內(nèi)部與他人進行土地承包經(jīng)營權的交換的一種流轉方式?；Q是改變了原發(fā)包方和承包方的關系，有利于土地在農(nóng)民之間形成優(yōu)化配置，但這僅僅是在農(nóng)民之間為了便于耕種而自發(fā)的初級流轉方式，無法解決以家庭為單位的分散經(jīng)營問題。

轉讓是在承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的情況下，經(jīng)發(fā)包方同意，土地承包經(jīng)營權人可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權轉讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關系，原承包方喪失相應的土地承包經(jīng)營權的流轉方式。由于轉讓是一種最為徹底的流轉方式，因此有學者擔心會產(chǎn)生不良后果：一是土地作為生存保障的功能喪失；二是土地兼并盛行，無地的農(nóng)民不利于社會穩(wěn)定；三是耕地流失，不利于糧食安全。因此，《土地承包法》等法律法規(guī)對轉讓土地承包經(jīng)營權規(guī)定了嚴格的條件。然而，正是這些嚴格的限制，阻礙了資源的優(yōu)化配置，不利于農(nóng)村土地流轉市場的形成，嚴重影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（三）關于股份合作作為土地承包經(jīng)營權流轉方式的局限性分析

股份合作是不改變原有的土地承包關系，各農(nóng)民之間通過聯(lián)合，以自己的土地承包經(jīng)營權入股，合作進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，按照股份進行分紅的一種流轉方式。股份合作的流轉方式，推動了土地資源的合理流通，有利于提高土地的利用效率和實現(xiàn)土地的價值。但其局限性亦十分明顯，入股僅限于集體成員內(nèi)部，其他單位和個人無法進入，導致股份合作的流轉方式出現(xiàn)了融資困難、難以對土地進行市場作價評估；由于這種流轉方式具有身份性，股權無法正常流通，導致人口變動后的股權難以調(diào)整、股權轉讓、退股等難以解決的現(xiàn)實問題。

盡管我國的法律和一些地方性立法在一定程度上鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉，但現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度受社會保障功能、“管制型”、“身份型”立法等因素的影響，轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等土地承包經(jīng)營權流轉方式仍然無法充分實現(xiàn)流轉的目的，土地承包經(jīng)營權流轉的制度困境依然存在。

二、我國現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權流轉方式缺陷的原因探討

（一）土地承包經(jīng)營權的“身份性歧視”

我國現(xiàn)行農(nóng)村土地不得進入一級土地市場，土地承包經(jīng)營權也不能直接在市場上進行交易，是對土地承包經(jīng)營權“身份性歧視”立法的最明顯體現(xiàn)。由于法律歧視、國家壟斷和市場管制的影響，使得土地承包經(jīng)營權的流轉方式受到了極大的限制，土地承包經(jīng)營權的市場價值嚴重弱化。土地法律制度的“管制型”立法，導致土地承包經(jīng)營權的流轉必須和農(nóng)民的集體成員的主體身份密切相連，表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權及其流轉的“身份性”，就是無法和城市國有土地一樣實現(xiàn)自由流轉。法律對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的限制，其實就是一種身份上的限制，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的核心問題即是身份問題，促進土地承包經(jīng)營權流轉的核心在于突破土地承包經(jīng)營權的身份限制。

（二）土地承包經(jīng)營權的“社會保障性”、“福利性”定位不當

土地承包經(jīng)營權流轉方式受到限制的根源就在于，我國現(xiàn)行土地制度將土地承包經(jīng)營權的基本價值定位于作為農(nóng)民農(nóng)民家庭的基本生存保障，是農(nóng)民的福利，以至于回到“土地是農(nóng)民最基本的人權”，因此土地流轉應受到嚴格限制，以免農(nóng)民失去基本的社會保障。

但土地承包經(jīng)營權作為一種用益物權，有其自身的財產(chǎn)價值，該權利本身不具有福利性，作為財產(chǎn)性權利，其流轉不應受到不當?shù)南拗?。鄭功成教授指出，社會保障是國家或社會依法建立的、具有?jīng)濟福利性的、社會化的國民生活保障系統(tǒng)的統(tǒng)稱。社會保障權的實現(xiàn)從根本上講要依靠國家履行義務，是由“國家實現(xiàn)的權利”?？梢?，農(nóng)民的社會保障和福利，是國家對農(nóng)民負的一項公法上的義務，應通過其他社會保障和救濟制度來解決。將土地承包經(jīng)營權作為農(nóng)民的社會保障制度，從現(xiàn)實來看，定位并不適當，現(xiàn)在廣大農(nóng)村出現(xiàn)的拋荒、撂荒現(xiàn)象，即為明證。

（三）土地承包經(jīng)營權的登記制度和市場機制不完善

盡管我國現(xiàn)行立法規(guī)定了土地承包經(jīng)營權的登記制度，但登記只是確權性登記或作為對抗要件存在，阻礙了登記作為公示制度功能的發(fā)揮，登記并不能真實地反映土地承包經(jīng)營權的實際狀況，不利于土地承包經(jīng)營權的流轉。我國現(xiàn)行的土地登記制度缺乏完整的登記部門和統(tǒng)一的登記效力，產(chǎn)生了多頭登記、多部門管理的混亂局面，給土地承包經(jīng)營權的流轉造成嚴重障礙。土地承包經(jīng)營權證只有確權的效力，而土地承包經(jīng)營權的登記又具有對抗效力，二者可能存在一定的沖突；不同登記部門的登記不統(tǒng)一又常常造成物權效力上認定的難題?？梢?，現(xiàn)行的登記制度無法適應土地承包經(jīng)營權頻繁的市場化的流轉。

綜上所述，我國土地承包經(jīng)營權的流轉方式因受各種因素的影響，其流轉方式的局限性亦在所難免，要突破現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權流轉方式的困境，就必須對我國現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權的功能、制度予以重構和法律規(guī)定予以完善。

三、我國土地承包經(jīng)營權流轉方式的出路――兼論《農(nóng)村土地承包法》的完善

土地承包經(jīng)營權的流轉是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結果，但囿于我國土地政策和立法的限制，仍然難以適應當前土地承包經(jīng)營權流轉的需要。應從建立符合市場經(jīng)濟發(fā)展的多種土地承包經(jīng)營權的流轉方式、完善農(nóng)村社會保障體系、構建土地承包經(jīng)營權流轉的市場體系等方面對我國現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權流轉方式予以重構和完善。

（一）建立適應市場經(jīng)濟發(fā)展的土地承包經(jīng)營權流轉方式，《農(nóng)村土地承包法》應規(guī)定多種流轉方式

適應市場經(jīng)濟發(fā)展的土地承包經(jīng)營權流轉制度，應該是通過私法自治和作為一般財產(chǎn)權不受限制地進行流通，以充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)功能。因而，對于轉包、互換、轉讓，應打破集體成員的“身份性”限制，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權的流通；對于土地承包經(jīng)營權的轉讓，亦無必要規(guī)定嚴格的限制條件，應取消“經(jīng)發(fā)包方同意”的要件，由雙方當事人私法自治；對于土地承包經(jīng)營權的股份合作，不應當限于承包方之間，應當允許市場資本的進入，以解決股份合作的融資難、技術難問題；應當允許股份的自由轉讓，以解決退股問題，實現(xiàn)其市場價值。

《土地承包法》還應擴展土地承包經(jīng)營權的流轉方式，以彌補現(xiàn)行流轉方式的不足。應當規(guī)定繼承人有權繼續(xù)承包被繼承人承包的土地作為流轉方式之一，土地承包經(jīng)營權作為一項用益物權，本身具有財產(chǎn)權的性質，應屬于繼承人享有的利益，法律應該給予認可。應當規(guī)定“反租倒包”，在“反租倒包”中，村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)府扮演了土地中介機構的角色，有利于提高農(nóng)民的土地利用率，減少交易成本，增加土地承包經(jīng)營權的市場價值，有利于實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，應予以肯定。同時還應明確土地承包經(jīng)營權抵押的問題和土地承包經(jīng)營權作為資產(chǎn)出資入股公司的問題，徹底打破土地承包經(jīng)營權的“身份性”限制，實現(xiàn)其財產(chǎn)性價值，構建多元的流轉方式。

（二）完善農(nóng)村社會保障體系，《農(nóng)村土地承包法》應體現(xiàn)物權的財產(chǎn)性價值

土地承包經(jīng)營權的“社會保障性”、“福利性”定位不當是我國土地承包經(jīng)營權流轉方式受限的根源。農(nóng)村社會保障體系的完善需要國家加大對農(nóng)村社會保險的投入力度，社會保障體系應覆蓋農(nóng)村所有地區(qū)，去除土地承包經(jīng)營權上的“社會保障性”、“福利性”，回歸到其作為財產(chǎn)權應有的流通、轉讓價值之上。在土地資源市場化配置和土地規(guī)?；?jīng)營的過程中，應當通過法律制度強化農(nóng)民的社會保障。我國農(nóng)村的社會保障體系正在逐步完善，這為土地承包經(jīng)營權流轉方式的突破創(chuàng)造必要的經(jīng)濟社會條件，解決了土地承包經(jīng)營權流轉困境的痼疾。

國有土地和農(nóng)村集體土地，作為財產(chǎn)權，應當具有同等的法律地位，不應當存在“身份性歧視”，《土地承包法》既應回歸土地承包經(jīng)營權作為物權的財產(chǎn)性價值，實現(xiàn)自由流通，又應和其他法律一道逐步賦予其與城市建設用地平等的法律地位，土地承包經(jīng)營權亦應直接進入一級市場流通，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的土地市場，真正體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權的財產(chǎn)性價值，實現(xiàn)物權的一體保護。

（三）構建土地承包經(jīng)營權流轉的市場體系，《農(nóng)村土地承包法》應提供法律保障

土地承包經(jīng)營權作為物權，應盡快完善土地承包經(jīng)營權流轉的市場體系，通過市場自主調(diào)節(jié)，使其在不同的法律主體之間變動，進而實現(xiàn)資源的合理配置。

應當積極培育農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉市場，《土地承包法》應在市場準入、交易程序等方面作出相應的規(guī)定，確定相應的權利義務關系，規(guī)定相應的糾紛解決制度。要建立土地承包經(jīng)營權流轉的市場中介組織和價格評估組織，作為溝通買賣雙方的橋梁和紐帶，中介機構可以提供市場供求信息，反映市場價值，并可以提供相應的價格評估，為土地承包經(jīng)營權的流轉提供了市場條件?！锻恋爻邪ā纷鳛橥恋爻邪?jīng)營權流轉的基本法，應當完善相應的規(guī)定，對相關的中介組織予以規(guī)范。政府應積極引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉，為農(nóng)民提供相應信息查詢、咨詢、權證登記服務，對土地承包經(jīng)營權的流轉加強市場監(jiān)督，規(guī)范其流轉程序。《土地承包法》應和其他法律一道完善我國土地承包經(jīng)營權的登記和效力，實現(xiàn)登記機關和登記效力的統(tǒng)一，規(guī)定政府對土地承包經(jīng)營權的流轉應享有監(jiān)管和服務職能，發(fā)揮政府的引導作用。因此，《土地承包法》應和其他相關法律從培育土地流轉市場、規(guī)范中介服務、加強政府服務和監(jiān)管等方面為土地承包經(jīng)營權的市場體系構建提供相應的法律保障。

四、結語

第6篇：農(nóng)村土地法律制度范文

論文關鍵詞：土地征收　失地農(nóng)民權益　法律保護　和諧社會

論文摘要：和諧社會建設的成功與否、依法治國方略的能否實現(xiàn)，這要求國家關注農(nóng)村、關注農(nóng)民，尤其是重視失地農(nóng)民權益的法律保護問題。目前農(nóng)村土地在征地過程中，失地農(nóng)民的許多合法權益受到侵犯，從而導致社會矛盾日漸突出。為了繼續(xù)順利推進城鎮(zhèn)化，同時又維護被征地農(nóng)民的合法權益，必須完善土地征收的法律規(guī)范，以實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。

近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，農(nóng)村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地農(nóng)民的許多合法權益沒有得到很好的保護，一些失地農(nóng)民已成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無農(nóng)民”，從而導致社會矛盾日漸突出。如何來保障他們的合法權益，是一個值得思考的理論問題和現(xiàn)實問題；也關系到我國和諧社會建設的成功與否和依法治國方略的能否實現(xiàn)。

一、失地農(nóng)民法律權益保護的理論思考——基于和諧社會和法治的視角

如何保護失地農(nóng)民的合法權益并解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問題，這是全社會都非常關注的熱點問題。筆者認為，應該貫徹和諧社會和依法治國的原則，以維護法的實質正義為目的，以保護弱者的利益為根本，在公平、公正的立場上，切實解決好農(nóng)村土地征收中所涉及的農(nóng)民權益的法律保護問題，這樣才能維護好農(nóng)民的合法權益，維護社會的穩(wěn)定。

（一）和諧社會與失地農(nóng)民權益法律保護

和諧社會是社會關系得到全面有效調(diào)整，人與人之間和諧相處的社會。要把我國建設成和諧的社會主義社會，就必須認識到：我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占全國人口的絕大多數(shù)。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題是我國社會主義和諧社會建設中的一個重要而又突出的問題。沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有全國的現(xiàn)代化；沒有農(nóng)民的小康就沒有全國人民的小康；沒有農(nóng)村的和諧、穩(wěn)定就沒有全社會的和諧、穩(wěn)定。必須高度重視“三農(nóng)”問題，解決好農(nóng)民的生存與發(fā)展過程中的種種難題。然而，目前農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)民合法權益的現(xiàn)象與我國和諧社會的建設格格不入，必須對失地農(nóng)民的合法權益給予切實關注，充分維護好作為弱者的農(nóng)民的合法權益，使他們失地后仍然能得到更好的生存和發(fā)展。只有這樣，我國和諧社會建設才能得到更好的發(fā)展，人們才能過上幸福安定的生活。也就是說，失地農(nóng)民合法權益得到法律保護是和諧社會的內(nèi)在要求。

（二）依法治國與失地農(nóng)民權益法律保護

民主法治是和諧社會的基本特征之一，法治建設與和諧社會構建具有內(nèi)在的高度統(tǒng)一性?，F(xiàn)代社會中，法律及其調(diào)整機制已經(jīng)成為社會調(diào)整的主要手段，依法治國，建設社會主義法制國家，已成為人們的共識。法對社會的調(diào)整，主要是調(diào)和社會各種沖突的利益，對社會機體的疾病進行治療，進而保證社會秩序得以確立和維護。我國已經(jīng)把依法治國寫入憲法，建設社會主義法制國家已成為我國人民的追求。然而，在我國農(nóng)村土地征收中卻大量出現(xiàn)違反法律，損害農(nóng)民合法權益的現(xiàn)象。如以低價征用農(nóng)民的土地，安置失地農(nóng)民不到位，補償方式單一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地費。農(nóng)民作為弱者的利益得不到法律的保護，這違背了法的宗旨在于保護弱者這一精髓，也違背了法的實質正義。這與我國依法治國方略的實施很不相稱。只有依靠理性法律制度對社會關系的調(diào)整，確立實質法治，才能構建和諧社會。只有依法處理各種農(nóng)村土地征收中涉及農(nóng)民權益的問題，才能充分而又平等地保障和實現(xiàn)農(nóng)民的生存權、發(fā)展權。也就是說，失地農(nóng)民合法權益得到法律保護是依法治國的必然要求。

二、我國失地農(nóng)民法律權益保護的不足

（一）農(nóng)村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得農(nóng)民失去土地的隨意性過大

我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償?！?004年新修正的《土地管理法》第2條第4款也作了同樣的規(guī)定。這些規(guī)定都強調(diào)了征收的前提必須是為“社會公共利益的需要”。但是，在實際土地征收中，“公共利益需要”缺乏明確界定?，F(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”，從而在導致在實際操作中，國家機關以“公共利益需要”作為不當征地的最好理由，把公共利益的外延到所有經(jīng)濟建設，把所有市場主體的商業(yè)投資亦視為公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段。事實上，土地被征收后，由哪些具體的建設項目來使用被征之地具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用，這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。正是由于農(nóng)村土地征收的“公共利益需要”界定不明，導致農(nóng)民失去土地的隨意性過大，出現(xiàn)農(nóng)民本不應該失去土地卻失去土地的情形；也導致土地征收中出現(xiàn)不規(guī)范的情形增多，進而損害了農(nóng)民的合法權益。

（二）農(nóng)村土地征收的法律規(guī)范滯后，農(nóng)民的合法權益得不到有效法律保護

第一，土地產(chǎn)權法律制度的不足。首先，土地所有權行使主體法律界定不明。我國土地法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民不是農(nóng)村土地權益的主體，但是對于誰來代表農(nóng)民擁有這些土地所有權，誰來行使、如何行使這些土地所有權，卻沒有明確的法律規(guī)定，也沒有明確的程序。其次，集體土地所有權權能的不完全性?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“財產(chǎn)所有權是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權利?！睂φ账袡嗟乃拇髾嗄?，我們發(fā)現(xiàn)集體土地所有權的權能是不完整的，受到很大的限制。土地處置權自始至終沒有賦予農(nóng)民。由于農(nóng)民沒有完整的土地產(chǎn)權，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權在土地流轉時受到嚴格約束和限制，其財產(chǎn)權益得不到保障。

第二，土地補償標準極不合理，補償費過低且理論依據(jù)不足?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍?，F(xiàn)行土地征收的補償原則只是按照原用途原產(chǎn)值進行適當補償，目的是“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”。這種規(guī)定并沒有考慮土地本身的價值，也不考慮土地征收后地價的上漲，沒有將土地作為資產(chǎn)處理，不符合政治經(jīng)濟學原理：級差地租由土地肥沃程度、地理位置、勞動生產(chǎn)率等幾個因素決定，平均年產(chǎn)值反映了土地的肥沃程度，但是對于士地的地理位置、勞動生產(chǎn)率都不能明確反映。

（三）土地征收法律程序不完善

土地征收法律程序不完善主要包括兩個方面：一是缺少對行政機關的監(jiān)督機制，缺少被征收人參與程序。在我國，行政機關既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位。在征與不征的問題上，農(nóng)民沒有談判權、抗辯權、拒絕權。也就是說，他們是集體土地征收行為的行政相對人，對自身權利被公權力剝奪的決策過程并不知情，也沒有參與。由于在土地征收程序上缺乏有效的監(jiān)督機制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。二是土地征收程序中對被征收者的司法保護不足，缺乏救濟程序。從我國情況來看，對于征收批準決定的可訴性，過去一直被理論界所忽視，理論界認為，由于法律規(guī)定國家征收土地時承擔的是補償責任，不是賠償責任，不具有可訴性。司法部門對理論界的這種認識表示認同，表現(xiàn)在人民法院在受案上一直把征收批準的決定的起訴拒之門外。

三、完善失地農(nóng)民法律權益保護的建議

（一）嚴格政府責任并促進土地進入土地使用權市場進行交易

近現(xiàn)代法治的實質和精義在于控權，即強調(diào)權力在形式和實質上的合法性。應具體列舉公共利益所包括的范圍：國家投資的各類重點建設項目，以及直接滿足公共利益需要并列入國家計劃的集資建設項目；能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設項目；國防事業(yè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護等社會福利事業(yè)；各級國家機關建筑用地。國家進行土地征收應僅限于公共利益需要這一理由。但也要認識到，屬于“公共利益需要”的情形在社會生活中是無法列舉完畢的，這就導致很難避免打著“公共利益需要”的牌子為“非公共利益”目的征地，或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改變用途。因此，還應有相應的行政監(jiān)督機制來配套。

（二）改革土地產(chǎn)權制度，明確農(nóng)民集體土地所有權的主體地位

土地產(chǎn)權主體，即土地歸屬，是土地產(chǎn)權制度的基礎和核心。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地除法律規(guī)定屬于國家所有以外歸農(nóng)民集體所有。這種土地集體產(chǎn)權實際上是個籠統(tǒng)的概念，不能使農(nóng)民成為法律意義上的市場主體，出現(xiàn)了多元主體并存的局面。按照《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體”可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級，在不同程度上它們都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的所有者代表，這必然造成征地行為發(fā)生時多元利益主體為爭奪所有權而發(fā)生沖突，并可能損害農(nóng)民利益，在實踐中往往成為基層政府增加農(nóng)民負擔、侵犯農(nóng)民權益的依據(jù)。

權利界定是土地產(chǎn)權交易的基本前提，也是權利人獲得利益的基本前提。通過修改相關法律，給農(nóng)民和國有土地擁有者以及城市其它土地擁有者同等的權利，明確規(guī)定農(nóng)民集體土地是不可侵犯的財產(chǎn)，強化農(nóng)民對土地的所有權和處置權，只有這樣才能使農(nóng)民的土地權益從根本上得到保障。

（三）明確土地征收的法律補償標準

關于補償標準的計算，這是爭論最為激烈的地方。主要有兩種代表性觀點，第一種是主張區(qū)分被征土地是公益性用地還是非公益性用地。對非公益性用途的征地采用市場價格進行“征購”，對公益性用途的征地仍采用現(xiàn)有補償標準（可有所提高）；第二種是采用市場價格來進行補償，不區(qū)分是否是公益性用地。第一種觀點仍有犧牲農(nóng)民利益之嫌，冠冕堂皇但卻無法掩蓋事實的不公。筆者贊同第二種觀點。我國應確立以市場定價為主的補償標準，避免土地征收補償與開發(fā)土地增值出現(xiàn)巨大利潤“剪刀差”，以及由此引發(fā)的征收中濫用職權現(xiàn)象。由于我國目前依然實行的是國家壟斷土地一級市場和嚴格控制土地二級市場，無法實現(xiàn)土地的自由流轉。因此，首先應對土地實行定級估價，通過土地評估事務所等市場中介機構的綜合評估，根據(jù)地塊所處位置、供求情況、基礎設施條件及相同水平地塊的使用權出讓價格等因素，得出土地的參考價格。只有按市場價格對農(nóng)民土地進行補償，才能合理公正地保障失地農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民失地不失利。

（四）嚴格土地行政征收的法律程序

首先，應建立和完善行政征收合法性調(diào)查、審批和監(jiān)督程序。在行政主體遞交行政征收方案后，主管部門依法對行政征收土地方案的合法性進行調(diào)查，如是否符合公共利益的需要，是否有通過市場化運作等獲得土地的其它途徑，嚴格在審批的范圍內(nèi)進行土地征收，杜絕少征多占、濫征濫用等違法行為的發(fā)生。其次，建立和完善土地征用的聽證制度。聽證制度是保障相對人重大利益不受非法侵害的程序制度。它要求土地征用利害關系人要參與土地征用決策，土地征用主體必須認真聽取相對人的意見和建議，對行政相對人提出的針對土地征用有關的問題給予合法合理的解答，否則主管部門有權否決土地征收主體的征用方案。

參考文獻：

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第7篇：農(nóng)村土地法律制度范文

1.我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度現(xiàn)狀

1.1所有權現(xiàn)狀 目前我國農(nóng)村土地制度的基本狀況是：土地所有權屬于集體，農(nóng)戶擁有一定期限內(nèi)的承包經(jīng)營權；土地經(jīng)營權可以在承包期間依法、自愿和有償轉讓，但不能用作抵押。這一制度雖然是對傳統(tǒng)農(nóng)地制度的創(chuàng)新，但是在中國的一些地區(qū)，所有權的模糊性已經(jīng)產(chǎn)生，導致土地關系混亂，這不僅表現(xiàn)在土地產(chǎn)權主體的二重化上，還表現(xiàn)在“集體”作為土地產(chǎn)權主體所引起的概念上的模糊性和虛置性。前者表現(xiàn)為“集體”究竟是指村民小組、村委會還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并沒有明確的規(guī)定，從實踐看，三方都在扮演“集體”的角色，都在行使集體土地的所有權；后者表現(xiàn)在“集體”本身是一個抽象的概念，沒有行為能力，即沒有行使集體土地所有權的能力，這樣，由村民小組組長、村委會主任、書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、書記等代行集體土地所有權也就成為必然，但這同時會產(chǎn)生復雜的委托關系，最終導致土地利用的低效率。我國現(xiàn)行體制下的農(nóng)地產(chǎn)權可分為三部分：一是農(nóng)地所有權歸集體所有，集體依法組織土地發(fā)包或對土地進行再調(diào)整；二是農(nóng)民獲得農(nóng)地承包權和使用權，農(nóng)民可自由安排生產(chǎn)；三是國家對農(nóng)民的承包經(jīng)營權進行嚴格的規(guī)定和控制。這種共同所有制的制度安排下，農(nóng)民僅作為名義上的所有者，并沒有擁有對農(nóng)地的真正處置權，因此農(nóng)民對農(nóng)地的所有權并不是完整意義上的所有權，而是一種不完全或稱作“有限的農(nóng)地所有權”，還存在著外部力量對農(nóng)地所有權的種種侵蝕，容易導致產(chǎn)權殘缺。由于所有權不明晰，形成了集體和農(nóng)民雙方對自身權利的虛幻和錯位，正是由于這個原因，在許多農(nóng)村，農(nóng)地頻繁調(diào)整，農(nóng)民很難長期穩(wěn)定地使用土地。

1.2 收益權現(xiàn)狀 我國目前模糊的土地收益權導致農(nóng)民沉重的稅費負擔。所謂土地收益權指的是擁有土地帶來的損益的權利。具體是指土地的收獲物、土地本身增值或貶值、土地轉讓、轉租所獲得的益處等。收益權的完全與否，依賴于各種土地合約的條款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我國農(nóng)地的產(chǎn)權關系模糊導致了農(nóng)民所交費用缺乏明晰的體制，村鎮(zhèn)干部的“尋租”行為嚴重，農(nóng)民應得權益得不到合法保障，農(nóng)民的負擔沉重。雖然規(guī)定：“交夠國家的，留夠集體的，剩余是自己的”，但在實際執(zhí)行起來成了一種模糊的土地收益權分配方案，這是因為具體的標準是由村鎮(zhèn)自行制定，他們往往除征收國家法定稅費外，還要在一段時期內(nèi)向農(nóng)民征收各種費用以彌補政府財政支出，而農(nóng)民對其缺乏有效監(jiān)督機制與能力，導致合法權益得不到應有保障，更有不少地方的村鎮(zhèn)集體借助于這種不透明的收費機制，大搞不合理的攤派，成為他們“尋租”的手段。

2.當前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度存在的問題

2.1農(nóng)村土地產(chǎn)權主體模糊 根據(jù)我國現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權存在多元主體，主體界定模糊，有主體交叉現(xiàn)象?！稇椃ā芬?guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。《民法通則》規(guī)定：集體所有的土地，依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。從兩法中可以明確看出，農(nóng)村土地產(chǎn)權主體有國家、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，沒有農(nóng)民。那么哪些土地歸哪些產(chǎn)權主體所有？首先，《憲法》中哪些土地屬于國家所有，哪些土地屬于集體所有規(guī)定不明確，在操作中也不明確。其次，《民法通則》中規(guī)定集體土地的所有權代表為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或村民委員會，也可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，但村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級誰為所有權代表規(guī)定不明確。另外，《土地管理法》規(guī)定：村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)屬于兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。據(jù)此，土地可以屬于村民委員會所有，也可以屬于村民小組所有，與《憲法》、《民法通則》的規(guī)定不完全一致。上述法律規(guī)定在實際操作中經(jīng)常出現(xiàn)多元主體對農(nóng)村土地產(chǎn)權交叉所有的問題。

2.2 農(nóng)村土地產(chǎn)權界定不明晰 農(nóng)村土地產(chǎn)權界定不明晰主要表現(xiàn)在三個方面： 所有權界定不明晰。農(nóng)村土地所有權歸集體經(jīng)濟組織，但究竟屬于哪一級集體經(jīng)濟組織，是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 、村還是村民小組并不清楚。由于“三級所有”的歷史原因，也由于行政區(qū)域的變更，造成所有權的界定不清楚；土地使用權界定不明晰。在剛剛過去的15 年的承包期中，大部分地區(qū)的農(nóng)村土地進行過多次小調(diào)整及不同程度的大調(diào)整，調(diào)整的實質是調(diào)整土地使用權，這與農(nóng)民土地使用權穩(wěn)定的期望是不相符的；處置權界定不明晰。由于所有權界定的不清楚，必然導致土地處置權的混亂。

2.3農(nóng)村土地產(chǎn)權權責混亂 我國現(xiàn)行農(nóng)地權利制度權項內(nèi)涵不清，權責混亂現(xiàn)象十分突出：一方面， “集體”作為土地所有者對土地使用的管理和監(jiān)督?jīng)]有明確的程序和形式；另一方面，土地承包者的權利和義務缺乏具體的規(guī)定。在土地所有權與承包經(jīng)營權的內(nèi)容、界限和法律形式等都不明確的情形下，明顯缺少所有者與經(jīng)營者之間資產(chǎn)利益約束。農(nóng)民在耕地上的權利也很不明確，時常面臨被鄉(xiāng)村兩級政權組織征調(diào)他用的風險，或者被收回重新分配，各地近年來不斷發(fā)生的農(nóng)民與鄉(xiāng)村政府因土地使用權造成的糾紛就充分證明了這一點。在這種排他性很低的權利制度下，難以形成土地投入積累機制，在土地經(jīng)營上的短期化行為以及對土地的掠奪性經(jīng)營在所難免。

2.4基于農(nóng)村土地產(chǎn)權的管理機制乏力 隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深入，土地法律體系的建立和健全，農(nóng)村土地權利已經(jīng)由原來籠統(tǒng)的土地所有權細化為土地占用權、使用權、收益權、處分權。土地抵押等權利的使用現(xiàn)象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒灘在不改變其所有權性質的前提下，進行了有限期的土地使用權拍賣。根據(jù)物權公示原則，在設立、變更、轉移、消滅物權時，必須履行一個能讓外界承認該權利變動的程序。對于土地物權而言，該公示就是登記。但我國現(xiàn)行法律僅對集體土地所有權和集體土地建設用地使用權確立法定的登記發(fā)證制度（實際上有些地方連集體土地所有權的登記工作也沒有很好地開展），對大量農(nóng)用地（包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等）和未利用地卻沒有設立使用權。未依法進行登記的各項土地權利，其主體權益難以保障，同時又給農(nóng)村集體土地的管理工作帶來很大的難度。

3.農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的幾點建議

3.1要考慮路徑依賴 在設計農(nóng)村土地產(chǎn)權制度進一步改革方案時，不能不考慮到制度變遷路徑依賴的作用。如果離開中國特定的歷史和現(xiàn)實國情去改革我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，必定會遭到土地制度變遷路徑依賴的抵抗，結果會事與愿違?？紤]到路徑依賴問題，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的方向應該是在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，強化農(nóng)民對現(xiàn)有土地的長期使用權，并通過法律手段保證土地使用權的合理流轉，給予農(nóng)民用、養(yǎng)土地的激勵，以克服短期化行為和粗放經(jīng)營慣性，保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2要注意兩種模型的使用和配合 制度變遷有兩種模型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度的變遷或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，由個人或一群人，在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行。它必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起，具有盈利性、自發(fā)性、漸進性的特點。強制性制度變遷是由政府命令和法律引入來實現(xiàn)，主體是國家。誘致性制度變遷和強制性制度變遷都遵循成本—收益原則，都是對制度不均衡的反應。改變目前農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的缺陷，需要兩種變遷模型并用。一是強制性制度變遷，進一步延長土地承包期限以克服短期化行為；運用法律等手段保護農(nóng)民的利益，嚴格控制占用農(nóng)業(yè)用地；對非農(nóng)用地的占用要依法、合理，并給予合理的補償。二是尊重農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造性，對目前農(nóng)民自發(fā)嘗試的土地使用權流轉方式，如反租倒包、土地有償轉包或轉讓、土地投資入股、土地信托服務、土地互換等，要允許試驗并加以規(guī)范和引導。

3.3要注意制度變遷的兩個層面 制度變遷有兩個層面，一是形式或技術層面，這個層面的變遷完全可以大膽借鑒國外經(jīng)驗，如股份制、股份合作制的技術和操作程序。二是利益和基本制度層面，如土地的所有權制度、使用權制度，是一個錯綜復雜的利益博弈過程。各國的產(chǎn)權根基、法律制度和文化傳統(tǒng)不同，這一層面的制度變遷無法照搬外國經(jīng)驗。

第8篇：農(nóng)村土地法律制度范文

[關鍵詞]集體土地；農(nóng)村土地；隱形市場；農(nóng)村土地產(chǎn)權

[作者簡介]黃中顯，廣西民族大學政法學院講師，法學碩士，廣西南寧530003

[中圖分類號]13922．3

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672―2728(2006)12－0147－07

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權改革一直以來是各方關注的焦點，農(nóng)村何去何從，事關建設社會主義新農(nóng)村的成敗。在市場經(jīng)濟條件下，土地作為一種經(jīng)濟要素流轉是市場經(jīng)濟固有的符號。但我國農(nóng)村集體土地問題的癥結，恰恰源自集體土地的流轉上。農(nóng)村建設用地流轉在很多地方的失范已經(jīng)是不爭的事實。2005年10月《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》的施行，可以視為我國集體土地使用制度改革中的又一次開創(chuàng)性試驗。在國土資源部剛剛定案的52號文件(《關于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設的通知》)中，首次明確提出推進農(nóng)村非農(nóng)建設用地流轉的試點工作。在這種新形勢下，從多角度探討集體土地問題具有現(xiàn)實意義。

一、集體土地“隱形”市場的界定

(一)集體土地“隱形”市場的含義

在一個市場中，既有正面的、符合法律規(guī)定的交易市場，又有隱性的、規(guī)避法律或利用法律制度本身漏洞進行交易而形成的市場。土地“隱形”市場是相對于土地“有形”市場而言的概念。土地“有形”市場是在國家法律制度或國家土地政策的規(guī)范下進行的土地交易形成的市場。土地“隱形”市場是指違背國家法律法規(guī)、違背土地政策、非國家正式認可的那一類土地產(chǎn)權交易形成的市場。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，集體土地經(jīng)國家征收轉為國有土地后，才能出讓、轉讓用于房地產(chǎn)建設?！锻恋爻邪ā冯m然規(guī)定了集體土地承包經(jīng)營權可以以法定的方式進行流轉，但不得在非農(nóng)領域里流轉。而在現(xiàn)實中，存在大量的集體土地向非農(nóng)領域流轉，即集體土地非法轉用和集體土地建設用地非法入市(進入房地產(chǎn)領域)的情形，本文所指的集體土地“隱形”市場，就是指集體土地作為建設用地在市場非法流轉所形成的市場形態(tài)。

(二)集體土地“隱形”市場的形成和基本類型

我國的土地所有權有國家所有和集體所有兩種狀態(tài)。建設用地在城市表現(xiàn)為城市國有建設土地，在廣大農(nóng)村表現(xiàn)為住宅基地、集體經(jīng)濟組織公共設施、公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地等幾種類型?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設”，“任何單位和個人進行建設、需要使用土地的，必須依法申請國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織所有土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用集體所有之土地的除外”。這些規(guī)定對農(nóng)民集體所有的土地使用權用于非農(nóng)業(yè)建設的法定情形作出了明確的限制。對于集體土地建設用地使用權作為交易客體在市場上流動，法律上規(guī)定了兩種情形：其一，集體建設用地使用權以人股、聯(lián)營方式興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設用地的情況下，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法轉移的。

而在現(xiàn)實中，由于各種原因，集體土地建設用地使用權規(guī)避法律而進行流轉的行為很普遍，主要類型表現(xiàn)如下：

1．直接“轉讓”型土地隱形市場。表現(xiàn)為由集體土地所有者就未經(jīng)國家征收的集體土地與受讓方直接簽訂轉讓合同，或者根本不簽訂任何合同，雙方達成默契，由受讓方交納一筆所謂的土地轉讓費后，取得該集體土地的使用權。大的方面，集體土地所有者可能將土地賣給買者辦廠、搞項目；小的方面，可能賣給城鎮(zhèn)單位或個人作建設用途或賣給個人建造墳墓等。

2．“出租”型集體土地隱形市場。表現(xiàn)為：一是將集體土地直接租給城市居民或城鎮(zhèn)單位，由承租人投資建廠房、倉庫、加油站、酒樓等；二是將土地獨建或合建房屋或鋪位后再出租；三是城鎮(zhèn)單位或居民掛靠集體經(jīng)濟組織辦企業(yè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)的名義取得集體建設用地。出租的特點是將地價隱含于租金之中，租金較高且一次支付，租期甚至長達幾十年。這是目前土地隱形流轉最常見的市場形態(tài)。

3．“房屋轉讓”型集體土地隱形市場。我國法律雖然禁止將集體土地進行轉讓，但是轉讓集體土地上房屋卻是允許的。轉讓雙方達成默契，先由集體土地所有者或使用者按受讓方的要求將房屋建好，雙方再簽訂期限較長的轉讓房屋合同，把房屋交給受讓方，并將地價隱含于房價當中。

4．“合營”型集體土地隱形市場。在一定條件下，國家也允許農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或者集體土地使用者以其土地使用權作為投入的條件，與提供資金等其他生產(chǎn)要素的單位、個人共同興辦聯(lián)營或者其他經(jīng)營性經(jīng)濟組織，合資、合作從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。如果是真正地舉辦聯(lián)營企業(yè)當然無可厚非，但實際上，有許多的所謂聯(lián)營并不是真正的聯(lián)營，集體土地所有者或使用者往往除了提供土地外，既不參與經(jīng)營也不承擔任何風險，而是拿到一筆相當于土地轉讓費的利潤后，就什么也不管了，這顯然實質是以合法形式掩蓋非法目的，旨在規(guī)避法律禁止的集體土地非法交易行為。

5．“建房”型集體土地隱形市場。合作建房在城鄉(xiāng)結合部較為普遍：一是直接合作建房，按比例分屋，而買得此類房產(chǎn)的業(yè)主，又不能辦理房產(chǎn)證；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)取得建設用地后，非自用或不完全自用，而是進入市場與他方合作建房或搞房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營；三是村民取得住宅不是自用，而以該幅土地與出資者(城市居民或城鎮(zhèn)單位)合作建房，建成后按約定分配。我國對此類房產(chǎn)的土地所有權或使用權能否隨房產(chǎn)一起移轉缺乏相應立法。但從我國對集體土地的管制來看，這其實也是一種非法轉讓集體土地的行為，只不過集體土地所有者不是直接拿到土地轉讓費，而是以取得房屋這種實物來代替土地轉讓費。

6．“抵押”型集體土地隱形市場。這表現(xiàn)在集體建設用地使用者將土地使用權作為融資的擔保，包括以地上建筑物抵押連土地使用權抵押等情形。在民營經(jīng)濟較為發(fā)達的地方，由于開辦企業(yè)經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個人大多以所取得的土地使用權進行抵押，從銀行取得貸款。但不管是政府還是銀行，都默認了這種做法的合理性，因為反正如果企業(yè)還不起貸款，政府可以出面進行強制執(zhí)行，可以說形成了一套完整的地方性集體土地融資方法。

不管是哪一種的集體土地作為建設用地的隱形流轉，實質上，集體土地所有者已經(jīng)在履行了與城市政府相類似的土地所有者職能，進行著農(nóng)村土

地使用權的出讓行動。在我國目前的法律框架下，集體土地入市交易尚屬禁止之列，因此流轉兩方大多采取“一對一”討價的協(xié)商讓地方式，既缺乏公開的競價機制，又缺乏法律保障和社會監(jiān)督，流轉協(xié)議也不規(guī)范，這將造成集體土地使用權流轉管理失控，集體土地使用權發(fā)生權屬糾紛時，也難以從法律上進行維護和處理。

二、我國集體土地“隱形”市場形成的原因

我國集體土地“隱形”市場形成不是偶然的，其形成過程折射出我國在社會轉型期各種社會因素、各種利益團體的博弈，也折射出舊的集體土地法律制度在新的經(jīng)濟形式下的滯后和無奈。集體土地“隱形”市場的發(fā)生和發(fā)展，其背后的驅動力是復雜的，主要有以下幾個方面的因素：

(一)建設用地的供需結構失衡產(chǎn)生了客觀的引力

集體土地建設用地流通在現(xiàn)實受到極大的限制。但隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和房地產(chǎn)市場的發(fā)育，集體土地進人房地產(chǎn)建設市場有其內(nèi)在的沖動和外在拉力。這是因為：(1)在我國現(xiàn)代化進程中，城鄉(xiāng)差距長期存在，城鄉(xiāng)之間始終存在著農(nóng)村向城市索取資金和城市向農(nóng)村索取土地兩大問題，集體土地流入房地產(chǎn)建設市場是市場經(jīng)濟體制下土地資源配置的必然規(guī)律。(2)集體土地所有權盡管受到國家嚴格的土地用途管制，但集體土地所有權畢竟具有相對獨立法律人格和排他性，這些特點使得集體土地所有權流入土地交易市場具有廣泛性和靈活性。同時，集體土地利益的集團性要求集體土地利益最大化，這也增強了集體土地向外擴張和參與流動的動力。(3)在我國現(xiàn)有的經(jīng)濟和技術條件下，城鎮(zhèn)建設大多采用粗放型發(fā)展方式不斷向外擴張，以土地增量建設為主導，不斷向農(nóng)村索求土地。為了滿足城市擴張對土地的需求，以填補需求缺口，集體土地參與了流通。

隨著經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，當前和今后相當長的時間里，對建設用地的需求越來越大，而這種旺盛需求又因地理位置、農(nóng)田基本保護區(qū)制度及相關法律政策的限制而難以得到充分滿足。這種狀況在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城鄉(xiāng)結合部表現(xiàn)更明顯，在一些發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展能否再上一個臺階，關鍵在于能否提供“擺”項目的土地。非農(nóng)土地的旺盛需求與供給不足的矛盾，使土地供應問題已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。

(二)土地征收制度的缺陷產(chǎn)生了負面推動力

我國的土地征收制度在我國的城市建設工業(yè)化進程中發(fā)揮了巨大的作用，但在運行的過程中，由于各種原因，其自身的缺陷日益凸顯：

1．土地征收中低價補償問題嚴重。我國的土地征收補償制度雖然幾經(jīng)修改，但征收補償費用不僅低，而且在標準上采用“一刀切”的做法，既不能反映土地地租差、土地位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、土地市場交易價格、人均耕地面積等影響土地價值的因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的真實價值。低成本征地，極易導致有關國家機關征地行為的隨意性，嚴重侵害相對人權益，產(chǎn)生如土地征收權力濫用、不利于土地資源最大效用的發(fā)揮、土地流轉市場失控等許多不良后果。在生存能力低下和被排除在社會保障制度外的雙重壓力下的農(nóng)村，集體土地的保障功能得到強化，而現(xiàn)行的征地補償標準已經(jīng)難以保證被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平。

2．土地征收補償利益分配的不平衡。對于征地費，相關部門都可以按一定比例進行提取。政府受益部分中不屬于調(diào)控土地資源利用的項目日益增加，政府受益項目多而雜，必然會擴大政府及其部門的受益程度，減少農(nóng)村集體及農(nóng)民的應得利益，加劇政府部門與農(nóng)村集體及農(nóng)民在土地征收補償費分配上的不公平。在我國，因土地低價征收、高價出讓而獲得的增值收益主要被各縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地方政府取得，這些縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地方政府卻很少將所獲土地增值收益專款專用于土地開墾、發(fā)展生產(chǎn)和安置被征地農(nóng)民生活，這種扭曲的分配機制使政府成為真正的受益者。

3．土地征收中政府失靈現(xiàn)象嚴重。政府介入經(jīng)濟生活，對經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展起重要作用，但同時也應看到，政府也非“圣人”，它有自己的利益和目標，即使一個良好的無私的統(tǒng)治者也無法絕對避免自己的意志偏離社會利益。政府也會失靈，甚至比市場失靈更可怕。在土地征收過程中，政府失靈主要表現(xiàn)在：其一，政府作為制度的供給者，其自身又是制度的需求者，有潛在的利益要求，在土地征收補償制度設計中，政府作為補償者，可能會出于自身利益的考慮，盡量降低補償標準，而將征得的土地以市場價投入市場，從中營利。其二，土地征收過程中的尋租現(xiàn)象嚴重。在土地征收法律關系中，建設單位或公共設施的投資者才是真正的用地單位。土地征收是國家對既定產(chǎn)權進行重新安排和再分配的過程，是一次利益的重新洗牌。征與不征，征多征少，征后以何種方式投入使用，對用地單位意義重大。政府往往視不同對象安排含量不等的產(chǎn)權，尋租機制由此發(fā)育起來。在土地征收過程中，用地單位往往并不付諸法定的程序獲得用地，而是竭力賄賂政府官員或給小集體以利益來獲得非法利益，擾亂了正常的地產(chǎn)市場秩序。其三，地方政府對來自上級政府決策的“修改”和“消化”。改革開放以后，隨著中央與地方政府日益成為相對獨立的經(jīng)濟利益主體，地方政府也有了自己的利益要求。地方政府為了更多地獲得征收權帶來的利益，往往“化整為零”，截流上級政府的批準權限，使土地征收行為一度處于混亂狀態(tài)。某些地方政府企業(yè)化現(xiàn)象嚴重，政府征地并非出于公共利益考慮，而是用于自己投資，政府成了“企業(yè)家”，其自身形象扭曲的同時，也使地方經(jīng)濟帶有濃厚的政府經(jīng)濟色彩。由于政府部門自身利益的驅動，政府未能嚴格依法辦事，發(fā)現(xiàn)有土地的非法交易行為往往不能及時處理，更有甚者采用“私了”的做法，對一些大宗項目或有助于地方政府謀求政績的項目采取下不為例的態(tài)度，一定程度上助長了集體土地非法交易之風的盛行。

我國的集體土地征收制度帶有太多的計劃經(jīng)濟痕跡。計劃經(jīng)濟體制下的征地制度與市場經(jīng)濟發(fā)展之間出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)，計劃經(jīng)濟體制下的征地制度產(chǎn)生了較高的交易成本。這種交易成本一方面制約了土地市場的正常發(fā)展，另一方面促成了土地權屬隱形市場的興起，交易雙方為規(guī)避交易成本，以變通的方式直接進行著多種形式的集體土地使用權交易。當已有制度不能適應生產(chǎn)力發(fā)展需要時，生產(chǎn)者的創(chuàng)造性實踐活動將誘導制度變遷。農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，向農(nóng)村集體土地利用制度提出了新的需求，在集體土地利用制度未能滿足這一需求時，農(nóng)民以其特有的創(chuàng)新能力創(chuàng)建了拋荒地耕作的股份制運作模式和集體所有制土地向城市房屋建設用地轉換的市場化模式。集體所有制土地向城市房屋建設用地轉換，除了由征地一出讓程序所規(guī)定的法定通道以外，自發(fā)形成了以效率為目標的市場化直通道。

(三)集體土地產(chǎn)權制度存在的問題為集體土地隱形市場的形成留下制度缺口

產(chǎn)權制度就是制度化了的產(chǎn)權結構和產(chǎn)權關

系，它規(guī)定了產(chǎn)權如何安排、如何界定、如何運行、如何保護等?！爱a(chǎn)權不是指人與物之間的關系，而是指由于物的存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。它是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位的經(jīng)濟和社會關系。”集體土地產(chǎn)權，指關于集體土地資源(地產(chǎn))的一切權力的總和。我國的集體土地產(chǎn)權特征可以概括為：集體享有所有權，家庭享有承包經(jīng)營權，國家享有管理權?！俺邪?jīng)營權”是集體土地產(chǎn)權的最典型特征。

“集體享有所有權”是農(nóng)村土地制度所有權形態(tài)，集體土地所有權有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有和村內(nèi)兩個以上的農(nóng)民集體經(jīng)濟所有。即集體土地分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村民小組經(jīng)營管理。但集體所有在民事實體法上只能是一句空話。如在土地征收中，這些規(guī)定存在不少受益主體虛置的種種問題。也可以說，目前大部分的農(nóng)村土地糾紛問題與集體所有權主體虛化有關。

對“家庭享有承包經(jīng)營權”，我國法律通過《土地承包法》有更為全面的規(guī)定和更有力度的保護?！锻恋爻邪ā吩试S承包經(jīng)營權在農(nóng)業(yè)的范圍內(nèi)以法定的方式進行流轉，但集體土地在非農(nóng)領域方面流轉的規(guī)定卻是空白的。這種狀況和我國大量存在的集體土地建設用地的大量交易現(xiàn)象形成鮮明的對比。換句話講，“承包經(jīng)營權”在我國目前的法律制度框架內(nèi)受到嚴格的限制，其權能是殘缺不全的。

“國家享有管理權”是我國集體土地法律制度的重要組成部分。我國的集體所有土地制度體現(xiàn)出濃厚的國家干預公法色彩，國家對集體土地的用途、流轉等進行了嚴格的土地用途管制。因此從制定的有關土地法律規(guī)范來看，現(xiàn)行的集體土地法律規(guī)范以管理法為主，很少有私權性質的民事規(guī)范，是一種管理法而非權利法，這也與集體土地集體所有的現(xiàn)實不符。因此，目前的集體土地法律制度沒有體現(xiàn)出對農(nóng)民土地產(chǎn)權應有的尊重，集體土地法律制度本身應充分體現(xiàn)的私法上的權利和義務也形同虛設。

國有土地有償使用制度的實行導致城市地價愈來愈高，一些房地產(chǎn)開發(fā)商或需要用地的單位無法通過競爭在城市取得國有土地使用權，此時，經(jīng)濟人的本性使得他們把目光轉向農(nóng)村集體土地，尤其是城市近郊的集體土地。而在目前的集體土地產(chǎn)權制度狀況下，通過正常和合法的手續(xù)取得這些土地的使用權是比較困難的，于是他們就把期望寄托在非法的土地交易上。集體土地產(chǎn)權――一個沒有受到應有正面尊重的權利，只有另尋它徑來釋放自己的權能了。更何況在目前集體土地產(chǎn)權制度狀況下，這種非法交易又很容易上手，成交效率高。

(四)集體土地權利人法律意識的淡漠是集體土地隱形市場形成的重要誘因

農(nóng)村法制建設一直是我國法治的重中之重。但在廣大的農(nóng)村，農(nóng)村干部和村民的法制意識非常薄弱，表現(xiàn)在現(xiàn)在很多的村干部和村民對我國現(xiàn)行的土地法律制度一無所知，甚至還不知道有土地管理法，認為買賣、轉讓土地是天經(jīng)地義的事情。一份調(diào)查報告顯示：在一些地方，有78％的農(nóng)民都認為他們耕種的土地是國家的，法律賦予的集體土地所有權于現(xiàn)實生活中卻被法律上的所有權人自我否定掉了。由此產(chǎn)生的必然是對所有權和所有權權能的漠視①。

可以想象，在這種觀念的支配下，在短期經(jīng)濟利益這條魔棒的指引下，集體土地產(chǎn)權人在處分自己的權能時必然是任意的、隨意的和追求短期效應的。村民把自己承包的集體土地隨意轉租、出賣或亂挖亂用；農(nóng)村干部不與其他村委商量亦不征求村民的意見，僅憑自己個人作主，就可以隨意出賣、轉讓、出租集體土地。農(nóng)民的合同契約意識的法制觀念不強，農(nóng)村集體土地交易的合同多種多樣，有書面的、亦有口頭的，有的什么也沒有。即便有書面合同的，合同也不夠規(guī)范，有關合同的條款、標的不夠明確，當市場價格或其他因素發(fā)生變化時，合同買受方任意變更或終止合同，導致實際處理土地糾紛時難度加大和司法資源的嚴重浪費。

總而言之，在現(xiàn)有的法律體制下，農(nóng)村集體土地主要還是通過土地征收的形式進入房地產(chǎn)市場的，但土地征收要受到公益性目的要件的限制；而且，土地征收并不能滿足集體經(jīng)濟組織追求利益最大化的要求。在不能通過合法形式得以滿足之時，集體土地不免自發(fā)地尋找突破點和平衡點。首先是地方集體土地征收權的扭曲和濫用，其次是集體土地隱形交易市場的形成。這是由于建設用地市場缺乏相應機制所帶來的必然結果。

三、我國集體土地“隱形”市場法律規(guī)制的途徑選擇

由此看來，規(guī)范集體土地建設用地的流轉是很必要的，這既是保護耕地也是穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展、實施可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略的需要。消除集體土地“隱形”市場是一個系統(tǒng)的法治工程，基本的思路是進一步明確集體土地的產(chǎn)權所有，賦予土地承包經(jīng)營權完整的私法權能，允許集體土地作為一種重要的市場要素進行流轉并且以市場為導向形成交易價格；與此同時，改革土地征收制度，弱化國家對集體土地權利的干預，平衡土地收益的利益分配機制；明確國家在土地市場中的角色，完善土地管理制度；加強農(nóng)村法制宣傳教育等等。本文主要從土地征收制度改革和集體土地流轉市場的建立兩個相輔相成的方面進行闡述。

(一)改革完善我國的土地征收制度

由前面的分析已經(jīng)得知，土地征收制度的制度缺陷是集體土地隱形市場產(chǎn)生的重要原因。因此改革勢在必行。對于我國的土地征收制度的改革，學者們也是仁者見仁、智者見智。

為了規(guī)范濫用公益性理由征收土地的行為，大多數(shù)學者提出應區(qū)分兩種不同性質的土地征收行為，分別采用完全補償和不完全補償?shù)臉藴?，以維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法利益，實現(xiàn)實質意義上的公平。這種主張認識到了由于土地征收權的濫用所帶來的不公，但在“兩種不同性質的土地征收行為”的前提下討論土地補償問題，實際上承認了非公益性目的征地的合理性。因為能否進行征地和如何進行土地補償畢竟是兩個不同層次的問題。這種做法無形中將征地的公益性要件虛置了。因而，不應將非公益性目的的用地納入到土地征收的程序之中；否則，既引起土地征收認識上的誤解，又違背了國際上關于土地征收公益性目的要件的慣例。根本無法消除在土地征收過程中的政府失靈的現(xiàn)象。

根據(jù)當前征地難和集體土地使用權隱形市場自發(fā)形成的問題，有人提出應建立單一的集體土地征購制度以取代征收制度，即使用集體土地進行建設應該全部采用市場化的手段。從某種角度而言，這無疑是一種有益的探索，但對于因公益性目的建設而需用的土地，其征收費用相對較低，不可能和營業(yè)性用地一樣由市場價格來決定的。而且，土地征收制度在我國還是具有一定的現(xiàn)實意義的，完全采用市場化征購制度對我國來說不現(xiàn)實。

筆者認為，集體土地征收市場的準入，應參照國際上通行的慣例――以“公共目的”為土地征收

市場唯一的準人要件，其他類型的建設用地一律進入集體土地征購市場進行交易。既然集體所有制土地向城市房屋建設用地轉換，除了由征地一出讓程序所規(guī)定的法定通道以外，自發(fā)形成了以效率為目標的市場化直通道。這種通道具有符合市場規(guī)律的合理性，那么應該通過法律制度的供給來確認和保護這種不可阻擋的社會現(xiàn)實。

有的學者認為，采用經(jīng)營權分離辦法進行集體土地建設用地流轉，擁有分離出來的集體土地轉換經(jīng)營權，與市場經(jīng)濟發(fā)展相吻合，與法定集體土地所有者身份相一致，與土地公有屬性也不沖突。具體運作安排是：保持現(xiàn)有土地所有制形態(tài)不變，即城市市區(qū)土地的國家所有制和農(nóng)村包括城市市郊土地的農(nóng)民集體所有制，縮小征地范圍，擴大市場化范圍。對關系國家利益的國防建設用地、基礎設施建設用地、完全福利性房屋用地以及公共房屋與場所用地等公益用地保留征地制度。對其他可以市場化的房屋用地全部實施市場化土地用地制度。城市政府退出市場化土地轉換交易環(huán)節(jié)，不再直接參與集體土地使用權買賣，同時授予集體土地所有者、農(nóng)村集體組織以農(nóng)村土地使用權的轉換經(jīng)營管理權，農(nóng)村集體組織作為獨立的農(nóng)村土地所有者主體代表，在土地規(guī)劃與相關制度約束下行使土地使用權的自主經(jīng)營與轉換權。

(二)構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場以消除集體土地隱形市場

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的意義可以從兩方面來理解：其一，為集體建設用地的流轉找到除征收外的其他流轉渠道，消除了集體土地征收制度缺陷所帶來的種種隱患，充分實現(xiàn)集體土地的權益。其二，建立集體土地使用權交易市場，允許土地作為一種市場要素進行流通并形成其市場價格，法律權益分配給能以最小的成本換取最大收益的一方。

1．構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的目標是構建多元、多層次的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場。“多元”指該建設用地市場由農(nóng)村建設用地市場、城市建設用地市場和聯(lián)結兩個市場的產(chǎn)權轉換市場(主要指集體土地征收或征購市場)三大塊組成?！岸鄬哟巍敝盖皟纱笫袌隹v向之間可以分解為不同層次的土地市場體系。農(nóng)村建設用地市場可以分為農(nóng)村非農(nóng)業(yè)建設用地市場及農(nóng)村非農(nóng)建設用地準入市場。前一市場又可分為租賃市場和轉租、人股、抵押市場等等。城市建設用地市場可以分為三級土地市場：一級市場為國有土地的劃撥、出讓市場；二級市場指取得國有土地使用權的建設單位將土地進行轉讓的市場；三級市場則是指建設用地使用者之間轉讓、出租、人股、抵押等處分建設用地使用權的市場。

由以上三個市場我們可以看出，產(chǎn)權轉換市場、城市建設用地市場是以農(nóng)村土地市場為前提和基礎的。城市建設用地市場增量土地的供給是由農(nóng)城用地轉換市場決定，從根本上說是由農(nóng)村用地市場決定。農(nóng)村地產(chǎn)市場運行得好、配置效率高，就可以有更多的農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村非農(nóng)用地進入農(nóng)城轉換市場進而轉化為城市建設土地；同時，如果城市建設用地市場運行得好、配置效率高，就可以減少農(nóng)村用地轉化為城市用地的絕對量。

2．城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的法律制度安排。為了避免城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的失控和混亂，對該市場進行有效的法律規(guī)制是很有必要的。為此，筆者將從宏觀和微觀兩個角度闡述該市場的法律構建。

(1)宏觀視角的法律規(guī)制。對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場進行宏觀法律規(guī)制，筆者認為國家應把好三個關口和完善、實施三項宏觀法律制度。

三個關口指農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地轉化為農(nóng)村非農(nóng)建設用地的關口；農(nóng)村集體土地轉化為城市建設用地的關口，即集體土地征收及征購總量控制；城市每年供應建設用地的總量計劃。

對集體土地轉化為農(nóng)村非農(nóng)建設用地和農(nóng)村用地轉化為城市用地兩個關口，國家要建立嚴格的土地審批許可制度。對未經(jīng)批準擅自改變土地用途的用地者給予嚴懲。同時，對集體土地轉化后的用途、產(chǎn)業(yè)限制、容積率、建筑高度等進行嚴格審查，使轉化后的原集體土地利用達到最佳經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益。第三個關口則由國家土地管理部門根據(jù)土地利用規(guī)劃和國民經(jīng)濟發(fā)展計劃以及國家控制指標確定。

宏觀規(guī)范可從以下幾方面著手：

其一，完善土地有償有期使用制度。建立非農(nóng)業(yè)集體用地有償有期使用制度，加快集體土地和農(nóng)村非農(nóng)建設用地(主要指經(jīng)營性用地)有償有期使用制度的立法。應該承認，現(xiàn)在農(nóng)村出現(xiàn)的土地使用權等以各種形式實現(xiàn)其自身價值是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的完善和發(fā)展，應從立法上加以確認。對城鎮(zhèn)國有經(jīng)營性用地有償有期使用制度，主要是擴大該制度的適用范圍，擴大到所有經(jīng)營性用地均實行有償使用，以用地的性質而不是以用地單位的性質確定法律制度的適用。在轉讓形式上，由原來以協(xié)議為主的轉讓方式過渡到以掛牌拍賣、招標為主的市場化形式。

其二，強化土地規(guī)劃與利用制度。土地規(guī)劃是土地管理工作的重要組成部分，集體土地的利用與開發(fā)必須服從城市發(fā)展總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，集體土地市場法律制度的建設應把土地規(guī)劃管理作為重要的組成部分，做到土地規(guī)劃立法超前和土地規(guī)劃管理到位。同時，改變當前小城鎮(zhèn)粗放型的發(fā)展方式。

其三，完善和執(zhí)行土地基準地價及地價公示制度。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場還沒有發(fā)育、發(fā)展起來的時候，很難形成市場價格。尤其是農(nóng)村的集體土地使用權交易，很容易導致價格混亂。因此，既要有城市土地的基準地價，又要有農(nóng)村集體土地的基準地價，并定期調(diào)查、調(diào)整和公布。對因生產(chǎn)經(jīng)營性用地需要征購集體土地的，征購的地塊應視為城鎮(zhèn)土地，并進行科學分等定級評估出合理地價，最大程度維護集體經(jīng)濟組織的土地權益。

(2)微觀視角的法律規(guī)制。從微觀視角對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場進行規(guī)制，主要是為確保土地使用權市場交易的安全而設置具體的法律制度：

其一，完善土地產(chǎn)權產(chǎn)籍登記制度。主要是明晰集體土地產(chǎn)權的主體歸屬。對于農(nóng)村建設用地進行嚴格的產(chǎn)權(主要是土地使用權)登記，結束我國長期存在的、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)建設用地及農(nóng)村農(nóng)民住宅用地盲目、混亂和無序的局面。在土地產(chǎn)權產(chǎn)籍的登記上，賦予登記相應的物權效力，使得集體土地建設用地的登記制度與現(xiàn)有的土地及房產(chǎn)登記制度相協(xié)調(diào)。從動態(tài)角度而言，農(nóng)村集體所有土地進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，必須依法進行登記領證，涉及原土地有關事項變更時，得辦理變更登記手續(xù)，并接受政府土地管理部門的監(jiān)督。

其二，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場交易管理制度。主要指市場準入、準出、市場交易方式及交易手段、市場交易的國家適度干預。市場準入指進入市場的土地及其權利必須無瑕疵，具備有關部門的書面證明。在土地交易時，采用統(tǒng)一的交易地點。為此，可建立集體土地產(chǎn)權交易中心，規(guī)定供地、用地單位必須統(tǒng)一在中心進行產(chǎn)權移轉，并確認在中心外的土地交易行為一律為非法交易行為。國家的適度干預，主要指土地交易稅收法律制度和必要時的國家行使土地優(yōu)先購買權。國家可以開征集體土地轉讓增值稅、耕地占用稅等，既可以調(diào)節(jié)土地使用權交易市場，又可以使國家或地方政府的投入得到相應補償。而政府的土地優(yōu)先購買制度，旨在對農(nóng)村集體組織即將進入集體土地使用權交易市場的土地，有關政府部門對其產(chǎn)業(yè)選擇、地價等方面進行引導和勸導，在引導、勸導無效的情況下，政府可以利用土地優(yōu)先購買權，強制交易以調(diào)節(jié)土地市場。

政府的土地優(yōu)先購買制度，和國家的土地儲備制度的建立相聯(lián)系。政府可以通過土地優(yōu)先購買權收購未經(jīng)整治的農(nóng)村集體所有土地，進行前期開發(fā)，經(jīng)過一段時間儲備后，在適當?shù)臅r機投放房地產(chǎn)市場，以此來增加政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力。

第9篇：農(nóng)村土地法律制度范文

論文摘要：本文在借鑒國內(nèi)外眾多文獻的基礎上，結合我國的實際特色和一定數(shù)據(jù)，提出一套適合兵團乃至全國的制度性對策理論體系。為解決阻礙兵團土地流轉發(fā)展的難題提供思路，利于土地資源配置的長遠優(yōu)化發(fā)展。為兵團乃至國家的土地政策科學評價形成，為建立科學可行的利益聯(lián)結體系與制度體系提供理論借鑒。

論文關鍵詞 新疆兵團 土地流轉 法律對策

一、土地流轉問題概述

(一)近年來，國內(nèi)外學者對土地流轉問題的理論和實證研究有一定積累

改革開放后，我國于1988年修改憲法，廢除了土地不得出租的規(guī)定，立法確認土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓。隨后中央人民政府根據(jù)憲法修正案的新規(guī)定，頒布《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。至此，土地所有權流轉成為我國合法和順應憲法和民心的事實。在學術界，土地流轉問題也開始被廣泛研究。其研究可概括為三階段：早期嘗試階段、中期擴展階段和后期深入階段，涉及土地所有權與使用權分離等普遍問題;以及區(qū)域土地產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營的影響因素及形成過程;輔助金融機制與信用體系構建;流轉過程監(jiān)管及農(nóng)民利益保障;在土地流轉中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關系，及政府職能與責任重塑;耕地保護和資源優(yōu)化配置探討;后期有股份制改造、中介組織模式研究以及土地流轉的制度改革創(chuàng)新。三個階段總體上遵循由無到有、由簡入深、從實踐到理論再指向制度的規(guī)律。

第一階段從1990年到2001年，學者們主要從土地流轉的必要性出發(fā)，研究了土地流轉市場化需求，兼及土地合同的有效性、轉包、抵押、繼承等法律技術問題，分析了土地流轉的動因，提出了土地流轉法律機制的雛形。代表性論著有楊學成的《試論農(nóng)村土地流轉的市場化》載《中國社會科學》1994年4期。這一階段的研究注重土地流轉的合法性和正當性，有少量的區(qū)域土地流轉調(diào)查報告，純法律技術問題及制度創(chuàng)新研究初見端倪。

第二階段從2002年到2007年，主要研究方向有土地流轉的效率和模式，也有探討土地流轉中的政府責任;土地流轉與農(nóng)村人口流動的關系;農(nóng)村土地流轉的障礙因素及其解決途徑被作為一個焦點進行討論，強調(diào)制度性保障在土地流轉規(guī)范化中的作用;經(jīng)濟學方法尤其制度經(jīng)濟學方法被廣泛使用于土地流轉的論證分析，并初步提出較完整的土地流轉利益聯(lián)結模型。這一階段的研究數(shù)量急劇增多，經(jīng)濟學角度和法學角度的研究從廣度到深度都有較大推進，應該與黨的十六大報告積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的指導正相關。

第三階段從2003年開始至今，其最顯著的特點是：開始以農(nóng)民的基本權利為視角進行專門性研究，側重土地流轉中的農(nóng)民權益保障研究;開始出現(xiàn)大量外國土地制度的對比研究;土地經(jīng)營權物權話以制約行政權的理論模型已經(jīng)較為全面;較多文獻基于原有理論或實證成果建立，也有文獻將研究重點轉向資源優(yōu)化配置方向;作為制度形成類型研究，除股份制合作等流轉形式繼續(xù)深化外，還呈現(xiàn)出與新農(nóng)村建設結合，加強金融配套制度建設等特點;也開始出現(xiàn)述評類的總結著述，典型如張會萍的《農(nóng)村土地流轉問題研究綜述》載《寧夏社會科學》2011年3期。這一階段的研究明顯體現(xiàn)關注民生的特點，研究中的農(nóng)民利益保障問題被重點凸顯;調(diào)查報告等實證研究方式較多使用，理論研究也進一步深入。部分問題已經(jīng)解決，如土地經(jīng)營權的法律定性，但仍有已經(jīng)提出但尚未解決的新問題，如對策性研究中的農(nóng)民權益保障制度構建，也有需要提出的新問題，如本課題研究的土地使用權流轉績效的法學方法評價問題。

(二)土地流轉現(xiàn)象背后的規(guī)律性研究尚顯不足，土地流轉的效果評價體系的構建還有待探討

其一，政府在土地流轉宏觀調(diào)控中的干預路徑與干預程度選擇，土地流轉如何與現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障制度協(xié)同改革，土地流轉中的利益向量評估等等研究，目前較多停留在描述性分析，尚未進一步探求其背后的規(guī)律性決定因素。其二，針對土地流轉效果的評價研究，現(xiàn)有研究大多是運用經(jīng)濟學分析方法針對一個區(qū)域從某一角度進行評價。而缺乏一種法學的評價方法。即在構建一種新的指標評價體系的基礎上，針對一個區(qū)域的土地流轉模式，在經(jīng)濟社會的宏觀層面和農(nóng)戶家庭的微觀層面全方位進行效果評價。通過規(guī)則的有效性對土地流轉制度和模式進行評價的理論和方法，目前都還有待探討。

二、新疆兵團土地流轉問題的研究思路和方法

(一)新疆兵團土地流轉的政策現(xiàn)狀

根據(jù)新疆兵團相關政策文件的指示，兵團始終堅持以職工家庭承包經(jīng)營為基礎，統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營制度不動搖。新疆兵團各團場全面推行了兩費自理、租賃承包等多種形式的土地承包責任制，增強了干部職工的風險意識，有效地調(diào)動了干部職工的生產(chǎn)積極性和主動性。兵團國土資源局以開展回頭看為契機，全面抓好學習實踐活動整改落實后續(xù)工作，并以構建保障、促進科學發(fā)展新機制為主線，嚴格落實國家土地政策和制度，全面提升兵團國土系統(tǒng)推動科學發(fā)展和綜合服務的能力，為兵團可持續(xù)發(fā)展提供資源保障。兵團國土資源局在學習實踐活動中，堅守耕地保護紅線，圍繞兵團產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，積極推進農(nóng)業(yè)結構戰(zhàn)略性調(diào)整。該局將耕地保護責任目標分解到各年度，實行耕地保護一票否決制建立耕地保護激勵機制，對完成任務好、新增耕地多的師，在項目開發(fā)和土地利用上予以傾斜;指導各師按照兵團土地利用總體規(guī)劃修編確定的指標，合理確定各類用地數(shù)量和布局，為實施結構調(diào)整提供依據(jù)。這個布局圍繞重大項目建設積極實施用地重點保障，嚴格執(zhí)行項目預審制度，按照國家《限制供地目錄》和《禁止供地目錄》規(guī)定的原則審核用地數(shù)量，積極引導建設用地向高產(chǎn)出、少用地、節(jié)約集約可持續(xù)發(fā)展的目標邁進。力爭在職工家庭承包經(jīng)營的基礎上，全面規(guī)范兵團團場土地經(jīng)營權流轉行為，維護兵團團場土地政策的長期固定。有的團場已經(jīng)實行新的改革措施，譬如部分團場對職工承包的土地提高等級：一是建立土地等級的改良提升制度，激勵職工自覺的加大投入改良土壤，在35年提高一個土地等級。二是連隊督促承包職工加大投入改良土壤，并給予合理化建議和具體指導。三是處里出臺優(yōu)惠政策，土地等級差進行輪作倒茬，水稻按棉花的120%實物量上交。四是加大基礎性的投入，清挖排渠，硬質防滲等措施，降低地下水位，提高土地等級，提高作物單產(chǎn)。(二)新疆兵團土地流轉的研究思路

首先，針對政府政策這一最重要變量對于現(xiàn)行各種土地流轉模式的制度性影響因素進行實證調(diào)研并進行分析，兼對土地金融組織、土地中介組織等外生性變量進行定量研究;其次，通過農(nóng)戶的需求與滿意度調(diào)查，對兵團土地流轉已取得的經(jīng)驗和存在的現(xiàn)實問題充分思考歸納;此時，現(xiàn)實問題已經(jīng)出現(xiàn)并已經(jīng)充分總結。最后，結合國外土地制度比較研究，引申出用法律妥善規(guī)范土地流轉的原則與規(guī)則，并基于前述成果，力爭構建新的土地流轉效果法學評價體系，同時提出科學可行的發(fā)展和完善兵團土地流轉的法律對策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比較研究和兵團土地制度實證研究，再通過逆向研究部分，即對土地轉讓糾紛判例分析研究和土地制度運行中的法律規(guī)避研究，最終實現(xiàn)更為科學可行的土地使用權流轉法律制度設計。研究方法則首先是調(diào)查研究方法，擬由農(nóng)一師國土局領導主持實地調(diào)研，依托塔里木大學周圍團場政研室的大力幫助，收集實證資料，再由實踐回到理論，由塔里木大學教師邀約行內(nèi)人士合議研究分析，力爭作出開創(chuàng)性結論。其次是對比研究方法，通過國外土地制度的分析與借鑒，作出法律移植的建議性的選擇。研究目的則體現(xiàn)在，農(nóng)村土地流轉是實現(xiàn)土地優(yōu)化配置必不可少的一環(huán)，農(nóng)村土地流轉，要注重保障農(nóng)民的權利。在農(nóng)地流轉中要節(jié)制資本，應將資本下鄉(xiāng)盡量限定在為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的領域內(nèi)，防止資本對農(nóng)民土地的兼并導致農(nóng)民失業(yè)破產(chǎn)。對于眾多土地流轉模式，需要構建科學的評價體系來考評土地流轉的績效等問題。隨著土地承包經(jīng)營權流轉明顯加快，需要鼓勵有條件的地方發(fā)展流轉中介服務組織，為規(guī)范土地流轉提供完善的服務。同時，應當加大對職工土地承包的土地的面積、等級、期限、地號等的民主監(jiān)督管理力度。

三、新疆兵團土地流轉政策的法律定位與對策

兵團土地總面積7457千公頃，農(nóng)用地4206千公頃。新型團場建設需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集約化的發(fā)展，要保證土地向種田能手流轉，還要保證防止耕地的減少和兵團職工的大量失業(yè)，使有利于提高土地的利用效率。這些要求都以實現(xiàn)團場土地承包經(jīng)營權的充分流轉為前提。土地流轉糾紛最終需要司法的裁決?，F(xiàn)有國內(nèi)成文法無論土地管理法還是農(nóng)村土地承包法都不適用于黨政軍企合一的新疆兵團，兵團土地流轉實現(xiàn)由法律規(guī)范，必須通過地方性立法的方式。但是新疆兵團至今有政府無人大，地方性立法無從談起。因此，欲使兵團土地流轉糾紛有法可依，構建地方性司法解釋，并且是政策司法化的司法解釋，并對其正當性和可操作性作更深的理論研究，成為艱難卻必經(jīng)的途徑。

筆者認為：兵團制定土地流轉政策，首先應對兵團團場流轉模式進行調(diào)研研究。研究應當包括：轉包模式統(tǒng)計與分析、出租模式統(tǒng)計與分析、互換模式統(tǒng)計與分析、轉讓模式統(tǒng)計與分析、股份合作模式統(tǒng)計與分析、其他模式統(tǒng)計與分析。其次要作兵團農(nóng)戶滿意度與土地流轉意愿田野調(diào)查，包含針對普通農(nóng)戶農(nóng)地流轉意愿調(diào)查，和針對經(jīng)營大戶農(nóng)地流轉驅動機理調(diào)查。最后，還應當作國外土地制度的比較與借鑒研究，文明各國國家土地治理實務中各種土地理論已經(jīng)演化形成形態(tài)各異的法律制度與政策工具。如德國的土地評估制度，土地整理制度，提供了公眾參與土地管理的經(jīng)驗和啟迪。美國的土地信托制度，法國的農(nóng)地流轉市場管制制度，英國的棄地者補貼制度，日本的租賃土地主義制度，都可為土地流轉的市場化提供借鑒。本部分研究可以通過比較研究為兵團土地流轉制度的法律設計提供科學的借鑒。例如國外農(nóng)村土地政策案例分析、美國的土地法令、林肯政府的《宅地法》、美國的土地信托制度、對美國土地制度的評價、日本的農(nóng)地制度、日本農(nóng)地制度的設定體系、日本農(nóng)地制度評價及啟示，以及歐洲土地制度與改革評價等等。