農村土地承包法實施細則精選(九篇)

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第1篇：農村土地承包法實施細則范文

1、農村土地承包經營權抵押貸款法律法規(guī)和配套政策不完善，有待修改和健全。一是農村土地承包經營權確權頒證尚處于試點階段。目前，農村土地承包經營權確權登記頒證工作仍在進行試點。到2014年底，河南共有129個縣（市、區(qū)）開展了確權登記頒證工作試點，涉及454行政村、6.47萬hm2承包耕地。鑒于農村承包土地的經營權頒證尚處于試點階段，金融機構對目前簽訂的農村土地流轉合同的規(guī)范性和法律效力心存顧慮；廣大農戶在沒有得到政府頒發(fā)的農村土地承包經營權證的情況下，無法吃上定心丸，對土地承包經營權抵押貸款也顧慮重重。二是農村土地承包經營權抵押中介服務機構缺失。首先，農村土地流轉價格評估機構缺失。農村承包地估價是抵押融資的重要環(huán)節(jié)。目前，河南省由金融部門認可的農村承包土地估價機構沒有建立，缺少成熟的評估機制、經驗和標準，無法對農村流轉土地進行有效評估，導致金融機構難以確定合理的貸款抵押率和額度。其次，農村產權綜合交易中心不健全。從目前了解的情況看，多數地方尚未建立農村產權綜合交易市場，相關權屬登記管理、交易服務機制不健全，一旦發(fā)生違約，農村土地承包經營權無法通過公開交易方式順利變現(xiàn)，金融機構難以積極介入農村土地承包經營權抵押融資。再次，農村土地流轉服務平臺不完善。雖然河南省70%的縣建立了農村土地流轉服務中心，由于缺經費、缺人員、缺手段，對土地流轉合同簽訂、鑒證及流轉用途無法進行有效服務和監(jiān)管，缺乏有效的土地流轉信息平臺。三是存在法規(guī)法律瓶頸?！稉７ā返?7條明確規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得設定抵押?！薄段餀喾ā芬裁鞔_規(guī)定，除買賣、公開協(xié)商等方式承包的“四荒地”等農村土地可以抵押外，其他方式承包的農村土地是不允許抵押的。因此，從法律角度來看，把農村土地承包經營權作為抵押物，是否具有法律效力還存在爭議。目前，相關政策僅局限于試點辦理此類抵質押貸款，一旦貸款出現(xiàn)風險訴訟時缺乏法律層面的支持。

2、工商資本進入農業(yè)領域的準入和監(jiān)管政策滯后，力度有待加強。一是工商資本進入農業(yè)領域審批監(jiān)管執(zhí)法主體缺位。目前，從國家和省級層面還未出臺工商資本進入農業(yè)領域的準入條件和監(jiān)管辦法，也未明確準入審批部門和監(jiān)管執(zhí)法部門。比如，工商資本進入農業(yè)領域的準入條件具體是由誰制定、是屬于前置審批條件還是作為附加參考條件；出現(xiàn)改變耕地用途的情況是由哪個部門監(jiān)管、違規(guī)者處罰的依據、程序及標準等都沒有明確規(guī)定。二是地方利益驅動導致工商資本進入農業(yè)領域監(jiān)管失軟。目前，地方政府受大招商政策的影響，為完成當地招商引資任務，對外來工商資本進入農業(yè)領域不愿主動設立門檻，避免因設置準入條件束縛當地手腳，更不可能主動把工商資本擋在門外。同時，限制工商資本經營農業(yè)的范圍，既影響社會資本投入農業(yè)的積極性，又影響當地政府的招商引資。在這種政策導向和利益驅使下，地方政府對制定工商進入農業(yè)領域的準入條件不積極，對工商企業(yè)長期流轉農戶土地出現(xiàn)的“非農化”“非糧化”現(xiàn)象監(jiān)管不到位，個別地方甚至是聽之任之，放手不管。

3、農村土地流轉風險保障金制度管理辦法缺失，認識有待提高。一是土地流轉風險保障金制度具體內容不明確。各地對土地流轉風險保障金的繳納比例、資金來源渠道缺乏依據和標準。流轉承包土地每667m2需要交納多少保證金合適無法界定，太多就會增加土地流入方的資金負擔，影響正常經營，太少又無法完全規(guī)避風險，達不到應有的目的；土地流轉風險保障金的收取和監(jiān)管部門不明確、資金使用程序不清楚；對流入方不愿繳納土地流轉風險保障金的，缺乏強制性執(zhí)行的依據和手段。二是對土地流轉風險保障金制度思想認識上存在偏差。部分地方認為，農村承包土地流轉是一種市場行為，在堅持依法、自愿、有償的基礎上，由家庭承包農戶與新型農業(yè)經營主體或工商企業(yè)自發(fā)簽訂流轉協(xié)議，出現(xiàn)風險原則上應由雙方自行解決，政府在土地流轉過程中起到指導、規(guī)范和服務作用。如果讓地方財政拿出一部分資金來建立土地流轉風險保障金，由政府對土地流轉風險進行“兜底”，地方的積極性不高。對于新型農業(yè)經營主體而言，由于缺乏有效抵押物，農業(yè)經營貸款難現(xiàn)象普遍存在。在這種背景下，作為農村承包土地的流入方，除要預付流出方土地價款外，如果再要求繳納一定的風險保證金，無形中加劇了流入方的資金負擔。因此，對建立農村土地流轉風險保障金認識上還不到位，思想有顧慮。

二、幾點建議

推進農村土地流轉制度改革，是河南省委全面深化農村改革的重要內容，符合十八屆三中、四中全會和中央1號文件精神，符合河南農業(yè)農村發(fā)展實際。開展農村土地承包經營權抵押貸款，是盤活農村土地資源和增加農民財產性收入的重要手段；加強工商資本進入農業(yè)領域的準入和監(jiān)管，是降低工商資本進入農業(yè)領域“非糧化”比率和杜絕“非農化”、保證農地農用和糧食安全的重要舉措；實施農村土地流轉風險保障金制度，是規(guī)避農村土地流轉風險和保護農民土地收益的重要保障。因此，堅定不移推進這項改革，既要積極探索，又要慎重穩(wěn)妥；要在建立和完善相關制度上下功夫，要在搭建服務平臺上下功夫，要在探索和完善運作模式上下功夫。

（一）建議制定完善相關管理辦法一是按照已出臺的《河南省農村土地承包經營權抵押貸款暫行管理辦法》的要求，積極鼓勵支持金融機構制定農村土地承包經營權抵押貸款實施細則，確保農村土地承包經營權抵押貸款能夠順利推進和規(guī)范運行；二是著手研究制定省級工商資本進入農業(yè)領域的準入條件和監(jiān)管辦法，鼓勵有條件的縣（市）先行先試，明確工商資本進入農業(yè)領域的具體條件和監(jiān)管實施細則，強化社會資本長期租用農戶土地的監(jiān)管；三是引導各地制定《農村土地流轉風險保障金制度》，明確風險保障金的籌措比例和渠道、使用范圍、審批程序和監(jiān)管辦法，促進農村流轉土地規(guī)范有序。

（二）建議積極穩(wěn)妥推進改革試點各地要進一步提高認識，加強組織領導，強化部門聯(lián)動，完善配套政策，積極穩(wěn)妥開展農村土地流轉制度改革相關試點。要選擇地方財力比較強、政府推動積極性高、土地流轉比較規(guī)范的縣（市）和承貸積極性高的金融機構，共同開展農村土地承包經營權抵押貸款試點；選擇條件成熟的縣（市），通過籌措一部分財政資金，收取承租方繳納的一部分資金，共同建立農村土地流轉風險保障基金；選擇土地流轉比率高的縣（市）開展工商資本進入農業(yè)領域的準入和監(jiān)管試點，強化工商資本長期流轉農戶土地的用途管理。省農村土地流轉制度改革各成員單位，要加強對試點的指導和服務，強化檢查和督導，提升總結經驗，逐步擴大試點范圍。

（三）建議注重抓好重點環(huán)節(jié)

1、在農村土地承包經營權抵押貸款方面，一要穩(wěn)步開展確權頒證，完善登記管理。加快農村土地承包經營權確權進度，適時拓寬確權范圍，完善確權登記管理，詳盡掌握土地經營權屬面積、時限、承包人經營意愿和能力等。對需要辦理擔保融資的，可試點優(yōu)先確權頒證，開展擔保登記備案工作，建立健全土地臺賬，為金融機構開展農村土地承包經營權抵押融資奠定基礎。二要建立產權交易和價格評估機構，完善交易服務。建立農村產權交易中心或充實完善農村土地流轉服務中心，開展農村土地承包經營權的抵押登記、信息和流轉交易等服務。對于抵押融資的土地權利一旦發(fā)生風險,可在農村產權交易中心或農村土地流轉服務中心上，通過拍賣方式對擔保標的進行處置流轉；建立農村土地流轉價格評估機構，制定農村土地價值參考標準，開展價值評估服務，簡化價值評估程序，為金融機構開展農村土地承包經營權抵押授信提供依據。三要建立風險防控機制，強化風險補償。鼓勵地方政府成立農業(yè)政策性擔保公司，為農村土地承包經營權抵押融資業(yè)務依法提供擔保服務，增強金融機構發(fā)放此類貸款的積極性，有效降低貸款風險。鼓勵由財政出資設立農村土地承包經營權抵押融資風險補償專項基金，用于補償金融機構貸款出現(xiàn)的合理損失。同時，加大對種養(yǎng)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)等新型農業(yè)經營主體的融資擔保支持。四是建立激勵引導機制，提高承貸銀行的積極性。鼓勵政府對農村承包土地的經營權抵押貸款給予一定的利息補貼，降低借款人融資成本。加大貨幣政策、金融監(jiān)管政策支持。人行利用差別準備金、支農再貸款、支小再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具，支持承貸銀行增強資金實力，擴大信貸投放；銀監(jiān)部門實施差異化金融監(jiān)管政策，適當提高承貸銀行涉農貸款不良貸款率容忍度。按照《河南省金融業(yè)發(fā)展專項獎補資金管理辦法》（豫財金〔2014〕34號），對承貸銀行給予一定獎補。

2、在工商資本進入農業(yè)領域的準入和監(jiān)管方面，一是建立準入機制。對工商資本在農業(yè)領域的生產經營能力、履約能力進行審核，并指定相關部門對其備案，把好“準入關”，對“非農化”以及有明顯圈地占地意圖、無意經營農業(yè)的工商資本要堅決予以拒絕，擋在門外。二是建立動態(tài)監(jiān)管機制。加強對工商企業(yè)從事農業(yè)生產的動態(tài)監(jiān)管，重點監(jiān)管流轉土地達到一定規(guī)模的涉農工商企業(yè)。對工商企業(yè)投資農業(yè)后的農地使用方向進行監(jiān)測，避免改變流轉土地用途，跟蹤農業(yè)經營項目的投資進度和政策資金使用情況，防止套取國家支農項目資金；加強對農業(yè)生產環(huán)境的監(jiān)測，鼓勵工商企業(yè)發(fā)展生態(tài)循環(huán)農業(yè)，最大限度減少企業(yè)涉農項目對農業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞。三是建立引導服務機制。對工商企業(yè)涉農在土地利用、農村產業(yè)發(fā)展、基礎設施和公共服務設施建設等方面進行科學規(guī)劃，在保證糧食安全的前提下，區(qū)別不同產業(yè)制定差異化政策，通過稅收傾斜、財政補貼、用水用電等優(yōu)惠政策進行相應的引導和扶持，鼓勵工商企業(yè)注重進入河南省急需資金的農業(yè)領域和有助于實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展、延伸產業(yè)鏈條的農業(yè)領域，重點投向適合企業(yè)化經營的種養(yǎng)殖業(yè)、農產品精深加工業(yè)、農業(yè)生產業(yè)、農業(yè)基礎設施建設等。

第2篇：農村土地承包法實施細則范文

關鍵詞　新農村建設；土地流轉機制；法律思考

作者簡介　樊德玲(1971－)，女，信陽師范學院政法學院講師。(河南信陽　464000)

社會主義新農村建設，是黨和政府從我國基本國情和發(fā)展階段出發(fā)做出的一項戰(zhàn)略安排，是持續(xù)數十年、惠及八億農民、全面提升我國現(xiàn)代化整體水平的一項重大而又艱巨的歷史任務。新農村建設涵蓋農業(yè)生產、農民生活、農村管理、村鎮(zhèn)建設、社會事業(yè)、國土整治等方方面面，需要一整套完備的土地政策體系作支撐。經過三十年的改革探索，我國已經建立了一系列實踐證明是行之有效并需要繼續(xù)堅持和完善的農村土地政策。而與此同時，隨著農業(yè)發(fā)展和經濟結構的調整，土地流轉問題日益成為新農村建設中一個不可回避的重要課題。

一、新農村建設中土地流轉問題的提出

土地作為農業(yè)最基礎的生產資料、農村最重要的資產和農民最具保障的財富，具有其他生產要素無法比擬的經濟價值、社會價值和生態(tài)價值。同時，土地是協(xié)調農村、農業(yè)、農民關系的紐帶，是農民賴以生存的最基本的生產、生活資料，在社會主義新農村建設中起著舉足輕重的作用。農村家庭聯(lián)產承包經營責任制是我國二十世紀八十年代初以計劃體制為背景而推行的一項土地制度。它適應了當時生產力發(fā)展水平，極大地調動了億萬農民經營土地的積極性，使土地的原始生產潛力迅速釋放，農民的生活水平明顯改善，成為我國改革開放的標志性起點。但是，二十世紀八十年代后期以來，隨著改革開放的深入，市場經濟的確立，農村社會發(fā)生了根本性的變化，原有的以計劃體制為背景的土地制度的缺陷日益暴露出來，已不適應新農村建設的需要，并由此而產生了一些不和諧的因素。如，承包土地量與農村人口不平衡，激化農村內部矛盾；土地與農村勞動力結構不合理，造成土地和勞動力的雙重浪費；個體化的承包機制與社會化的生產建設發(fā)展需要不相適應等。因此，為適應新農村建設、構建和諧農村的需要，改革和完善農村土地制度，盤活農村土地，強化農村土地的開發(fā)利用與管理，允許農村土地的合理流轉，建立、健全適合農村社會經濟發(fā)展的土地流轉機制，已成為當前新農村建設中亟待解決的問題。

黨的十七屆三中全會通過的《決定》提出，要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，按照“依法、自愿、有償”的原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。這種從“長期不變”到“長久不變”，一字之別，意味著國家將進一步延長土地承包期限，容許土地流轉，農村改革繼續(xù)向縱深推進。

二、當前農村土地流轉過程中存在的法律問題

目前，雖說我國涉及農村土地的性質與使用權流轉的有關法律主要有：《憲法》、《民法》、《村民委員會組織法》以及一部專門的《土地管理法》。但是，這些有關農村土地流轉的法律規(guī)定仍存在很多問題。

(一)農村土地流轉缺乏可操作的法律規(guī)范。在《民法通則》、《土地管理法》、《農業(yè)法》中，對農村土地承包經營權和使用權規(guī)定的過于原則和籠統(tǒng)。在《農村土地承包法》中，雖然規(guī)定了土地流轉的形式、原則、合同形式、違約責任以及法律責任等條款。但是，由于我國農業(yè)地區(qū)發(fā)展不平衡，土地流轉的原因、形式和規(guī)模等諸多方面千差萬別，因此，它不能較全面地指引和規(guī)制土地流轉，甚至因為缺乏具體的實施細則而對某些利益集團約束乏力。許多地方缺乏土地流轉具體的可操作的實施辦法，也沒有結合本地區(qū)實際制定出《土地承包法》的實施細則，對土地流轉雙方的權利義務、利益補償、流轉價格、糾紛處理等方面還有待進一步的規(guī)范。

(二)農村土地集體所有權歸屬不清?！稇椃ā返?0條規(guī)定，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，《土地管理法》第8條和《農業(yè)法》第3條重申了這一點。至于哪一級和哪一個組織機構代表農村集體擁有土地的所有權，《土地管理法》第10條則繼續(xù)規(guī)定“已經屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體經濟組織所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體經濟組織經營、管理?！蓖瑫r，我國的《民法通則》第74條也有類似的規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業(yè)合作社等農村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。已經屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有”。根據有關的調研資料顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民小組和農民集體擁有的土地多數均有明確的界限和范圍，而且其面積比例一般為1:9:90，似乎農村集體土地的性質與所有權主體并不存在所謂“模糊”之類的問題。但是，在實際進行農村土地流轉的許多案例中，土地產權歸屬的糾紛嚴重。當農村集體土地發(fā)生轉移時，土地集體所有權屬與使用權在法律上未能得到明確的規(guī)定和保障，從而產生一系列的問題顯得十分棘手、難于管理。

(三)流轉登記制度不健全。完備的登記制度是財產交易有序化的必要條件。農地承包經營權作為一種不動產使用物權，登記的意義極為重要。相對而言，農地承包經營權的登記是普遍不受重視的。從目前法律、法規(guī)的規(guī)定可以看出土地承包經營權登記存在以下幾個問題：一是承包經營權的設立在法律上未規(guī)定以登記為要件，僅以合同成立為要件。這與物權法中不動產物權都需要通過登記才能設立的規(guī)定相違背，這也是土地承包經營權登記制度不健全的法律起源。二是對土地承包經營權的變更登記僅以當事人自愿為主，未經登記變更的土地承包經營權的法律后果僅為不能對抗善意第三人。三是在土地流轉較頻繁的經濟較發(fā)達地區(qū)，一旦發(fā)生土地承包經營權轉讓而沒有及時辦理登記手續(xù)，則以后的受讓人就有可能難以與轉讓人從事正常的交易，其受讓的權利也可能遭他人剝奪，甚至會發(fā)生在轉讓中的上當受騙。

(四)政府定位不當，損害農民利益。一些鄉(xiāng)村組織直接充當土地流轉的主體，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉。有的把土地流轉作為增加鄉(xiāng)村收入的手段和作為突出政績的形象工程。有的在流轉操作中違背土地政策，強行反租，租金補償過低，土地租金的收益分配缺乏透明度，極大地損害了農民利益。

三、農村土地流轉制度的法律完善

就目前及今后一段時間而言，隨著農村經濟水平的不斷發(fā)展和農民收入結構的日益多元化，農村土地流轉必然會越加頻繁和復雜，流轉的范圍、方式、程度都將發(fā)生翻天覆地的變化，權屬變動必然涉及權利、義務的調整，如何在整體規(guī)劃下規(guī)范并促進流轉的發(fā)生便成為當務之急?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地使用權依法轉讓，然而至今沒有成形的政策和法規(guī)對農村土地的流轉進行規(guī)范調整。筆者認為，必須盡快依法規(guī)范農地流轉，建立和完善相應的政策和法律制度。

(一)加強和完善土地流轉的法律規(guī)范以促進土地流轉。首先，推進土地流轉，要在堅持和完善以農村家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制的基礎上，按照“依法、自愿、有償”的原則，尊重農民土地流轉的主體地位，切實保障農民土地權益；其次，制定土地流轉格式合同，明確雙方當事人的權利和義務。由于各地農業(yè)經濟發(fā)展參差不齊，所以地方立法可以適當超前，可以先行制定地方性的條例或辦法之類的，以法律的形式對本地農村土地流轉加以規(guī)范，使土地流轉有序進行，從而達到集約利用、規(guī)模經營的目的。對暫不具備立法條件的地方也應借鑒發(fā)達地區(qū)的經驗，完善土地流轉的政策，確保土地流轉規(guī)范、有序的進行。

(二)要用法律來保障農民享有真正的所有權。中國現(xiàn)階段農村土地所有權主體被法律界定為“集體”，這里基本沒有爭議。但是，究竟由誰代表集體行使土地所有權，都很不明確，而現(xiàn)在此權利基本上由行政村組織來行使。由于它是一個黨政不分、政社不分的行政附屬組織，集體和作為集體分子的農民之間，均無雙向選擇的自由，土地的所有權當然不可能由村民代表來行使，而只能由作為地域性經濟組織的村長來行使，這樣問題就來了。因為村長有事實上的土地處置權，卻并不負擔半點風險，因此為農村土地尋租埋下禍根。因此，應修改《土地管理法》及相應法律法規(guī)，解決集體土地所有權的錯位、缺位或虛位等問題，將其直接交由村民委員會行使，刪除農村集體經濟組織和農業(yè)合作社等虛置概念，賦予農村集體土地所有權主體――村民委員會和使用權主體――承包戶的市場主體地位。所以必須從立法上保證農民享有真正的土地所有權，從而使其享有擁有土地的收益權。

(三)要依法建立規(guī)范的農村土地市場流轉機制。市場經濟實質就是法制經濟。把土地流轉回歸到市場，實行優(yōu)勝劣汰，有利于提升農村土地流轉的效率，提高農村土地的產出率，提高廣大農村村民的生活水準，這也是新農村建設的應有之義。如果人為在政策、法規(guī)上對農村土地流轉進行“堵”和“壓制”并不符合生產力發(fā)展要求。比如要修改與《憲法》不協(xié)調的有關法律表述，如現(xiàn)行《土地管理法》63條可改為“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業(yè)建設，但符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地土地使用權可依照法律規(guī)定發(fā)生轉移”。從法律層面允許農村土地流轉，同時也要加快相應實施條例出臺，以便于實際操作管理。另外，在中國，大多數地方政府或法院有關機構尚未形成處理土地流轉糾紛的規(guī)范化制度，也缺乏相關的法律條文與仲裁根據。因此，必須進一步制定仲裁土地經營權流轉糾紛的相關法律法規(guī)，完善相關的爭端處理機制。并通過設立專門的土地法院，聘請專家判案，為解決土地流轉糾紛提供法律援助。

(四)建立完善的土地承包經營權登記制度。應該建立一個便捷、高效、安全的土地承包經營權變動登記公示、公信制度，這對物權流動制度保持高效運轉具有極大的影響力。一方面，如今土地承包經營權的主體不再局限于集體經濟組織成員，非集體經濟組織成員的單位和個人可以通過租賃、轉包和招標、拍賣等方式獲得土地的承包經營權。承包經營權人身份的多元化使得借由考察權利人是否具備集體成員身份來判斷權屬狀況的困難系數及風險系數大大增加，無形中提高了交易成本。另一方面，土地流轉涉及復雜的利益關系，具有頻繁的重復發(fā)生率，需要明確的法律登記制度對法律關系各方的權利狀態(tài)加以公示化，明晰化、確定化。

第3篇：農村土地承包法實施細則范文

關鍵詞：農村三權融資；研究；政策建議

一、引言

重慶市作為典型的大城市帶大農村、小馬拉大車的社會經濟結構，地區(qū)發(fā)展差異很大，城鄉(xiāng)二元結構矛盾突出，從某種意義上說，重慶是中國的縮影。如果重慶能夠在探索城鄉(xiāng)發(fā)展中闖出一條新路，將對全國具有典型意義。但城鄉(xiāng)二元結構怎樣才能打破？農村經濟模式如何轉型？

二、重慶“三權”抵押融資業(yè)務實踐

1.“三權”抵押融資業(yè)務開展的背景。(1)“擔保難”是造成農民“貸款難”的主要原因。長期以來“貸款難”困擾著農民，其主要原因就是“擔保難”。廣大農民為發(fā)展經濟、脫貧致富的求資愿望非常迫切，但是，支農特色產品——農戶小額信用貸款只能滿足農戶簡單生產、生活的需要，難以滿足不斷涌現(xiàn)的農村專業(yè)大戶、經濟能人的大額資金需求。而農民的三大資產“農房、林權、承包地”因法律障礙，一直不能充當農民融資的抵押物。(2)農村條件基本成熟。一是土地的社會保障功能減弱。近年來，國家全面免除農業(yè)稅，九年義務教育的落實、農村合作醫(yī)療制度全面建立、農村養(yǎng)老保險也正逐步推行，并且國家各項直補逐年加大，農民收入、農村經濟基礎條件等得到了較大改善。在重慶，已實現(xiàn)農村醫(yī)療保險和農村養(yǎng)老保險全覆蓋。二是城鎮(zhèn)化加快，需要改革土地制度，落實抵押權。改革開放以后，越來越多的農民從農村轉移出來，常年在外從事非農工作，僅重慶，直轄十幾年來農村常住人口減少近七百萬。部分農民及其家庭已經完全或大部分擺脫對農村土地資源的依賴。但是，他們在農村資源的交易性受到限制，不能變現(xiàn)或變現(xiàn)的價值太低，無法為其在城市的工作和生活提供必要的支撐。

2.主要做法。為有效推動“三權”抵押融資業(yè)務，重慶成立了專門的領導小組，落實專門的部門負責指導和推進此項工作，細化實施細則。一是做到制度先行。出臺了農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資管理辦法，對貸款對象、抵押物條件、貸款程序、抵押登記等做出了詳盡明確的規(guī)定，各相關職能部門出臺相關抵押登記實施細則，為“三權”抵押貸款打下制度基礎。二是完善風險分擔機制。

3.取得的主要成效。(1)有效解決了農民融資擔保難問題。通過開展“三權”抵押貸款，賦予土地承包經營權、農房、林權抵押擔保的功能，激活了農村資產價值、豐富了農村融資渠道，有利于滿足農民金融需求、激發(fā)農民創(chuàng)業(yè)熱情。(2)促進了農民資產轉化為創(chuàng)業(yè)資本，助推農民增收、地方經濟發(fā)展。通過開展“三權”抵押貸款，激活了農民“沉睡的資產”，實現(xiàn)資產變資本，農民的創(chuàng)業(yè)熱情被進一步激發(fā)，追加生產經營投入的積極性也大為提高，助推了農村經濟發(fā)展、農民增收致富。(3)促進了產權規(guī)范管理。多年來，農民產權意識較為談薄，林權證、房屋產權證、土地承包經營權證辦理積極性不高，給農村產權管理帶來不便。

4.存在的主要問題。(1)抵押物管理難度大。無論是林權抵押還是土地承包經營權抵押 ，都有別于其他商品抵押，專業(yè)性較強，需要林業(yè)、農業(yè)等專業(yè)知識。如林權，林木隨樹種、樹齡、氣候、土壤等的不同，有不同的生產規(guī)律，林木的流轉、采伐、管理和運銷具有不同于一般商品的專業(yè)性強的特點，無論是貸款調查和貸后管理，都需要具備相應的林業(yè)知識，但金融機構中缺乏熟悉林業(yè)專業(yè)知識的信貸人員。(2)實現(xiàn)抵押權難度大。一是農房處置變現(xiàn)難且存在法律障礙；其次，《土地管理法》規(guī)定農村房屋的轉讓必須是同村村民之間進行，農村環(huán)境錯綜復雜，村民之間存在著或多或少的人脈因素，一旦風險產生涉及房屋處置流轉，村民一般不愿承擔鄰里壓力，購置本村房屋，農房處置比較困難。二是林權處置變現(xiàn)困難。目前，林業(yè)要素市場不健全，林權流轉難度較大，對于實現(xiàn)林權抵押權難度較大。三是目前土地流轉市場發(fā)育緩慢,缺少權威的流轉中介,土地經營權流轉主要采取自行協(xié)商的方式,流轉信息不暢。一旦借款戶出現(xiàn)貸款違約,金融機構難以處置抵押的土地經營權,土地經營權難以變現(xiàn)。

三、推進“三權”抵押融資業(yè)務的政策建議

1.建立和完善制度。(1)當前，國家還未對農村集體土地抵押頒布統(tǒng)一制度和相關政策的情況下，在探索“三權”抵押制度的改革時應根據本地具體情況，制定出一套符合本地區(qū)實際較為嚴密的抵押辦法和操作程序。(2)建立以“收益、處分”為核心的農村集體土地制度，認真總結集體林權、農村居民房屋、農村土地承包經營權抵押貸款開展情況。

2.加快配套體系建設。(1)加快完善各種基礎性工作。加快農村“三權”的確權頒證，進一步完善有關操作規(guī)則，簡化抵押登記程序，盡量做到簡便易行、費用低廉。(2)加大配套體系的建設力度。第一，建立“三權”資產評估體系，改進中介評估，支持和鼓勵各區(qū)縣利用主管部門下屬的專業(yè)機構進行評估，解決評估機構少、評估費高的問題。第二，完善農村資產流轉體系。以土地交易所、農村土地流轉服務機構、林權交易平臺為中心，加快建設農村綜合產權交易體系。

3.創(chuàng)新機制，分擔“三權”抵押融資業(yè)務風險。創(chuàng)新“三權”抵押融資擔保方式。對項目可行，但抵押物變現(xiàn)能力較差，直接擔保能力弱的借款人，應落實政策性擔保等措施。一是組建專門的政策性“三權”抵押融資擔保公司，不以盈利為目標，履行“三權“抵押貸款的擔保和對區(qū)縣擔保公司再擔保的職能。二是借鑒再就業(yè)小額擔保貸款模式，由區(qū)縣政府集中涉農補貼中的部分資金，形成“三權”抵押貸款擔?；?，金融機構按一定比例放大發(fā)放貸款。

參考文獻:

第4篇：農村土地承包法實施細則范文

 

1 土地流轉的基本現(xiàn)狀

 

近年來，隨著茅坪鎮(zhèn)農業(yè)經濟產業(yè)化水平不斷提高、小城鎮(zhèn)建設規(guī)模日漸擴大、農村進城務工人員穩(wěn)步增加，茅坪鎮(zhèn)農村土地流轉面積呈逐年增長趨勢，土地規(guī)模經營水平也得到進一步提升。

 

服務體系逐步健全。現(xiàn)階段主要是私下流轉和農民把土地流轉到村委會，村委會又把土地流轉給種植大戶兩種形式。應積極探索，大膽實踐，以實施農業(yè)部、貴州省土地確權登記試點工作為重點，積極構建鎮(zhèn)、村二級土地流轉平臺，推進農村土地流轉管理和服務工作規(guī)范化。

 

規(guī)模經營趨勢加快。茅坪鎮(zhèn)通過近幾年的土地整治，農業(yè)生產基礎設施得到了進一步的改善。積極培育了龍頭企業(yè)、合作組織等新型農業(yè)經營主體，同時，新型經營主體的發(fā)展壯大又進一步促進了土地的規(guī)模流轉，形成了土地流轉與規(guī)模經營互動互促的良好局面。

 

機械化水平大幅提升。農業(yè)機械化水平是現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展程度的重要標志。茅坪鎮(zhèn)通過大面積土地整治加快了土地流轉，推進土地相對集中，使土地連接成片，形成規(guī)模經營，促進了農業(yè)機械化水平的大幅度提高，使茅坪鎮(zhèn)農機專業(yè)合作社有了用武之地。

 

茅坪鎮(zhèn)的實踐證明，土地流轉為加快農業(yè)結構調整、生產規(guī)?；?、提高勞動者素質、增加農民收入、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)注入了新的動力和活力。

 

2 存在的主要問題

 

土地確權進度不理想。茅坪鎮(zhèn)農村土地確權試點工作面臨著“三個問題”：一是經費不足，各級政府的配套資金到位率低，影響確權進度。二是外出務工人員較多，信息收集不齊。三是相關業(yè)務工作沒有跟上，致使確權工作不能按步實施。

 

土地流轉機制不健全。由于確權工作在茅坪鎮(zhèn)還沒全面完善，農村土地流轉市場機制暫時還沒有建立起來，未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉市場，制約農村土地流轉的有序進行。

 

土地流轉行為不規(guī)范。目前，茅坪鎮(zhèn)部分村組農戶之間的土地流轉仍采取口頭協(xié)議，沒有通過簽訂流轉合同來規(guī)范雙方的權利和義務，即使簽訂合同也存在手續(xù)不規(guī)范、條款內容不具體等問題，容易導致流轉糾紛的發(fā)生。

 

土地流轉監(jiān)管不到位。由于沒有成立流轉服務監(jiān)管的職能部門，工作正在探索嘗試階段，沒有形成規(guī)范的土地流轉監(jiān)管機制，缺乏對土地流轉進行有效的指導和管理。

 

土地流轉信息不通暢。一些農戶有強烈的流轉愿望，卻找不到合適的流轉對象，很大程度上影響了流轉的速度和規(guī)范操作。

 

3 解決的具體措施

 

當前，我們正站在“十三五”發(fā)展節(jié)點，緊緊抓住土地確權和流轉這個影響城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的關鍵性問題，充分釋放土地制度調整帶來的改革，對于帶動城鄉(xiāng)發(fā)展具有重大的意義。

 

強化宣傳引導，廣泛營造土地流轉氛圍。讓農民意識到土地流轉帶來的地區(qū)發(fā)展和經濟實惠，是加快土地流轉的前提。加快推進城鄉(xiāng)人力資源市場建設，進一步增強普惠制培訓的針對性和實效性，切實提高就業(yè)率和勞動者素質，使農村外出務工人員就業(yè)和收入穩(wěn)定，讓農戶土地流轉出去后沒有后顧之憂。

 

構筑交易平臺，不斷優(yōu)化土地流轉服務。推進土地流轉規(guī)范化規(guī)?；?，確權是基礎，服務是保障。

 

加快土地確權。全力推進茅坪鎮(zhèn)土地確權試點工作，按照湄潭縣農村土地承包經營確權登記頒證實施方案及相關指導資料和茅坪鎮(zhèn)農村土地承包經營確權登記頒證實施方案，盡快完成土地確權登記工作。同時，要及時總結試點經驗，為進一步規(guī)范土地流轉行為、加快土地流轉速度奠定基礎。

 

建立服務監(jiān)督機構。成立鎮(zhèn)農村土地流轉工作領導小組，負責研究協(xié)調土地確權和流轉過程中出現(xiàn)的重大問題。建立鎮(zhèn)、村二級土地交易服務網絡。在不改變土地所有權性質的前提下，讓農戶承包經營的土地通過招標、公開協(xié)商等方式進行流轉，做到全鎮(zhèn)統(tǒng)一政策、統(tǒng)一調控、統(tǒng)一監(jiān)管。同時完善鎮(zhèn)、村二級農村土地承包經營糾紛調解，明確各自職責，及時化解因土地流轉引起的各種糾紛和矛盾。

 

搭建信息平臺。依托茅坪鎮(zhèn)政府網等現(xiàn)有網絡資源，建立健全農村土地流轉交易信息網絡平臺，以鎮(zhèn)村為單位，全面統(tǒng)計農村土地承包情況、流轉情況和供需情況等。實行互聯(lián)網管理，實現(xiàn)信息資源共享，使農戶及有意向投資農業(yè)的經營者能獲得準確和可靠的信息，有效化解土地供求矛盾。

 

擴大土地整治面積，完善農業(yè)生產基礎設施建設，這是農業(yè)機械化的基礎，也是經營規(guī)模化、規(guī)范化、農業(yè)生產現(xiàn)代化的保障。

 

注重機制創(chuàng)新，進一步規(guī)范土地流轉管理。加快土地流轉，離不開自上而下的頂層設計和政策支持。

 

健全管理機制。制定完善指導土地流轉的政策性文件和農村土地流轉管理辦法實施細則，使基層在實際操作中有規(guī)可依、有章可循。做好登記、審批、備案、合同認證、檔案管理和信息工作。

 

創(chuàng)新流轉機制。在充分尊重農民意愿、保護農民合法權益的基礎上，敢于探索和勇于嘗試各種形式的流轉辦法，以轉包、轉讓、租賃、入股、合作、置換、托管等方式將土地集中到大戶、合作組織、龍頭企業(yè)進行規(guī)?；N植。

 

改善投入機制。對集中流轉的土地面積較大的，根據流轉時間的長短，鎮(zhèn)政府應給予適當的補貼，同時上級部門給流轉土地的優(yōu)惠政策，也應一并兌現(xiàn)。

 

創(chuàng)造優(yōu)良的土地流轉環(huán)境，讓經營者樂于入住茅坪，提升我鎮(zhèn)農業(yè)生產現(xiàn)代化水平。加大統(tǒng)籌、協(xié)調、講誠信，喜迎更多的龍頭企業(yè)、合作社、種養(yǎng)大戶入住茅坪鎮(zhèn)。

第5篇：農村土地承包法實施細則范文

1.取消農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口性質劃分

寧夏應全部取消農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的二元戶口性質劃分，按自治區(qū)行政區(qū)劃和在居住地登記戶口的原則建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，從而實現(xiàn)寧夏城鄉(xiāng)公民身份在法律意義上的平等。讓所有公民在同一制度平臺上僅憑個體能力（資金、技術、知識等）平等參與市場競爭，初步打下城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場基礎，方便寧夏農民擇業(yè)和轉移。我們的調查說明，少數人對取消城鄉(xiāng)二元戶口性質劃分可能會影響社會穩(wěn)定的擔心沒有根據：中國西部地區(qū)的廣西、重慶、四川、陜西和云南，在革除二元戶口性質劃分后并沒有引起經濟、政治、社會的動蕩；截至2007年，在發(fā)達和較發(fā)達的東中部地區(qū)已經施行和宣布施行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化的10個省市，也沒有出現(xiàn)政治、經濟和社會不安定問題。

2.取消農村城鎮(zhèn)人口準入指標和準入門檻

農村城鎮(zhèn)（含縣城、縣級市和建制鎮(zhèn)）的戶口要全部放開，既要取消傳統(tǒng)戶籍管理沿用的城鎮(zhèn)準入指標，又要取消第一輪戶籍改革時為大中小城鎮(zhèn)設定的準入門檻，讓市場或價格直接調節(jié)農民的流向、流量、定居和擇業(yè)。這一制度創(chuàng)新可以降低政府對人口遷移的管理成本，提高農民轉移效率；更為重要的是，只有依靠這樣的戶籍制度創(chuàng)新才能充分實現(xiàn)城鄉(xiāng)人力資源的優(yōu)化配置。

全面放開農村城鎮(zhèn)戶口、廢除進城門檻，不會使農民不顧一切涌進城鎮(zhèn)和導致太大的農業(yè)人口流動風險。因為，農民在向心儀的農村城鎮(zhèn)轉移之前都會搜集相關信息、進行最起碼的成本收益分析。即便是部分農民考慮不周流入了城鎮(zhèn)，假如沒有穩(wěn)定的收入來源和棲身之處，不論這個城鎮(zhèn)如何美好，他們中大部分都會自動返回近在咫尺的家鄉(xiāng)農村。有人認為，城鎮(zhèn)不設置門檻會使農民過量流入，以至于在城鎮(zhèn)邊緣和城中村形成類似于拉美國家大城市的貧民窟。我們在對寧夏境內各縣市的調查中，也發(fā)現(xiàn)部分城鎮(zhèn)存在類似貧民窟（比如，銀川市紅花渠兩岸的城中村、固原市原州區(qū)清河路至東紅村兩側的平房區(qū)，以及部分縣市城區(qū)的城鄉(xiāng)結合部等）。但我們認為，對這一現(xiàn)象也要進行理性分析與思考：試想，既然農民寧愿生活在城鎮(zhèn)“貧民窟”而不愿回到農村，這豈不是清楚地表明，他們在城市“貧民窟”的生活質量要高于農村嗎？既然如此，我們?yōu)槭裁催€要違背農民意愿、不許他們在這里居住和生活呢？現(xiàn)行準入門檻阻止農業(yè)人口自由進入農村城鎮(zhèn)參與城市勞動力市場競爭，不符合社會主義市場經濟所要求的公平原則和增進福利原則。如果說，城鎮(zhèn)政府沒有為這些新的城鎮(zhèn)建設者興建福利房的經濟實力，但總是有承認和保障農民工在城鎮(zhèn)自由居住的能力。

其實，包括“貧民窟”現(xiàn)象在內的“城市病”在更多層面上是一個技術上的問題、城市管理上的問題和城市本身發(fā)展過程中的階段性問題，而非農民流動本身必然產生的問題。發(fā)達國家依靠經濟發(fā)展和科學的城市管理已基本上治理好了“城市病”，同樣，中國的城市政府也有能力解決“城市病”問題，城鎮(zhèn)政府不能總是以“城市病”的存在為理由限制農村人口向城鎮(zhèn)的轉移。至于一些發(fā)展中國家在城市化過程中所出現(xiàn)的“城市病”問題，關鍵原因在于這些國家的城市政府管理不力，或者說嚴重以及城市管理效率低下等方面，而不在于放松對農業(yè)人口進城的限制。

二、農村土地承包經營制度創(chuàng)新

單一的戶籍制度創(chuàng)新無法完全消除施行農民轉移與住房置換戰(zhàn)略的障礙，還必須與相關農村土地制度的實質性創(chuàng)新相結合。2001年戶籍改革允許農民“帶土”進入縣級以下城鎮(zhèn)，但仍然禁止農民處置其承包的土地。農民不能把土地使用權轉化為貨幣資本，因而不能徹底“離土離鄉(xiāng)”、融入城鎮(zhèn)，只能選擇城鄉(xiāng)兩棲、亦工亦農的“農民工”生存方式。這種農業(yè)人口的虛假轉移現(xiàn)象，阻礙寧夏農村城鎮(zhèn)化進程，妨害農業(yè)人口向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)的有效轉移，不利于農業(yè)規(guī)?；洜I，推遲農村社會主義新農村建設進程。所以，要實現(xiàn)農民戰(zhàn)略轉移，除繼續(xù)推進戶籍制度改革外，還必須推動農村土地制度的實質性改革。

我們的思路是，以堅持農村土地公有制和農村雙層經營制度不變?yōu)榍疤?，重新設計農村土地承包經營權：讓農村集體象征性擁有農村土地最終所有權，讓農民的土地承包經營權長期不變并向永久化過渡，或試行農村土地永佃制，并在《土地承包法》和《物權法》修改時承認這些創(chuàng)新；允許土地承包權與經營權的分離，物化其中的土地使用權，允許土地使用權流轉、出租、入股、轉讓、抵押和繼承，真正實現(xiàn)土地使用權的貨幣化、資本化和上市交易。這種農村土地制度創(chuàng)新的特點是，農民流轉出去的只是承包權中的土地使用權，土地承包權仍舊在承包者手中。一旦流轉合同到期，土地使用權又重新回到承包者手中。

這樣的農村土地制度創(chuàng)新設計可以：（1）避免土地私有化或國有化引起的利益再劃分導致的制度變遷成本，可以抑制土地大量兼并，防止發(fā)生農民失業(yè)；（2）讓農民成為真正的自主經營者；（3）可以增加農民收入；（4）促進農村土地規(guī)模經營；（5）為農民提供一個最現(xiàn)實的保險和融資渠道，使農民能夠在短時間內籌措到向非農產業(yè)和農村城鎮(zhèn)轉移的資本。

三、農村宅基地上市交易

人類的首創(chuàng)性首推交易的發(fā)明，農民住房當交易而不進行交易就是浪費，是潛在交易各方的損失：農村房主得不到向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移的初始資本；買房人無法以公開合法方式買到自己需要的住房；政府不能從民房交易中獲取稅收，因而不能為社會主義新農村建設開辟持續(xù)穩(wěn)定的財源。隨著《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施、城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度的建立和城市的內在驅動力向農村的延伸，農村房產市場將不可能繼續(xù)封閉。否則，它將會繼續(xù)在地下以扭曲的形式運行。

農村改革開放后寧夏農民收入不斷增長，進一步刺激農民原本高昂的建房熱情，30年來農村住房已經過四五次更新。但與此同時，大量農民陸續(xù)遷入城鎮(zhèn)定居，在寧夏廣大農村留下許多閑置空房。據我們的調查，目前寧夏農村住房空閑率在20%～30％。由于現(xiàn)行法律、政策仍然限制農民住房的自由轉讓，農村不存在合法、公開的房地產市場。所以，這些閑置空房無法在城鄉(xiāng)流轉和循環(huán)利用，其中大部分只能任憑自然損毀，造成寧夏農村財富的巨大浪費。

我們對寧夏農村房產流轉問題的研究發(fā)現(xiàn)，農村大量住房閑置浪費的根本原因是：現(xiàn)行土地制度對農村宅基地使用權轉讓的嚴格限制。所以，解決農民住房置換和閑置問題的唯一途徑是推進農村宅基地制度改革?？尚械乃悸肥?，把農村宅基地的所有權與使用權相分離，逐步開放農村

二、三級房地產市場。這種改革思路既有理論基礎也有現(xiàn)實根據。眾所周知，城市土地所有權屬于國家，但城鎮(zhèn)居民可以通過繳納土地出讓金的方式取得土地使用權，從而讓自己的房屋所有權擁有完整的法律地位和市場價值。農民住房宅基地屬于農村集體所有，同是公有制，為什么不能像城鎮(zhèn)那樣采用土地所有權與使用權分離的辦法，讓農民在繳納土地出讓金后擁有合法、完整的房屋產權，然后上市流轉自己的房產？在農民住房流轉這個重大問題上不能把農村和城鎮(zhèn)區(qū)別對待，否則，將損害農民利益，阻礙農村發(fā)展，拖延寧夏社會主義新農村建設。

有學者認為，在出售自己的住房后農民會流離失所，影響社會安定。其實，這是一個沒有根據的推測。因為，農民如果沒有其他固定住所也不會輕易賣掉自己的唯一住房；另外，政府還可以法律和政策形式禁止農民轉讓其唯一的住房。此外，現(xiàn)在城鎮(zhèn)不是也存在不少無房戶或住房困難戶嗎？可是，國家并沒有因此禁止市民出售住房；在寧夏所有城鎮(zhèn)，有誰見到大量市民因賣掉住房而夜宿街頭的現(xiàn)象？在農村，雖然法律、政策不允許農民住房隨意公開轉讓，但仍有農民因故自行出售自己的住房。而且我們在寧夏廣大農村的調研中，沒有發(fā)現(xiàn)因賣掉房屋而無家可歸的農民。所以，政府應該努力解決農村社會保障和農村城鎮(zhèn)住房保障問題，而不能本末倒置，一味限制農村住房的流轉。

也許還有人擔心，允許農民住房自由轉讓不利于農村耕地的保護。其實不然，中國早就建立了一系列保護農村基本農田的政策法規(guī)，只要嚴格秉公執(zhí)法，不會出現(xiàn)大量侵占農村耕地的現(xiàn)象。事實上，農村征地和農戶拆遷的低成本，才是促使農村耕地大量變?yōu)榻ㄔO用地的潛在經濟動力。

參考文獻：

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[7]尊重農民意愿：規(guī)范土地流轉——當前農村土地流轉問題綜述[EB/OL].,2001-07-27.

第6篇：農村土地承包法實施細則范文

一、主要工作和取得的成效

（一） 加強政治理論學習，進一步提高思想認識

為貫徹落實黨的十七大精神以及農業(yè)局深入學習實踐科學發(fā)展觀活動的安排布署，結合農經站工作實際，組織全站干部職工認真參與學習實踐科學發(fā)展觀活動。

農經站學習實踐科學發(fā)展觀活動從3月底開始，分“學習調研、分析檢查、整改落實”三個階段進行。第一階段從3月底至4月底已結束。通過深入動員，組織學習培訓，各股室結合工作實際，認真開展農經工作調研活動。第二階段從5月上旬至6月底，通過征求群眾意見，召開專題民主生活會，查擺問題，撰寫分析檢查報告，組織群眾評議等一系列活動，對照科學發(fā)展觀要求，檢查自身存在的不足，緊扣思想和工作實際，深入剖析思想根源，積極開展批評和自我批評，理清科學發(fā)展思路。在活動中引導廣大干部職工提高對學習實踐活動的認識，端正態(tài)度，增強信心，進一步明確了農經工作的目標，真正把思想統(tǒng)一到市委、市政府精神和農業(yè)局黨組部署上來。

（二） 加強領導，切實做好農民負擔的監(jiān)督管理

1、加強對減輕農民負擔的各項法律、法規(guī)、政策的宣傳，全面貫徹落實農民負擔“四項制度”，繼續(xù)開展農民負擔專項治理，確保農民負擔不反彈。

2、貫徹落實“一事一議”管理辦法，做好籌資酬勞監(jiān)督管理，今年4月根據《**省人民政府辦公廳關于轉發(fā)省農業(yè)廳**省一事一議籌資酬勞管理實施辦法的通知》的有關規(guī)定，結合我市實際，制訂了村民籌資上限標準和以資代勞工價標準，報經市政府審核同意實施。

3、為更好地做好支農惠農政策落實工作，與相關部門溝通協(xié)調，加強對糧食直補和農資綜合直補政策的宣傳，讓廣大農民全面準確地了解直補政策，確保各項惠農政策落到實處。

（三）加大《中華人民共和國農村土地承包法》的執(zhí)行力度，使農村土地承包管理工作逐步步入法制化軌道。

1、繼續(xù)貫徹落實《省政府轉發(fā)農業(yè)廳關于做好全省農村土地承包經營權證補換發(fā)工作意見的通知》，全面加快農村土地承包經營權證補換發(fā)工作步伐，力爭近期能夠全面完成補換發(fā)工作。

（四）進一步加大推進農村集體資產及財務規(guī)范化管理，加強對發(fā)展農村集體經濟發(fā)展項目和農民專業(yè)合作組織發(fā)展項目實施情況的監(jiān)督檢查。

1、配合市財政局組織召開了全市全面推行村級財務會計委托服務工作會議，并負責起草《**市推行村級會計委托服務工作實施方案》、《**市推行村級會計委托服務工作實施細則》，報**推行村級會計委托服務工作領導小組，經市政府申批后下發(fā)各縣（區(qū)），推動各縣（區(qū)）工作的開展。

2、組織申報2009年省級財政扶持發(fā)展農村集體經濟發(fā)展項目。根據《**省農業(yè)廳、**省財政廳關于做好2009年**省村容村貌整治工程和農村集體經濟發(fā)展項目申報工作的通知》文件要求，我市及時布置，認真組織收集審核匯總上報19個項目。

況寫成文字材料上報省站。

4、完成2008年省級財政扶持發(fā)展農村集體經濟發(fā)展項目的實施績效評價工作。根據《**省農業(yè)廳關于開展2008年度財政項目支出績效評價自評工作的通知》的要求，對2008年省級財政扶持農村集體經濟發(fā)展項目的實施情況進行績效自評。并將績效評價情況寫成文字材料上報省農業(yè)廳計財處。

7、組織開展2008年省級示范項目實施情況總結。對2008年省級財政扶持農民專業(yè)合作組織示范項目資金到位、管理使用以及實施進展情況等進行檢查驗收總結，涉及檢查項目項目7個，通過市縣兩級的檢查，沒有發(fā)現(xiàn)項目資金被挪用、截留等違紀情況。資金到位及時，管理規(guī)范。目前，除寧洱縣民安村仔豬養(yǎng)殖協(xié)會項目還在實施當中，其他項目已按計劃實施結束，通過項目實施，部分已初見成效。

8、認真做好項目掛牌工作。截至2008年**市得到省級財政扶持項目35個，為了切實加強項目管理，根據省財政廳、農業(yè)廳項目相關管理要求，市農經站組織各縣（區(qū)）農經站對2004—2008年省級財政扶持農民專業(yè)合作組織項目單位全部進行掛牌，設立示范項目標識牌，并指導幫助項目單位開展規(guī)范化、制度化建設。

(五) 加強農經統(tǒng)計工作

2、按時完成上報農業(yè)部農民專業(yè)合作組織統(tǒng)計監(jiān)測分析工作。

（六） 加強“數字鄉(xiāng)村”工程建設，建立健全農業(yè)農村信息網絡體系

1、開展業(yè)務培訓情況。2009年5月31日前，全市共舉辦“數字鄉(xiāng)村”工作培訓29期，475人次，其中縣（區(qū)）級11期，69人次，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級18期，406人次。

3、網站維護及信息情況。我

4、強化督促檢查，確保工程進度。市農業(yè)局分管領導及業(yè)務負責人通過網絡、電話、報送進度統(tǒng)計表、到實地督查等方式檢查促進我市“數字鄉(xiāng)村”工程建設工作，使工程建設各項工作有序開展。

二、下半年工作重點

1、繼續(xù)深入學習實踐科學發(fā)展觀活動，嚴格按照農業(yè)局學習實踐科學發(fā)展觀領導小組的要求，按照規(guī)定的程序，認真完成各個階段的任務。

2、加強對村級財務委托工作的督促檢查工作及2009年省級財政扶持農村集體經濟發(fā)展項目的組織實施。

3、加快發(fā)展農民專業(yè)合作社的步伐，加大宣傳《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》力度，力爭農民專業(yè)合作社發(fā)展到年初制定的50個的發(fā)展目標。

4、認真抓好農業(yè)部、省農業(yè)廳各項統(tǒng)計報表的培訓、布置工作，做好2009年各項統(tǒng)計數據資料的收集、匯總和分析上報工作，做到及時、全面、準確。認真開展下半年農村入戶調查工作。重點做好農民收入、農產品價格和生產資料價格的調查、資料整理、預測和分析。

5、認真抓好“數字鄉(xiāng)村”工程建設，將其納入重要議事日程，做好服務“三農”的信息通道工作。完善和穩(wěn)定工作機構，加強信息管理人員的培訓，下半年市級計劃開展技術人員培訓一期。

充實完善欄目內容，突出信息的重點。加強對本地農業(yè)農村經濟發(fā)展的宣傳力度，擴大我市名特優(yōu)農產品的知名度，發(fā)掘我市各地鄉(xiāng)村歷史文化和旅游資源的開發(fā)潛能；提供勞務信息、產品供求信息的，培育農村市場，促進農產品流通、勞動力轉移、鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。

第7篇：農村土地承包法實施細則范文

2月26日，國土資源部公布《不動產權證書》《不動產登記證明》最新樣本，并表示將于部分地區(qū)率先啟用，力爭到2015年年底全國全面換發(fā)新版證書。

雖然《條例》在不少分析人士看來略顯“粗線條”，具體落實尚待相關實施細則出臺，但其作用及對相關行業(yè)的影響不可低估。除了實現(xiàn)信息共享，保護權利人合法財產權，《條例》對于提高政府治理效率和水平，以及調控房地產都有積極作用。

盡管此次不動產登記只是一次摸清住房家底的舉措，并不涉及房產稅征收，但記者從北京、上海等一線城市房產中介方面了解到，近期有不少高端二手房源開始涌入市場。

北京一家房產中介經紀人告訴記者，從今年年初開始，他所在的房產中介公司就陸續(xù)接手了不少出售房源，中高端大戶型房源明顯比之前要多。這位經紀人分析稱：“一方面，是去年房價回落比較明顯，一些高端二手房業(yè)主擔心房價會持續(xù)下跌，所以急于出售手中房源;另一方面，不動產登記要實施，有多套房屋的業(yè)主擔心今后房產稅一旦出臺，會被征收房產稅，所以選擇盡早將手中房屋交易出去?！?/p>

鏈家地產分析師張旭表示，從2014年12月起，部分城市的二手房源有較大幅度的增加，不動產統(tǒng)一登記政策是比較重要的原因?！坝绕涫窃谝恍┒?、三線城市，因為業(yè)主對不動產統(tǒng)一登記的政策內容并不完全清楚，對政策過分憂慮，出現(xiàn)高端二手房源集中拋售的情況?！?/p>

上海一家房產中介置業(yè)經理告訴記者，不動產登記對樓市的影響其實并不像消費者想的那樣明顯。不動產登記對于房價的影響主要是對消費者心理預期的影響。

事實上，近期二手房交易升溫與房產稅有很大關聯(lián)。在采訪中，不少房產中介都提到，很多出售多余住宅的業(yè)主擔心的是不動產登記會推動房產稅的出臺。如果房產稅出臺，會對持有多套住房的房主不利，因此，市場上出現(xiàn)了一定規(guī)模的拋售。

中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員李國祥則告訴記者，不動產登記體系完成需要較長時間，房產稅、遺產稅政策的出臺還需要商討，需要比前者更長的時間，因此，不動產登記對二手房市場的影響沒有那么明顯。

北京中原地產首席分析師張大偉持相反觀點。他預計，隨著不動產登記的開啟，大戶型二手房供應將繼續(xù)增加，全國二手房市場價格降溫時期或被進一步延長。

《條例》施行后，過去五花八門的各種證將統(tǒng)一成一種樣式。程嘯告訴記者，過去的登記機構將被整合到一個統(tǒng)一的不動產機構中去，由新的不動產機構來負責發(fā)證。

在此之前，國土部門管建設用地和集體土地所有權，建設部門管房屋所有權，農業(yè)部門則管承包地，林業(yè)部門管林地，很多水面還歸養(yǎng)殖監(jiān)管部門管。政府部門多頭管理，職能重疊帶來的不只是資源浪費和效率低下，也使得不動產審批、交易和登記信息在有關部門間無法互通共享，形成“信息孤島”。

實行不動產統(tǒng)一登記后，土地、房產、林地、草地、海域等，將統(tǒng)一登記頒發(fā)“不動產登記證書”。將分散在多個部門的不動產登記職責整合由一個部門承擔，由此建立不動產登記信息管理基礎平臺，實現(xiàn)信息共享和查詢需要多久？國土資源部部長、國家土地總督察姜大明給出的答案是4年。也就是說4年后，不動產審批、交易和登記信息實時互通共享和依法查詢，形成不動產統(tǒng)一登記體系。

但是，要將所有的信息收集起來并非易事。除了城市房屋能夠辦理不動產登記之外，數量龐大的農村土地也被列入此次登記范圍之中。其中包括集體土地所有權，耕地、林地、草地等土地承包經營權和宅基地使用權。按照中央文件要求，農業(yè)部需要在5年時間內完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，但土地實測過程需要大量資金、人力，甚至花時間處理農戶間的糾紛，5年時間顯然很緊張。

但實測確權登記完不成，也不意味著不動產統(tǒng)一登記體系實現(xiàn)不了。“把信息基礎平臺建起來，跟把所有的登記完成是兩碼事，就像是把公路網全部修建起來，但不一定就有車開上來一樣。”程嘯說。

第8篇：農村土地承包法實施細則范文

農村土地承包經營權的流轉這一重要的物權變動行為，引起社會的廣泛關注及討論。土地承包經營權流轉制度是我國農村土地制度的一項重要內容。實行土地承包經營權健康有序地流轉，對優(yōu)化配置農村土地資源、穩(wěn)定和發(fā)展農村經濟，推進我國農業(yè)的現(xiàn)代化進程，具有重要的現(xiàn)實意義。本文在分析農村土地承包經營權的概念及特征的基礎上，揭示了我國農村承包經營權流轉所面臨的制度缺陷及現(xiàn)實問題，對如何完善我國土地承包經營權制度提出了一些對策和建議。

關鍵詞：土地承包經營權；流轉；完善

眾所周知，我國是一個農業(yè)大國，農業(yè)是國民經濟的基礎，因此加強農業(yè)的基礎地位，穩(wěn)定和發(fā)展農村經濟具有重要的戰(zhàn)略意義。農村經濟的穩(wěn)定與發(fā)展的核心是土地問題，沒有良好的土地制度的支撐，農村經濟的發(fā)展也就無從談起。構建我國良好農村土地制度的一個重要方面就是要建立科學合理的農村土地承包經營權的流轉機制,以此來促進農村土地要素在法律范圍內的合理流動，從而達到土地資源的合理配置，提高土地資源的開發(fā)利用率，發(fā)展我國農村經濟。但由于相關法律制度的極不完善，加上規(guī)范的農村土地市場尚未形成，導致農村土地承包經營權流轉過程中出現(xiàn)很多問題，不利于農村土地承包經營權健康有序地流轉，也不利于農村經濟的穩(wěn)定與發(fā)展，因此必須盡快完善我國農村土地承包經營權的流轉制度。我國理論界對土地承包經營權的流轉制度給予了充分的關注和研究，紛紛從不同的立場和視角提出各自的看法和建議，有力促進了我國農村土地承包經營權流轉理論的豐富和發(fā)展。但是，由于農村土地權利本身的復雜性，以及農村土地承包經營權流轉作為較為新生的社會現(xiàn)象，進入人們研究的視野的時間不是很長，也由于其他社會因素的制約，目前，我國理論界關于農村土地權利流轉的研究成果較為有限，未形成深入系統(tǒng)的學術專著，其理論研究的深度和廣度有待加強。本人在借鑒和吸收他人的研究成果的基礎上，對我國農村土地承包經營權的流轉進行了深入思考，提出了一些自己的看法和建議，以求對完善我國土地承包經營權流轉制度的有所裨益。由于本人的學識有限，錯誤紕漏之處在所難免，敬請指正。

一、土地承包經營權流轉的概念及特點

（一）土地承包經營權流轉的概念

我國法律雖然對土地承包經營權的流轉作了一些相關規(guī)定，但是土地承包經營權流轉在立法上仍未有一個準確的定義，理論界對土地承包經營權流轉也理解不一。有人認為“農村土地承包經營權流轉是指在農村土地承包期內,承包方以轉包、轉讓、出租、入股、互換等方式將承包土地的使用權轉移給第三方從事農業(yè)生產經營的經濟現(xiàn)象”[1]；還有人認為“農村土地使用權流轉就是指在保持集體土地所有權主體不變、確保家庭承包經營制度長期穩(wěn)定的前提下，土地使用權在不同市場主體之間的轉移與交易”。筆者認為，所謂的農村土地承包經營權的流轉，是指在土地承包經營權的物權性質得以確定的前提下，在不改變農村土地所有權性質及土地的農業(yè)用途的基礎上，土地承包經營權人依法自愿將取得的土地承包經營權以轉讓、轉包、出租、互換、入股、抵押或其他方式轉移給他人的行為。這一定義需從以下幾個方面進行理解：

第一、農村土地承包經營權的流轉是一種用益物權變動的行為。農村土地承包經營權首先在立法上應將其界定為一種物權，這是構建土地承包經營權流轉制度的基礎。我國新頒布的《物權法》明確規(guī)定了土地承包經營權的相關內容，這是農村土地承包經營權物權屬性的有力明證，從土地承包經營權的權利內容來看，它是一種排他性的支配權，這也完全符合物權的特點。此外，將土地承包經營權界定為物權，對農村土地流轉的實踐操作及權利受到侵害后的司法保護具有積極意義。因此土地承包經營權是一種用益物權，土地承包經營權流轉是用益物權的變動行為。

第二、農村土地承包經營權流轉未改變農村土地所有權性質。農村土地承包經營權流轉不管以何種方式進行，農村土地所有權的性質始終不變，其性質仍然是農村集體所有?！巴恋爻邪洜I權只是一種新型的用益物權，而不是完整的所有權。承包人只享有土地的占有、使用、收益和部分的處分權，不包括最終的處分權，因此承包人對土地的掌控是有限的”[2]，這就決定了土地承包經營權的流轉過程中土地集體所有的性質不會改變。

第三、土地承包經營權流轉不改變土地農業(yè)用途性質。土地是極其寶貴的資源，我國的基本國情是人多地少，耕地面積有限。為保護我國日益減少的耕地資源，實現(xiàn)農村經濟的持續(xù)發(fā)展，《中華人民共和國農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》都明確規(guī)定：受讓方應按照法律法規(guī)的規(guī)定，不得改變流轉土地的農業(yè)用途。因此，對于流轉后的土地必須用于農業(yè)生產，絕不能挪作他用。所以土地承包經營權流轉是一種不改變土地農業(yè)用途的權利轉移。

（二）土地承包經營權流轉的特點

根據調查，當前我國農村土地承包經營權流轉呈現(xiàn)如下特點：

1、土地流轉規(guī)模擴大，速度加快

自我國加入WTO以來，增加農民收入，調整農業(yè)結構成為農村工作的重點，不少地方政府和有關部門高度重視農村土地的流轉問題，并采取有效措施大力促進土地承包經營權的流轉。在政府部門的大力倡導之下，土地流轉的規(guī)模擴大，速度加快。

2、土地流轉區(qū)域不斷擴張

過去農村土地承包經營權流轉主要發(fā)生在農村二、三產業(yè)比較發(fā)達，農民非農收入較高且穩(wěn)定的沿海發(fā)達地區(qū)以及大中城市的郊區(qū)和郊縣，非發(fā)達地區(qū)的農民因為就業(yè)途徑較少，家庭收入對土地依賴度高，土地流轉情況很少發(fā)生。但隨著社會的發(fā)展和經濟體制改革的深入，非農產業(yè)的發(fā)展和農村剩余勞動力的流動，現(xiàn)在發(fā)生土地流轉的地域擴展到四川、湖北、湖南、江西、安徽、黑龍江、河北等內陸省份。

3、土地流轉形式多樣化

目前，農村土地承包經營權流轉有多種形式，大致有轉包、轉讓、出租、互換、繼承、入股、抵押、反租倒包等形式。對于上述方式，我國法律明確規(guī)定的有轉讓、轉包、出租和互換四種，其他方式雖未被法律明確規(guī)定，但在我國農村土地流轉實踐中客觀存在。筆者認為，既然法律將土地承包經營權界定為一種用益物權，其以何種方式流轉應充分尊重權利人的意愿，只要不違背法律的基本原則及相關法律規(guī)定，權利人可按照自己的實際需要靈活地選擇各種方式進行流轉，因此，當前土地承包經營權流轉具有多樣化特點。

4、土地流轉的利益分配的多樣性

農村土地流轉的利益分配正從過去“先有集體統(tǒng)一收入，再分配補償給流轉土地的農戶”的單一形式，發(fā)展為集體統(tǒng)收統(tǒng)分、農戶直接轉包獲取土地流轉收入、農戶入股合作經營、集體與農戶共同入股參與分紅等多種形式共存。因此，農村土地承包經營權流轉的利益分配呈現(xiàn)多樣性[3]。

二、土地承包經營權流轉制度所存在的問題

我國法律雖然已允許土地承包經營權以一定的方式進行流轉，但“法律對土地承包經營權流轉的規(guī)定過于籠統(tǒng)而簡單，未形成完備的法律體系，其系統(tǒng)性、針對性、可操作性不強，其缺陷和不足顯而易見”[4]。但我國法律在缺位的同時又給土地承包經營權流轉作了一些不必要的限制，如對流轉主體資格、流轉范圍和方式等進行過于嚴格的限制。由于缺乏完善的法律制度的保護和支撐，加之現(xiàn)實中不利因素的影響，如土地承包經營權流轉市場極不成熟、相關配套制度缺失等，導致土地承包經營權在流轉過程中面臨各種障礙、出現(xiàn)各種問題，如農民利益受損、非法改變土地用途、流轉程序混亂、流轉糾紛增多、土地資源的效益未能充分發(fā)揮等等。這些問題的存在嚴重制約著土地承包經營權合理有序地流轉，使得土地承包經營權流轉不僅不能達到預期的社會效益，反而產生負面效應，從而影響農村的穩(wěn)定與發(fā)展。因此必須將土地承包經營權流轉中的問題逐一進行深入分析，然后找出相應的對策和措施，建立健全農村土地承包經營權流轉機制。筆者現(xiàn)從土地承包經營權流轉制度在立法方面的缺陷以及在現(xiàn)實中所存在的問題這兩方面來進行分析。

（一）土地承包經營權流轉制度的立法缺陷

1、土地產權規(guī)定不明確

土地產權是市場交易的基礎，產權關系明晰是市場經濟的客觀要求，也是農村土地市場健康運行的基礎，而我國現(xiàn)行法律并未對農村土地產權進行明晰界定，導致農村土地產權關系極不明確。《土地管理法》規(guī)定，農村集體土地屬農村集體所有，然而，我國存在三級農民集體，土地所有權分別為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村民委員會和村民小組掌握，因此農村土地所有權的代表不明確。此外，農村集體同時扮演著土地所有者和經營管理者的雙重角色，其職責規(guī)定不明確。由于土地產權關系混亂，導致各方的權責利不明確，使得各利益主體行為極不規(guī)范、利益分配也不合理，因此土地制度難以形成有效的激勵和約束。這種模糊不清的產權關系不利于土地資源的優(yōu)化配置，從而直接阻礙了土地承包經營權的合理流轉[5]。

2、流轉方式規(guī)定不明確

《土地承包法》第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其它方式流轉”。我國法律對土地承包經營權流轉方式的規(guī)定，筆者認為存在如下缺陷：

第一、“其他方式”規(guī)定不明確?！捌渌绞健钡降资呛畏N方式，是否可以任意創(chuàng)造，不得而知。而且，也不能從任何其他規(guī)定中看到相關的說明。新頒布的《物權法》也沿襲這種提法。筆者認為不妥，雖然法律規(guī)定的兜底條款既有靈活性的一面，適應與時俱進的需要，但對廣大農戶而言，如果沒有法律和政策上的明確指引，必然會影響其對土地流轉可能性的判斷，從而影響土地承包經營權流轉的順利進行。

第二、關于抵押方式規(guī)定不明確?！掇r村土地承包法》第49條規(guī)定，通過家庭承包以外的其它方式如招標、拍賣、公開協(xié)商等承包“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）農村土地所取得的土地承包經營權可以抵押，而家庭承包取得土地承包經營權則未允許抵押。此種規(guī)定很不合理，隨著社會的發(fā)展，一些動產、不動產所蘊含的動態(tài)經濟潛能已經大大超過其靜態(tài)價值。這些財產被過多限制或不能抵押，其經濟效用就不能得到最大程度的發(fā)揮，從而阻礙農村經濟發(fā)展[6]。既然我國法律已允許以家庭承包方式取得的土地承包經營權可以轉讓，就應該允許其可以進行抵押，這也符合擔保法的原理。從新頒布的《物權法》依然不認同抵押的流轉方式來看，筆者認為立法者的價值取向還沒有改變，仍然覺得抵押風險性太大。這種想法，低估了農民的經營能力和對風險的估測能力，事實上“農民是理性的，他們并不保守，也不反對現(xiàn)代化。他們對價格有足夠的反應，他們在行為努力上具有與其它社會階層同樣的人性，即追求自身效用的最大化”[7]。因此，我國的現(xiàn)實情況不是農民的市場和經營意識有無達到立法和政策層面的問題，而是農民手中沒有足夠的流動資金，無法擴大生產，進行集中經營。行之有效的辦法就是允許農民以手中的土地承包經營權進行融資，從而促進農業(yè)資源的合理利用。所以，筆者認為我國法律應認同抵押這一流轉方式。

第三、關于繼承的方式表述不明確。我國現(xiàn)行法律在土地承包經營權繼承問題上沒有使用“繼承”這一概念，而是變通地表述為“由繼承人繼續(xù)承包”。而新頒布的《物權法》則對繼承沒有做出任何規(guī)定。筆者認為，這是立法上的失誤，既然林地能夠繼承，為什么草地、耕地就不能繼承？同一權利因客體不同而賦予不同的法律后果，容易造成法律適用上的混亂；而且，禁止耕地、草地的經營權繼承，會嚴重影響農民對土地的長期規(guī)劃，不利于發(fā)揮其積極性。因此，從立法的同一性和著重保護農民利益的角度出發(fā)，法律應允許土地承包經營權以繼承的方式流轉。

3、流轉存在嚴格的限制性規(guī)定

我國現(xiàn)行法律對農村土地承包經營權流轉的主體和范圍進行嚴格限制。如《土地管理法》規(guī)定：“農民集體所有的土地由集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的必須經過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準”；《農村土地承包經營權管理辦法》第九條規(guī)定：“受讓方應當具有農業(yè)經營能力”；互換則要求是在同一集體經濟組織的承包方之間進行；轉讓要求受讓方只能是從事農業(yè)生產經營的農戶且轉讓方必須有穩(wěn)定的非農職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源；入股則限定在承包方之間；轉包則限定在本集體組織內部等。這些限制性的規(guī)定使得“農民退出土地的成本非常高”[8]，導致一些缺乏經營能力而又想退出的農民可能被禁錮在土地上，而一些富有管理經驗、擁有先進技術設備的經營組織和承包個人則無法進入農地從事生產經營，從而使得土地的利用率和農戶的種地積極性受到極大影響，農業(yè)的市場化和規(guī)?；M展緩慢。同時，土地承包經營權轉讓須經發(fā)包人同意的規(guī)定也極不合理，我國法律并未對同意的條件做出明確的界定，如發(fā)包人不同意，即使能產生高效益的轉讓亦屬無效，這項規(guī)定極大束縛了土地承包經營權的有效流轉。

（二）土地承包經營權流轉制度的現(xiàn)實問題

由于立法的缺陷和現(xiàn)實中各種不利因素的制約，我國現(xiàn)行的土地承包經營權流轉機制在土地流轉實踐中運行不暢，面臨諸多問題，現(xiàn)分述如下：

1、農村土地流轉市場極不成熟

農村土地流轉需要成熟的土地市場的支撐，健全的土地市場能為土地流轉提供規(guī)范的交易場所，從而促進農村土地快捷有效地流轉。但現(xiàn)實當中，我國的農村土地市場還只是初具雛形，極不成熟，其主要體現(xiàn)在：第一、農村土地市場沒有完備的地價評估體系，土地承包經營權價格的估算缺乏相應的參考標準。第二、缺乏完善的市場運行機制，農村土地市場的供求機制、價格機制、競爭機制尚未形成，土地流轉受地方政府的控制較大，土地產權還不能實現(xiàn)跨區(qū)域流動。第三、缺乏完善的中介機構的服務，當前農村土地流轉缺乏完備的中介服務機構，如資產評估機構、委托機構、法律咨詢機構、土地保險機構和土地融資機構等。由于缺乏完善的市場服務體系和有效的市場運行機制，農村土地流轉市場極不成熟，導致土地供求信息受阻，信息輻射面狹小，從而導致土地市場供求失衡；同時使得農村土地的商品化程度偏低，農村土地承包經營權的資產價值不能充分體現(xiàn)，市場化操作相當困難，因而嚴重阻礙了土地承包經營權合理有序的流轉。

2、土地承包經營權流轉過程中侵權現(xiàn)象嚴重

近年來，土地承包經營權流轉過程中，農民權益受到嚴重侵害的問題較為突出,主要體現(xiàn)在：一是以權力剝奪農戶的自主決策權，有些地方違背農民意愿，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉，把土地流轉作為增加地方收入和福利的手段,抑或作為政府決策者“政績”的形象工程；有些地方為了降低開發(fā)成本和便于招商引資，借土地流轉為名，隨意改變土地的農業(yè)用途，并強迫農民長期地價出讓土地承包經營權，這些強制性的土地流轉，勢必損害農民的切身利益；二是隨意調整承包地，分出所謂的“口糧田”、“機動田”，在本已分到各戶的承包地中切出機動田，由集體甚至村干部個人掌握；三是在土地承包經營權流轉過程中與民爭利。這些行為嚴重侵犯了農民的土地承包經營權，影響了農民的正常生產生活。

3、土地承包經營權流轉程序不規(guī)范

農戶之間的土地轉包、互換等土地流轉，多是自發(fā)性的流轉，相互之間只是口頭協(xié)議，沒有簽訂書面的文字合同或契約來規(guī)范流轉雙方的權利義務，這就造成土地承包關系的混亂，致使土地流轉工作無序進行。有的農戶之間雖簽有協(xié)議，但協(xié)議內容簡單，標的物不明確，權利義務規(guī)定不清楚，違約責任不祥，易引發(fā)合同糾紛。此外，農戶之間自發(fā)的土地承包經營權流轉的期限較短而且極不穩(wěn)定，流轉雙方大多約定為一年一變，使得受讓方沒有長期保障，不肯對土地作較多投入，只維持現(xiàn)狀，生怕資金無法收回，從而造成土地資源的浪費。這都不利于土地承包經營權的有效流轉。

4、農村社會保障體系的缺失

我國農村并沒有建立完備的社會保障體系，農民只能牢牢地依附于土地，將土地作為最基本的社會保障，以化解失業(yè)、疾病等風險，“均等地占用土地并盡可能多地擁有土地資源是一種最有效的社會保障，中國農村現(xiàn)行票據分配土地的制度安排是一種最典型的土地型社會保障制度”[9]。因此，在我國農村社會，土地依然承擔著主要的社會保障功能。由于土地的最低社會保障功能沒有一個替代物，因此大多數農民仍把土地看作是“活命田”，寧可粗放經營，甚至荒蕪棄耕，也不輕易流轉土地。由于不能使農民和土地有效分離，這就極大地限制了土地的流轉，導致土地承包經營權流轉效率低下。

5、土地承包經營權流轉糾紛解決機制的缺失

《農村土地承包法》規(guī)定，因土地承包經營或流轉發(fā)生糾紛的，可請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等協(xié)調解決，也可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，或直接向人民法院。而當前的現(xiàn)實情況是，一方面，大多數地方政府或法院有關機構尚未形成處理土地糾紛的規(guī)范化制度，也缺乏相關的法律條文與仲裁根據，另一方面，現(xiàn)在土地承包經營權的流轉范圍和規(guī)模卻越來越大，許多程序不規(guī)范的土地承包經營權的流轉導致了越來越多的糾紛，這二者的矛盾使得農村中許多土地流轉糾紛無法得到及時合理的解決，從而阻礙了土地承包經營權的順利流轉，也影響了農村的穩(wěn)定。

三、完善土地承包經營權流轉制度的對策及建議

如前文所述，我國農村土地承包經營權流轉制度極不完善，既有立法上的缺陷，也有現(xiàn)實中的問題，從而制約了農村土地承包經營權健康有序地流轉，影響了農村社會的穩(wěn)定，阻礙了農村經濟的發(fā)展。因此我國農村土地承包經營權流轉制度亟待完善，這就要求：一方面要從立法上完善土地承包經營權流轉的相關規(guī)定，使土地承包經營權流轉的法律制度具有針對性、系統(tǒng)性和可操作性；另一方面又要加強農村土地流轉市場的建設與發(fā)展，加快相關配套措施的建立與完善。同時，政府要切實履行自身的職責，采取有效措施，加強對土地承包經營權流轉的服務引導與規(guī)范管理，這樣才能促進農村土地承包經營權合理有序地流轉，實現(xiàn)農村土地資源的社會效益。筆者現(xiàn)具體從以下幾個方面來進行集中論述。

（一）土地承包經營權流轉制度的立法完善

1、建立健全農村土地產權制度，明確土地產權主體

土地產權明確是交易的前提，沒有明晰的產權制度，在農村土地承包經營權流轉過程中就會導致相關物質利益關系的混亂，農民的合法權益易受到侵害。明確土地產權，就是要明確土地所有權的主體代表，其關鍵問題是要統(tǒng)一集體所有權的主體，取消鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村以及村民小組三級所有的分化現(xiàn)象。具體做法是明確農村土地產權的主體是村集體，按照我國有關法律法規(guī)和農村實際情況，應當確立村民委員會作為集體土地所有權主體的代表。因為村民委員會是農民民主選舉產生的基層組織，具有較高的威信，能夠代表農民的共同意愿獨立行使權利，承擔民事責任，最適宜充當農村土地所有權的代表，法律應賦予其相應的權利義務，使其很好地行使土地所有權人的職責并承擔相應的義務。其他組織因缺乏相應的資質和條件，不便充當農村土地的所有權的代表。鑒于農村土地產權的重要性，筆者強烈建議立法機關根據當前我國農村的實際情況，制定頒布《農地產權法》來確立合理的農村土地產權制度，進一步穩(wěn)定和明確農村土地產權關系，以加強對農民土地權利的保護。

2、修改法律關于土地承包經營權流轉的不合理規(guī)制

如前文所述，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對農村土地承包經營權的流轉設置了許多不合理的限制規(guī)定。法律對土地經營權流轉的不合理限制與土地經營權的物權屬性不相吻合，其實質是對農民行使土地權利的一種干預，我國新頒布的《物權法》既然已經把土地承包經營權明確界定為物權，就應該賦予農民相應的支配權，“所謂物權之直接支配性，指物權人得依自己的意思，無須他人意思或行為之介入，對標的物即得為管領處分，實現(xiàn)其權利內容之特性”[10]。立法對農村土地經營權流轉進行限制的本意是考慮到農村保障制度并未健全，土地依然是農民的生活保障，盲目轉讓土地的風險性太高，容易造成農村社會的不穩(wěn)定，其實這種擔心是多余的，既低估農民的經營能力，也不符合社會實際，農民是理性的，他會根據自身利益的需求來決定是否處分其土地承包經營權。同時，在現(xiàn)實生活中，隨著農村二、三產業(yè)的發(fā)展及市場經濟的建立與完善，農民的就業(yè)途徑更為廣闊，收入來源也日益多樣化。農民與土地的關系也日趨松散，依賴土地而生存的現(xiàn)象將越來越少。因此，法律對農村土地承包經營權的流轉做如此嚴格的限制完全沒有必要，只會造成土地流轉的成本過高，導致土地的閑置，阻礙土地流轉和土地效益的發(fā)揮，進而阻礙農村經濟的發(fā)展。因此，筆者建議取消對土地承包經營權流轉的不合理限制，尤其是廢除土地承包經營權的轉讓須經發(fā)包人同意的規(guī)定，從而為土地承包經營權自由流轉創(chuàng)造一個良好的法律環(huán)境，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

3、完善土地承包經營權的流轉方式

(1)要賦予農村土地承包經營者的農地抵押權。我國法律對土地承包經營權抵押基本持否定態(tài)度，這與物權屬性不相吻合。農地如果不能作為抵押物進入市場，既不利于土地資源的優(yōu)化配置，也不利于農村非農產業(yè)的發(fā)展，更延緩了農村信用市場的發(fā)展，也與市場經濟條件下農業(yè)發(fā)展對融資的極大需求不相適應。此外，土地承包經營權作為物權，物權人對其權利在效力上具有可處分性。因此，我國法律要賦予土地承包經營權人的抵押權。

(2)要允許土地承包經營權以繼承的方式進行流轉。從保護耕地、鼓勵承包人對土地持續(xù)投入以及促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的角度，允許其繼承人繼續(xù)承包利大于弊。考慮到社會公平，為平衡農戶間的利益及農村集體的利益，可以采取繼承人與發(fā)包人簽訂新的合同方式，適當增加新承包人的義務。在具體設計時，可作如下規(guī)定：第一，在發(fā)生土地承包經營權繼承時，應當首先遵守《繼承法》的基本原則，其次，還要遵守《物權法》、《土地管理法》、《農業(yè)法》等有關農地管理的規(guī)定。第二，可借鑒臺灣地區(qū)的立法，從事農業(yè)生產的繼承人可優(yōu)先于非農產業(yè)的繼承人分得農地使用權，對于非務農的繼承人，可以繼承其他財產。如其他財產不足其繼承份額，可以進行金錢補償，由在村繼承人耕作利用土地。第三，如果繼承人均為非務農人口，除非該繼承人自此從事農業(yè)生產經營活動，否則應在規(guī)定時間內，將土地承包經營權轉讓給從事農業(yè)生產的其他人[11]。第四，不得將同一塊土地使用權進行登記上的分割，否則會導致農地的零碎化。如果繼承人有兩人以上，并且被繼承人擁有多個農地使用權，則在保證使用權完整的前提下公平分配；如不足分配，則對未分得的繼承人折價補償，對于多余的地塊或無法分配的情形，則由繼承人共有，或將土地承包經營權變賣或折價。因此，無論是在理論上，還是在實踐中，土地承包經營權完全可以以繼承的方式流轉。

(3)其他流轉方式可予以一定的明確，同時，我國法律還應鼓勵土地承包經營權人采取多種方式流轉，如入股、出典、委托轉包、家庭聯(lián)產承包合作經營、交付土地承包經營權由他人代耕代種等等。

(二)加強政府在土地承包經營權流轉中的作用

1、加強政府的服務與管理職責

在土地承包經營權流轉過程中，作為直接管理的政府部門應當發(fā)揮積極作用，切實履行其對土地承包經營權流轉的指導、服務與管理職責。筆者建議設置專門的職能機構如農村土地流轉中心或管理委員會等，負責農村土地承包經營權流轉的管理工作。其具體職能可設定為：在堅持農民自愿有償的前提下，積極引導符合流轉條件的農民實行土地流轉；規(guī)范操作程序，指導農民依法簽訂好土地承包經營權流轉的書面合同，并建立健全土地流轉檔案，詳細登記流轉農地的面積、位置、質量、等級、價格與期限；仲裁處理土地流轉糾紛；監(jiān)督流轉后土地的利用，防止非法改變土地用途的行為發(fā)生等；為農民提供法律、金融、市場、信息等方面的服務，幫助農民解決在土地承包經營權流轉過程中遇到的實際困難[12]。

2、規(guī)制政府行政權力、保障農民權益

在明確政府指導和監(jiān)督管理的職責的同時，對于政府部門的行政權力也必須予以一定的規(guī)制，以防止其權力的濫用，避免對農民合法權益的損害。因此，必須通過嚴密的監(jiān)督和制約體系將政府部門的行政權力納入法制的框架下，使其做到依法行政。為了更好地督促、規(guī)范和方便政府部門行使職權，保障農民的合法權益、促進土地承包經營權健康合理地流轉。筆者建議各地方立法機構，可按照農村土地承包法的規(guī)定，制定符合地區(qū)實際的土地承包經營權流轉的地方性法規(guī)和實施細則，使政府部門的指導、服務與管理工作落到實處，從而促使土地承包經營權的有效流轉。

（三）完善土地承包經營權流轉制度的配套措施

1、培育農村土地流轉市場

如前所述，我國當前的農村土地市場極不成熟，其市場功能還不能很好的發(fā)揮和體現(xiàn)，那么如何培育我國農村土地市場呢？筆者認為，除了要建立規(guī)范的土地產權制度，明確農戶是農村土地承包經營權流轉市場的直接交易主體之外，現(xiàn)階段必須作到如下幾點：

首先，要著手研究建立土地承包經營權流轉市場的運行機制，重點是土地承包經營權的價格機制、土地承包經營權交易的中介機制、土地承包經營權收益分配機制的建設。就農地承包經營權的價格機制而言，要實行公平地價制度，運用科學的方法確定與國有土地使用權價格相協(xié)調的農村土地承包經營權流轉市場的基準地價，由土地管理部門定期公布；就土地承包經營權流轉的中介機制而言，土地承包經營權流轉市場的發(fā)展需要配套的市場中介服務體系，要建立包括咨詢、地價評估、仲裁等機構及相關制度，并做好農村土地流轉的保險等工作；就農地承包經營權流轉的收益分配制度而言，應當使土地承包經營權流轉的收益在交易當事人之間合理分配，以保護各方的合法權利。

其次，要建立健全農村土地承包經營權流轉價格評估制度，即由具有地價評估資格的地價評估單位和評估師評估地價，并報請土地管理部門審定。

最后，要使農村土地承包經營權的交易活動公開化、契約化、貨幣化，提高農村土地承包經營權流轉市場的透明度。建立健全法律法規(guī)約束、金融約束、產權約束、內部責任義務約束等。

2、規(guī)范流轉程序

鑒于我國目前土地承包經營權流轉程序極不規(guī)范，流轉糾紛日益增多，為促進土地承包經營權健康有序地流轉，穩(wěn)定和發(fā)展農村經濟，必須建立相應的機制來規(guī)范土地承包經營權的流轉程序。針對農村社會土地流轉現(xiàn)狀，筆者建議采取如下具體措施：

第一，修改合同法的相關內容，在合同法里邊增設有關農村土地承包經營權流轉的有名合同，明確規(guī)定流轉主體的權利義務關系，使雙方權利義務法定化，對土地承包經營權流轉的主要合同條款予以明確規(guī)定，以供當事人在簽訂土地流轉合同時予以借鑒，同時法律應強制規(guī)定當事人在進行土地承包經營權流轉時必須簽訂書面合同，把書面合同作為合同生效的要件之一。第二，設立合同備案程序，即當事人簽訂土地流轉合同后必須報專門的職能機構備案，如果合同內容不符合法律規(guī)定或有不適當的地方，職能機構可以建議當事人對其進行補充和修改。第三，在合同履行過程中，設立監(jiān)督程序，即由土地管理機構對當事人履行合同的情形進行合法監(jiān)督，以保證土地承包經營權流轉合同依法有序地履行。

3、加快農村社會保障體系的建設

一是要創(chuàng)造必要的條件，對流轉出土地承包經營權的農戶統(tǒng)籌安排，重新就業(yè)，以減輕市場經濟競爭對部分農戶的沖擊；二是建立多層次的相互聯(lián)系的農村保險基金，發(fā)展農村保險事業(yè)，形成涵蓋整個農村的災害補償體系，保障農戶具有再生產經營的能力；三是逐步建立以集體和農戶自我保障為基礎，政府予以一定扶持的社會保障機制，并大力發(fā)展多種形式的社會保障基金，村社合作醫(yī)療和經濟互助會等群眾急需的互助保障組織，促進農民醫(yī)療、養(yǎng)老、互助等農村社會保險體系的發(fā)展；四是對殘疾人、五保戶、貧困戶等特殊人群進行多層次的扶持，創(chuàng)造條件為他們提供必要的生活保障，從根本上解決他們將土地承包經營權轉讓之后的后顧之憂[13]。

第9篇：農村土地承包法實施細則范文

關鍵詞：農村土地使用權流轉；制約因素；路徑選擇

作者簡介：王承武（1975－），男，湖北麻城人，新疆農業(yè)大學經濟與管理學院講師，碩士，研究方向：資源經濟與管理。

蒲春玲（1961－），女，陜西省霍州市人，新疆農業(yè)大學經濟與管理學院教授，管理學博士，博士生導師，研究方向：土地經濟理論與政策、區(qū)域經濟等。

中圖分類號：F331.11文獻標識碼：A文章編號：1672-3309（2008）09-0008-04

農地作為一種重要的資產和農業(yè)生產要素，以商品的形式進入要素市場并在不同主體之間流動是必然的趨勢。土地和任何其他要素一樣，自由流轉總能提高資源配置效率，并反過來促進勞動力要素的流動和農業(yè)生產效率的提高；而對土地交易權的限制則降低要素配置效率和減少農戶對土地的長期投入，對土地產出率具有負面影響。因此，應允許并鼓勵農民進行土地使用權的有償轉讓，實現(xiàn)農地資源配置效率的帕累托改進。當前，我國農村土地使用權流轉還處于剛剛起步階段，在實踐中還存在諸多問題，主要表現(xiàn)在流轉的速度慢，流轉的規(guī)模小，流轉的區(qū)域差異大，流轉的行為不規(guī)范，流轉層次低，流轉的交易價格扭曲，流轉工作滯后等。造成問題的原因是多層面、多維度的，但在很大程度上與現(xiàn)行農地制度本身的缺陷有關。如何積極推動和規(guī)范農村土地使用權流轉，實現(xiàn)土地適度規(guī)模經營和集約化經營，促進農業(yè)產業(yè)結構調整，加快農村經濟發(fā)展，增加農民收入具有重要意義。

一、農村土地使用權流轉的制約因素

1．現(xiàn)行農地制度的缺陷制約了土地使用權的流轉

（1）分散承包機制制約了農地規(guī)模流轉

現(xiàn)行的以為核心內容的農村土地制度在相當程度上制約了農村土地資源流轉。以均田為特征的農地承包制度導致農村土地資源均分與零碎化現(xiàn)象的存在，其既不利于先進技術及其設備在農業(yè)生產中的使用，也不利于土地規(guī)模效益的提高，不利于大量外界資本進入農業(yè)生產領域來進行規(guī)?；纳a與經營運作。土地零散、不成片，這意味著，如果承包地的受讓人或承租人想從事規(guī)模經營，就需要面臨多個談判或簽約對象，交易成本顯然太高，這給大規(guī)模的土地流轉帶來極大不便。

（2）土地產權關系模糊，行為主體缺乏農地流動的足夠動力

產權關系明晰是市場經濟的客觀要求，也是農地流動的前提和基礎。但我國目前的農地產權制度中，不僅所有權主體及其法人代表模糊不清，而且土地的占有權、使用權、轉讓權也都缺乏明確的內涵，農戶還不是真正意義上的土地使用權主體，無法依據自身條件來合理地選擇與配置土地資源。我國規(guī)定農村土地屬于集體所有，集體包括村集體、集體經濟組織和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體。然而，到底哪個組織是集體土地所有權的代表，有關法規(guī)卻沒有明文規(guī)定。土地產權“權利束”中的多種權能如占有權、使用權、轉讓權等也都缺乏明晰的內涵，更未形成規(guī)范。產權關系規(guī)定模糊不清已成為農村土地市場發(fā)育的重要制度障礙。

2．農地流轉制度的不完善影響了農地流轉的進行

（1）缺乏規(guī)范運作的政策法規(guī)

盡管我國現(xiàn)有的法律制度也規(guī)定了農村的土地使用權可以依法轉讓，然而，對于轉讓的具體范圍、形式、程序、價格、管理等，都缺乏專門的法律法規(guī)約束?，F(xiàn)行的相關法律如《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農村土地承包法》中的諸多規(guī)定過于籠統(tǒng)，有關內容和程序不夠明確，缺乏可操作性。例如，現(xiàn)有相關農業(yè)的法律政策規(guī)定，農戶要進行土地流轉時，必須要經“發(fā)包方同意”，這表明農戶在農村土地產權體系架構中處于弱勢地位，土地被隨時調整的可能性較大，農戶在土地流轉中的主體地位沒有得到體現(xiàn)。土地流轉規(guī)模和速度緩慢，無法適應社會經濟的發(fā)展和現(xiàn)實的要求，土地糾紛、侵權行為普遍存在，而處理這些問題的司法機關及有關部門無法可依?，F(xiàn)行農村土地流轉制度的不完善以及實際操作中的不規(guī)范性，既影響了農村土地流轉的進行，也嚴重制約了農戶進行土地流轉的積極性。

（2）宏觀政策不配套

由于集體土地所有權缺乏法律保障，國家可以根據需要隨時強制征用土地；對土地占用和買賣中的壟斷行為缺乏管理；對種田大戶缺乏優(yōu)惠政策支持，對轉出土地的農民進入二、三產業(yè)和城市就業(yè)的也沒有制度保障措施。從流轉機制看，絕大部分地方尚未建立農用地有償流轉制度和土地投資補償制度，流轉程序不規(guī)范，土地流轉的自發(fā)性、隨意性、盲目性大。農戶間自行協(xié)商，自行流轉，流轉關系人之間的矛盾諸多，造成投資者經營成本增加。這些問題都嚴重地影響了土地流轉的速度、規(guī)模和效益。

3．農村土地使用權流轉市場發(fā)展滯后，導致農地難以流轉

（1）農地流轉的市場機制不完善

現(xiàn)有的農地流轉基本處于自發(fā)、無序的狀態(tài)，數量也有限，還沒有規(guī)范的農地產權交易市場，農地流轉的市場機制、價格體系還沒有形成，農地流轉的市場規(guī)則、中介組織還沒有建立起來。國家對農地產權流轉還缺乏必要的監(jiān)督和管理，農地流轉機制還需要進一步完善。雖然政府通過了“增人不增地，減人不減地”的政策，但大多數地區(qū)都進行了不同程度的調整，承包期內頻繁的土地調整強化了農民對土地行政性調整機制的認同感，土地行政性調整成為正式制度安排，使市場流轉機制難以發(fā)揮作用。

（2）土地使用權流轉的中介組織匱乏

目前，我國農地流轉缺乏完整的土地測量評級、土地評估等中介組織以及土地信用、土地融資和土地保險等服務機構，土地交易和土地合同管理等制度體系不健全，農村的一切服務工作都由集體經濟組織包辦，表面看來集體經濟組織作為中介機構，在交易中易于操作，但是集體經濟組織既當“裁判員”又當“運動員”，既是所有權主體，又是中介服務組織，免不了干涉一般交易主體的活動，在土地轉讓、買賣與抵押過程中難免出現(xiàn)一系列不規(guī)范現(xiàn)象甚至是侵農現(xiàn)象，從而使這種中介組織失去應有的效率和媒介功能。加之，當前廣大農村還沒有開展定級估價工作，缺乏科學合理的農地價格體系，這樣，農地價格的形成和確定就有很大的主觀性和隨意性。由于市場中介組織匱乏、流轉機制不完善，導致土地不易流轉。

4．土地使用權流轉管理不規(guī)范，影響了農地流轉的效益

（1）土地流轉隨意性大，流轉行為不規(guī)范

目前大多數農戶之間的土地流轉行為是私下進行的，只有口頭約定，沒有書面合同，一般也未征得發(fā)包方的同意，未進行備案，很容易出現(xiàn)糾紛和問題。一些地方在轉包合同的簽訂中，由于缺乏經驗，簽訂合同時存在條款不全、內容含混的現(xiàn)象，有的甚至還與有關法律、法規(guī)和政策相抵觸。正是由于監(jiān)督功能弱化，土地承包權主體的利益經常受侵蝕，不能為主體提供穩(wěn)定的收入預期，這就阻礙了交易組織的進一步發(fā)育。土地流轉沒有規(guī)范的手續(xù)，也沒有通過流轉合同或者契約來規(guī)范流轉雙方的權利義務關系，土地流轉帶有明顯的自發(fā)性、盲目性和隨意性，造成土地流轉行為無序、混亂。

（2）土地流轉帶有一定的強制性，農戶的利益沒有得到足夠重視

有些地方在土地流轉過程中違背農民意愿，隨意變更原土地承包關系，依靠行政命令，強制進行土地流轉，嚴重侵犯了農民的承包經營權。有的地方為了減低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉之名，隨意改變土地的農業(yè)用途，并強迫農民低價出讓土地經營權。有的是先有合作者，回頭再做農民的工作，這樣就否定了農戶的市場經濟主體地位，使土地家庭經營變成了集體和政府經營。

（3）土地流轉缺乏透明度，存在著種種“暗箱操作”行為

一些地方的集體經濟組織在推進土地流轉的過程中，既沒有按照規(guī)定實行公開招標，也沒有按照規(guī)范的合同文本簽訂流轉協(xié)議，特別是對轉包給非集體經濟組織成員生產經營的，也沒有按照《土地管理法》的規(guī)定報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準，而是由村干部私下與承租者達成交易，有的甚至與承租者事先串通搞假招標，蒙騙群眾。還有少數地方對收取的土地流轉費及其支出情況，不嚴格按照村務公開的要求，及時準確地向農民公開，致使流轉出土地的農戶吃虧，從而嚴重破壞了土地流轉的正常交易秩序。

5．農村社會保障機制不健全，制約了農地的流轉

土地對于廣大農民來說，是衣食之源，生存之本，土地具有社會保障和就業(yè)功能。當前，在我國農村社會保障機制尚未形成，非農就業(yè)的崗位和收入尚不穩(wěn)定的情況下，絕大多數農民仍把土地視為“活命田”、“保險田”，認為有了土地，生活就有退路，即使外出打工賺不到錢還可以回來種田，心里踏實。土地本身所具有的承載功能、養(yǎng)育功能和資源功能，已轉化為農民的就業(yè)保障、生活福利和傷病養(yǎng)老保險的可靠手段，即使在農業(yè)生產性直接收益下降時寧可粗放經營甚至撂荒也不愿輕易轉讓和放棄土地。由于我國農村社會保障缺失，使得土地承載著一部分社會保障功能，使農民將土地視為最后的生活安全保障，難以按照市場經濟規(guī)則流動。另一方面，離農進城的農民由于被排除在城市社會保障之外，而又缺乏農村社會保障機制，這些人仍將把土地作為最后的保障，也不愿意轉出承包地?？梢?，沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農民離土的安全感和適應市場風險的能力，農村土地市場發(fā)育的進程也將嚴重受阻。

6．農業(yè)勞動力進入城市的諸多障礙和非農收入的不穩(wěn)定影響了農地流轉

長期以來的城鄉(xiāng)二元經濟社會結構在城市居民與農民之間劃出了一道鴻溝。進城居住高昂的生活費用和較高的消費水平使大多數農民只能望而卻步；城市的房價與農村住房相比更是不可同日而語；城市公用設施收費、子女上學的教育支出也是大多數農民的收入水平難以承受的。此外，城市社會保障制度也沒有向進城農民開放，進城農民不能享受到最基本的社會保障。城市生活的不穩(wěn)定性和風險性使進城農民不得不保有土地作為基本的社會保障手段和最后的退路。

農民的文化素質和非農勞動技能缺乏，要實現(xiàn)在城市長期穩(wěn)定的就業(yè)具有一定的困難。加之各種顯性和隱性壁壘的制約，農民工的職業(yè)選擇具有隨機性和不穩(wěn)定性。絕大多數農民工從事簡單勞動和體力勞動，非農收入特別是打工收入存在較大的不穩(wěn)定性。另外，農民工不能擁有與城市居民同等的權利，增加了收入的不確定性。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動就業(yè)的能力大幅下降，城市又面臨大量職工下崗的壓力，非農就業(yè)機會大量減少，加大了非農收入的不穩(wěn)定性，使農民無法形成穩(wěn)定的收入預期。

農民無法與城市居民擁有平等的就業(yè)機會，兼業(yè)農民非農產業(yè)收入的不穩(wěn)定性使農民難以徹底離開土地，廣大農民在沒有尋找到穩(wěn)定、安全的生存替代來源之前，他們決不可能輕易放棄土地的使用權。

二、促進農村土地使用權流轉的路徑選擇

1．深化農村土地產權制度改革

明晰規(guī)范的土地產權關系是農村土地有效流轉的基本前提。首先，要科學合理界定國家、集體與農戶三者之間的產權關系，進一步明確農民承包土地的權能，真正把土地的所有權同其占有、使用、收益、處分的權能分開。在確保農村土地所有權歸農民集體所有的前提下，賦予農民對承包經營的土地更多的權益，如抵押、轉讓、租賃等。只有農民的土地承包經營權成為一種完整的產權，農戶的主體地位才能真正確立起來。其次，進一步明晰土地使用權的產權界定，把土地使用權流轉的決策權界定給農民，這樣農戶才能成為土地使用權流轉的主體，擁有土地的長期使用權。

2．完善土地使用權流轉的法律法規(guī)

制定有關農村土地流轉的法律法規(guī)，使農村土地流轉納入法制化軌道。進一步明確集體土地所有權主體、承包經營權主體、經營管理者以及他們之間的關系。明確規(guī)定集體土地使用權流轉的原則、范圍、條件、形式以及管理措施和操作程序，明確土地使用權流轉的主體和客體，明確地方政府在集體土地流轉中的地位、職責和作用。

進一步完善《農村土地承包法》，盡快制定和出臺土地承包法的實施細則，明確界定農民土地承包權的內容和性質，明確承包土地的財產權，賦予土地承包經營權物權法律地位，將政策和有關規(guī)章認可的農民通過承包獲得的土地實際占有、利用、收益和包括在承包期的繼承、抵押、轉讓等處分權在內的使用權上升為法律，使農戶真正享有占有、使用、收益和處分四權統(tǒng)一的承包經營權。我國法律已確認，土地所有權與使用權可以分離，土地使用權可依法轉讓，這有助于農村土地的流轉。但實際上農村土地并沒有得以有效、有序合理的流動，其中一個重要原因就是對農民承包土地的性質認識不清。強化承包經營權物權屬性，才能有利于農村土地流轉和農民權益的保護。農戶長期且穩(wěn)定的土地承包權是實現(xiàn)農村土地有序流轉的基礎。只有把承包關系穩(wěn)定下來，把農戶土地的使用權明確下來，土地流轉才能有更多空間與機會來增加農民投資土地的積極性和農業(yè)的比較利益，也才能阻止土地撂荒，實現(xiàn)農業(yè)生產的規(guī)?；洜I。

3．健全土地使用權流轉的管理與監(jiān)管機制

農村土地使用權具有不同于一般商品的特殊性，對土地使用權的流轉必須加以管理和控制。首先，嚴格承包合同管理，進一步明確承包者的責任，明確合同雙方當事人的權利、義務。加強合同糾紛的調解工作，維護土地所有者、承包者和經營者的合法權益，維護承包合同的約束性，增強農民對土地收益的長期預期。其次，要加強檢查監(jiān)督和事后管理。通過對流轉土地的定期或不定期的檢查和監(jiān)督，以保證土地流轉合同中權利及義務的順利履行，防止用地者破壞耕地資源的行為，杜絕改變土地使用性質等土地違法利用、違法經營的現(xiàn)象。政府要對農地使用權流轉進行規(guī)范和引導，在產權設置、流轉程序、流轉方式和流轉的檢查監(jiān)督等方面進行合理規(guī)范和管理，不斷促進農村土地市場體系的建立和完善。

政府在土地流轉中要找準自己的位置，要尊重農民的意愿和主體地位，搞好涉及土地流轉的資格審查、合同簽證、檔案管理和動態(tài)監(jiān)測等工作，為土地流轉提供信息、中介、組織、協(xié)調等服務，制定土地利用與流轉的長遠規(guī)劃，做好土地的集中連片和整理工作，改善農田基礎設施建設，為土地流轉創(chuàng)造良好的環(huán)境。

4．建立土地使用權流轉市場，培育土地使用權流轉的中介機構

（1）建立健全農村土地流轉市場體系

規(guī)范的農村土地市場是土地健康流轉的前提。目前，我國各地農村土地流轉市場的發(fā)育嚴重滯后于土地流轉的需要，農地流轉還未形成一種規(guī)范的制度，地區(qū)之間存在著很大的差異。東部地區(qū)農用地流轉相對活躍，西部地區(qū)交易較少且不規(guī)范。為了促進農地使用權的流轉，優(yōu)化農地資源配置，必須在政府的引導下，建立一個開放、公平、規(guī)范的農地使用權流轉市場，通過市場機制及時實現(xiàn)農村土地使用權的流轉。積極探索建立農用地使用權流轉市場的運行機制，包括農用地使用權的價格機制、農用地流轉約束機制、農用地使用權交易的中介機制、農地收益的分配機制。

（2）積極培育土地流轉中介機構，促進土地市場的完善發(fā)育

土地交易與普通商品交易有很大的區(qū)別，其運作程序相對復雜，涉及到多個產權主體的經濟利益。這就要求有完善的中介服務機構為之服務，如資產評估機構、法律咨詢機構、土地融資機構和土地保險機構等。要實現(xiàn)土地高效率、低成本、有秩序流轉，需要培育和完善土地流轉的市場化服務體系，開展土地評定和評估工作，客觀、公正地評估出土地等級和市場價格，為農用地市場流轉雙方的公平交易和政府加強土地管理提供科學依據，減少價格確定的隨意性和不合理性，避免市場交易主體利益受到侵犯。中介組織應建立農村土地流轉交易信息網絡，通過各種渠道調查、搜集土地流轉的供需和市場價格等信息資料，及時登記匯集可流轉土地的數量、區(qū)位、價格等信息資料，并加以統(tǒng)計、分析和預測，定期公開，對外公布，接受供求雙方咨詢，溝通土地資源市場供需雙方的相互聯(lián)系，以提高土地流轉的成功率。

5．建立完善農村社會保障制度，弱化農地的社會保障功能

土地保障只是我國農村社會保障制度建立過程中的一個過渡形式，土地不應承擔起農民的全部社會保障功能。由于目前土地依然是大部分農民就業(yè)、生存保障和社會福利的唯一依靠，所以，進行土地流轉機制創(chuàng)新，就要積極而穩(wěn)定地推進農村社會保障制度改革，逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉為依靠社會和制度，建立起從最低生活保障到農村養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘的農村社會保障體系，使農民與市民一樣平等地擁有權利和享受社會經濟發(fā)展的成果。只要有了良好的社會保障制度，農民對土地的依賴性就會降低，土地流轉就會加快。

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