憲政制度精選(九篇)

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第1篇：憲政制度范文

關(guān)鍵詞：保證保險、汽車消費貸款保證保險、保證、保險

一、引言

2009年新修訂的《保險法》第95條規(guī)定了保證保險業(yè)務(wù)，與原保險法比較，增加了有關(guān)保證保險的規(guī)定，并且將保證保險明確規(guī)定為保險公司財產(chǎn)保險業(yè)務(wù)的一種。但是不論在學(xué)界還是實務(wù)界，對于保證保險性質(zhì)的爭論一直沒有停止過，學(xué)界主要有保證說、保險說、保證和保險二元說三種學(xué)說，各自都有其理論依據(jù)。但是從保證與保險兩者的本質(zhì)來看，我們認為保證保險歸根結(jié)底應(yīng)是保證，而非保險。

二、保證保險的概念和適用

（一）保證保險的概念

保證保險有廣義和狹義之分，廣義的保證保險就是保險人為義務(wù)人向權(quán)利人提供擔(dān)保的保險。它主要提供兩個方面的保證：一是應(yīng)義務(wù)人要求向權(quán)利人保證其信用； 二是應(yīng)權(quán)利人的要求保證義務(wù)人的信用，二者的保險標(biāo)的都是義務(wù)人的信用風(fēng)險，但是二者有嚴格的區(qū)別，前者叫保證保險，后者稱之為信用保險。狹義的保證保險僅指前者，本文所論述的也僅指狹義的保證保險。"在一般的債權(quán)債務(wù)關(guān)系中，債權(quán)人投保債務(wù)人不履行債務(wù)的信用風(fēng)險叫信用保險；而債務(wù)人應(yīng)債權(quán)人的要求投保自己不履行債務(wù)的信用風(fēng)險叫保證保險。"

（二）保證保險在汽車消費貸款實踐中的適用方法

保證保險主要存在于汽車消費貸款合同之中，它的運作一般是先由銀行與保險公司簽訂合作協(xié)議， 隨后在借款人與銀行的貸款協(xié)議中約定借款人取得貸款的前提是向保險公司投保保證保險。具體履行方式是：貸款由消費者即借款人分批分期償還并以所購車輛抵押給銀行進行擔(dān)保。同時投保保證保險的保險公司在個人貸款金額范圍內(nèi)承保， 即由保險公司向銀行方面出具擔(dān)保函承諾當(dāng)借款人未按借款合同約定還款時（發(fā)生保險責(zé)任事故時）由保險人按合同約定負責(zé)償還投保人所欠款項。

三、保證與保險本質(zhì)之比較

相較于實務(wù)界的統(tǒng)一習(xí)慣做法，理論界對于保證保險的性質(zhì)卻存在廣泛的爭論，而在探討保證保險的性質(zhì)時，我們不能夠簡單地從表面的區(qū)別或相同之處來貿(mào)然斷定，而是需要通過保證和保險的本質(zhì)比較來探明。

（一）保證的本質(zhì)

"債的擔(dān)保，是指法律為保證特定債權(quán)人利益的實現(xiàn)而特別規(guī)定的以第三人信用或者特定財產(chǎn)保障債務(wù)人履行義務(wù)、債權(quán)人實現(xiàn)權(quán)利的制度。""債的擔(dān)保包括物的擔(dān)保和人的擔(dān)保，人的擔(dān)保，是指以人的信用來擔(dān)保債的履行的擔(dān)保方式。其典型形式是保證，即由保證人以自己的信用來擔(dān)保債務(wù)人履行債務(wù)。根據(jù)我國《擔(dān)保法》第6條的規(guī)定，保證是指保證人和債權(quán)人約定，當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時，保證人按照約定履行債務(wù)或者承擔(dān)責(zé)任的行為?？梢?，保證是通過保證人對債務(wù)人債務(wù)的清償來保障債權(quán)人的權(quán)利實現(xiàn)的。"這也就是保證的本質(zhì)或者說是保證的核心功能。

（二）保險的本質(zhì)

我國保險分為兩類：財產(chǎn)保險和人身保險，但是學(xué)界對于保險的本質(zhì)有不同的認識，有損失說、非損失說及二元說。"從我國保險法的規(guī)定上看，我們可以將兩大保險類別加以區(qū)分對待，財產(chǎn)保險的基本功能或者說本質(zhì)是損失補償。""即保險是一種經(jīng)濟上的制度安排，將少數(shù)不幸者由于未來特定的、偶然的、不可預(yù)測的事故而在財產(chǎn)上所受的損失，由處于同樣危險中、但未遭遇事故的多數(shù)人來共同分攤，以排除或減輕災(zāi)害的一種經(jīng)濟補償制度。"可見財產(chǎn)保險就是對于損失的風(fēng)險負擔(dān)問題。人身保險通說認為是一種儲蓄和投資。

轉(zhuǎn)貼于

（三）保證保險的本質(zhì)

我國保險法將保證保險納入了財產(chǎn)保險中，那么就意味著保證保險是對損失的分擔(dān)或者說是風(fēng)險負擔(dān)。但是以上文提到的汽車消費貸款為例，可以發(fā)現(xiàn)保證保險在實際運用過程中是不具有這種性質(zhì)的。因為在這個情境下保險公司需要承擔(dān)投保人到期不履行還款的風(fēng)險，但其僅僅自己承擔(dān)這一風(fēng)險，并沒有其他人來分擔(dān)。在此，保證保險的存在僅僅是為了保障債權(quán)人的債權(quán)的實現(xiàn)，即是向債權(quán)人提供的為借款人能夠及時履行債務(wù)的信用所做的擔(dān)保，保證保險的本質(zhì)是和保證的本質(zhì)是相同的，或者說是同一的。很顯然將保證保險納入財產(chǎn)保險的范疇是缺乏說服力的。

四、保證保險有償性的再認識--基于功能和原因力的分析

保證保險合同中保險人履行保險責(zé)任是以收取保險費為前提，表現(xiàn)為雙方有償?shù)臋?quán)利義務(wù)關(guān)系，屬于雙務(wù)有償合同。亦即只要保險事故發(fā)生，使被保險人遭受損失，保險人就應(yīng)在保險金額內(nèi)承擔(dān)賠償責(zé)任，無連帶、補充責(zé)任之分。"而我們知道保證的法律性質(zhì)是保證具有無償性和單務(wù)性，"同時保證合同是單務(wù)無償合同，保證人承擔(dān)保證責(zé)任無需對價條件。因此保險說基于此認定保證保險不屬于保證的根本理由就在于保證保險合同是有償?shù)?。但實際上，保證保險的有償性并沒有影響它是為了保障債權(quán)人的債權(quán)實現(xiàn)的本質(zhì)功能，雖然保險公司在給債務(wù)人提供擔(dān)保的時候收取了一定數(shù)額的保險費，但保險公司所承擔(dān)的債務(wù)人不履行債務(wù)的風(fēng)險并沒有轉(zhuǎn)移給其他人。保險公司作保證人時并沒有通過收取保險費而影響到自己在保證保險中的風(fēng)險負擔(dān)，也就是說保證保險形式上的有償性并不能將其從保證中劃分出去的，只是在形式上略微的偏離保證的外在特征而已。

我們知道保證合同為無償合同。"保證關(guān)系中債權(quán)人享有保證債權(quán)，并不以償付一定的代價為條件，保證人承擔(dān)保證債務(wù)也不以從債權(quán)人取得一定代價為前提。也就是說保證合同的債權(quán)人是純受利益的。"但是并沒有任何人愿意為了其他人而自愿承擔(dān)責(zé)任。"保證人之所以愿意承擔(dān)保證責(zé)任總是有一定原因的，有的可能基于身份關(guān)系的需要而承擔(dān)保證責(zé)任；有的可能因主債務(wù)人付給一定的報酬，但主債務(wù)人與保證人之間的關(guān)系并不能決定保證的性質(zhì)。""有的保證合同中債權(quán)人也可能允諾給主債務(wù)人或保證人一定的利益，但這并不是保證合同成立的必要條件，因此并不能影響保證的無償性。"

保險公司之所以愿意作保證人，原因在于其向投保人收取了一定的保險費。保險費的收取僅僅是保證人愿意承擔(dān)保證責(zé)任的一個原因力，并不能表示保證保險作為保證卻具有有償性的特征，因此從原因力的角度我們也可以推敲出保險說關(guān)于保證保險有償性的說法是值得商榷的。

五、小結(jié)

之所以將保證保險與保險相混淆是因為它在形式上并不完全的符合保證或保險的任何一種，通過上文對其本質(zhì)的發(fā)現(xiàn)和對保險說的駁論，我們最終確定了其所屬的范疇，即保證保險的本質(zhì)上就是保證的一種。保證保險法律性質(zhì)的探討對于確立如何適用法律具有重要意義，由于本文篇幅的局限，對于法律適用筆者將另文加以探討。

參考文獻

[1]郭明瑞著：《擔(dān)保法》第二版 ，法律出版社2004年3月第2版

[2]王利明主編：《民法》，中國人民大學(xué)出版社2000年6月第一版

[3]王利明、楊立新、王軼、程嘯著：《民法學(xué)》法律出版社 2005年9月第一版

[4]張海棠著：《保險合同糾紛》，法律出版社2010年1月第一版

[5]張洪濤、鄭功成主編：《保險學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社第三版

[6]郭明瑞著：《擔(dān)保法》第二版 ，法律出版社2004年3月第2版

第2篇：憲政制度范文

第二條勞動保障行政部門對社會保險基金收入戶、社會保險基金支出戶、社會保障基金財政專戶以及其他與社會保險基金有關(guān)的帳戶收支和結(jié)余情況的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定執(zhí)行。

本辦法所稱社會保險基金包括養(yǎng)老保險基金、醫(yī)療保險基金、失業(yè)保險基金、工傷保險基金和生育保險基金。

第三條勞動保障部主管全國社會保險基金監(jiān)督工作。縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的社會保險基金監(jiān)督工作。

勞動保障行政部門負責(zé)社會保險基金監(jiān)督的機構(gòu)（以下簡稱監(jiān)督機構(gòu)）具體實施社會保險基金監(jiān)督工作。

第四條社會保險基金監(jiān)督應(yīng)遵循客觀、公正、合法、效率的原則。

第五條社會保險基金監(jiān)督包括以下內(nèi)容：

（一）貫徹執(zhí)行社會保險基金管理法律、法規(guī)和國家政策的情況；

（二）社會保險基金預(yù)算執(zhí)行情況及決算；

（三）社會保險基金征收、支出及結(jié)余情況；

（四）社會保險基金管理的其他事項。

第六條監(jiān)督機構(gòu)及其監(jiān)督人員在履行職責(zé)時，享有下列權(quán)利：

（一）要求被監(jiān)督單位提供或報送社會保險基金預(yù)算或財務(wù)收支計劃、預(yù)算執(zhí)行情況、決算、財務(wù)報告，以及其他與社會保險基金管理有關(guān)的資料；

（二）查閱被監(jiān)督單位與社會保險基金有關(guān)的會計憑證、會計帳薄、會計報表，以及其他與社會保險基金管理有關(guān)的資料；

（三）就監(jiān)督事項向有關(guān)單位和個人進行調(diào)查，并取得有關(guān)證明材料；

（四）對被監(jiān)督單位隱匿、偽造、變造會計憑證、會計帳簿、會計報表以及其他與社會保險基金管理有關(guān)的資料的行為予以糾正或制止；

（五）對被監(jiān)督單位轉(zhuǎn)移、隱匿社會保險基金資產(chǎn)的行為予以糾正或制止；

（六）對被監(jiān)督單位違保險基金管理法律、法規(guī)的其他行為予以糾正或制止。

第七條監(jiān)督機構(gòu)及其監(jiān)督人員在履行職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)忠于職守、秉公執(zhí)法、清正廉潔、保守秘密。

第八條監(jiān)督機構(gòu)實施監(jiān)督時，應(yīng)當(dāng)由兩名以上監(jiān)督人員共同進行。

第九條社會保險基金監(jiān)督方式包括現(xiàn)場監(jiān)督和非現(xiàn)場監(jiān)督。監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定年度監(jiān)督計劃。年度監(jiān)督計劃要明確現(xiàn)場監(jiān)督的地區(qū)或單位的比例，并抄送同級財政、審計部門。

現(xiàn)場監(jiān)督是指監(jiān)督機構(gòu)對被監(jiān)督單位社會保險基金管理情況實施的實地檢查?，F(xiàn)場監(jiān)督分為定期監(jiān)督、不定期監(jiān)督和按《社會保險基金監(jiān)督舉報工作管理辦法》的規(guī)定受理的舉報案件查處。

非現(xiàn)場監(jiān)督是指監(jiān)督機構(gòu)對被監(jiān)督單位報送的社會保險基金管理有關(guān)數(shù)據(jù)資料進行的檢查、分析。非現(xiàn)場監(jiān)督分為常規(guī)監(jiān)督和專項監(jiān)督。常規(guī)監(jiān)督通過被監(jiān)督單位按監(jiān)督機構(gòu)的要求定期報送有關(guān)數(shù)據(jù)進行；專項監(jiān)督通過被監(jiān)督單位按監(jiān)督機構(gòu)的要求報送專項數(shù)據(jù)進行。在非現(xiàn)場監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督單位存在嚴重違法違紀問題的，應(yīng)實施現(xiàn)場監(jiān)督。

第十條監(jiān)督機構(gòu)實施現(xiàn)場監(jiān)督，依照下列程序進行：

（一）根據(jù)年度監(jiān)督計劃和工作需要確定監(jiān)督項目及監(jiān)督內(nèi)容，制定監(jiān)督方案，并在實施監(jiān)督3日前通知被監(jiān)督單位；

（二）檢查被監(jiān)督單位社會保險基金會計憑證、會計帳簿、會計報表、統(tǒng)計報表，查閱與監(jiān)督事項有關(guān)的文件、資料，檢查現(xiàn)金、實物、有價證券，向被監(jiān)督單位和有關(guān)個人調(diào)查取證，聽取被監(jiān)督單位有關(guān)社會保險基金管理情況的匯報；

（三）根據(jù)檢查結(jié)果，寫出監(jiān)督報告，并送被監(jiān)督單位征求意見。被監(jiān)督單位應(yīng)當(dāng)在接到監(jiān)督報告10日內(nèi)提出書面意見。逾期未提出書面意見的，視同無異議。

第十一條監(jiān)督機構(gòu)實施非現(xiàn)場監(jiān)督，依照下列程序進行：

（一）根據(jù)監(jiān)督計劃及工作需要，確定非現(xiàn)場監(jiān)督目的及監(jiān)督內(nèi)容，提出定期報送數(shù)據(jù)或?qū)ｍ棃笏蛿?shù)據(jù)的范圍、格式、報送方式及時限，通知被監(jiān)督單位；

（二）審核被監(jiān)督單位報送的數(shù)據(jù)，對不符合要求的數(shù)據(jù)，應(yīng)要求被監(jiān)督單位補報或重新報送；

（三）分析被監(jiān)督單位報送的數(shù)據(jù)，評估社會保險基金管理狀況及存在的問題，寫出監(jiān)督報告。

第十二條對現(xiàn)場監(jiān)督或非現(xiàn)場監(jiān)督中存在問題并需要改進的被監(jiān)督單位，由勞動保障行政部門提出監(jiān)督處理意見。

第十三條監(jiān)督機構(gòu)對被監(jiān)督單位執(zhí)行監(jiān)督處理意見的情況，有權(quán)進行檢查。

第十四條被監(jiān)督單位有下列行為之一的，由監(jiān)督機構(gòu)責(zé)令改正；拒不改正的，由監(jiān)督機構(gòu)建議被監(jiān)督單位行政主管部門對主要負責(zé)人和直接責(zé)任人給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任：

（一）拒絕、阻撓監(jiān)督人員進行監(jiān)督的；

（二）拒絕、拖延提供與監(jiān)督事項有關(guān)資料的；

（三）隱匿、偽造、變造、毀棄會計憑證、會計帳簿、會計報表以及其他與社會保險基金管理有關(guān)資料的；

（四）轉(zhuǎn)移、隱匿社會保險基金資產(chǎn)的。

第十五條被監(jiān)督單位報復(fù)陷害監(jiān)督人員的，由被監(jiān)督單位行政主管部門對直接責(zé)任人給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第3篇：憲政制度范文

現(xiàn)行土地制度安排有巨大優(yōu)越性，其核心是做到了“漲價歸公、地利共享”。當(dāng)前中國正處在快速城市化的階段，快速城市化帶來大量農(nóng)地非農(nóng)使用，及由此形成地方政府巨額土地財政收入。土地財政正好彌補了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需投資，良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施又進一步推動城市有序擴張。待城市化基本完成，城市不再有規(guī)模的擴大，那時沒有土地財政，城市仍然可以有序運轉(zhuǎn)。

從這個意義上看，中國現(xiàn)行土地制度是一個極其重要且精良的制度，是助推中國走出中等收入陷阱的利器，是中國最大的制度紅利。

當(dāng)前國內(nèi)學(xué)界、媒體乃至政策部門對此土地制度多抱非議，其中主要理由是征地損害農(nóng)民利益，引發(fā)社會矛盾，因此要改革現(xiàn)行征地制度。

但從我們在全國的調(diào)查來看，幾乎所有地區(qū)的農(nóng)民都盼土地被征收。道理很簡單，征地補償遠高于農(nóng)業(yè)收入，且征地往往還要拆遷，而拆遷所獲補償更是遠高于征地補償。農(nóng)民盼征地、盼拆遷這是一個被刻意忽視的常識。

雖然農(nóng)民盼征地、盼拆遷只是一個常識，但如果政府已經(jīng)決定要征地拆遷，農(nóng)民當(dāng)然會要求更高補償，且政府越是非拆不可，農(nóng)民就越是團結(jié)起來要更高補償，原因無他，就是土地不可移動。如果農(nóng)民都要高價，地方政府改變城市規(guī)劃，將擬征地區(qū)域劃為基本農(nóng)田保護區(qū)，農(nóng)民肯定不滿意。

農(nóng)民要求更高土地補償這本身沒有錯，因為農(nóng)民當(dāng)然希望更多分享農(nóng)地非農(nóng)使用的巨額增值收益，但并非提高了征地補償，農(nóng)民就會減少分享更大利益的要求，征地沖突就會下降。實際上，最近10年，全國各地征地拆遷補償都大幅度提高了，因為征地補償而發(fā)生的沖突卻更普遍且更激烈了。這就說明，并非僅是提高征地拆遷補償可以解決征地拆遷沖突的。

反過來想則是，中國正處在城市化的快速推進過程中，每年征地上千萬畝，拆遷數(shù)億平方米，這么巨大的空前絕后的征地拆遷過程，及如此巨額的土地利益分享，沒有矛盾怎么可能？有沖突不可怕，可怕的是不允許出現(xiàn)沖突，掩蓋沖突，對任何沖突都不敢面對，從而錯失中國城市化和現(xiàn)代化的良機。

中國未來20年將仍然是快速城市化的20年，也就是繼續(xù)大規(guī)模征地拆遷的20年。20年以后，中國城市化將基本完成，城市不再規(guī)模擴張，征地拆遷也就不再有了。那時候，農(nóng)民再想被征地拆遷就不再有機會了。

征地拆遷的農(nóng)民并非全國農(nóng)民，而只是城市近郊的農(nóng)民，這部分農(nóng)民只占全國農(nóng)民總數(shù)的大約5%。實際上，這部分征地拆遷中沖突巨大、整個社會都認為他們是利益受損嚴重的農(nóng)民，卻是中國農(nóng)民中的強勢群體。即使在現(xiàn)行征地制度下，這部分農(nóng)民所得利益及其經(jīng)濟狀況也遠好于絕大多數(shù)農(nóng)民。

第4篇：憲政制度范文

第二條本市行政區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)各類企業(yè)、有雇工的個體工商戶（以下稱用人單位）應(yīng)當(dāng)依照《條例》和本細則的規(guī)定參加工傷保險，為本單位的全部職工或者雇工(以下稱職工)繳納工傷保險費。本市行政區(qū)域內(nèi)的所有職工均有依照《條例》和本辦法的規(guī)定享受工傷保險待遇的權(quán)利。為化解機關(guān)事業(yè)單位工傷風(fēng)險,提倡和鼓勵機關(guān)事業(yè)單位參加工傷保險。

第三條市勞動保障行政部門負責(zé)全市的工傷保險工作?？h（區(qū)）勞動保障行政部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的工傷保險工作,各級勞動保障行政部門設(shè)立的醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)（以下稱經(jīng)辦機構(gòu)）具體承辦工傷保險事務(wù)。

第四條工傷保險是強制性的社會保險，參加工傷保險是用人單位應(yīng)盡的社會義務(wù)和法律義務(wù)。用人單位必須按《社會保險費征繳暫行條例》的規(guī)定，到當(dāng)?shù)亟?jīng)辦機構(gòu)辦理參加工傷保險登記手續(xù)。

第五條工傷保險要與事故預(yù)防和職業(yè)康復(fù)相結(jié)合，逐步開展事故預(yù)防和職業(yè)康復(fù)事業(yè)，幫助因工傷殘職工恢復(fù)或補償生理功能及再就業(yè)的能力。

第六條工傷保險費的征繳按照《社會保險費征繳暫行條例》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，實行以支定收，收支平衡，個人不繳費的原則。工傷保險實行行業(yè)差別費率和浮動費率。行業(yè)差別費率和浮動費率按勞動和社會保障部等四部門《關(guān)于工傷保險費率問題的通知》的規(guī)定執(zhí)行。浮動費率根據(jù)用人單位工傷保險費使用、工傷發(fā)生率、職業(yè)病危害程度等因素，實行一年浮動一次，具體辦法由市勞動保障行政部門制定。

第七條工傷保險基金實行全市統(tǒng)籌，嚴格按照《社會保險基金財務(wù)制度》的規(guī)定，實行年初預(yù)算和年終決算管理。工傷保險基金存入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理。全市統(tǒng)一建立工傷保險基金儲備金(以下簡稱儲備金)，儲備金按當(dāng)年基金征繳額的10%提取，逐年積累，達到當(dāng)年工傷保險基金總額的50%時，不再提取。

縣（區(qū)）及市本級儲備金提取后，按月交市經(jīng)辦機構(gòu)，統(tǒng)一建立全市儲備金，用于本統(tǒng)籌地區(qū)重大事故的工傷保險待遇支付。參保單位發(fā)生重大事故，應(yīng)由工傷保險基金支付的費用超過縣（區(qū)）和市本級工傷保險基金累計節(jié)余額50%時，超出部分由儲備金支付。對由儲備金支付的部分，經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當(dāng)編制支付明細表，經(jīng)市勞動保障行政部門、市財政部門審核后，報市人民政府批準(zhǔn)。儲備金不足支付的，按《規(guī)定》第十一條執(zhí)行。

第八條職工發(fā)生事故傷害，用人單位應(yīng)當(dāng)采取措施及時救治，并在24小時內(nèi)向所在地勞動保障行政部門報告，同時報所在地經(jīng)辦機構(gòu)備案，并按照《條例》規(guī)定的程序及時申請工傷認定。

用人單位未按規(guī)定的時限報告和申請工傷認定的，在此期間發(fā)生符合本細則規(guī)定的工傷保險待遇等的有關(guān)費用，由該用人單位負擔(dān)，其待遇問題，可由職工（或其直系親屬）或工會組織與用人單位協(xié)商解決，協(xié)商不成的可以按照有關(guān)法律辦理。

第九條提出工傷(亡)認定申請，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事故情況相應(yīng)提交下列材料：

（一）工傷(亡)認定申請表；

（二）職工和用人單位簽訂的勞動合同或存在事實勞動關(guān)系的證明材料；

（三）醫(yī)療機構(gòu)首次醫(yī)療病歷本（診斷書）或職業(yè)病診斷證明書；

（四）用人單位注冊登記資料；

（五）受傷害人員或職業(yè)病患者的居民身份證、親屬關(guān)系證明和身份證；

（六）*交通管理部門出具的責(zé)任認定書或其它有效證明（屬機動車事故傷害的）；

（七）人民法院判決書或者*部門的證明（在工作時間和工作場所內(nèi)，因履行工作職責(zé)受到暴力等意外傷害的）；

（八）醫(yī)療機構(gòu)的搶救和死亡證明（在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在48小時之內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡的）；

（九）民政部門或其他相關(guān)部門證明材料（屬于在搶險救災(zāi)等維護國家利益、公眾利益活動中受到傷害的）；

（十）*部門證明或者其它證明（因公外出期間，由于工作原因受到傷害的）；

（十一）人民法院宣告死亡的結(jié)論（發(fā)生事故下落不明，申請認定因工死亡的）；

（十二）《革命傷殘軍人證》及協(xié)議醫(yī)療機構(gòu)對舊傷復(fù)發(fā)的診斷證明（屬于因公、因戰(zhàn)致殘的轉(zhuǎn)業(yè)、復(fù)員、退伍軍人到用人單位后舊傷復(fù)發(fā)的）；

（十三）事故現(xiàn)場目擊證人出具的證人證言（附證人的身份證復(fù)印件和聯(lián)系電話）

（十四）勞動保障行政部門認為需要提供的其他材料。

工傷認定申請人提供材料不完整的，勞動保障行政部門應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或15個工作日內(nèi)一次性書面告知工傷認定需要補正的全部材料，申請人按照書面告知補正材料后，勞動保障行政部門應(yīng)當(dāng)受理。

第十條申請人提出工傷認定申請，有下列情形之一的，勞動保障行政部門不予受理：

（一）自傷害事故發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起超過1年的；

（二）不能完整提供工傷認定必需材料并在一次性書面告知補正材料后二十日內(nèi)，未能提供書面告知需要補正的材料的；

（三）受傷害人員是用人單位未聘用的離退休人員或者超過法定退休年齡且已辦理退休手續(xù)的；

（四）用人單位與工傷職工沒有勞動關(guān)系或事實勞動關(guān)系的；

（五）屬于《條例》第六十三條規(guī)定的情形的；

（六）不屬于勞動保障行政部門管轄范圍的。

第十一條勞動保障行政部門受理工傷認定申請后，根據(jù)審核需要可以對事故傷害進行調(diào)查核實，用人單位、職工、工會組織、醫(yī)療機構(gòu)以及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。職工或者其直系親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任。根據(jù)《*省工傷保險預(yù)防費、工傷認定調(diào)查費、職業(yè)康復(fù)費使用暫行辦法》規(guī)定，工傷認定調(diào)查費按進行工傷認定實際發(fā)生額支付，其提取額度最高不得超過當(dāng)年征收工傷保險費總額的2％，用于工傷保險行政部門進行工傷認定時的調(diào)查取證，包括調(diào)查取證交通費、差旅費、攝像、拍照費用；資料復(fù)印、復(fù)制費用；行政復(fù)議、行政訴訟費用。職業(yè)病診斷和診斷爭議的鑒定，依照職業(yè)病防治法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。經(jīng)調(diào)查、核實符合受理條件的予以受理；對不符合受理條件的，開出《不予受理通知書》。

第十二條勞動保障行政部門應(yīng)當(dāng)自受理工傷認定申請之日起60日內(nèi)作出工傷認定結(jié)論，并書面通知申請工傷認定的職工或者其直系親屬和該職工所在單位。

在工傷認定期間，安全生產(chǎn)監(jiān)督、*、交警、衛(wèi)生、民政等部門對相應(yīng)事故尚未作出結(jié)論，且該結(jié)論可能影響工傷認定的，工傷認定程序可以中止。

第十三條職工發(fā)生工傷，經(jīng)治療傷情相對穩(wěn)定后存在殘疾、影響勞動能力的，可以向市勞動能力鑒定委員會申請進行勞動能力鑒定。這里所說的勞動能力鑒定是指職工勞動能力鑒定，退休人員不屬此范圍。

第十四條用人單位、工傷職工或者直系親屬申請勞動能力鑒定，應(yīng)當(dāng)向市勞動能力鑒定委員會提供下列材料：

（一）勞動能力鑒定申請表；

（二）工傷認定決定書或工傷認定證；

（三）醫(yī)療機構(gòu)出具的出院小結(jié)、醫(yī)療診斷證明或職業(yè)病診斷證明書、工傷病歷和醫(yī)學(xué)影像檢查資料等；

（四）其他相關(guān)證明材料。

第十五條市勞動能力鑒定委員會收到勞動能力鑒定申請后，應(yīng)當(dāng)從其建立的醫(yī)療衛(wèi)生專家?guī)熘须S機抽取3至5名相關(guān)專家組成專家組，由專家組提出鑒定意見并由專家組專家簽名。市勞動能力鑒定委員會根據(jù)專家意見作出鑒定結(jié)論。

市勞動能力鑒定委員會應(yīng)當(dāng)自收到勞動能力鑒定申請之日起60日內(nèi)作出勞動能力鑒定結(jié)論，必要時，作出勞動能力鑒定結(jié)論的期限可以延長30日。勞動能力鑒定結(jié)論應(yīng)當(dāng)及時送達申請鑒定的用人單位和個人。

第十六條勞動能力鑒定結(jié)論作出之日起1年后，工傷職工或直系親屬、所在單位或工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)認為傷殘情況發(fā)生變化的，可以申請勞動能力復(fù)查鑒定。

第十七條職工工傷或患職業(yè)病進行治療，享受工傷醫(yī)療待遇。工傷醫(yī)療實行定點醫(yī)療機構(gòu)管理制度，工傷保險定點醫(yī)療機構(gòu)的確定參照《撫州市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構(gòu)管理實施細則》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

職工發(fā)生工傷應(yīng)到工傷保險定點醫(yī)療機構(gòu)治療，情況緊急時可就近搶救并立即報告經(jīng)辦機構(gòu)，待傷情相對穩(wěn)定后，必須轉(zhuǎn)入工傷保險定點醫(yī)療機構(gòu)繼續(xù)治療，拒不轉(zhuǎn)入的，經(jīng)辦機構(gòu)不予支付其治療費用。異地發(fā)生工傷事故，用人單位應(yīng)在三天內(nèi)以電話形式向經(jīng)辦機構(gòu)報告治療情況，待傷情相對穩(wěn)定后，必須轉(zhuǎn)入工傷保險定點醫(yī)療機構(gòu)繼續(xù)治療，未在規(guī)定時間向經(jīng)辦機構(gòu)報告的，其工傷醫(yī)療費用由用人單位負擔(dān)。

治療工傷所需費用符合工傷保險診療項目目錄、工傷保險藥品目錄、工傷保險住院服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的，從工傷保險基金支付。在國家工傷保險診療項目目錄、工傷保險住院服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺前，我市參照醫(yī)療保險有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

職工住院治療工傷的，由所在單位按照本單位因公出差伙食補助標(biāo)準(zhǔn)的70%發(fā)給住院伙食補助費。經(jīng)醫(yī)療機構(gòu)出具證明，報經(jīng)辦機構(gòu)同意，工傷職工到本市以外就醫(yī)的，其本人及陪護人員（1－2人）所需交通、住宿費用由所在單位按照本單位因公出差標(biāo)準(zhǔn)報銷。

第十八條職工工傷或職業(yè)病治療以及舊傷復(fù)發(fā)治療的醫(yī)療費用，由經(jīng)辦機構(gòu)按規(guī)定支付。工傷職工因日常生活或者就業(yè)需要，經(jīng)市勞動能力鑒定委員會確認，可以安裝假肢、矯形器、假眼、假牙和配置輪椅等輔助器具，所需費用按照國家規(guī)定的普及型標(biāo)準(zhǔn)從工傷保險基金支付。

單位參加工傷保險前發(fā)生的工傷，其工傷職工舊傷復(fù)發(fā)的治療費用和其工傷職工安裝假肢、矯形器、假眼、假牙和配置輪椅等輔助器具等的費用由用人單位承擔(dān)。

第十九條職工發(fā)生工傷時，用人單位應(yīng)當(dāng)采取措施使工傷職工得到及時救治，所需治療費用由用人單位墊付，待醫(yī)療終結(jié)后，由用人單位到工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)辦理結(jié)算手續(xù)。單位發(fā)生重大事故，所需治療費用較大時，可由單位提出申請，經(jīng)市勞動保障行政部門批準(zhǔn)，由經(jīng)辦機構(gòu)給予適當(dāng)預(yù)支。

第二十條申請工傷（亡）保險待遇時應(yīng)向工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)提交以下資料：

（一）待遇申請表；

（二）用人單位參加工傷保險的相關(guān)材料；

（三）工傷（亡）認定證或通知書、《因工傷殘證》或勞動能力鑒定結(jié)論；

（四）工傷救治醫(yī)療費用清單、疾病證明書、出院小結(jié)；

（五）被供養(yǎng)人的戶口簿、身份證及生存證明；

（六）街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府出具的被供養(yǎng)親屬無生活來源的證明；

（七）民政部門對孤寡老人或孤兒的證明；

（八）養(yǎng)子女收養(yǎng)證書；

（九）被供養(yǎng)親屬系在校學(xué)生，應(yīng)當(dāng)提供由所在學(xué)校出具的在讀證明；

（十）工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)要求提交的其他材料。

第二十一條工傷職工已經(jīng)評定傷殘等級并經(jīng)勞動能力鑒定委員會確認需要生活護理的，從工傷保險基金按月支付生活護理費。具體支付標(biāo)準(zhǔn)按《條例》第三十二條的規(guī)定執(zhí)行。

第二十二條職工因工傷致殘被鑒定為一級至四級傷殘的，保留勞動關(guān)系，退出工作崗位，享受相應(yīng)待遇，具體待遇標(biāo)準(zhǔn)按《條例》第三十三條的規(guī)定執(zhí)行。

第二十三條職工因工致殘被鑒定為五級、六級傷殘的，享受相應(yīng)待遇，具體待遇標(biāo)準(zhǔn)按《條例》第三十四條和《規(guī)定》第二十二條和第二十三條的規(guī)定執(zhí)行。

第二十四條職工因工致殘被鑒定為七級至十級傷殘的，享受相應(yīng)待遇，具體待遇標(biāo)準(zhǔn)按《條例》第三十五條和《規(guī)定》第二十二條和第二十三條的規(guī)定執(zhí)行。

第二十五條職工因工死亡，其直系親屬按照《條例》第三十七條的規(guī)定，從工傷保險基金領(lǐng)取喪葬補助金、供養(yǎng)親屬撫恤金和一次性工亡補助金。其中：一次性工亡補助金標(biāo)準(zhǔn)為50個月?lián)嶂菔猩夏甓嚷毠ぴ缕骄べY。

第二十六條職工因工外出期間發(fā)生事故或者在搶險救災(zāi)中下落不明，被人民法院宣告死亡并領(lǐng)取了工傷保險待遇后，失蹤人員重新出現(xiàn)并經(jīng)撤銷死亡結(jié)論的，其已領(lǐng)取的工傷保險待遇應(yīng)全額退回。

第二十七條因交通事故引發(fā)的工傷，應(yīng)先按《中華人民共和國交通管理條例》的規(guī)定先予賠償。交通事故賠償已經(jīng)給付了醫(yī)療費、喪葬費、護理費、殘疾用具費、供養(yǎng)親屬撫恤金、誤工工資（交通事故賠償?shù)恼`工工資相當(dāng)于工傷津貼）的，用人單位或者工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)不再支付相應(yīng)待遇。交通事故賠償不足的部分，由工傷保險基金補足。交通事故當(dāng)事人雙方不通過交通事故處理部門私下了結(jié)賠償事宜的，工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)不再支付任何工傷保險待遇。

其他具有民事侵權(quán)傷害引發(fā)的工傷，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定先取得民事傷害賠償。民事傷害賠償總額不足的部分，由工傷保險基金補足。

第二十八條職工被派遣出境工作，不能參加當(dāng)?shù)毓ｋU的，其國內(nèi)工傷保險關(guān)系不中止，發(fā)生工傷后，按照《條例》的規(guī)定享受相應(yīng)待遇。

第二十九條用人單位使用下列人員或有下列行為，發(fā)生被使用人員受到事故傷害或患職業(yè)病的，由用人單位按照《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》的規(guī)定，向傷殘人員或死亡人員的直系親屬給予一次性賠償，傷殘人員或者死亡人員的直系親屬就賠償數(shù)額與用人單位發(fā)生爭議的，按照處理勞動爭議的有關(guān)規(guī)定處理：

（一）用人單位使用離退休人員或者超過法定退休年齡的人員造成傷殘或死亡的；

（二）用人單位將工作內(nèi)容發(fā)包給無法人資格的私人包工負責(zé)人，私人包工負責(zé)人所雇用的人員發(fā)生傷殘或死亡的；或私人包工負責(zé)人再次（或多次）將工作內(nèi)容轉(zhuǎn)包給其他私人包工負責(zé)人，其他私人包工負責(zé)人所雇用的人員發(fā)生傷殘或死亡的；

（三）大中專院校、技工學(xué)校、職業(yè)高中學(xué)生在實習(xí)單位受到事故傷害或者患職業(yè)病的，由實習(xí)單位和學(xué)校按照約定，向傷殘人員或者死亡人員直系親屬給予一次性賠償。沒有約定的，由實習(xí)單位承擔(dān)賠償責(zé)任。

第5篇：憲政制度范文

我國于1998年設(shè)立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，這是為國有企業(yè)改革解困而出臺的一項配套措施，在當(dāng)時的歷史條件下，這是自然的考慮，但也在客觀上造成該制度覆蓋面較為狹窄(僅限于城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)職工)的問題;之后相繼于2003年和2007年出臺覆蓋廣大農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、覆蓋非從業(yè)城鎮(zhèn)居民的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度。城職醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度分割運行，分別覆蓋不同的人群，兩種制度在參保原則、統(tǒng)籌層次、籌資機制、保障水平甚至主管部門等方面各成體系，存在著諸多差異。

1．覆蓋人群。城職醫(yī)保的覆蓋對象僅限于城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)職工;而城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新農(nóng)合所覆蓋的人群是非正規(guī)就業(yè)的人群。2003年出臺的新農(nóng)合的覆蓋對象是廣大農(nóng)村居民，2007年出臺的居民醫(yī)保的覆蓋對象為不屬于城職醫(yī)保制度覆蓋范圍的學(xué)生、少年兒童和其他非從業(yè)城鎮(zhèn)居民?？梢?，城職醫(yī)保制度和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度覆蓋人群的劃分主要是以是否正規(guī)就業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)的。

2．籌資方式與籌資水平。從籌資方式來看，城職醫(yī)保采用個人繳費與單位繳費結(jié)合的方式，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保采用個人繳費與財政補貼相結(jié)合的方式。從繳費年限來看，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度屬于在職繳費，達到一定繳費年限后，退休后不再繳費即可享受待遇，而城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險制度停止繳費就不能享受待遇②。從籌資水平來看，城職醫(yī)保的籌資水平總體高于新農(nóng)合和城居醫(yī)保的籌資水平。新農(nóng)合和城居醫(yī)保的覆蓋人群因為繳費能力相對較弱，個人收入難以量化，基金采用定額籌集，籌資水平遠低于城職醫(yī)保，并且政府承擔(dān)了更多的責(zé)任。2010年全國城職醫(yī)保的人均籌資額為1666．51元，城居醫(yī)保和新農(nóng)合人均籌資額分別為181．04元和156．6元③?？梢?，雖然城鄉(xiāng)居民醫(yī)保享受政府財政補助，但由于城鄉(xiāng)居民的收入有限和政府補助不高，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的總體人均籌資水平遠低于城職醫(yī)保。

3．保障范圍。考慮到我國的經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面的承受能力，新農(nóng)合和城居醫(yī)保在推行之初，都強調(diào)了堅持低水平起步、重點保障參保人員的大病醫(yī)療需求。例如，新農(nóng)合直接被定義為“由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度”;城居醫(yī)保制度規(guī)定，基金“重點用于參保居民的住院和門診大病醫(yī)療支出，有條件的地區(qū)可以逐步試行門診醫(yī)療費用統(tǒng)籌”。相比較而言，城職醫(yī)保的保障范圍比新農(nóng)合及城居醫(yī)保要寬得多。按照現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的醫(yī)療保險模式，城職醫(yī)保參保人符合要求的住院費用可以通過統(tǒng)籌基金報銷，門診費用則可以通過個人賬戶扣劃，已經(jīng)實行門診統(tǒng)籌的地區(qū)(例如廣東省東莞市等地)，還可以利用統(tǒng)籌基金獲得門診醫(yī)療保障?？梢?，目前城職醫(yī)保與城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度的保障范圍主要與籌資水平相對應(yīng)，城職醫(yī)保的籌資水平較高，其保障范圍也較大。4．保障水平。保障水平是醫(yī)療保險制度目標(biāo)和效果的集中體現(xiàn)。一般而言，可用名義保障水平和實際保障水平來衡量社會醫(yī)療保險的保障水平。醫(yī)療保險的名義保障水平主要體現(xiàn)為報銷比例，城職醫(yī)保的住院醫(yī)療費用報銷比例總體為70%左右;新農(nóng)合目前平均報銷比例為36%，在中西部縣和鄉(xiāng)為50%或更高;城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險住院費用報銷比例在50%左右。但保障水平是由起付線、封頂線、報銷比例和醫(yī)療保險“三大目錄”等方面規(guī)定所綜合決定的。因此，有學(xué)者指出，用實際補償比，即就醫(yī)者獲得的基金補償金額占其實際發(fā)生的全部醫(yī)療費用之比，來衡量醫(yī)療保險的真實保障水平。根據(jù)第四次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查結(jié)果，2008年城職醫(yī)保實際補償比為66.2%，城居醫(yī)保實際補償比為49．2%，新農(nóng)合實際補償比為為34．6%④?？梢?，與籌資水平相對應(yīng)，城職醫(yī)保的名義保障水平和真實保障水平均遠高于新農(nóng)合和城居醫(yī)保，后二者的保障水平相對比較接近。

5．基金模式。從基金模式來看，城職醫(yī)保設(shè)立了統(tǒng)籌基金和個人賬戶，而城鄉(xiāng)居民醫(yī)保不設(shè)個人賬戶。城職醫(yī)保的個人賬戶由參保個人和用人單位繳納的醫(yī)療保險費組成，按照參保人員的工作狀態(tài)、年齡特征等因素，以一定比例劃入，用于參保人員發(fā)生疾病風(fēng)險時而支付符合醫(yī)療保險規(guī)定范圍內(nèi)的醫(yī)療費用。個人賬戶相當(dāng)于一個人在年輕、健康時將一部分資金儲蓄積累起來，在年老或患病時用支付自己的醫(yī)療費用。因此，醫(yī)療個人賬戶與醫(yī)療保險的不同點在于:醫(yī)療保險是在不同健康狀況的人之間(健康者與患病者)進行醫(yī)療資金的橫向再分配和平衡，而醫(yī)療個人賬戶則是在個人的現(xiàn)時消費與將來的醫(yī)療消費之間進行縱向的資金平衡⑤。因此，城職醫(yī)保既存在橫向再分配，又存在縱向再分配，而城鄉(xiāng)居民醫(yī)保僅存在縱向再分配。

6．統(tǒng)籌層次。城職醫(yī)保設(shè)立之初規(guī)定“原則上以地級以上行政區(qū)(包括地、市、州、盟)為統(tǒng)籌單位，也可以縣(市)為統(tǒng)籌單位”;新農(nóng)合規(guī)定“一般采取以縣(市)為單位進行統(tǒng)籌，條件不具備的地方，在起步階段也可采取以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位進行統(tǒng)籌，逐步向縣(市)統(tǒng)籌過渡”;城居醫(yī)保明確提出“提高統(tǒng)籌層次，積極推進地級統(tǒng)籌”(人社部［2009］35號)，總體上看，城居醫(yī)保實行的是地級統(tǒng)籌?？梢姡壳叭笾贫鹊慕y(tǒng)籌層次總體上還處于較低的水平，且城職醫(yī)保的統(tǒng)籌層次高于城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的統(tǒng)籌層次。從以上分析可見，城職醫(yī)保制度與城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度在覆蓋人群、籌資水平、保障范圍等方面存在較大差異，這些差異造成了醫(yī)保制度在公平和效率等各方面的問題，是社會醫(yī)療保障體系向全民醫(yī)保目標(biāo)推進過程中將遇到的主要困難。

醫(yī)保制度分割所造成的問題

城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度與城職醫(yī)保制度所存在的較大差異，造成了我國社會醫(yī)療保險制度公平性缺失、效率低下和可持續(xù)性差等問題，使得現(xiàn)行醫(yī)保制度無法適應(yīng)全民醫(yī)保的要求，對目前社會經(jīng)濟的運行也帶來了負面影響。

1．城職醫(yī)保與城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度分割損害了社會公平。首先，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度和城職醫(yī)保制度在保障水平和醫(yī)療服務(wù)利用水平方面的差異，造成不同人群間的醫(yī)療服務(wù)利用不公平，導(dǎo)致健康水平的差距。較低的保障水平和醫(yī)療服務(wù)利用可能抑制城鄉(xiāng)居民合理的醫(yī)療服務(wù)需求，使其可能錯過治愈潛在大病的最佳時期，增加了患大病的風(fēng)險，負擔(dān)了高昂的后期治療成本。相對而言，城職醫(yī)保的保障水平和醫(yī)療服務(wù)利用率較高，醫(yī)保制度能更多地為參保人分擔(dān)疾病風(fēng)險、降低疾病負擔(dān)，從而更有利于提升參保人的健康水平。另外，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保和城職醫(yī)保分離的現(xiàn)狀使得社會保障制度的收入再分配功能扭曲，反而加劇了不同人群間的貧富差距，形成逆向分配。相對城職醫(yī)保而言，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保所覆蓋的人群在經(jīng)濟能力、社會地位等方面處于弱勢地位，而現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的保障水平卻低于城職醫(yī)保的保障水平。社會醫(yī)療保險是保證社會成員公平享有基本醫(yī)療服務(wù)，促進全民健康水平提高的重要工具，但醫(yī)保制度的差異，造成社會醫(yī)療保險在收入再分配上呈現(xiàn)從低收入者向高收入者轉(zhuǎn)移的“逆向分配”情況，嚴重損害了社會公平。

2．城職醫(yī)保與城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度分割損害了效率。首先，城職醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保分割將影響社會醫(yī)療保險制度的實際保障效果。這種分割違背了“大數(shù)法則”，影響了醫(yī)?；鸬姆€(wěn)定性和使用效率，從而影響了社會醫(yī)療保險制度的實際保障水平。由于目前城職醫(yī)保與城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度不統(tǒng)一，參保人在社會醫(yī)療保險制度間轉(zhuǎn)換時的轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)復(fù)雜、實際繳費年限認定和折算問題也尚未妥善解決。于是，參保人在正規(guī)就業(yè)部門和非正規(guī)就業(yè)部門間轉(zhuǎn)換職業(yè)時，其醫(yī)療保險權(quán)益的享有將受到影響，損害了社會醫(yī)療保險的實際保障效果。其次，城職醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保分割損害社會醫(yī)療保險基金的使用效率。社會醫(yī)保制度的多元化和碎片化，有悖于“大數(shù)法則”，不利于通過社會互濟來分散風(fēng)險、保持醫(yī)療保險基金財務(wù)的穩(wěn)健性和可持續(xù)性，從而直接損害醫(yī)?；鹗褂眯省Ｐ滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的自愿參保、大病統(tǒng)籌的制度設(shè)計，又導(dǎo)致了制度的運行效率不高，特別是導(dǎo)致參保對象的逆向選擇，直接威脅到了制度的財務(wù)可持續(xù)性。第三，城職醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保分割還造成管理效率低下。城職醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的管理分割，由不同的部門主管，各自形成了一套管理經(jīng)辦體系和運行機制，導(dǎo)致管理效率低下。兩種醫(yī)保制度建立不同的經(jīng)辦機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺、信息系統(tǒng)和管理辦法，分割獨立，難以共享資源和信息，也導(dǎo)致財政重復(fù)投入，加大了管理和運作成本。最后，城職醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度分割不利于提高有賴于勞動力流動的經(jīng)濟效率。農(nóng)村居民進城務(wù)工和城鎮(zhèn)居民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是我國在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化過程中必然出現(xiàn)的社會現(xiàn)象，在這一過程中參保人在不同地區(qū)不同職業(yè)間流動將是常態(tài)。城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度與城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度不統(tǒng)一，將主要影響參保人發(fā)生職業(yè)轉(zhuǎn)換時的醫(yī)療保險權(quán)益，為經(jīng)濟發(fā)展中人員流動帶來困難，影響社會經(jīng)濟發(fā)展，也影響醫(yī)保制度本身的效率。

3．城職醫(yī)保與城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度分割不利于醫(yī)保制度的可持續(xù)發(fā)展。其一，新農(nóng)合和城居醫(yī)保以“大病統(tǒng)籌”為主、主要補助大額醫(yī)療費用或住院費用的保障方式容易引發(fā)“小病大醫(yī)”的道德風(fēng)險，造成醫(yī)?；鸬睦速M，不利于醫(yī)保制度的可持續(xù)發(fā)展。其二，各制度參保人數(shù)較少，難以充分利用“大數(shù)法則”來分散風(fēng)險，醫(yī)?；鸬娘L(fēng)險調(diào)劑能力和抗風(fēng)險能力較弱，不利于社會醫(yī)療保險體系的可持續(xù)發(fā)展。其三，各項制度信息系統(tǒng)不能對接和共享，重復(fù)參保問題嚴重，不僅加大了個人的繳費負擔(dān)，還加大了各級政府的財政負擔(dān)和醫(yī)?；鸬膲毫Α?/p>

4．城職醫(yī)保制度與城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度分割阻礙了全民醫(yī)保目標(biāo)的實現(xiàn)。城職醫(yī)保制度與城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度的分割成為阻礙社會醫(yī)療保險制度向全民醫(yī)保目標(biāo)邁進的重大困難。全民醫(yī)保是指由政府組織實施并承擔(dān)最終責(zé)任的、旨在提高全體國民健康水平的一種制度安排，其最終目標(biāo)就是“人人都能公平地享有基本醫(yī)療保障”。其核心內(nèi)涵至少包括兩個層次:一是建立起全國相對統(tǒng)一的醫(yī)療保障制度并覆蓋全體國民;二是每個人都能平等地從這一制度中受益。全民醫(yī)保的制度體系至少應(yīng)當(dāng)滿足三大基本要求，即覆蓋范圍的普惠性、籌資和醫(yī)療費用負擔(dān)的公平性、保障水平和醫(yī)療服務(wù)利用的均等化⑥。而城職醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度分割使得現(xiàn)行的社會醫(yī)療保險制度無法滿足全民醫(yī)保的要求。首先，城職醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度分割不能滿足全民醫(yī)保對覆蓋范圍普惠性的要求。按全民醫(yī)保的要求，無論是在政策制度規(guī)定層面，還是在貫徹執(zhí)行層面，都要將所有國民納入醫(yī)保制度的覆蓋范圍，讓人人都享有醫(yī)療保障。參保機會僅與國民身份相聯(lián)系，以實現(xiàn)制度的準(zhǔn)入公平，讓每個公民都能獲得一份基本醫(yī)療保障，形成基本醫(yī)療保障的全民覆蓋。按現(xiàn)行規(guī)定，城職醫(yī)保和城居醫(yī)保覆蓋全體城鎮(zhèn)人口，新農(nóng)合則覆蓋廣大農(nóng)村人口，三大制度各自的覆蓋范圍應(yīng)當(dāng)是清晰的。但是，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，勞動力職業(yè)轉(zhuǎn)移更加頻繁，導(dǎo)致兩大險種之間的參保對象存在不同程度的交叉，給制度的實施帶來一系列問題。尤其是保險關(guān)系難以轉(zhuǎn)移接續(xù)，導(dǎo)致在正規(guī)就業(yè)部分和非正規(guī)就業(yè)部門間轉(zhuǎn)換職業(yè)的群體無所適從，遺漏參保與重復(fù)參保現(xiàn)象并存，這使得全民醫(yī)保覆蓋人群普惠性的原則難以真正實現(xiàn)。其次，城職醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度分割不能滿足全民醫(yī)保對籌資和醫(yī)療費用負擔(dān)公平性的要求。全民醫(yī)保要求實現(xiàn)不同健康程度人群和不同收入水平人群的風(fēng)險分攤。具體來說，就是在籌資方面做到垂直公平和水平公平，即不同支付能力的人繳納不同的醫(yī)療保險費，相同支付能力的人繳納相同的醫(yī)療保險費，從而實現(xiàn)不同健康程度人群和不同收入水平人群的風(fēng)險分攤。同時，全民醫(yī)保也要求實現(xiàn)醫(yī)療費用負擔(dān)的公平性，即實現(xiàn)低收入家庭的醫(yī)療費用支出占總支出的比值應(yīng)與高收入家庭的一樣，或者更低。從城職醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的籌資來看，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的資金籌集主要來自個人繳費和財政補貼，城職醫(yī)保的資金籌集主要來自個人和單位繳費。由于城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的參保對象大多為非就業(yè)的城鄉(xiāng)居民，個人繳費能力較差，且財政對城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的補貼還未能彌補城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工在個人繳費水平上的差距，這導(dǎo)致全民醫(yī)保所要求的籌資公平未能實現(xiàn)。另外，根據(jù)以上對實際補償比的分析可知，城職醫(yī)保參保人就醫(yī)時所獲得的基金補償金額占其實際發(fā)生的全部醫(yī)療費用的比例高于城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，于是城職醫(yī)保參保人實際支付的醫(yī)療費用占全部醫(yī)療費用的比例低于城鄉(xiāng)居民醫(yī)保。而全面醫(yī)保對費用負擔(dān)公平性的要求是，低收入家庭醫(yī)療費用支出占總支出的比值應(yīng)等于或低于高收入家庭。一般而言，城職醫(yī)保參保人的收入水平高于城鄉(xiāng)居民參保人的收入水平。可見，城職醫(yī)保制度與城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度在醫(yī)療費用負擔(dān)上的差異并未滿足全民醫(yī)保的要求。再次，城職醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度分割不能滿足全民醫(yī)保對保障水平和醫(yī)療服務(wù)利用均等化的要求。全民醫(yī)保要求最終實現(xiàn)保障水平和醫(yī)療服務(wù)利用的均等化。首先，建立起醫(yī)療保障水平調(diào)整機制，隨著醫(yī)療費用、藥物價格、人們收入水平及政府財政收入的提高而適時調(diào)整。其次，實現(xiàn)醫(yī)療保障水平的均等化，強調(diào)每個人都有權(quán)利享受基本的保障水平，同時，每個人都能夠機會均等地獲得相同的醫(yī)療資源和質(zhì)量。全民醫(yī)保還要求實現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)利用的均等化，基本醫(yī)療服務(wù)的提供主要與病人的基本醫(yī)療需求掛鉤，即無論病人個體的社會經(jīng)濟狀況如何，只要具有相同的基本醫(yī)療保障需求，就能獲得同等的基本醫(yī)療服務(wù)，也就是所謂的同需同治。從城職醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的保障水平來看，目前城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度無論是保障范圍還是保障水平都明顯低于城職醫(yī)保。以新農(nóng)合為例，目前新農(nóng)合的報銷比例太低，地方政府為了保證基金平衡，設(shè)置了很多門檻，最終導(dǎo)致農(nóng)民所得到的實惠不多。因此，城職醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保在保障水平上的差異并不能實現(xiàn)全民醫(yī)保所要求的“人人都能公平地享有基本醫(yī)療保障”。從醫(yī)療服務(wù)利用的均等化來看，一般而言，城職醫(yī)保參保人比城鄉(xiāng)居民參保人更容易獲得治療，城市居民到達最近醫(yī)療點的時間大大短于農(nóng)村居民。

制度整合的路徑構(gòu)想

城職醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度分割造成了不同制度在繳費期限、保障對象、資金籌集方式和基金模式等方面的差異，并帶來公平、效率及可持續(xù)性等方面的問題，影響全民醫(yī)保目標(biāo)的進一步推進。因此，城職醫(yī)保制度和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度的整合將是未來社會醫(yī)療保險制度改革的重要方向。因此，我們根據(jù)全民醫(yī)保的目標(biāo)，結(jié)合以上理論思考，提出城職醫(yī)保制度和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度整合的基本路徑，具體包括總體思路、戰(zhàn)略重點及戰(zhàn)略步驟與任務(wù)。⑦

1．總體思路

根據(jù)我國社會醫(yī)療保障體系的現(xiàn)狀與各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，各全民醫(yī)保目標(biāo)的實現(xiàn)不可能一蹴而就，必須做到統(tǒng)籌謀劃、加強協(xié)調(diào)，分階段、有步驟的推動全民醫(yī)保的實現(xiàn)，即走一條漸進改革與發(fā)展的全民醫(yī)保之路⑧。同樣地，應(yīng)該在完成城居醫(yī)保與新農(nóng)合并軌的基礎(chǔ)上，再對城鄉(xiāng)居民醫(yī)保和城職醫(yī)保進行整合，不斷縮小城鄉(xiāng)居民醫(yī)保和城職醫(yī)保制度在費率和待遇支付水平上的差異，最終建立區(qū)域性的統(tǒng)一國民醫(yī)療保險制度，確保實現(xiàn)“人人享有健康”的目標(biāo)，不斷提高國民健康水平。具體到城職醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度整合的總體思路，考慮到我國不同地區(qū)人口結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化水平、城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距存在明顯不同，戶籍制度改革進展也不一樣，各地應(yīng)該結(jié)合自身情況，因地制宜地向全民醫(yī)保推進。另外，制度整合中涉及問題繁多、情況復(fù)雜，制度的完全統(tǒng)一不可能一步實現(xiàn)。因此，對于城職醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度整合，各統(tǒng)籌地區(qū)要充分考慮本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平，因地制宜，逐步推開，既不強求“一步到位”，也不主張全國“一刀切”。已具備了整合條件的統(tǒng)籌地區(qū)，可以率先整合;目前還不具備條件的地區(qū)，適宜先穩(wěn)定現(xiàn)狀，同時創(chuàng)造條件，選擇合適的時機再進行制度整合。

2．戰(zhàn)略重點

根據(jù)前面幾部分的分析，城職醫(yī)保與城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的差異主要包括以下幾個方面，一是城職醫(yī)保的退休人員不繳費，只要滿足一定繳費年限后便可在退休期間享受基本醫(yī)療保障，而除一部分地區(qū)的財政對老年參保人的保險金進行全額補助外，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的參保人在退休后仍需繳納保險金才可享受基本醫(yī)療保障。二是城職醫(yī)保采用設(shè)立個人賬戶的基金模式，而城鄉(xiāng)居民醫(yī)保則不設(shè)個人賬戶。三是城職醫(yī)保的資金籌集來自個人和單位繳費，而城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的資金籌集來自個人繳費和政府補助。以上三個方面的差異所涉及的資金來源、基金模式和統(tǒng)籌待遇都是社會醫(yī)療保險制度的關(guān)鍵因素，而這三方面差異的處理也是城職醫(yī)保制度和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度整合中的主要困難。因此，妥善解決好這些問題將是城職醫(yī)保制度和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度整合中的戰(zhàn)略重點。首先，由于城職醫(yī)保規(guī)定必須滿足一定繳費年限后，退休人員可享受基本醫(yī)療保障，因此，在銜接和整合城職醫(yī)保制度和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度時，應(yīng)妥善解決城鄉(xiāng)居民在城鎮(zhèn)正式就業(yè)成為城鎮(zhèn)職工之后的實際繳費年限認定和折算問題以及城職參保人轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)居民醫(yī)保時所積累權(quán)益的計算問題。這一問題的解決不僅關(guān)系到制度整合中參保人權(quán)益的合理轉(zhuǎn)移，還關(guān)系到制度整合的質(zhì)量，應(yīng)重點關(guān)注。其次，城職醫(yī)保采用統(tǒng)籌基金和個人賬戶結(jié)合的基金模式，而城鄉(xiāng)居民醫(yī)保則只設(shè)統(tǒng)籌基金。社會醫(yī)療保險基金的合理使用和妥善管理，是實現(xiàn)制度可持續(xù)發(fā)展的資金保障，也是提升保障水平的基金基礎(chǔ)。因此，為降低制度整合中的基金風(fēng)險，實現(xiàn)制度的平穩(wěn)過渡，保障參保人權(quán)益，制度整合時應(yīng)重點處理好個人賬戶問題以及統(tǒng)籌基金在不同制度間的轉(zhuǎn)結(jié)問題。最后，城職醫(yī)保的資金籌集來自個人和單位繳費，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的資金籌集來自個人繳費和政府補助，且目前城職醫(yī)保的籌資水平明顯高于城鄉(xiāng)居民的籌資水平。實現(xiàn)籌資公平才能更好地保障社會醫(yī)療保險保障水平和醫(yī)療服務(wù)利用均等化的實現(xiàn)。因此，制度整合中還應(yīng)重點解決好籌資模式與籌資水平問題，為最終實現(xiàn)全民醫(yī)保奠定基礎(chǔ)。

3．戰(zhàn)略步驟與任務(wù)

第6篇：憲政制度范文

關(guān)鍵詞：政府會計 地方財政風(fēng)險 財政負債 權(quán)責(zé)發(fā)生制

政府會計發(fā)揮著為國家宏觀經(jīng)濟管理和政府財政管理提供會計信息的作用，而我國現(xiàn)行的政府會計制度在提供財政債務(wù)信息等方面存在嚴重缺陷，影響和制約了各級政府部門防范財政風(fēng)險的決策，需要進一步改革和完善。

一、我國現(xiàn)行政府會計制度及地方財政風(fēng)險概述

（一）現(xiàn)行政府會計制度

1、政府會計制度涵義

政府會計有廣義和狹義之分，在我國，廣義的政府會計通常指預(yù)算會計，指用于確認、計量、記錄和報告政府以及行政事業(yè)單位財務(wù)收支活動的會計；狹義的政府會計是指確認、計量、記錄和報告政府以及行政單位財務(wù)收支活動的會計，本文中政府會計亦指狹義的政府會計。

2、政府會計制度主要特征

我國現(xiàn)行的政府會計制度是1997年頒布、1998年開始實施的預(yù)算會計制度，包括《財政總預(yù)算會計制度》和《行政單位會計制度》等?，F(xiàn)行政府會計制度的主要特征是以收付實現(xiàn)制為會計核算基礎(chǔ)，即以現(xiàn)金的實際收付為標(biāo)準(zhǔn)，來確定本期收入和支出的一種會計處理方法。

（二）地方財政風(fēng)險

1、地方財政風(fēng)險涵義

地方財政風(fēng)險是指地方財政在運行過程中，由于政策、制度、管理等本身的缺陷以及經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境等種種不確定因素的影響，使地方財政資金遭受損失或財政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。

2、地方財政風(fēng)險種類

按風(fēng)險的內(nèi)容通常將地方財政風(fēng)險劃分為收入風(fēng)險、支出風(fēng)險、赤字風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險。

（1）收入風(fēng)險。財政收入風(fēng)險，是可支配收入與公共需求差距不斷增大，收支矛盾日益突出，致使政府抗風(fēng)險能力減弱形成的風(fēng)險。

（2）支出風(fēng)險。財政支出風(fēng)險，是因收入短缺而造成地方財政基本職能的部分喪失所形成的風(fēng)險。

（3）赤字風(fēng)險。財政赤字風(fēng)險，是由于各項制度的不確定性而導(dǎo)致財政赤字實際效應(yīng)與預(yù)期效應(yīng)不一致的可能性。

（4）債務(wù)風(fēng)險。財政債務(wù)風(fēng)險，是政府債務(wù)伴生的風(fēng)險。債務(wù)風(fēng)險是財政風(fēng)險最主要的表現(xiàn)形式。

（三）政府會計制度對防范地方財政風(fēng)險的作用

政府會計基本目標(biāo)是為政府財政管理提供會計信息，而防范財政負債風(fēng)險是地方政府財政管理的重要內(nèi)容。政府會計能否提供真實完整的財政負債信息，既關(guān)系到?jīng)Q策者對財政負債風(fēng)險的正確評價，也關(guān)系到防范財政負債風(fēng)險對策的制定。因此，政府會計也就成為政府負債風(fēng)險防范最基礎(chǔ)的技術(shù)和最重要的工具。

二、防范地方財政風(fēng)險對現(xiàn)行政府會計制度的挑戰(zhàn)

現(xiàn)行政府會計制度在防范財政負債風(fēng)險方面存在嚴重的缺陷，切實有效地防范和控制地方財政風(fēng)險，勢必對現(xiàn)行政府會計制度提出嚴峻的挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）財政負債的確認不及時、不完整

主要表現(xiàn)為財政負債核算的范圍較窄，不能全面、完整地反映政府承擔(dān)的債務(wù)。收付實現(xiàn)制下，現(xiàn)金只有在實際支付時才確認為支出，所以現(xiàn)行政府會計只將發(fā)生的直接顯性債務(wù)在賬面上及時進行確認，財政支出只包括以現(xiàn)金實際支付的部分。而對于直接隱性的和或有的債務(wù)發(fā)生時未能及時確認，其在政府財務(wù)報告中難以得到體現(xiàn)。

（二）財政負債的披露不完整、不真實

現(xiàn)行政府會計制度以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)確認財政負債，只有直接顯性債務(wù)得以確認，而直接隱性的和或有的債務(wù)不予確認。與財政負債的確認、核算范圍相適應(yīng),導(dǎo)致政府會計報告也只能夠揭示和披露直接顯性負債信息。由于直接隱性的和或有的負債未在會計報告中披露，使得政府會計報告中所披露的財政負債要大大低于實際存在的財政負債。

（三）會計核算自成體系，制度缺乏統(tǒng)一性

現(xiàn)行政府會計制度主要包括《財政總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》等，每一種會計制度均自成體系，分別采取不同的會計科目進行核算，按著不同的財務(wù)報告體系進行編報。由此可見，政府會計報表系統(tǒng)不能提供反映政府資金和資源整體運行情況的完整全面的會計信息，必然會影響影響財政風(fēng)險的評估、防范與控制。

三、改革現(xiàn)行政府會計制度，防范地方財政風(fēng)險

針對現(xiàn)行政府會計制度在財政負債信息確認、披露等方面存在的主要缺陷，為了能充分發(fā)揮政府會計在政府風(fēng)險防范和控制中應(yīng)有的作用，應(yīng)對現(xiàn)行政府會計制度進行改革和完善。

（一）改革會計核算基礎(chǔ)，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制原則

權(quán)責(zé)發(fā)生制亦稱應(yīng)計制，是指以權(quán)利和責(zé)任的發(fā)生為標(biāo)志來確定收入和費用歸屬期的一項原則。采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，政府會計在確認負債時，對于直接隱性債務(wù)在其發(fā)生時能及時確認，并在政府財務(wù)報告中進行揭示和披露。權(quán)責(zé)發(fā)生制應(yīng)分經(jīng)濟活動事項循序漸進地引用，并制定相關(guān)配套措施，以保證其可行性和可操作性。

（二）穩(wěn)健會計核算，引入謹慎性原則

謹慎性原則亦稱穩(wěn)健性原則，是指在存在不確定因素和可能發(fā)生事項的情況下，不得多計資產(chǎn)或收益、少計負債或費用。政府會計在按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則對政府債務(wù)進行確認和計量的同時，為了能全面反映政府所負擔(dān)的債務(wù)事項,還應(yīng)采用謹慎性原則確認或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)等各種可能發(fā)生的費用和損失，在會計核算中給予合理預(yù)計，并在政府財務(wù)報告中進行揭示和披露。

（三）完善政府會計規(guī)范體系，實行統(tǒng)一的會計核算

我國目前尚未形成完整的政府會計規(guī)范體系，沒有統(tǒng)一的政府會計準(zhǔn)則和政府會計制度。一套完整的會計規(guī)范體系應(yīng)由法律、基本準(zhǔn)則、制度（或具體準(zhǔn)則）構(gòu)成。我國政府會計制度改革，首先應(yīng)依據(jù)《會計法》、《預(yù)算法》等法律制定適用于各級政府所有的政府單位的統(tǒng)一的政府會計基本準(zhǔn)則，在政府會計基本準(zhǔn)則的規(guī)范下，對現(xiàn)行的《財政總預(yù)算會計制度》和《行政單位會計制度》進行整合，制定統(tǒng)一的《政府會計制度》。

參考文獻：

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[2] 孫芳城、歐理平、馬千真，政府債務(wù)會計核算制度改革探索，財政研究，2006.4

第7篇：憲政制度范文

行政訴訟證據(jù)制度，是行政訴訟制度的重要組成部分。完善的證據(jù)制度，包括證據(jù)的有效收集正確判斷，充分適用和有序運行。舉證時限制度，是人類在訴訟法領(lǐng)域的重要成果，有著不可替代的制度價值，由于我國三大訴訟中唯有行政訴訟設(shè)立了被告舉證時限制度，并明確規(guī)定法律后果，更值得理論界和實務(wù)界給予充分的關(guān)注。但該制度不論是在立法還是理論研究方面，仍存在不少缺陷和誤區(qū)，導(dǎo)致審判實踐中，法官的自由裁量權(quán)過大，缺乏適用法律制度應(yīng)有的統(tǒng)一性，亟需在證據(jù)失權(quán)的法定化和自由裁量之間確定一個科學(xué)合理的邊界?？梢哉f，對被告舉證時限制度能否正確理解和適用，在一定程度上影響著行政案件的審判質(zhì)量和效率，同時還從另一個側(cè)面反映了行政審判能否實現(xiàn)司法公正。

本文通過對行政訴訟被告舉證時限制度的含義及被告舉證時限法律后果的辨析，行政訴訟被告舉證時限的制度價值，我國行政訴訟中被告舉證時限制度的缺失，來具體論述被告舉證時限制度的價值及在審判中的適用，并就審判中所遇到的實際問題提出了若干建議。

主題詞：行政訴訟　被告 舉證時限

一、行政訴訟被告舉證時限制度的含義及被告舉證時限法律后果的辨析。

行政訴訟被告舉證時限，是指負有舉證責(zé)任的被告應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定或法院依法指定的，就其作出的具體行政行為提出相應(yīng)證據(jù)的期限。而完整的行政訴訟被告舉證時限制度應(yīng)該包括以下兩方面的內(nèi)容：一是期限，即法律規(guī)定和法院指定的訴訟法上的期間，被告應(yīng)當(dāng)在此期間盡最大能力提供支持其主張的證據(jù)。二是后果，被告若在此期間不提供或不能提供相應(yīng)的證據(jù)，逾期提供又無正當(dāng)理由，則產(chǎn)生訴訟程序上的法律后果，即該證據(jù)不為法院所采納，被告將因此承擔(dān)不利的法律后果。被告舉證時限制度作為一項完整的訴訟制度，期間與后果兩方面內(nèi)容必須同時具有，不可或缺，否則其制度的存在便失去了意義。

盡管理論界和實務(wù)界在舉證時限制度的許多方面取得了共識，但筆者同時注意到，關(guān)于被告舉證時限的法律后果，這是行政訴訟被告舉證時限制度的核心。某些觀點卻值得商榷，其典型的觀點是證據(jù)失效論。該觀點認為：“被告舉證時限制度，是指逾期舉證則承擔(dān)證據(jù)失效法律后果的一項行政訴訟舉證期限制度?！边@種觀點把違反舉證時限制度的法律后果定位于證據(jù)失去其證明效力。另一種觀點是“證據(jù)失權(quán)論”。張衛(wèi)平教授指出：“證據(jù)失權(quán)，有的稱為舉證時效、舉證時限等，證據(jù)失權(quán)即當(dāng)事人喪失提出證據(jù)的權(quán)利，實質(zhì)是喪失證明權(quán)”。①“從時間的角度看，失權(quán)又被認為是訴訟權(quán)利的時效。法律上關(guān)于訴訟權(quán)利在何種情形下喪失的規(guī)定稱為失權(quán)制度?！惫P者認為，“失權(quán)論”比較“失效論”而言，其在行政訴訟中更具科學(xué)性和合理性，應(yīng)作為認識和理解被告舉證時限法律后果的法理基礎(chǔ)：

1、行政訴訟法規(guī)定，被告對其作出的被訴具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，這是法律為被告預(yù)設(shè)的舉證責(zé)任。而證明權(quán)是當(dāng)事人在行政訴訟中享有的一項基本訴訟權(quán)利，它從屬于當(dāng)事人所享有的最基本的訴訟權(quán)利之一主張權(quán)和陳述權(quán)。當(dāng)事人對自己提出的權(quán)利主張和事實主張都有權(quán)利加以證明，以維護自己的權(quán)益。如果當(dāng)事人沒有證明權(quán)，則當(dāng)事人的主張權(quán)和陳述權(quán)就沒有實際意義，離開了證明的主張和陳述就成了無本之木，無源之水。而當(dāng)事人的證明權(quán)又體現(xiàn)為有權(quán)向法院提出證據(jù)，法院對提出的證據(jù)，認為只要是合法有效的，就應(yīng)當(dāng)作為裁判的根據(jù)，因此，證明權(quán)的實現(xiàn)又依賴于證據(jù)提出權(quán)。

2、從舉證時限制度的訴訟功能而言，因其是法院審理準(zhǔn)備階段中證據(jù)整理的重

注釋：①張衛(wèi)平：《民事訴訟法審理構(gòu)造的基本法理》載《司法現(xiàn)代化與民事訴訟制度的建構(gòu)》，法律出版社2000年第1版，第509頁

要保障措施，它的設(shè)立主要為防止訴訟中證據(jù)隨時提出主義，保障程序公正，提高庭審效率，故違反舉證時限制度，只能產(chǎn)生當(dāng)事人喪失提出證據(jù)的權(quán)利之功效，并不涉及當(dāng)事人提供的證據(jù)本身效力的評判。

3、“未經(jīng)法庭質(zhì)證的證據(jù)不能作為人民法院裁判的根據(jù)”，這是最高人民法院《關(guān)

于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋（以下簡稱《解釋》）第三十一條第一款所確立的一項行政訴訟證據(jù)規(guī)則。換言之，訴訟中向法院提交的一切證據(jù)也包括法院依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)非經(jīng)法庭質(zhì)證，均不得確認其證明效力。而被告一旦違反舉證時限制度，逾期提交又無正當(dāng)理由，其提交的證據(jù)將不被允許在法庭上出示，那么，徑行確認這些證據(jù)失效豈不與法相悖。而最高人民法院《解釋》第二十六條第二款也僅就被告違反舉證時限制度確定了“應(yīng)當(dāng)認定該具體行政行為沒有證據(jù)依據(jù)”的法律后果，并未涉及這些證據(jù)的效力如何評判。

二、被告舉證時限的制度價值

舉證時限制度是證據(jù)制度中一項不可或缺的內(nèi)容，建立和完善舉證時限制度，對于實現(xiàn)程序公正和提高訴訟效益具有重要意義，其制度價值體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）被告舉證時限制度有助于程序公正的實現(xiàn)

任何一項訴訟制度真正永恒的生命基礎(chǔ)在于它的公正性，公正是訴訟程序所追求的第一價值?？梢哉f，公正在訴訟領(lǐng)域的意義始終具有根本性。而“程序公正的實現(xiàn)都是通過具體的訴訟實踐行為表現(xiàn)出來的?！背绦蚬槍υV訟主體表現(xiàn)為：雙方當(dāng)事人平等的訴訟地位平等的訴訟權(quán)利以及保證訴訟主體行使其訴訟權(quán)利的平等境況。行政訴訟的功能在于平衡性，通過行政訴訟制度，既控制行政權(quán)，又保障行政權(quán)，既保護訴權(quán)，又防止濫用訴權(quán)，以平衡雙方的權(quán)利義務(wù)。由于行政權(quán)力的行使決定了行政機關(guān)在執(zhí)法活動中始終處于優(yōu)勢的地位并缺乏強力監(jiān)督，使得行政相對人身陷弱者地位，故行政相對方受侵害，需借司法審查予以救濟。而行政訴訟法確定的合法性審查和被告負舉證責(zé)任原則，從訴訟機制上將行政機關(guān)與相對人原先不對等的法律地位予以易位。舉證期間內(nèi)被告依法提供作出具體行政行為時的證據(jù)和依據(jù)，從根本上保證了行政相對方能夠進行充分準(zhǔn)備，防止了法庭審理中出現(xiàn)突襲而導(dǎo)致己方處于不利的訴訟境地。因為被告舉證時限制度要求被告在舉證期間內(nèi)充分提出證據(jù)，并規(guī)定了證據(jù)失權(quán)后果，舉證時限內(nèi)未提出的，逾期提供又無正當(dāng)理由的，法院不予采納。從另一方面看，舉證制度能有效防止那些故意不提出證據(jù)，濫用其權(quán)利隨時提出新證據(jù)以拖延訴訟的行為。法律保護的是正當(dāng)權(quán)利，禁止權(quán)利的濫用。法律只給予涉訴雙方以公正的訴訟機會，而不能為保證一方訴訟權(quán)利的完全行使而允許其隨時提出證據(jù)引起本可避免的再次開庭或二審及再審來拖延訴訟。否則，將使本就處于弱勢的行政相對方雪上加霜，這顯然與行政訴訟制度的功能背道而馳。

舉證時限制度是否有悖于“人民法院審理行政案件，以事實為依據(jù)”的原則不可否認，程序公正的首要因素是通過程序行為使案件事實真實再現(xiàn)，但實體公正與程序公正又各有獨立的評判標(biāo)準(zhǔn)。程序公正，著眼于訴訟過程的公正性，是一種過程公正。由于實體公正的實現(xiàn)是以查明案件事實的真實情況為其前提條件的，所以很大程度上，實體公正可以與實體真實劃等號，實體公正與程序公正的關(guān)系可轉(zhuǎn)化為證明活動中的實體真實與程序公正的關(guān)系，但實體公正與程序公正高度統(tǒng)一的證據(jù)制度只存在于人們的理想之中，它們之間有時會發(fā)生不可調(diào)和的沖突。從哲學(xué)認識論的角度來說，真理總能被發(fā)現(xiàn)，而其前提是人類認識的時間、空間及手段都是無限的，可是從法律層面而言，對個案事實的發(fā)現(xiàn)，又不具備這種前提。訴訟不可能永遠拖延，程序公正的要求體現(xiàn)到行政訴訟被告舉證時限中，是給予被告一個合理的舉證期間，逾期提供又有“正當(dāng)理由”予以救濟，這就實現(xiàn)了程序公正，因為法律無法保證事實上的絕對公正。此外，舉證時限制度在一定程度上排除了法院依職權(quán)主動調(diào)取證據(jù)的行為，法院確認證據(jù)一般只能依據(jù)當(dāng)事人所提供的證據(jù)來評判。就訴訟機制而言，當(dāng)事人的權(quán)利制衡法官的權(quán)力，使法官處于中立地位，有助于實現(xiàn)行政訴訟程序的公正。

（二）被告舉證時限制度有利于訴訟效益的提高

訴訟制度的設(shè)計，首先要考慮其是否有助于實現(xiàn)程序公正，其次，其效益價值也不容忽視。是否有利于降低當(dāng)事人與國家的訴訟成本，同樣是需要考慮的一個問題。程序效益價值要求“程序的安排能使阻礙和浪費最小化，效果和支持最大化?！?①從經(jīng)濟學(xué)的角度看，行政訴訟的過程實質(zhì)是一個投入與產(chǎn)出的經(jīng)濟運作過程。當(dāng)事人和

注釋：①季衛(wèi)東：《程序比較論》，載《比較法研究》1993年第25期

國家都希望通過較少的成本投入使訴訟得以公正迅速地解決。因此，效益問題不可避免地被納入訴訟法的范疇。當(dāng)然，這里講的訴訟效益是指在保證訴訟公正的前提下，通過程序優(yōu)化盡可能地提高訴訟效率，降低訴訟成本，爭取最大化的訴訟效益。

行政訴訟被告舉證時限制度效益價值體現(xiàn)之一，是能夠明顯地降低訴訟成本：

1、國家的成本投入明顯減少。一方面，被告舉證時限制度強調(diào)的是被告的舉證，一定程度上排除了法院的調(diào)查取證工作，法院只負責(zé)審核證據(jù)，認定事實，節(jié)省了調(diào)查取證這部分的訴訟成本投入。另一方面，舉證時限制度的設(shè)立，使被告提供證據(jù)集中于一段時間，如無法定情形發(fā)生，開庭前證據(jù)已加以固定，便于一次開庭審結(jié)，避免了因證據(jù)隨時提出主義那種重復(fù)開庭的訴訟成本投入。

2、從當(dāng)事人的角度而言，舉證時限制度要求當(dāng)事人集中于一段時間內(nèi)提供證據(jù)，其時間耗費和物質(zhì)耗費相對較少。比之證據(jù)隨時提出主義，行政相對方因準(zhǔn)備充分，可避免重復(fù)多次開庭，開庭的費用及訴訟成本要少的多。

舉證時限制度效益價值體現(xiàn)之二是訴訟效率的提高。訴訟效益和訴訟效率是兩個不同概念。提高訴訟效率有利于實現(xiàn)訴訟效益的最大化，因此，訴訟效益問題必然涉及訴訟效率的高低。舉證時限制度的證據(jù)失權(quán)效果，一定程度上限制了被告開庭后新證據(jù)的提出，有利于一次開庭集中審理，防止了隨時提出證據(jù)而造成訴訟的拖延。

（三）被告舉證時限制度有利于行政訴訟法制度體系的完善

首先，舉證時限制度有助于行政訴訟法和最高人民法院《解釋》中規(guī)定的，被告對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任的制度落到實處并得以完善。行政訴訟被告舉證時限制度是針對負有舉證責(zé)任的被告而設(shè)立的，若被告在法定期間內(nèi)無正當(dāng)理由完不成舉證，將承擔(dān)不利的法律后果。同時，該制度的設(shè)立，一定程度上排除了法院的調(diào)查取證。因為法院依職權(quán)主動參與收集證據(jù)，則舉證時限的存在便失去了意義，且有以司法權(quán)代替行政權(quán)之嫌，從訴訟機制上是不科學(xué)的。被告舉證時限制度使收集提供證據(jù)完全成為被告自己的事，被告逾期不舉證，即承擔(dān)不利的法律后果，如此，舉證責(zé)任的敗訴風(fēng)險切實得以實現(xiàn)。

其次，被告舉證時限制度的設(shè)立有利于督促被告積極舉證。舉證時限要求被告必須在規(guī)定的時限內(nèi)完成舉證，否則將承擔(dān)不利的法律后果。這樣，被告便有了時間和不利法律后果的雙重壓力，為了尋求勝訴，必須會積極提供證據(jù)。針對目前乃至今后相當(dāng)長的時期內(nèi)我國司法體制及司法環(huán)境的境況，該制度甚至還具有了強化司法權(quán)威的附加功效。

再次，舉證時限制度與審判期限相配套，有助于加快案件的審理。行政訴訟法及最高法院相關(guān)司法解釋為防止法院拖延訴訟，規(guī)定了審理案件的期限和相應(yīng)的延期審理審批程序，但并未就當(dāng)事人的訴訟行為期限予以明文規(guī)定。實踐中，當(dāng)事人可以隨時提出證據(jù)來拖延訴訟，甚至利用各種方式向法院“合理”施壓，迫使法院長期難以結(jié)案，而被告舉證時限與審判實踐相結(jié)合，使被告的舉證活動和法院的審判活動都有了明確的時間約束，必定有利于案件得以迅速解決。

三、我國行政訴訟被告舉證時限制度的缺失

隨著我國法治進程的加快，訴訟法領(lǐng)域一些先進的制度理念正當(dāng)理論逐步反映到立法中。盡管在我國三大訴訟中，行政訴訟起步最晚，但我國的行政訴訟法卻在某些制度的設(shè)計上較刑事訴訟法和民事訴訟法先行了一步。其中，被告舉證時限制度便由行政訴訟法予以確定。該法第四十三條規(guī)定：“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提出答辯狀?！钡罡呷嗣穹ㄔ涸凇蛾P(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的意見（試行）＝中卻將被告的舉證時限延長到“第一審?fù)徑Y(jié)束前”。最高人民法院考慮到《貫徹意見》與法律相悖及行政訴訟法第四十三條雖然規(guī)定了被告舉證時限，但未同時規(guī)定被告在舉證時限內(nèi)不舉證的法律后果，未使被告舉證時限落到實處之弊端，在2000年出臺的《解釋》予以修正和完善，其中第二十六條第二款明確規(guī)定了被告違反舉證時限的法律后果，即“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù)，被告不提供或無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認定該具體行政行為沒有證據(jù)依據(jù)”。無疑該條證據(jù)規(guī)則的制定，在我國證據(jù)法的發(fā)展史中具有突破性的意義。筆者欣喜之余，卻對最高人民法院《解釋》中第二十六條的某些規(guī)定產(chǎn)生了疑惑，認為存在以下幾方面缺失：

（一）關(guān)于被告舉證時限的法律后果，《解釋》表述語焉不詳，為具體案件的處理程序方式埋下了隱患并可能引起混亂。

依前文分析，行政訴訟被告舉證時限的法律后果，無非是“證據(jù)失效”或者“證據(jù)失權(quán)”，但《解釋》中“應(yīng)當(dāng)認定該具體行政行為沒有證據(jù)依據(jù)”的表述卻令人莫衷一是，難參其詳。而兩種認識必然使審判實踐在審理程序方式的適用上出現(xiàn)不同的認識并導(dǎo)致此類案件適法的混亂。

（二）《解釋》不應(yīng)將“依據(jù)”也規(guī)定在其中。這一點，連《解釋》的主要起草人甘文法官亦撰文提出異議。其理由有三：

一是行政訴訟法第三十二條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”?？梢?，行政訴訟法中所說的證據(jù)，并不包括行政機關(guān)作出的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。在現(xiàn)代證據(jù)學(xué)理論中，法律依據(jù)已不再作為證據(jù)對待。其二、行政機關(guān)作出具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件的內(nèi)容很廣泛，行政機關(guān)未必要掌握作為依據(jù)的所有規(guī)范性文件。如果要求行政機關(guān)處罰時就對該規(guī)范性文件的合法性進行充分論證則近似苛求，故應(yīng)當(dāng)允許行政機關(guān)在作出具體行政行為之后，及至庭審結(jié)束前，提供規(guī)范性依據(jù)；其三、若行政機關(guān)在提交答辯狀時僅提供一部分規(guī)范性依據(jù)，而在訴訟中通過律師而提供所有合法的規(guī)范性依據(jù)，法院卻對后提供的規(guī)范性依據(jù)不予接納，顯然不符合行政訴訟程序要求，因為，被告應(yīng)當(dāng)有權(quán)在庭審中援引所有有利于證明具體行政行為合法的法律依據(jù)。①

（三）對該條中的“正當(dāng)理由”應(yīng)單列一款予以明確而嚴格的界定。

法律或司法解釋嚴肅性和權(quán)威性的表現(xiàn)之一是其高度的明確性。法條中一旦出現(xiàn)適法例外之事由，如不在法條中明確釋明或界定，勢將造成實踐中理解不一而導(dǎo)致執(zhí)法的恣意擅斷，使舉證時限制度形同虛設(shè)，為執(zhí)法不公埋下隱患。既然最高人民法院對這里的“正當(dāng)理由”傾向于界定為“被告不是因為自身原因而在法定期限內(nèi)不提供證據(jù)，而是出現(xiàn)了不可抗力的情況延誤了舉證”，那又為什么不單列一款加以明確以防后患呢。

（四）該條對證據(jù)失權(quán)的范圍及相應(yīng)的法律后果界定粗疏。

注釋：①甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論—理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年第1版，第88頁。

從該條的表述看，它未針對審判實踐中可能出現(xiàn)的具體情形而對證據(jù)失權(quán)的范圍及相應(yīng)的法律后果分別加以界定。試想，如果被告在舉證期限內(nèi)提供了作出具體行政行為的主要證據(jù)或次要證據(jù)，而另一部分次要證據(jù)或主要證據(jù)不提供或無正當(dāng)理由逾期提供的，是否都一概如該條規(guī)定的那樣“應(yīng)當(dāng)認定該具體行政行為沒有證據(jù)依據(jù)”如依前者，被告在舉證期間內(nèi)提供了作出具體行政行為的主要證據(jù)，而未提供次要證據(jù)，依照行政訴訟法第五十四條的規(guī)定，就有勝訴的可能。而依《解釋》第二十六條的規(guī)定，則必將承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。建議在修改《解釋》時應(yīng)針對審判實踐中可能出現(xiàn)的情形，就證據(jù)失權(quán)的范圍及其相應(yīng)的法律后果科學(xué)地加以區(qū)別和界定。

四、行政訴訟被告舉證時限制度在審判實踐中的具體適用

對一項法律制度而言，無論其設(shè)計理念多么先進，但如果制定粗疏不周密，往往會給審判實踐造成梗阻，發(fā)生理解不一，踐行有別，甚至導(dǎo)致混亂。如前文所論，我國現(xiàn)行的行政訴訟被告舉證時限制度由于設(shè)立不久，加之具體制度設(shè)計粗疏，必然會給審判實踐帶來一系列的困惑和混亂。另一方面，我國的行政訴訟制度受民事訴訟有關(guān)制度影響，行政審判法官耳濡目染，民事訴訟中的許多觀念審判經(jīng)驗在很大程度上影響著他們。令人遺憾的是，我國現(xiàn)行民事訴訟制度偏偏又沒有舉證時限制度，更使得行政審判無先例可循，無經(jīng)驗可資借鑒。目前的客觀情況是，行政訴訟被告舉證時限制度無論理論還是實務(wù)，開掘深度與實踐要求差距較大，造成審判實踐中對該制度理解和認識不一，審理中的具體適用程序和方式多種多樣，一定程度上動搖了被告舉證時限制度的價值根基，也有損于司法的統(tǒng)一和公正。

筆者認為，當(dāng)一項法律制度存在缺失和容易引起理解歧義時，法官必須運用釋明權(quán)，根據(jù)相關(guān)法理，結(jié)合立法原意加以釋明和正確適用。下面，筆者試圖根據(jù)前文所述來探討審判實踐中如何正確適用被告舉證時限制度。

審判實務(wù)中，一種觀點認為：如果被告違反舉證時限制度，逾期提供又無正當(dāng)理由，人民法院應(yīng)當(dāng)拒絕接受和承認，不須進行開庭審理即宣告被告敗訴。其法理根據(jù)是違反被告舉證時限制度法律后果“證據(jù)失權(quán)論”。他們認為被告違反舉證時限制度，其法律后果必將導(dǎo)致被告在行政訴訟中喪失提出作出被訴具體行政行為時的證據(jù)的權(quán)利。既然被告已喪失了提出證據(jù)的權(quán)利，《解釋》第二十六條又明確規(guī)定此種情形下人民法院“應(yīng)當(dāng)認定作出該具體行政行為沒有證據(jù)”，所以沒有必要開庭審理，而應(yīng)徑行判決被告敗訴。

另一種觀點則認為，人民法院審理行政訴訟案件時，其作出的任何裁判均須有相應(yīng)的根據(jù)。《解釋》第三十一條第一款明確規(guī)定：“未經(jīng)法庭質(zhì)證的證據(jù)不能作為人民法院裁判的根據(jù)”。如果不允許被告開庭時提出證據(jù)（指未在法定期限內(nèi)提供的證據(jù)）并經(jīng)法庭質(zhì)證后確認其所舉證據(jù)失效，豈不有違上述司法解釋的規(guī)定。因此，即使被告違反舉證時限制度，人民法院也應(yīng)當(dāng)按照通常的程序開庭審理，只須在法院認證時對被告所舉證據(jù)的效力予以否定，判決被告敗訴。

筆者對上述兩種觀點圴不敢茍同。第一種觀點之誤在于，它將舉證時限制度孤立于整個行政訴訟程序制度之外，片面夸大了舉證時限制度的訴訟價值，曲解了證據(jù)失權(quán)理論的含義，其作法經(jīng)不起推敲。應(yīng)當(dāng)明確：“訴訟的言詞原則、直接原則和公開審判原則是審理構(gòu)造所必須遵循的原則，如果離開這些原則，就無法滿足程序正義的基本要求，在三個基本原則基礎(chǔ)上所搭建的訴訟審理構(gòu)造，一定是以庭審的事實審理為中心?！钡诙N觀點有些似是而非，實則更為不妥，理由有二：

1、該觀點之法理基礎(chǔ)是違反被告舉證時限制度法律后果“證據(jù)失效論”。他們認為，既然違反舉證時限的法律后果不是喪失提出證據(jù)的權(quán)利，被告當(dāng)然有權(quán)在庭審中就這些證據(jù)進行舉證。法院在庭審結(jié)束后進行認證時否認這些證據(jù)的效力，不影響被告舉證權(quán)利的行使。筆者認為，正是因為立法的粗疏及舉證時限制度法律后果性質(zhì)的定位分歧，才使這一制度在審判實踐中有遭顛覆之險。如前文所述，被告違反舉證時限的法律后果是證據(jù)失權(quán)而非證據(jù)失效，該觀點之所以錯誤，就在于法理選擇的根本性謬誤。

2、該觀點機械、片面地適用了《解釋》第三十一條第一款的規(guī)定。一部法律或司法解釋，要正確理解和適用其中的某項制度，必須將其放在整部法律或司法解釋中全面參悟。僅僅抽出其中一條，而不考慮其與相關(guān)法條的聯(lián)系，往往會有斷章取義之嫌。被告違反舉證時限制度，發(fā)生證據(jù)失權(quán)的法律后果，盡管被告負有舉證責(zé)任，但已喪失了提出作出被訴具體行政行為時的證據(jù)之權(quán)利。在此情形下，法院依照被告舉證時限制度的規(guī)定須作出相應(yīng)的判決，其裁判的事實根據(jù)是什么，結(jié)合《解釋》第二十六條和第三十一條第一款，筆者認為其裁判的事實根據(jù)是被告未在法定期限內(nèi)向法院提供作出具體行政行為時的證據(jù)這一事實。庭審應(yīng)當(dāng)圍繞被訴具體行政行為是否存在，被告是否違反舉證時限制度以及逾期提交有無正當(dāng)理由這些事實進行，而決非就被告出示的作出具體行政行為時的證據(jù)進行舉證和質(zhì)證。

筆者認為，在行政訴訟中，發(fā)生被告違反舉證時限制度情形時，人民法院仍應(yīng)開庭審理，但須根據(jù)不同情況適用相應(yīng)的審理程序。具體運作程序可作如下設(shè)計：法庭審理階段，首先應(yīng)就被訴具體行為是否存在及其內(nèi)容進行審查。然后，由原告宣讀起訴書，被告進行答辯，第三人進行陳述。其后，合議庭向被告核實收到起訴狀副本的時間及其向法院提交證據(jù)的時間和證據(jù)目錄。待被告回答后，合議庭再詢問被告違反舉證時限有無正當(dāng)理由。此時，可能出現(xiàn)兩種情形：其一，如被告稱無正當(dāng)理由，審判長應(yīng)直接宣布由于被告違反舉證時限制度，發(fā)生證據(jù)失權(quán)，具體行政行為是否合法已經(jīng)明了，可不再進入辯論階段，直接進入最后陳述階段。待當(dāng)事人作最后陳述后，合議庭休庭進行評議，復(fù)庭后即可當(dāng)庭確認以下事實：1、對被告是否實施了被訴具體行政行為及其內(nèi)容的事實進行確認。2、對被告違反舉證時限制度又無正當(dāng)理由的事實予以確認。然后，依照行政訴訟法第五十四條第（二）項第1目、《解釋》第二十六條的規(guī)定，判決被告敗訴。其二，如果被告辯稱其雖然違反舉證時限制度但有正當(dāng)理由，合議庭應(yīng)令其就主張的正當(dāng)理由當(dāng)庭舉證并由原的“正當(dāng)理由”成立，即可按前述第一種情形的審理程序和步驟進行審理。如果認為被告提交的證據(jù)足以支持其主張，則應(yīng)當(dāng)庭對被告提交的證據(jù)效力及被告主張的正當(dāng)理由予以認可，同時宣布被告逾期舉證的行為由于有正當(dāng)理由而不導(dǎo)致證據(jù)失權(quán)。隨后的審理按照行政訴訟案件的一般審理程序進行即可。

適用被告舉證時限制度時，還應(yīng)注意以下幾點：

（一）行政審判人員要深刻理解舉證時限制度的制度價值，切實轉(zhuǎn)變與現(xiàn)代司法理念格格不入的觀念。正如學(xué)者指出的那樣“建立失權(quán)制度要求人們在觀念上改變追求絕對真實的教條理念，正確處理訴訟經(jīng)濟與實體真實的相互關(guān)系?！?/p>

（二）規(guī)范接納被告所提交證據(jù)的操作。鑒于舉證時限制度的法律后果對當(dāng)事人的權(quán)益影響重大，法院理應(yīng)強化自身操作的規(guī)范化，特別是關(guān)鍵環(huán)節(jié)更須嚴謹。如向被告送達起訴狀副本時，應(yīng)將被告舉證時限及其法律后果寫入“當(dāng)事人須知”及應(yīng)訴通知書中一并送達被告。開庭前，被告提交證據(jù)和依據(jù)時，應(yīng)指導(dǎo)被告編寫證據(jù)目錄，并注明每份證據(jù)提高法院的時間。該證據(jù)目錄一式數(shù)份，法院、被告及對方當(dāng)事人各一份。此舉既體現(xiàn)了法院適用該制度的公正性，又避免了可能出現(xiàn)的扯皮和猜疑。

（三）嚴格掌握“正當(dāng)理由”的范圍。對難以判斷是否屬于“正當(dāng)理由”時，法院應(yīng)從保護原告合法權(quán)益及公平的原則出發(fā)，從嚴掌握。

（四）被告委托人在提供證據(jù)時，也須嚴格適用被告舉證時限制度的規(guī)定。其理在于，被告委托人的權(quán)利乃基于被告的委托，被告需遵守的法定期限，其人自應(yīng)同樣遵守。

（五）行政賠償訴訟案件中，對被告及其訴訟人就與賠償數(shù)額有關(guān)的證據(jù)，不受被告舉證時限的限制，但也需在一審法院庭審結(jié)束前提供，其操作可參照《中華人民共和國民事訴訟法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但在行政賠償訴訟案件中涉及確認具體行政行為合法性的證據(jù)，仍適用《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的被告舉證時限制度。

（六）被告在法定期限內(nèi)僅提供了部分證據(jù)，此情形下，法院不應(yīng)武斷地認定訴具體行政行為沒有證據(jù)，而要把握一個原則，即只有那些在法定期限內(nèi)沒有提供，逾期提供又無正當(dāng)理由的證據(jù)才發(fā)生證據(jù)失權(quán)的法律后果。對未發(fā)生失權(quán)的證據(jù)，法院應(yīng)指導(dǎo)雙方當(dāng)事人舉證和質(zhì)證。待法院認證后依法作出相應(yīng)的判決。

參考文獻

1、陳桂明、張鋒：《民事舉證時限制度初探》，載《政法論壇》1998年第3期。

2、岳志強、段小京：《行政訴訟司法解釋講座（一）》，載《行政執(zhí)法與行政審判參考》，2000年第1版，第255頁，第257頁 。

3、《民事證據(jù)制度的改革與完善》，載《司法現(xiàn)代化與民事訴訟制度的建構(gòu)》，法律出版社2000年第1版，第245頁、第246頁。

第8篇：憲政制度范文

一、聽證制度缺乏統(tǒng)一的立法

（一）我國的聽證制度尚缺乏統(tǒng)一的立法

對于聽證制度，我國《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國價格法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》、《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政許可法》分別作出了一些規(guī)定。而且，針對不同的行政行為設(shè)置了不同的聽證法律條文。但是，從這一現(xiàn)狀中我們可以看出，我國聽證制度的立法模式屬于分散型的，沒有統(tǒng)一的立法。這種立法模式使聽證制度難以成為一個嚴格有序的程序制度，使聽證制度的法律精神難以得到統(tǒng)一。

（二）我國行政聽證制度缺乏具體實施細則

從我國各地舉行聽證會的實踐情況看，我國的聽證制度還沒有可供操作的具體細則，沒有規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的程序。這樣在一定程度上既影響了聽證會的效率，也影響了聽證的效果。

二、聽證制度的適用范圍過窄

在我國的《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國行政許可法》中，對行政聽證的范圍規(guī)定過窄許多應(yīng)該被規(guī)定在聽證范圍中的事項卻被排除在外。

第一，限制人身自由的行政處罰被排除在行政聽證范圍之外，《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，當(dāng)事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照《治安管理處罰條例》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但我國《治安管理處罰條例》頒布非常早，沒有規(guī)定聽證程序，根據(jù)其規(guī)定，被裁決行政拘留的公民不服公安機關(guān)的裁決，只能向上一級公安機關(guān)提出申訴。由此可見，限制人身自由的行政處罰不適用聽證程序。但是，這一規(guī)定明顯與《中華人民共和國行政處罰法》的立法目的相違背，從法理上說，處罰越重就越應(yīng)當(dāng)給予受處罰人有抗辯的權(quán)利和機會。將限制人身自由的行政處罰被排除在聽證范圍之外，不符合《中華人民共和國行政處罰法》“保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益”的宗旨的。

第二，未將抽象行政行為全面納入到行政聽證范圍內(nèi)。抽象行政行為是指行政機關(guān)制訂具有普遍約束力的規(guī)定性文件的活動，包括兩大類即行政立法行為和行政規(guī)定的制訂行為。當(dāng)前，《中華人民共和國立法法》規(guī)定了我國行政立法即行政法規(guī)、行政規(guī)章的制訂過程的聽證，而對于除行政立法以外的行政決定的制定的其他抽象性行政行為，則沒有現(xiàn)行法律、法規(guī)將其納入聽證范圍。這一規(guī)定使得抽象行政行為的聽證范圍不全面，聽證流于形式。

第三，對具體行政行為的聽證范圍僅限于行政處罰和行政許可領(lǐng)域，并且在行政處罰和行政許可范圍內(nèi)，聽證的范圍依然狹小。具體行政行為除了行政處罰和行政許可外，還包括行政強制措施、行政征收、行政裁決等，這些行政行為的實施都會影響到相對人的權(quán)利和義務(wù)，將這些行政行為排除在行政聽證的范圍之外，顯然不利于公平正義的實現(xiàn)。同時，在行政許可法這一相對先進的法律中，對聽證適用范圍的規(guī)定僅限于：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項以及直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的行政許可事項。由此規(guī)定可以得出，不涉及重大利益關(guān)系的事項，不允許進行聽證。

三、聽證參與人范圍小，選擇范圍不明確

目前，我國的聽證參與人范圍較窄，僅指行政相對人，具體指被行政機關(guān)認為與作出的具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，即在行政關(guān)系中的直接利害關(guān)系人。這一規(guī)定將第三人排除在外，使得第三人無法參與聽證中來。這樣既不利于保護第三人的合法權(quán)益，也不利于案件的調(diào)查。

另外，在聽證程序中，聽證會的參加主體更是不科學(xué)，聽證會代表的產(chǎn)生目前是推薦與選拔相結(jié)合，對各地、各部門推薦的代表要由組織者審核后聘請。結(jié)果，很多的學(xué)者、教授、工程師等等一系列收入不菲的人出現(xiàn)在聽證會上，代表全體利益的身影很難尋覓，即使有，由于知識、見識、經(jīng)驗的差別，出現(xiàn)了也無濟于事，使得他們完全沒有聽證參與的積極性。

四、聽證主持人資格不明，相對獨立地位沒有確立

我國法律對行政聽證主持人制度做出了一些規(guī)定，但是過于原則，沒有落實到具體規(guī)定上，相比于國外的行政聽證主持人制度，我國的聽證主持人制度還存在著明顯的不足：1、沒有明確規(guī)定聽證主持人的性質(zhì)和法律地位；2、聽證主持人的權(quán)限不明；3、關(guān)于回避的規(guī)定過于原則；4、缺乏禁止單方面接觸的規(guī)定。

五、對聽證筆錄約束力的規(guī)定不明確

聽證筆錄一般是聽證主持人在聽證過程中對調(diào)查取證人員、案件當(dāng)事人陳述的意見和提供的證據(jù)所作的一種書面記載。它在聽證程序中有極其重要的意義。雖然目前我國的《中華人民共和國行政許可法》中明確了應(yīng)該把聽證筆錄作為行政機關(guān)作出行政許可決定的依據(jù)。但這是遠遠不夠的，行政行為豈止行政許可這一種？對于其他進行聽證的行政行為也都應(yīng)該在聽證上制作筆錄，并將聽證筆錄作為行政行為作出的重要依據(jù)。而且，我國目前的法律規(guī)定中，對于聽證筆錄的約束力規(guī)定不明確，這樣容易導(dǎo)致聽證會“聽了白聽”的結(jié)果。

六、行政聽證程序缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和救濟機制

第9篇：憲政制度范文

政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實際上仍處于割據(jù)的狀態(tài)。財政改革取得了一定的成效，財政流量規(guī)模在不斷地擴大，其占GDP的比重在不斷地提高，但財政能力受整體制度的約束而難以增強。經(jīng)濟總量（流量）在不斷地擴大，而公共債務(wù)也在飛速增長，這不只是表現(xiàn)在中央政府，也反映在地方各級政府。法律上禁止地方政府發(fā)行公債，但各級政府大搞"準(zhǔn)財政"活動，政府融資在部門利益的推動下迅速擴大，未來資源被加速使用。另外，在轉(zhuǎn)型過程中，社會"推定"給政府的支出責(zé)任和義務(wù)也不斷增加，這使政府承受著很大的未來支出壓力?？偠灾?，我國財政風(fēng)險有不斷擴大的趨勢，或者說，正日漸超出社會公眾可接受的風(fēng)險程度。

這種狀況的出現(xiàn)有某種必然性，從世界各國來觀察，也具有某種共性，這是在全球經(jīng)濟變革的大背景下出現(xiàn)的。就我國的情況來看，這是在國民經(jīng)濟的市場化、工業(yè)化、金融化和城市化的環(huán)境中產(chǎn)生的，是這種環(huán)境的變化速度超出了制度變遷的速度所導(dǎo)致的一種結(jié)果。因此，要究其原因的話，財政風(fēng)險的不斷擴大是制度安排出現(xiàn)時滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發(fā)展所導(dǎo)致的。

進一層分析，整個改革的滯后，形成了一種風(fēng)險傳導(dǎo)機制，使社會經(jīng)濟生活中各個過程和各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險不斷地積聚和集中，"百川納海"，致使財政風(fēng)險不斷擴大。

一、"風(fēng)險大鍋飯"的制度性存在

改革打破了"利益大鍋飯"，而"風(fēng)險大鍋飯"依然如故。我國改革是從物質(zhì)刺激入手的，使社會形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個有效的激勵機制，各個不同層次的利益主體都有了強烈的利益動機。企業(yè)（包括金融企業(yè)）、個人、各級政府及其各個部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動力的競爭局面。

但另一方面，風(fēng)險責(zé)任的界定卻是相當(dāng)模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃"風(fēng)險大鍋飯".這導(dǎo)致公共風(fēng)險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產(chǎn)管理公司處理其不良資產(chǎn)等措施（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實其資本金；1999年成立四大資產(chǎn)管理公司為四大國有銀行剝離不良資產(chǎn)14000億元人民幣；2004年1月再次為中國銀行和中國建設(shè)銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準(zhǔn)備。），最典型地說明了"財政兜底"這個客觀事實。

（一）政府替國有企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險

盡管自20世紀80年代以來，國企改革一直是整個經(jīng)濟改革的中心，但無論是兩步"利改稅"、承包制，還是現(xiàn)代企業(yè)制度，都只是從激勵的角度調(diào)整了政府與國企的財政關(guān)系。1993年提出的"產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)"的國企改革目標(biāo)至今也沒有達到，"盈了歸己，虧了歸國家"的局面并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化，政府承擔(dān)著無限的責(zé)任和風(fēng)險。其關(guān)鍵在于忽視了風(fēng)險的分擔(dān)界定。給予了國企各種權(quán)利，如融資權(quán)、投資權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、分配權(quán)等各種權(quán)利，但經(jīng)營過程中的各種風(fēng)險，如債務(wù)風(fēng)險、投資風(fēng)險等卻沒有規(guī)定由誰來承擔(dān)、承擔(dān)多少?？梢哉f，我們是在無風(fēng)險的假設(shè)條件下來進行國企改革的。這樣一來，企業(yè)經(jīng)營者的避險動機嚴重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業(yè)處于巨大的風(fēng)險狀態(tài)之中。因此，國企改革實際上從一開始就是以政府承擔(dān)全部風(fēng)險為前提條件的。

在國企還沒有學(xué)會在市場這個大海中游泳之前，以由政府承擔(dān)全部風(fēng)險的辦法來調(diào)動企業(yè)的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個改革初期的措施卻造成了嚴重的路徑依賴，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。

1.激勵與約束不對稱

搞活國企是以給企業(yè)看得見的物質(zhì)利益開始的。從20世紀70年代末的"企業(yè)基金"、"利潤留成"，到80年代的"利潤承包"，都以"減稅讓利"為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導(dǎo)來調(diào)動企業(yè)的積極性。到20世紀的90年代，提出轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉(zhuǎn)到了落實"經(jīng)營自"上，試圖讓國企變成真正具有自我發(fā)展、自我約束能力的企業(yè)。但隨著國企經(jīng)營自的落實，卻造成了普遍的"內(nèi)部人"控制，所有者的監(jiān)督形同虛設(shè)，所有者的權(quán)益得不到保障，而且經(jīng)營者常常采取拿國有資產(chǎn)冒險或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵與約束不對稱的條件下，國有資產(chǎn)的保值增值成了無法兌現(xiàn)的空頭支票。尤其在市場化進程不斷深入，市場競爭日益激烈的環(huán)境下，強烈的逐利動機更促使經(jīng)營者采取冒險的舉動，至于其背后的風(fēng)險則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企的這種行為造成嚴重的公共風(fēng)險——經(jīng)濟效率的普遍低下。

這樣，激勵與約束不對稱造成的后果，不僅是導(dǎo)致政府擁有的經(jīng)濟資源減少（資產(chǎn)流失和資產(chǎn)收益流失），而且還會因國企的高風(fēng)險偏好而帶來大量的債務(wù)，并通過"國企-銀行-財政"這根鏈條轉(zhuǎn)化為政府的債務(wù)。廣東國際信托投資公司的破產(chǎn)、中國農(nóng)業(yè)信托投資公司的清盤、大量國企實行"債轉(zhuǎn)股"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務(wù)。這些債務(wù)的處理通常不透明，沒有在政府的預(yù)算報告中反映出來，從而表現(xiàn)為政府的隱性債務(wù)。

2.國企信息不透明

每一個國企的經(jīng)營績效幾乎都是一個"黑箱"，不僅社會公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續(xù)盈利的企業(yè)，實際上卻處于嚴重的虧損狀態(tài)。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實質(zhì)性的改變。盡管對信息披露有強制性規(guī)定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實虧，使所有者權(quán)益虛假；資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，使所有者權(quán)益受損；高風(fēng)險投融資，給所有者帶來大量隱性債務(wù)；監(jiān)控失效，造成"內(nèi)部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業(yè)經(jīng)營過程中的各種風(fēng)險，這不僅僅是給所有者權(quán)益造成潛在損害，而且會誤導(dǎo)政府宏觀決策，容易誤判國有經(jīng)濟的整體狀況。同時，這也給社會公眾造成錯覺，致使相關(guān)利益者遭受損失。這些都會導(dǎo)致公共風(fēng)險，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。

3.國企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)

人的問題一直都是各級政府的一塊"心病".對政府來說，不怕資產(chǎn)流失、不怕企業(yè)虧損，最怕國企職工的安置以及由此引起的社會問題。因此，長期以來，政府采取了一種"通過養(yǎng)企業(yè)來養(yǎng)人"的辦法，明明知道企業(yè)虧損嚴重，債臺高筑，但各級政府也是想方設(shè)法為企業(yè)籌資金、找貸款，讓企業(yè)茍延殘喘。其目的就是一個，把那些國企職工養(yǎng)起來，以減少公共風(fēng)險，穩(wěn)定社會。在社會保障制度還不健全，或國企職工長期形成的對企業(yè)依戀心理沒有根本性的轉(zhuǎn)變以前，政府不得不以高昂的代價來穩(wěn)定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級政府的"軟肋"，同時也成為經(jīng)營者轉(zhuǎn)移風(fēng)險的最佳借口。

在某種意義上，經(jīng)營者以企業(yè)職工為"人質(zhì)"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國企改革目標(biāo)往往在這種要求下變異為"安撫"政策，如提供"安定團結(jié)貸款"、稅費減免等等。曾經(jīng)風(fēng)靡一時的匈牙利經(jīng)濟學(xué)家科爾奈所說的"軟約束"，在這種情況下就變得更軟了。但這時，政府與國企的關(guān)系已經(jīng)不再是"父子"關(guān)系，而是討價還價的"對手"關(guān)系。隨著這種關(guān)系的轉(zhuǎn)變，政府對國企的政策只能是"激勵＋激勵"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"的后果就是政府總是被動地替國企承擔(dān)各種各樣的風(fēng)險。政府名義上是以國有資本承擔(dān)有限責(zé)任，實際上卻承擔(dān)了無限的支出責(zé)任和義務(wù)。1998年以來，盡管政府在社會保障和再就業(yè)等方面采取了多種措施，試圖把"養(yǎng)人"和支持企業(yè)分開來，減弱國企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)，但效果并不理想。

（二）公共預(yù)算對政府行為的軟約束

發(fā)展中國家的一個普遍現(xiàn)象是政府存在大量的預(yù)算外活動，也就是說，政府行為和活動并不受國家預(yù)算的嚴格約束。在我國尤其如此。

財政收入是政府活動的經(jīng)濟基礎(chǔ)。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動都應(yīng)體現(xiàn)在政府的預(yù)算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次會議上所指出的："國家的預(yù)算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向。"預(yù)算的形成過程本身就是一個決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應(yīng)建立在預(yù)算決策的基礎(chǔ)之上。但在我們現(xiàn)實生活中，政府的活動并不受預(yù)算的限制。表面看來，這是預(yù)算外資金的存在所導(dǎo)致的。其實，不是因為大量的預(yù)算外資金支撐了政府的大量預(yù)算外活動，而是相反，政府的大量預(yù)算外活動引致了大量的預(yù)算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預(yù)算內(nèi)保吃飯，預(yù)算外搞建設(shè)".在立法機關(guān)對行政機關(guān)缺乏嚴格監(jiān)督的情況下，預(yù)算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預(yù)算。

由于缺乏預(yù)算約束，政府活動的范圍可以說"漫無邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預(yù)算。在這種行為方式下，政府產(chǎn)生了大量的"準(zhǔn)財政"活動，其引發(fā)的后果不只是預(yù)算外資金的泛濫，削弱了健全的財政基礎(chǔ)，增大了財政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務(wù)。各級政府的各部門官員為了把事情干成，在預(yù)算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務(wù)包袱，最后交給財政兜著。短期內(nèi)，這不會造成什么大的問題，但若長期這樣，就會給政府財政累積下大量的不透明債務(wù)。其后果是不言自明的。

看起來，超越預(yù)算行事是一種消極的舉動，實際上是不顧政府財政風(fēng)險的短期行為，也許對短期的事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長有利，但在長期不可持續(xù)，累積的風(fēng)險會毀掉一時繁榮帶來的短期成果。

（三）中央與地方的財政關(guān)系模糊

在現(xiàn)行行政體制下，下級政府的一切債務(wù)實質(zhì)上都是上級政府的"或有債務(wù)"，上級政府承擔(dān)著替下級政府最后清償債務(wù)的潛在義務(wù)，而1994年的分稅制改革僅解決了一個利益的分配問題。

分稅制設(shè)立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個利益共享的機制。雖然中央政府在利益共享機制中具有更大的發(fā)言權(quán)，完全控制了稅權(quán)，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段，地方政府實際上具有很大的財政自。沒有稅權(quán)，但地方可以"自賦"收費權(quán)；沒有發(fā)債權(quán)，但可以借債；缺少發(fā)言權(quán)，但可以用地方公共風(fēng)險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢；但從另一個方面來看，在風(fēng)險分配中，地方占有優(yōu)勢。下一級政府總是可以利用各種風(fēng)險事件來巧妙地把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給上一級政府。當(dāng)下一級財政瀕臨破產(chǎn)的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風(fēng)險責(zé)任不明晰、且沒有建立分擔(dān)機制的情況下，上一級財政往往承擔(dān)了風(fēng)險事件的全部風(fēng)險。既然上一級財政不可能不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風(fēng)險的存在，大肆從事各種"準(zhǔn)財政"活動，以謀求政府任期內(nèi)的各種政績。因此，在既無風(fēng)險分擔(dān)機制，又沒有健全的監(jiān)控手段條件下，勢必會引發(fā)普遍的道德風(fēng)險，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增加，從而惡化整個財政風(fēng)險狀況。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進行了審計，發(fā)現(xiàn)下面4個問題：一是財政收入"水份"較大。二是人為隱瞞赤字現(xiàn)象普遍。截至2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當(dāng)年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務(wù)負擔(dān)沉重。49個縣（市）截至2001年底，累計債務(wù)達到163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財力的2.1倍。四是欠發(fā)工資問題仍較突出。欠發(fā)的工資實際上是政府的負債（注：參見2003年7月4日《報刊文摘》。）。

總之，在政府與國企的關(guān)系中，政府總是最后承擔(dān)了國企的全部風(fēng)險，給予國企的只是"激勵＋激勵".在政府的各個部門之間，各個部門都有權(quán)力在預(yù)算決策范圍之外進行各種"準(zhǔn)財政"活動，卻不承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。在各級政府之間，下一級政府的所有債務(wù)實際上都是上一級政府的"或有負債".另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種"建設(shè)"，只享受由此帶來的各種好處，而風(fēng)險卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風(fēng)險約束的激勵，尤如脫韁的野馬，隨時可能把經(jīng)濟，社會之車帶入溝壑，甚至深淵。

改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵機制，而另一半——構(gòu)建風(fēng)險約束（分擔(dān)）機制，還只是剛剛破題。打破"風(fēng)險大鍋飯"應(yīng)將是今后整個經(jīng)濟體制改革的重心。

二、"風(fēng)險大鍋飯"的制度性后果

利益與風(fēng)險對應(yīng)，是市場經(jīng)濟社會的基本原則。作為經(jīng)濟原則，每一個經(jīng)濟主體在追逐自身利益時，就必須承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，而且是低利低風(fēng)險，高利高風(fēng)險。這既是規(guī)則，更是一種理念，約束著各個經(jīng)濟利益主體的行為方式。只有這樣，市場競爭才會有序而富有效率。作為社會原則，它映射到社會的各個層面，政府也不例外。作為公共機構(gòu)，政府自身及其各個組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權(quán)力、影響力、經(jīng)濟利益等），也應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的風(fēng)險（法律追究、行政處罰、經(jīng)濟損失、名譽掃地等），而不論其動機是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動才能有序而富有效率，公共利益才不會淪為一個誰都可以打的旗號。但"風(fēng)險大鍋飯"破壞了利益與風(fēng)險對稱這條基本原則，并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理（如不找市場找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔(dān)任何風(fēng)險。風(fēng)險自擔(dān)的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時都可能夭折。

在這樣一種環(huán)境下，由于失去了風(fēng)險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風(fēng)險以及干預(yù)公共風(fēng)險過程中的態(tài)度、行為隨之發(fā)生變異，導(dǎo)致政府干預(yù)失當(dāng)，表現(xiàn)為追逐高風(fēng)險，避險動機和避險能力嚴重不足。

（一）避險動機不強

在廣義的公共部門內(nèi)，缺乏避險動機是十分普遍的現(xiàn)象。無論是國企、國有金融機構(gòu)，還是各級政府和政府的各個部門，對于各項決策往往都強調(diào)了有利的一面，而忽視了可能引致風(fēng)險的另一面。漠視風(fēng)險的態(tài)度，使風(fēng)險分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進行風(fēng)險評估。

對政府來說，促進經(jīng)濟增長是頭等目標(biāo)。至于如何去促進經(jīng)濟增長，采用什么手段，以及不同手段的風(fēng)險成本大小，通常是不多考慮的。在政府預(yù)算內(nèi)財力較為緊張的情況下，政府會采用擴大赤字，增發(fā)國債的方式來刺激經(jīng)濟。1998年實施的積極財政政策，就是通過調(diào)整預(yù)算來擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長。這項政策原計劃只在短期內(nèi)實施，實際執(zhí)行一直延續(xù)到現(xiàn)在，達6年之久。其中隱含著哪些風(fēng)險，學(xué)術(shù)界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現(xiàn)出來。事實上，從一開始，實施積極財政政策有沒有風(fēng)險、風(fēng)險多大，并沒有展開討論，當(dāng)然也談不到對其進行全面的風(fēng)險評估。從我國的經(jīng)驗來看，一項宏觀經(jīng)濟政策的實施常常帶有濃厚的政治色彩，一經(jīng)決定，是不允許唱反調(diào)的。風(fēng)險，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態(tài)度下，政策制定和調(diào)整不大可能去研究其中隱含的風(fēng)險。

由于《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對地方政府而言，更傾向于采取預(yù)算外的支持形式，如利用地方金融機構(gòu)貸款、提供各種擔(dān)保（注：據(jù)筆者調(diào)查，至2002年10月底，某省歸財政部門管理的國際金融組織和外國政府貸款項目有50個，涉及到省級單位和18個市縣，其中由政府擔(dān)保的，占債務(wù)總額的62%.其中由省本級擔(dān)保的和市縣擔(dān)保的債務(wù)，分別占擔(dān)保債務(wù)總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務(wù)水平很高，超出了當(dāng)?shù)氐某惺苣芰?，其政府?dān)保外債，加上外債的總額，占2001年地方一般預(yù)算收入的比率都超過了100%.）、對投資者給予某種承諾、設(shè)立"窗口公司"籌資等等。在各地方政府"政績"競爭的推動下，各級地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風(fēng)險是什么，會不會給地方財政背上債務(wù)包袱，地方政府未來的支出壓力是否會增大等等問題，一般是不予考慮的。

據(jù)筆者調(diào)查，目前不少地方政府開展了大規(guī)模的招商引資活動，不少省份甚至將招商引資定為各級政府的首要任務(wù)，并將招商引資任務(wù)層層分解，落實到單位和個人。這種運動式的招商引資，勢必以政府的大量承諾、優(yōu)惠政策為條件，其風(fēng)險是不言而喻的。但當(dāng)招商引資被作為一種政治任務(wù)來完成的時候，其風(fēng)險被徹底地拋在一邊。另據(jù)《南方周末》報道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標(biāo)管理考核辦法中規(guī)定，單位在年度考核中，完成任務(wù)不足年度任務(wù)一半的，其單位負責(zé)人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內(nèi)仍不能完成的，按照干部管理權(quán)限對其主要負責(zé)人進行誡勉，其班子成員不得提拔、調(diào)動、晉級、評優(yōu)，連續(xù)兩年不能完成任務(wù)的，對其主要負責(zé)人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國進出口銀行、財政部、建設(shè)銀行等轉(zhuǎn)貸的外債項目達到25個，拖欠面（占到期應(yīng)還款項目比率）92.6%，其中，省級占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務(wù)中，政府擔(dān)保的債務(wù)拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負有連帶責(zé)任，擔(dān)保債務(wù)就會轉(zhuǎn)化為政府的直接債務(wù)。從中不難看出政府擔(dān)保所引致的債務(wù)風(fēng)險。）。這是一種嚴重的短期行為，完全不顧風(fēng)險的做法，恐怕很快就會導(dǎo)致"雞飛蛋打"的局面。

至于對上級政府的各種轉(zhuǎn)貸資金，如過去的周轉(zhuǎn)金、現(xiàn)在的各種國際金融機構(gòu)貸款和外國政府貸款的轉(zhuǎn)貸資金、國債轉(zhuǎn)貸資金等等，地方政府多數(shù)都是全力爭取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒有打算還款。如在實施積極財政政策期間，各地"哄搶"國債轉(zhuǎn)貸資金，就是一個生動的實例。

由于缺乏避險動機，地方政府由此背上了年復(fù)一年累積下來的沉重的債務(wù)負擔(dān)，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財政風(fēng)險狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財政。一方面，中央財政對地方政府的債務(wù)拖欠采取強制性的扣款措施，另一方面，中央財政又不得不加大對地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付來撥付。這說明，地方的財政風(fēng)險正在向中央轉(zhuǎn)移。

（二）避險能力不足

"風(fēng)險大鍋飯"不僅造成了避險動機的弱化，而且也使政府避險能力不足。這是在既定體制環(huán)境下造就的一種結(jié)果。

1.風(fēng)險辨識能力不足