新型城鎮(zhèn)化發(fā)展財政政策國際比較探析
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[摘要]在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，提高新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量、提升人們的生活水平已成為當下我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重中之重。通過研究我國與發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，比較性地分析發(fā)達國家在城鎮(zhèn)化建設中采取的財政政策措施及其所產生的政策效果，提出促進我國新型城鎮(zhèn)化建設的建議，社保制度福利應更加傾斜于鄉(xiāng)村，大力促進農村經(jīng)濟發(fā)展，制定優(yōu)惠政策促進小城鎮(zhèn)發(fā)展。
[關鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；財政政策；鄉(xiāng)村振興；城鄉(xiāng)融合；特色小鎮(zhèn)
走中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路就要推進新型城鎮(zhèn)化建設，了解我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程并把握現(xiàn)階段我國財政政策和新型城鎮(zhèn)化的配套現(xiàn)狀十分必要，有助于提出適合我國國情有針對性的財政政策建議。
（一）我國城鎮(zhèn)化發(fā)展起步較晚
我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展的起步較晚，從1978年實施改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化才隨著工業(yè)和經(jīng)濟的發(fā)展逐步快速發(fā)展起來。1978年以前我國的城市人口占總人口比重一直在20%以下，而英國、美國、日本三國的城市人口占比穩(wěn)定在60%以上。1978年我國城鎮(zhèn)化率為17.9%，而同一時間的美國、英國、日本城鎮(zhèn)化率都在70%以上，世界平均城鎮(zhèn)化水平也達到38.5%。1978年我國實施改革開放，國家積極開展經(jīng)濟建設，1978年以后我國的城鎮(zhèn)化速度隨著國家經(jīng)濟和工業(yè)的發(fā)展明顯提升。2012年我國城鎮(zhèn)化率為51.8%，與世界城鎮(zhèn)化的平均水平52.5%基本達到一致（如圖1所示）?？梢钥闯鑫覈擎?zhèn)化的發(fā)展雖然起點晚，由于經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設發(fā)展速度加快。應在保持我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的同時促進我國城鎮(zhèn)化又好又快地適應新時期發(fā)展要求，提升民眾的生活水平。數(shù)據(jù)來源：世界銀行數(shù)據(jù)庫。
（二）我國已經(jīng)進入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段
目前，關于城鎮(zhèn)化發(fā)展階段廣泛被認可的劃分標準是：當城鎮(zhèn)化率小于30%時，說明城鎮(zhèn)化發(fā)展處于初步階段；當城鎮(zhèn)化率在30%到50%之間時，城鎮(zhèn)化發(fā)展正在處于向基本實現(xiàn)邁進的階段；當城鎮(zhèn)化率處于50%到70%之間的水平，認為城鎮(zhèn)化發(fā)展處于從基本實現(xiàn)到完成城鎮(zhèn)化過渡的階段；而當城鎮(zhèn)化率大于70%時，則認為該階段城鎮(zhèn)化已經(jīng)處于自我完善和發(fā)展的階段。[1]按照這個劃分標準將中國、英國、美國、日本四個國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段可大致劃分如下：由表1可知，城鎮(zhèn)化率由30%發(fā)展到50%的過程中，我國只用了短短不到10年時間，我國在2011年城鎮(zhèn)化率首次超過了50%，城鎮(zhèn)常住人口超過農村常住人口，比英國、美國、日本三個國家歷時都要短，平均每年城鎮(zhèn)化率以將近3%的速度增加。而2019年我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到60.9%，從2011年的50%到超過60%用了不到10年時間，按照目前的發(fā)展速度也快于其他三個國家。城鎮(zhèn)化的快速增長不僅意味著我國經(jīng)濟實力和政府政策落實能力的提高，由于城市的過度擴張可能導致的資源環(huán)境問題以及人口福利水平等因素也開始出現(xiàn)。[2]考慮到傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的資源和環(huán)境問題以及我國對于經(jīng)濟發(fā)展質量的要求，我國開始重視城鎮(zhèn)化發(fā)展的質量，不再單一地將常住人口所占比重代表的城鎮(zhèn)化率作為衡量城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的唯一指標。2012年“十八大”提出新型城鎮(zhèn)化建設，在接下來的中央經(jīng)濟工作會議中也正式提出了走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。我國的新型城鎮(zhèn)化道路是在城鎮(zhèn)化由基本實現(xiàn)向完成的過渡階段時期提出來的，也是在充分考慮到我國實際國情和其他國家發(fā)展城鎮(zhèn)化所遇到的挑戰(zhàn)的基礎上提出來的，應該按照新型城鎮(zhèn)化建設的要求走好我國城鎮(zhèn)化從基本實現(xiàn)到完成的過渡階段時期的道路。
二、發(fā)達國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的財政政策比較分析
（一）發(fā)達國家完善社保制度的政策比較
完善的社會保障體系是促進社會公平、保障國家經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎。發(fā)達國家在城市化發(fā)展過程中一直積極探索和建立國家的社會保障制度以提高人民的生活質量，從而更好地促進城市化發(fā)展。[3]英國作為“城市化故鄉(xiāng)”，根據(jù)城市化發(fā)展過程中出現(xiàn)的福利問題積極探索改進的方法。在農村社會保障方面，英國設立農場主養(yǎng)老保險制度，并以“農業(yè)社會互助金”的模式實現(xiàn)了農村人口社保。英國政府還根據(jù)貝弗里奇報告了社會保險白皮書，逐步建立起了完整的社保體系。美國政府針對在城市化進程中由于人口數(shù)量在城市的集聚而產生的住房困難問題，提出了一系列的住房保障措施[4]。政府頒布了多項法律法規(guī)和補貼政策以確保民眾尤其是貧困人口的住房問題，讓農村人口與城市人口的社會保障待遇相同，從而促進社會的穩(wěn)定與發(fā)展。而二戰(zhàn)結束后的日本同樣面臨著由于“高發(fā)展、低福利”導致的人民生活水平低下和城鄉(xiāng)兩極分化嚴重的問題，為了提高人民的福利水平、保障農民基本生存權，日本提出“全民皆保險”的口號，由中央政府、縣、町政府共同出資來健全社保體系。并在1985年的《國民年金法》提出讓國民年金成為共同的基礎養(yǎng)老保險，擴大了社會保障的主體，逐步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的社保體系。
（二）發(fā)達國家促進鄉(xiāng)村發(fā)展的財政政策比較
鄉(xiāng)村發(fā)展是城鎮(zhèn)化過程中的一個重要環(huán)節(jié)，良好的鄉(xiāng)村發(fā)展條件不僅有利于縮小城鎮(zhèn)化發(fā)展中的城鄉(xiāng)差距問題，也意味著城鎮(zhèn)化發(fā)展實現(xiàn)了高質量的發(fā)展水平。英國城鎮(zhèn)化初期忽視了鄉(xiāng)村的重要性，由工業(yè)革命作為起點城市的快速發(fā)展而農村的經(jīng)濟發(fā)展停滯不前，城鄉(xiāng)差距不斷擴大，隨著城鎮(zhèn)化的進一步推進，英國政府開始重視鄉(xiāng)村的地位，英國政府自19世紀末開始積極實施財政政策發(fā)展鄉(xiāng)村，1909年頒布《住宅城鎮(zhèn)規(guī)劃條例》是世界上第一部關于城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律。促進鄉(xiāng)村發(fā)展的政策有效地解決了之前以城市擴張為主的城鎮(zhèn)化發(fā)展給鄉(xiāng)村帶來的不利影響。[5]美國高度發(fā)達的工業(yè)化是建立在大力發(fā)展農業(yè)生產基礎上的，美國政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中一直堅持農業(yè)與工業(yè)發(fā)展并重的原則，使得鄉(xiāng)村和城市在城鎮(zhèn)化進程中協(xié)調發(fā)展。日本為了應對城鎮(zhèn)化發(fā)展初期出現(xiàn)的城鄉(xiāng)差距過大的問題，提出一系列保護鄉(xiāng)村、促進鄉(xiāng)村發(fā)展的措施，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村在城鎮(zhèn)化進程中有特色的發(fā)展。
（三）發(fā)達國家發(fā)展小城鎮(zhèn)的財政政策比較
在城鎮(zhèn)化進程中，中小城市尤其是小城鎮(zhèn)在人口、環(huán)境等資源方面介于大城市和鄉(xiāng)村之間，因此小城鎮(zhèn)可以引導鄉(xiāng)村發(fā)展并調節(jié)大城市的擴張。英國政府將城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃立法，重視小城鎮(zhèn)對勞動力的牽引作用和對工業(yè)的促進作用，形成了中心城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村交相輝映的發(fā)展格局。美國政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期就開始重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展，以大城市為依托，利用了大城市的輻射功能帶動美國小城鎮(zhèn)的發(fā)展，并由聯(lián)邦政府、地方政府以及開發(fā)商共同承擔小城鎮(zhèn)的開發(fā)建設費用，逐步確立了大都市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村互相促進的發(fā)展格局。[6]日本自20世紀50年代以來由于大都市圈的過度擴張，大都市的發(fā)展與其他地區(qū)發(fā)展極度不平衡，為了提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量，日本政府運用資金大力扶持落后地區(qū)、小城鎮(zhèn)的發(fā)展，實現(xiàn)了均衡的城鎮(zhèn)化發(fā)展。
三、我國新型城鎮(zhèn)化建設的建議
新型城鎮(zhèn)化是促進國內大循環(huán)的重要引擎，當前財稅政策仍然存在需要改進的空間以促進新型城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展。[7]對比分析英國、美國、日本在完善和促進社保、鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的政策手段，可以為我國發(fā)展新型城鎮(zhèn)化提供借鑒。
（一）社保制度福利應更加傾斜于鄉(xiāng)村
社保是保障人們生活質量的“兜底線”，社保制度能在一定程度上反映人民的生活福利水平。在以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設過程中，更加強調人們的生活質量和福利水平。我國的社保制度雖然在不斷改革與完善，但當前的社會保障機制仍然不能滿足新型城鎮(zhèn)化下公眾對于福利水平的要求。一方面，當前戶籍所附著的福利制度使得我國的城鎮(zhèn)人口與農村人口享受的社會保障待遇不同，城鎮(zhèn)人口擁有更多的醫(yī)療、教育等方面的保障，而作為需要更多扶持和保障的農民反而享受更少的社會福利，當前農村的社保制度不符合新型城鎮(zhèn)化下對于人們生活福利水平的要求。[8]另一方面，現(xiàn)階段下，對于流動人口尤其是農民工，由于他們的就業(yè)地點、生活居所的不穩(wěn)定性，以及這些人口自身對參與社保的積極性不夠，使得他們的生活得不到有效的保障。對比發(fā)達國家在城鎮(zhèn)化進程中完善社會保障制度的措施，我國的社保制度應該更傾向于農村，現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)的社保制度比鄉(xiāng)村社保制度更加完善，城鎮(zhèn)人員享受更多的福利，相反生活水平并不高的農民的社保覆蓋面很小，這不利于城鄉(xiāng)的融合發(fā)展，因此財政資金要促進城鄉(xiāng)社保的均等化，擴大財政資金對農村的社會保障力度，給予農民更多的優(yōu)惠和便利。我國的社保制度還應進一步擴大社保的覆蓋面，讓全民都享受到更好的社會福利。政府應該積極探尋改善社保機制的方法，通過鼓勵商業(yè)保險在社會保障方面的參與，來補充、完善現(xiàn)有的社保機制存在的不足；通過降低社保費率來降低企業(yè)的成本，從而激發(fā)企業(yè)吸納更多就業(yè)的能力，增加社會就業(yè)。
（二）大力促進農村經(jīng)濟發(fā)展
新型城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅是城市的發(fā)展是城市與鄉(xiāng)村之間的統(tǒng)籌、協(xié)調發(fā)展。在小農經(jīng)濟時期，自給自足的經(jīng)濟特點使得鄉(xiāng)村自身可以提供人們生存發(fā)展所需要的環(huán)境和條件，而隨著社會分工的出現(xiàn)和經(jīng)濟的進一步發(fā)展，城市的規(guī)?；б娓m合現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的需要。[9]因此很多地方走上了以農養(yǎng)工的道路，即犧牲農業(yè)和鄉(xiāng)村的發(fā)展來促進工業(yè)和城市的發(fā)展。但是這樣的發(fā)展道路并不符合新型城鎮(zhèn)化建設對于鄉(xiāng)村和城市融合發(fā)展的要求，新型城鎮(zhèn)化是既要保證城市高質量的發(fā)展，又要有針對性地扶持鄉(xiāng)村、振興鄉(xiāng)村的發(fā)展道路，是讓鄉(xiāng)村和城市都實現(xiàn)有特色、高質量發(fā)展的模式。我國農村地區(qū)一直以來都屬于欠發(fā)達地區(qū)，農村經(jīng)濟落后于城鎮(zhèn)經(jīng)濟，雖然我國已經(jīng)全面取消農業(yè)稅來減輕農民負擔以及農村經(jīng)濟的成本，但是要想發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，財政政策不能止于減輕農民的成本問題上，更要大力扶持農村經(jīng)濟的發(fā)展。因地制宜幫助農村發(fā)展農產品加工業(yè)、建立廠房來增加鄉(xiāng)村就業(yè)，增加農民收入來源；通過財政支出的方式引入先進技術改善農業(yè)裝備條件，發(fā)展現(xiàn)代化農業(yè)；幫助并鼓勵發(fā)展創(chuàng)新型的農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式，開展合作化、規(guī)范化的農業(yè)發(fā)展和經(jīng)營模式，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。同時，由于市場在自發(fā)條件下資本會選擇短期內有較大回報的投資項目，因此各基金政府要適當引導社會資本投向農業(yè)。
（三）制定優(yōu)惠政策促進小城鎮(zhèn)發(fā)展
不同于大城市可以利用一系列配套資源走規(guī)?；?、集約化發(fā)展模式，也不同于鄉(xiāng)村較為單一的發(fā)展模式，小城鎮(zhèn)可以作為二者的中間體起到調節(jié)和過渡的作用。對城市發(fā)展而言，小城鎮(zhèn)建設可以避免大城市的過度擴張，吸收城市人口從而減輕大城市的人口壓力，緩解大城市的環(huán)境污染。與此同時，也可以吸引大城市的部分企業(yè)在小城鎮(zhèn)落地刺激小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。對于鄉(xiāng)村而言，小城鎮(zhèn)的基本公共服務條件優(yōu)于鄉(xiāng)村，其二、三產業(yè)的發(fā)展也具有一定規(guī)模，在地理條件上比大城市更接近鄉(xiāng)村，因此小城鎮(zhèn)可以吸收農村的剩余勞動力、促進非農人口的轉移，為鄉(xiāng)村的發(fā)展提供資源，帶動農村經(jīng)濟的發(fā)展并實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。發(fā)展小城鎮(zhèn)是調節(jié)大城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的重要措施，經(jīng)濟高質量發(fā)展的前提下，我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要戰(zhàn)場將轉向中小城市和重點小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)在空間上是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體，也是連接城市和鄉(xiāng)村的重要樞紐，是處于“城之尾，鄉(xiāng)之首”的橋梁，可以避免我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨向兩極化。因此發(fā)展新型城鎮(zhèn)化需要重視小城鎮(zhèn)的作用，政府應該加大資金投入力度并以各種政策性優(yōu)惠方式刺激小城鎮(zhèn)的發(fā)展，讓小城鎮(zhèn)的發(fā)展有一定的資金保障，同時，也應該進一步完善小城鎮(zhèn)的基礎設施建設，積極開展公路建設項目讓小城鎮(zhèn)的交通條件不成為制約其發(fā)展的瓶頸。加強市政基礎建設和公共服務建設，鼓勵優(yōu)質的教育機構和醫(yī)療機構在小城鎮(zhèn)設立分支機構。與此同時，我國小城鎮(zhèn)也要探索特色發(fā)展路徑，與本地的文化、地理條件等結合起來，因地制宜打造特色小鎮(zhèn)，發(fā)展有差異性、獨特性的工業(yè)園區(qū)和產業(yè)基地，讓小城鎮(zhèn)成為新型城鎮(zhèn)化建設中一抹亮麗的色彩。
作者:張小鋒 楊淑敏 單位:哈爾濱商業(yè)大學財政與公共管理學院
