新形勢下地方稅體系重構(gòu)問題淺析

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摘要：新的經(jīng)濟(jì)形勢下我國正面臨著諸多新矛盾、新問題，現(xiàn)行的地方稅體系中的一些缺點(diǎn)、不足以及局限性也逐漸顯露出來，黨的十九大報(bào)告以及黨的十八屆三中全會都提出了健全地方稅體系以及深化財(cái)稅體制改革的任務(wù)。本文在闡釋地方稅體系內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國地方稅體系現(xiàn)狀，分析了我國地方稅體系存在地方稅收立法權(quán)缺失、地方政府稅收收入與支出不匹配和地方稅收征管效率不高三點(diǎn)問題，并相應(yīng)提出了適當(dāng)授予地方稅收立法權(quán)、擴(kuò)大地方稅收收入比重和強(qiáng)化地方稅征收管理的對策建議。

關(guān)鍵詞：地方稅；地方稅體系；稅收立法權(quán)；稅收收入；稅收征管

一、地方稅體系的內(nèi)涵

（一）地方稅的內(nèi)涵

地方稅是“中央稅”的對稱，是指由地方政府負(fù)責(zé)征收的稅，屬于地方財(cái)政固定收入。目前，不同學(xué)者對于地方稅的界定有很多的不一致，但也有一部分共同之處，諸如，在地方稅的判定標(biāo)準(zhǔn)方面，一般要考慮以下五個(gè)因素：稅收的立法權(quán)是否歸地方；稅基的確定權(quán)是否歸地方；稅率的確定權(quán)是否歸地方；稅收的征收管理權(quán)是否歸地方；稅收收入的最終支配權(quán)是否歸地方。

（二）地方稅體系的內(nèi)涵

地方稅體系是國家稅收體系的重要組成部分，是有關(guān)地方稅征收管理運(yùn)行過程的一個(gè)相互聯(lián)系的有機(jī)整體。從狹義上來說，是指國家以及地方政府共同制定的地方稅稅種所構(gòu)成的有機(jī)整體，主要內(nèi)容就是地方稅稅種結(jié)構(gòu)；而從廣義上來說，是指國家以及地方政府有關(guān)地方稅的制定、實(shí)施、調(diào)整和監(jiān)管等活動的有機(jī)整體，主要包括地方稅稅種結(jié)構(gòu)、稅收法規(guī)和稅收征管等。

二、地方稅體系的現(xiàn)狀

（一）稅收立法權(quán)劃分現(xiàn)狀

如表1所示，可以清晰地看出目前在我國，全國人大及其常委會、國務(wù)院、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署這幾個(gè)主要部門掌管著稅法和稅收政策的制定，其分工也各有不同，地方人大及常委會沒有權(quán)力去參與地方稅的立法，可以說地方政府在稅收立法權(quán)方面基本上處于無權(quán)狀態(tài)。

（二）地方政府稅收收入現(xiàn)狀

我國的稅收收入按照稅種可以分為中央政府固定收入、地方政府固定收入和中央政府與地方政府共享收入。具體劃分如下：消費(fèi)稅、車輛購置稅、關(guān)稅、海關(guān)代征進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅和消費(fèi)稅都屬于中央政府固定收入。城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅（證券交易印花稅歸中央）、耕地占用稅、資源稅（海洋石油企業(yè)所繳歸中央）、房產(chǎn)稅、車船稅、城市維護(hù)建設(shè)稅（鐵道部、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中繳納的部分歸中央）、契稅、環(huán)境保護(hù)稅、煙葉稅屬于地方政府固定收入。中央地方共享稅收入有增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅。其中,中央政府與地方政府對于增值稅（不含進(jìn)口環(huán)節(jié)由海關(guān)代征的部分）的共享比例為50%:50%；對于企業(yè)所得稅來說，中國鐵路總公司（原鐵道部）、各銀行總行及海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央政府、其余部分中央與地方政府按60%和40%的比例分享、中央與地方政府對除儲蓄存款利息所得的個(gè)人所得稅以外部分按60%和40%的比例分享。之前作為地方主體稅種的營業(yè)稅收入約占地方稅收入的30%，但在“營改增”之后，地方政府就隨之缺失了這個(gè)主體稅種，并且伴隨著近幾年財(cái)政收入難以有力增長的情況下，缺少主體稅種的地方政府在財(cái)力方面就顯得十分緊張，地方建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展就受到了嚴(yán)重沖擊。從表2、表3、圖1可以看出，近幾年來我國地方政府稅收收入占比維持在48%左右，但地方政府和中央政府的財(cái)政支出懸殊，每年地方政府支出大約為中央政府支出的6到7倍，收支嚴(yán)重不平衡，2020年地方政府一般公共財(cái)政支出更是高達(dá)210492億元。

三、地方稅體系存在的問題

（一）地方稅收立法權(quán)缺失

我國的稅收立法權(quán)高度集中在中央，中央政權(quán)機(jī)關(guān)手中掌握著我國的稅收立法權(quán)以及稅收政策的制定，地方政府在稅收立法方面基本上屬于無權(quán)狀態(tài)。高度集中的稅權(quán)管理雖然對確保國家財(cái)政和經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但是，稅收權(quán)力的高度集中就限制并束縛了地方政府調(diào)控地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加收入的主動性和積極性，不利于地方政府合理地配置資源，在一定程度上阻礙了地區(qū)的發(fā)展，進(jìn)而不利于我國全面發(fā)展。全面“營改增”之后，中央與地方政府稅收立法權(quán)的劃分失衡的問題所帶來的影響進(jìn)一步顯現(xiàn)，地方政府缺失相應(yīng)的稅收立法權(quán)，就缺乏法律手段來提供財(cái)政保障，只能通過運(yùn)用行政手段強(qiáng)化征收，以費(fèi)代稅彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，嚴(yán)重破壞了地方稅收法律秩序。

（二）地方政府稅收收入與支出不匹配

近年來，為順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展趨勢，我國在重構(gòu)地方稅體系方面的改革從未止步，并相應(yīng)地取得了一定的成效，但其中的不足也顯現(xiàn)出來，地方政府稅收收入與支出不匹配是其中一個(gè)十分重要的問題，不容忽視。在我國，中央政府擁有52%的財(cái)權(quán)，與之相對應(yīng)的是30%的事權(quán)；而享有48%財(cái)權(quán)的地方政府卻要承擔(dān)70%的事權(quán)。在稅收收入方面，中央政府收入約占稅收總額的55%～60%，省級政府收入、縣級政府收入分別保持在22%以及20%左右，由此對比可以看出，地方政府稅收收入占比略低、收支差額較大。以消費(fèi)稅為例，作為中央稅，從開征到現(xiàn)在一直都屬于中央政府固定收入，征收主權(quán)屬于中央政府，相應(yīng)的消費(fèi)稅收益也歸屬于中央，但是作為消費(fèi)稅的納稅人，他們所享受到的相關(guān)服務(wù)主要都是由地方政府所提供，但地方政府卻沒有取得相應(yīng)的收益，由此可以看出中央與地方政府存在著嚴(yán)重的事權(quán)和稅權(quán)不匹配的問題。此外，成品油的污染造成地方環(huán)境惡化，但相關(guān)的消費(fèi)稅收益不劃歸于地方反倒是歸屬于中央政府，這使得地方政府對于征收消費(fèi)稅付出了相應(yīng)的征收成本，卻不能參與消費(fèi)稅收入共享，而長期如此便喪志了征收熱情和降低了征管效率，還會嚴(yán)重阻礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并因此產(chǎn)生如亂收費(fèi)、偷漏稅等不良現(xiàn)象，進(jìn)而難以有效發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的作用。

（三）地方稅收征管效率不高

征管效率低是目前我國地方稅體系存在的一個(gè)重要問題，主要體現(xiàn)在征管水平低和偷漏稅行為頻出兩個(gè)方面。首先，在“金稅三期”全面實(shí)施，“金稅四期”初步實(shí)行的背景下，稅收征管水平低，面臨著信息化的巨大的挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)以及基層稅務(wù)機(jī)關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的地區(qū)，對全面推行稅務(wù)信息化造成了一定了阻礙。其次，我國的偷漏稅現(xiàn)象依舊不能得到有效的抑制，年稅收流失額很大，涉及各行各業(yè)，例如，2021年10月，上海市稅務(wù)局第一稽查局核查公布了演員鄭某偷逃稅的案件，偷漏稅金額高達(dá)7000萬元，再加上偷逃的稅金、滯納金以及相應(yīng)的罰款合計(jì)高達(dá)2.99億元。此外，地方政府財(cái)力缺乏，導(dǎo)致以費(fèi)代稅現(xiàn)象頻發(fā)，高昂的收費(fèi)致使企業(yè)無力承擔(dān)，隨之就會導(dǎo)致一系列的偷漏稅現(xiàn)象，不利于地區(qū)長期良性發(fā)展。

四、地方稅體系的優(yōu)化建議

（一）適當(dāng)授予地方稅收立法權(quán)

1.賦予地方適度的稅率、稅收減免權(quán)

無論是中央稅還是地方稅，稅種的開征權(quán)應(yīng)歸屬于中央，但由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，區(qū)域之間差異大，如果稅率、計(jì)稅依據(jù)等由中央統(tǒng)一安排，整齊劃一地去實(shí)施，就無法照顧到不同地方的實(shí)際需要。對于全國統(tǒng)一開征且對中央宏觀調(diào)控沒有影響的地方性稅種，在中央統(tǒng)一立法的前提下，針對稅率、稅收優(yōu)惠、稅收減免先由中央規(guī)定一個(gè)合適的幅度區(qū)間，然后再由中央規(guī)定稅率和稅基的上下限度，允許地方在中央規(guī)定的彈性空間范圍內(nèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況自主選擇適用的稅率，留給地方一定選擇權(quán)和調(diào)整權(quán)。一方面，不但可以維護(hù)中央的統(tǒng)一性和權(quán)威性,使得不同地域之間的差距不至于過大，另一方面可以滿足地方上的需要，賦予其一定程度的自由空間，更好地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。

2.出臺相關(guān)法律明確稅收立法權(quán)

依法治國是我國重要的戰(zhàn)略，要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)依法治國，那么就需要實(shí)現(xiàn)稅收領(lǐng)域的法治化，其前提就是將稅收寫入憲法。但是，目前憲法當(dāng)中并沒有稅收相關(guān)的法律規(guī)定，我國稅收制度在憲法上是缺失的，因此需要法律來加以規(guī)定。稅收領(lǐng)域的法律體系并不完全，尚未形成比較統(tǒng)一的稅法體系。《稅收基本法》針對的就是有關(guān)稅收的各種事項(xiàng)，其穩(wěn)定性極強(qiáng)，能夠?qū)Χ愂諆?nèi)部各種問題予以規(guī)定，包括稅收實(shí)體內(nèi)容和程序內(nèi)容，央地各自的事權(quán)和支出責(zé)任、稅收立法權(quán)劃分的原則以及權(quán)限、約束條件等。所以針對目前我國稅收領(lǐng)域法律的缺失，應(yīng)盡快出臺《稅收基本法》，實(shí)現(xiàn)依法治稅，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)依法治國。

3.加強(qiáng)地方稅收立法權(quán)的監(jiān)督機(jī)制

法治的精神并不僅僅是立法的時(shí)候需要遵循法治，更為關(guān)鍵的在于法律可以得到規(guī)范的應(yīng)用和實(shí)施，由此才能做到良法善治。對于稅收方面的立法權(quán)配置，一方面需要處理好中央以及地方的關(guān)系，另一方面需要對人大以及政府的關(guān)系予以協(xié)調(diào)。在授予地方政府權(quán)力時(shí)，地方政府基于自身利益的考量，會將利益的天平傾斜于本地區(qū)，可能會侵害其他地區(qū)的稅收利益，造成稅收之間的惡意競爭。為了對不同地區(qū)在稅收方面的利益進(jìn)行平衡，盡可能避免出現(xiàn)惡性競爭，對公民權(quán)益造成損害，中央在授予地方權(quán)力的同時(shí)需要予以嚴(yán)密的監(jiān)督。

（二）增加地方稅收收入比重

1.確立合適的主體稅種

從1994年的分稅制改革到后來的“營改增”進(jìn)行，營業(yè)稅自始至終一直都是地方稅體系的一個(gè)十分重要的主體稅種，其收入占比地方稅收入高于30%，伴隨著“營改增”全面進(jìn)行，營業(yè)稅退出了歷史舞臺，地方稅收收入隨之大規(guī)模減少。針對目前地方稅收入占比低的問題，我們應(yīng)該盡可能快地確定一個(gè)合適的地方主體稅種，例如，即將開征的房地產(chǎn)稅，由于其具備稅基流動性較弱、稅源分布廣泛、很難導(dǎo)致各地方之間稅收管轄權(quán)的爭奪等特征，所以，非常適合當(dāng)作一個(gè)地方的主體稅種。

2.改變現(xiàn)有稅種共享機(jī)制

為擴(kuò)大地方政府稅收收入，更好地構(gòu)建地方稅體系，應(yīng)盡可能地穩(wěn)固增值稅的分享機(jī)制，同時(shí)進(jìn)行消費(fèi)稅改革并將其加入這個(gè)共享體系。1994年以來，始終歸屬于共享稅的增值稅，在促進(jìn)每個(gè)層級政府的財(cái)政收入、調(diào)動地方政府致力于發(fā)展各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性方面起到了極其重要的作用。從我國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)來看，在今后的一段時(shí)間內(nèi)，還應(yīng)該繼續(xù)進(jìn)行這種利用稅收共享的方式去推動整體發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制。此外，還應(yīng)考慮到后移消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，存量歸中央，增量歸地方，確保中央和地方在財(cái)力上保持一個(gè)穩(wěn)定狀態(tài)，進(jìn)而擴(kuò)大地方稅收收入。

（三）強(qiáng)化地方稅征收管理

1.提升地方稅征管效率

要建立一個(gè)權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行高效的稅收征管體系就要很好地和大數(shù)據(jù)相結(jié)合，利用“5G”“人工智能”技術(shù)，使“以票控稅”成功轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙詳?shù)治稅”，加強(qiáng)對稅務(wù)相關(guān)信息的管理，同時(shí)構(gòu)建稅務(wù)信息共享平臺，確保在收集稅務(wù)信息方面的標(biāo)準(zhǔn)化和制度化；進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范稅收征管流程，改善納稅人自主納稅的方式，確立共同的稅收數(shù)據(jù)以及信息的采集范圍及標(biāo)準(zhǔn)，使其原始數(shù)據(jù)符合相關(guān)的質(zhì)量要求；為培養(yǎng)一批綜合素質(zhì)高的稅務(wù)人員，加強(qiáng)對其相關(guān)技能的培訓(xùn)，使稅務(wù)執(zhí)法水平從各個(gè)方面得以提升。

2.嚴(yán)懲偷逃稅違法行為

偷逃稅會帶來一系列嚴(yán)重危害，不僅會導(dǎo)致地方收入的縮減，還會帶來非公平競爭和嚴(yán)重的負(fù)面影響，所以一定要對這個(gè)問題加以重視，對偷漏稅的不良行為進(jìn)行嚴(yán)厲的懲治。如加大對偷逃稅行為的懲罰力度，增加因違反稅收法律法規(guī)所付出的成本；加大稅務(wù)稽查尤其是對重大案件的檢查處罰力度；進(jìn)一步改進(jìn)稅務(wù)人員的績效考核制度；改善稅收法治環(huán)境，向公民普及相關(guān)稅法和納稅知識，提高居民的法制意識并調(diào)動其主動納稅的積極性。通過采取一系列措施使地方偷逃稅率和地方收入流失率進(jìn)一步降低。

作者:張麗鑫 單位:河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院