森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理的思考

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一、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理存在的問(wèn)題

1．地方財(cái)力和民資的生態(tài)公益林建設(shè)參與度低。隨著生態(tài)文明建設(shè)的倡導(dǎo)，生態(tài)公益林建設(shè)和保護(hù)得到了重視，但由于財(cái)力有限，地方政府仍側(cè)重于追求GDP增長(zhǎng)，卻忽視對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)和保護(hù)的投入，對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)沒(méi)有遠(yuǎn)景規(guī)劃，這對(duì)生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展是極為不利的。同時(shí)，現(xiàn)行低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償金與林農(nóng)的林木直接受益預(yù)期相差甚遠(yuǎn)，難于調(diào)動(dòng)林農(nóng)參與建設(shè)的積極性。由于受生態(tài)林立地條件、投資收益風(fēng)險(xiǎn)等因素的限制，靠招商引資發(fā)展林下規(guī)模經(jīng)濟(jì)、反哺生態(tài)公益林建設(shè)的路子僅停留在探索層面。目前的生態(tài)公益林建設(shè)和保護(hù)僅依賴于中央、省級(jí)補(bǔ)助，導(dǎo)致建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，保護(hù)效果不佳。

2．補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低不利于生態(tài)公益林的長(zhǎng)期保護(hù)。林權(quán)制度改革后，林木、林地價(jià)格上漲，隨著我國(guó)土地流轉(zhuǎn)政策的推廣，林地價(jià)格正呈攀升趨勢(shì)，而現(xiàn)行的生態(tài)公益林補(bǔ)償基金主要來(lái)源于中央和省級(jí)財(cái)政撥款，地方政府沒(méi)有配套補(bǔ)助，林農(nóng)得到補(bǔ)償?shù)停由狭洲r(nóng)的生態(tài)公益意識(shí)淡薄，造成林農(nóng)對(duì)生態(tài)公益林營(yíng)造和管護(hù)積極性不高。近年來(lái)，由于營(yíng)造巨尾桉速生豐產(chǎn)林帶來(lái)的可觀效益，仙游縣林地流轉(zhuǎn)更為活躍，林地租金每畝達(dá)26－30元/年，且租金一次性支付。而目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每畝每年只有12元，遠(yuǎn)低于林木生長(zhǎng)和林地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。

3．基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給生態(tài)公益林管護(hù)帶來(lái)一定壓力。在生態(tài)公益林區(qū)域劃定時(shí)，多數(shù)地方將人煙稀少、生態(tài)脆弱的林地劃入生態(tài)區(qū)位，近年來(lái)不斷完善公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一些原本偏僻的區(qū)域變成交通便利地帶，外出打工村民有返流趨勢(shì)。如仙游縣列入生態(tài)公益林的135個(gè)村中涉及的7個(gè)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)58個(gè)村，原本交通不便，村民幾乎靠外出謀生，客觀上便于管護(hù)。但隨著莆永高速、沈海復(fù)線高速和環(huán)山區(qū)公路的開(kāi)通和當(dāng)?shù)丶t木家具產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，返鄉(xiāng)的外出勞工正逐年增多，林木受破壞和森林火災(zāi)潛在風(fēng)險(xiǎn)也增加，將給生態(tài)公益林管護(hù)帶來(lái)壓力。

4．補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一，沒(méi)有分類補(bǔ)償。不同地區(qū)、區(qū)位、地類和質(zhì)量的生態(tài)公益林管護(hù)成本和生態(tài)價(jià)值不一樣，但現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻相同，沒(méi)有根據(jù)生態(tài)效益發(fā)揮作用、管護(hù)難度高低和公益林分布復(fù)雜情況進(jìn)行合理區(qū)分和分配補(bǔ)償，如交通主干線兩側(cè)、飲水源頭、環(huán)城市一重山、人煙稀少、自然條件好的地帶的公益林，其管護(hù)難度、林分質(zhì)量和生態(tài)作用不盡相同，已經(jīng)投入或需要投入的資金差別很大，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻相同。

5．補(bǔ)償基金發(fā)放環(huán)節(jié)多，管理仍有漏洞。出于規(guī)范管理的需要，補(bǔ)償基金按照預(yù)算級(jí)次從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層下達(dá)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織發(fā)放到村委會(huì)或通過(guò)“一卡通”發(fā)放到林農(nóng)，并通過(guò)層層檢查來(lái)督促發(fā)放到位。由于尚未開(kāi)發(fā)一套完整的補(bǔ)償基金發(fā)放管理信息系統(tǒng)用于操作，縣級(jí)以下林業(yè)、財(cái)政部門(mén)每年都承擔(dān)著分配發(fā)放、公開(kāi)公示、審核校正、糾紛調(diào)處和接受層層檢查等大量工作，為此耗費(fèi)的人力、精力和財(cái)力不少，監(jiān)管效率也不高。近年來(lái)，雖然截留挪用補(bǔ)償基金現(xiàn)象得到了遏制，但隨著林權(quán)改革后山林權(quán)糾紛的逐年增多，個(gè)別鎮(zhèn)村以山林權(quán)糾紛為由暫緩發(fā)放，進(jìn)而截留挪用補(bǔ)償金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理的對(duì)策

1．完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金法規(guī)政策環(huán)境。(1)抓緊修訂出臺(tái)專門(mén)法規(guī)。各地在實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償基金過(guò)程中積累了許多好的經(jīng)驗(yàn)做法，但出現(xiàn)的問(wèn)題也不少，如普遍反映補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償資金“撒胡椒粉”達(dá)不到生態(tài)保護(hù)效果等。應(yīng)充分重視林農(nóng)經(jīng)濟(jì)利益訴求與生態(tài)利益要求明顯沖突這一問(wèn)題，修訂現(xiàn)行管理辦法并出臺(tái)一部完整的法規(guī)，以法律條文形式，明確規(guī)定生態(tài)公益林的保護(hù)方式、補(bǔ)償類型和標(biāo)準(zhǔn)、額度提高辦法、補(bǔ)償資金分配發(fā)放、監(jiān)督檢查辦法，以及政府、林農(nóng)、工礦企業(yè)各方責(zé)、權(quán)、利等，切實(shí)維護(hù)林農(nóng)權(quán)益，提高他們保護(hù)生態(tài)的積極性。(2)加強(qiáng)法規(guī)政策宣傳。在切實(shí)保護(hù)林農(nóng)利益的前提下，林業(yè)部門(mén)和有關(guān)部門(mén)應(yīng)按規(guī)定要求做好生態(tài)公益林管護(hù)落實(shí)工作，定期公布公示管護(hù)責(zé)任人、管護(hù)面積、范圍、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任和義務(wù)等，接受群眾的監(jiān)督，增加執(zhí)行政策的透明度。同時(shí)，做好生態(tài)公益林保護(hù)和建設(shè)政策的宣傳工作，積極引導(dǎo)林農(nóng)履行好義務(wù)，鼓勵(lì)其支持和參與生態(tài)公益林建設(shè)。

2．確定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是整個(gè)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的核心，關(guān)系到林農(nóng)的切身利益，也關(guān)系到生態(tài)公益林能否持續(xù)發(fā)揮生態(tài)效益。考慮到各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、森林生態(tài)效益需求、生態(tài)公益林林分質(zhì)量和管護(hù)難度的差異，在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際區(qū)別開(kāi)來(lái)。在財(cái)政年度預(yù)算補(bǔ)償金額總量不變的前提下，針對(duì)不同類型的生態(tài)公益林，以森林生態(tài)效益需求和管護(hù)難易度為主要指標(biāo)，調(diào)整確定不同類別的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。(1)一類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):大氣重污染地區(qū)的生態(tài)脆弱公益林、與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要江河源頭、飲水源頭周?chē)戎攸c(diǎn)公益林按高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，提高的補(bǔ)償部分用于公益林的林分修復(fù)補(bǔ)植、調(diào)整樹(shù)種結(jié)構(gòu)。(2)二類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):交通主干線兩側(cè)、城市周邊一重山生態(tài)公益林，因區(qū)位劃定前多數(shù)是人工造林，且管護(hù)難度相對(duì)較大，應(yīng)考慮林地成本投入和管護(hù)難度，按中等標(biāo)準(zhǔn)提高林木補(bǔ)償管護(hù)比例。(3)三類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):邊遠(yuǎn)地區(qū)、人煙稀少的公益林，區(qū)位劃定前多數(shù)是天然林，林地成本投入少，管護(hù)自然條件相對(duì)較好，按一般標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。確定不同類別的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入和生態(tài)效益發(fā)揮評(píng)估狀況，相應(yīng)確定合理的補(bǔ)償提高額度、調(diào)整間隔期和地方配套補(bǔ)償額度，讓林農(nóng)堅(jiān)定對(duì)保護(hù)和建設(shè)生態(tài)公益林的信心，讓林農(nóng)分享生態(tài)公益林政策紅利，確保生態(tài)公益林持續(xù)得到保護(hù)和生態(tài)效益發(fā)揮最大化。

3．拓寬補(bǔ)償基金籌資渠道。生態(tài)公益林所提供的生態(tài)服務(wù)是一種公共產(chǎn)品，森林生態(tài)效益的受益者是全社會(huì)，因此，除政府財(cái)政資金撥款外，全社會(huì)都有責(zé)任和義務(wù)承擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用。需要拓寬其他籌資渠道，有效保障森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的足額到位，以緩解財(cái)政投入不足、林農(nóng)利益渴望、生態(tài)效益需求三者之間的矛盾。(1)建立工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)森林資源發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。按照受益者合理承擔(dān)的原則，分別根據(jù)工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的GDP增長(zhǎng)、PM2.5變化趨勢(shì)、財(cái)政收入狀況和森林資源發(fā)達(dá)地區(qū)的森林資源保護(hù)、森林蓄積量情況，由各省級(jí)人民政府統(tǒng)一指導(dǎo)要求受益的工業(yè)發(fā)達(dá)縣對(duì)口補(bǔ)償森林資源發(fā)達(dá)縣。(2)建立江河溪流下游對(duì)上游地區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。江河溪流下游的縣級(jí)地方政府要根據(jù)當(dāng)?shù)厥芤媲闆r安排一定的資金用于上游地區(qū)森林生態(tài)效益的補(bǔ)償。(3)建立受益單位合理的補(bǔ)償機(jī)制。規(guī)定可以從森林景觀旅游經(jīng)營(yíng)收入、水力發(fā)電收入、礦山開(kāi)采經(jīng)營(yíng)收入、飲水資源收入中適當(dāng)提取森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。(4)建立征占用生態(tài)區(qū)林地交納森林資源補(bǔ)償費(fèi)機(jī)制。應(yīng)嚴(yán)格控制公路、水庫(kù)、電力線路架設(shè)、旅游開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目建設(shè)對(duì)生態(tài)區(qū)位林地的征占用，確需征用的，應(yīng)開(kāi)征森林資源補(bǔ)償費(fèi)。福建省從2013年1月1日起對(duì)征占用生態(tài)區(qū)位和城市規(guī)劃區(qū)林地征收森林資源補(bǔ)償費(fèi)，生態(tài)公益林補(bǔ)償基金每畝每年提高5元，就是一條很好的舉措。(5)積極探索林農(nóng)自我補(bǔ)償機(jī)制，增加林農(nóng)收入。鑒于生態(tài)公益林直接經(jīng)濟(jì)效益受限制，應(yīng)積極引導(dǎo)林農(nóng)充分利用生態(tài)公益林林下資源，開(kāi)展林下非木質(zhì)利用，提高林農(nóng)自我補(bǔ)償能力，政府在政策和資金上給予扶持。

4．科學(xué)有效管理生態(tài)公益林補(bǔ)償基金。森林生態(tài)效益補(bǔ)償金涉及千家萬(wàn)戶，發(fā)放工作量大，監(jiān)管要求嚴(yán)，資金檢查頻繁，行政成本高，為此，如何科學(xué)有效管理尤其重要。(1)對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金實(shí)行專戶管理，規(guī)范會(huì)計(jì)核算制度，對(duì)補(bǔ)償資金從籌資、發(fā)放到使用，實(shí)行全過(guò)程監(jiān)控，做到事前、事中到事后的全面監(jiān)督。審計(jì)部門(mén)應(yīng)定期或者不定期對(duì)補(bǔ)償資金進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)補(bǔ)償資金管理中存在的問(wèn)題，及時(shí)提出整改意見(jiàn)。(2)減少發(fā)放中間環(huán)節(jié)，建立“一卡通”直補(bǔ)到戶的森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金下?lián)軝C(jī)制，逐步實(shí)行縣級(jí)林業(yè)部門(mén)直接通過(guò)“一卡通”發(fā)放到林農(nóng)手中。對(duì)因山林權(quán)糾紛導(dǎo)致無(wú)法按時(shí)發(fā)放的，應(yīng)實(shí)行專戶管理，并限期調(diào)解處理到位，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政借機(jī)挪用。(3)建立高效的在線監(jiān)管平臺(tái)。依托即將推行的智慧林業(yè)建設(shè)，把生態(tài)公益林地理信息、林木蓄積量變化、人口信息變化、補(bǔ)償資金發(fā)放情況等及時(shí)納入智慧林業(yè)建設(shè)平臺(tái)。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)出一套管理應(yīng)用系統(tǒng)用于補(bǔ)償基金的發(fā)放和監(jiān)管，順暢發(fā)放環(huán)節(jié)，提高監(jiān)管效能。

作者：蘇麗云 單位：福建省仙游縣林業(yè)局